Neerlandia. Jaargang 83

[p. 176]

De staatshervorming in België

De grondwetsherziening van 1970 beoogt in feite een verdere uitbouw van een aantal fundamentele bepalingen die op het vlak van de staatsstructuur in de grondwet van 1970 werden voorzien. Om enig inzicht te verwerven in het huidige regionaliseringsplan van de regering, moet bijgevolg teruggegrepen worden op de grondwetsherziening van 1970, waarbij een aantal fundamentele wijzigingen werden ingevoerd in de sinds 1831 gevestigde unitaire staatsstructuur. De aanleiding hiertoe moet gezocht worden in de ontwikkeling van specifieke sociaal-culturele en economische omstandigheden en hun weerslag op het politieke vlak, zoals die zich sinds de aanvang van de zestiger jaren heeft aangediend. Na de Tweede Wereldoorlog werd het overheidsbeleid inderdaad afgestemd op de economische relance en het organiseren van een welvaartsstaat met stelselmatige sociale vooruitgang. De economische ontwikkeling werd evenwel gekenmerkt door grondige tegenstellingen tussen het noordelijk en het zuidelijk deel van het land. Daar waar Vlaanderen kon bogen op een spectaculaire expansie door de aanwezigheid van zeehavens en een belangrijk potentieel aan arbeidskracht, kreeg Wallonië in stijgende mate te kampen met de teloorgang van de steenkolenmijnen en de moeilijkheden van een verouderde structuur. Tegen deze economische achtergrond ontwikkelt zich eensdeels het Vlaams bewustzijn inzake culturele autonomie, terwijl anderzijds in Wallonië de verwachting groeit dat enkel via een economische regionalisering een oplossing mogelijk is voor de eigen economische problemen.

Deze cultureel-economische verzuchtingen worden bovendien nog doorkruist door het probleem Brusselhoofdstad, die weliswaar door de taalwetten van 1963, het Statuut van tweetalig gebied werd toegemeten, maar waar niettemin de rechten van de Vlaamse minderheid stelselmatig werden miskend door de Franstalige gemeentebesturen. Het uitblijven van passende oplossingen wekte inmiddels een voortschrijdende politisering van deze communautaire problemen in de hand, veruiterlijkt door de oprichtingen van nieuwe politieke partijen die de communautaire tegenstellingen als boegbeeld namen en die van verkiezing tot verkiezing met elektoraal succes werden bekroond. De toenemende politieke druk die hiervan het gevolg was, leidde uiteindelijk tot de grondwetsherziening van 1970, die een beperkte cultuurautonomie mogelijk maakte en een economische gewestvorming in het uitzicht stelde.

De cultuurautonomie

De grondwetgever van 1970 erkende het principe van de cultuurautonomie van de Nederlands- en Franstalige cultuurgemeenschap. Dit betekent dat een aantal culturele materies aan de bevoegdheid van het nationaal parlement werden onttrokken en overgeheveld naar de cultuurparlementen die voortaan als exclusieve en souvereine wetgevers ter zake zouden optreden. Dit ging uiteraard gepaard met een aantal structurele hervormingen, met name:

1)	De herindeling van het grondgebied in vier taalgebieden: het Nederlandse, het Franse, het Duitse en het tweetalig gebied Brussel-hoofdstad, en drie cultuurgemeenschappen: de Nederlandse, de Franse en de Duitse cultuurgemeenschap;
2)	De splitsing van Kamer en Senaat in twee taalgroepen: de Nederlandse en de Franse, die afzonderlijk vergaderen en decreteren als cultuurparlement.

Het grote voordeel van dit systeem is dat iedere gemeenschap volgens eigen inzichten en zonder inmenging van de andere binnen het kader van de toegewezen bevoegdheden wetgevende arbeid kan verrichten. Daarnaast echter zijn er evidente zwakheden die de praktische werking zwaar hypotheceren, nl.

-	het ontbreken van een eigen executief met politieke verantwoordelijkheid voor de betrokken Assemblee;
-	het feit dat de leden van de cultuurparlementen niet rechtstreeks voor hun gemeenschapsmandaat werden verkozen;
-	de beperkte bevoegdheden die werden toegekend.

De gewestvorming

Om tegemoet te komen aan de Waalse eis voor politiek zelfbeschikkingsrecht inzake regionale economische aangelegenheden werd artikel 107 quater in de grondwet ingeschreven.

Hierin wordt bepaald dat België drie gewesten omvat: het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse gewest. De gewestelijke organen worden samengesteld uit verkozen mandatarissen die bij de wet toegekende gewestelijke aangelegenheden regelen. Dit artikel dat de structurele basis vormt van de gewestvorming kwam nooit aan een wettelijke uitvoering toe, bij ontstentenis van de grondwettelijk voorgeschreven bijzondere meerderheid. De toenemende economische crisis deed inmiddels het Waalse ongeduld ter zake stijgen derwijze dat een nieuwe grondwetsherziening onvermijdelijk werd.

Van Vlaamse zijde werd een meer doorgevoerde regionalisering afhankelijk gemaakt van een uitbreiding van de bevoegdheden van de cultuurgemeenschappen, meer bepaald met de persoonsgebonden materies. Deze persoonsgebonden materies betreffen de gezondheidszorg, de materiële, sociale, psychologische, morele en opvoedende bijstand aan personen,

[p. 177]

gezinnen en diensten, de jeugdbescherming en de didactische en pedagogische vorming. Deze persoonsgebonden materies worden aan het Brusselse gewest onttrokken en toevertrouwd aan de cultuurgemeenschappen. Samen met de uitbreiding van zijn bevoegdheden wordt de cultuurraad omgebouwd tot een ge-meenschapsraad, terwijl in de uitvoering van artikel 107 quater gestalte moet worden gegeven aan de gewestvorming.

Het regeerakkoord Martens

In dit regeerakkoord zijn de krachtlijnen vastgelegd van de staatshervorming. Beoogd wordt de oprichting van twee gemeenschapsraden en drie gewestraden, met eigen executieven, bepaalde bevoegdheden en financiële middelen. Voor deze fundamentele hervorming worden drie fasen voorzien:

-	de onmiddellijke fase gericht op de herstructurering van de uitvoerende macht;
-	de voorlopige en onomkeerbare fase met herstructurering van de wetgevende macht;
-	de definitieve fase waarin de integrale hervorming van de politieke besluitvorming en politieke machtsuitoefening op de verschillende niveaus wordt verwezenlijkt.

De onmiddellijke fase

De onmiddellijke fase van de staatshervorming beoogt een herstructurering van de uitvoerende macht en de hiermee gepaard gaande herverdeling van de bevoegdheden tussen de nationale regering enerzijds en de gemeenschaps- en gewestexecutieven anderzijds. Dit betekent praktisch dat in de schoot van de regering vier ministeriële comités of executieven werden opgericht die respectievelijk bevoegd zijn voor een aantal aangelegenheden waarin een verschillend gewestelijk of gewestelijk of gemeenschapsbeleid verantwoord is.

Het uitgangspunt voor deze nieuwe regeringsstructuur is de grondwet van 1970 die het bestaan erkende van:

-	drie cultuurgemeenschappen: de Nederlandse, de Franse en de Duitse;
-	drie gewesten: het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse;
-	vier taalgebieden: het Nederlandse, het Franse, het Duitse en het tweetalige gebied Brussel-hoofdstad.

Laten wij ter vereenvoudiging en verduidelijking even de Duitse cultuurgemeenschap ter zijde, en ons beperken tot de twee grote cultuurgemeenschappen en de drie gewesten:

Wat stellen wij nu vast?

Wij stellen vast dat deze vijfledige structuur een problematische zwakheid inhoudt, met name het feit dat het begrip gewest samenvalt met een afgebakend territorium, terwijl dit niet het geval is voor het begrip cultuurgemeenschap.

1)	Het Vlaamse gewest omvat de vier Vlaamse provincies Antwerpen, West-Vlaanderen en Oost-Vlaanderen, Limburg, alsook de administratieve arrondissementen Halle-Vilvoorde en Leuven;
2)	Het Waalse gewest omvat de vier Waalse provincies Henegouwen, Luik, Luxemburg en Namen, alsook het administratief arrondissement Nijvel;
3)	Het Brusselse gewest omvat de 19 gemeenten van het administratief arrondissement Brussel-hoofdstad, dat evenwel grondwettelijk een tweetalig gebied is.

De bevolking van Brussel-hoofdstad behoort zodoende eensdeels tot het gewest Brussel en anderdeels tot de Nederlandse, respectievelijk de Franse cultuurgemeenschap.

De federale staatsstructuur die men thans wil invoeren betekent bijgevolg niet alleen een klassieke bevoegdheidsverdeling tussen het nationale niveau en de deelstaten, maar ook een bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende componenten van de deelstaten, nl. de gemeenschappen en de gewesten. Dit heeft tot gevolg dat men een onderscheid moet maken tussen de territoriaal gebonden materies, die onder de bevoegdheid vallen van het gewest, terwijl voor de culturele en persoonsgebonden materies de gemeenschap bevoegd is. De ganse staatshervorming komt dus neer op het omschrijven van de gewest- en gemeenschapsbevoegdheden en het oprichten van de hierbij aansluitende wetgevende en uitvoerende organen op het niveau van gemeenschap en gewest. In de eerste fase werd de uitvoerende macht georganiseerd in functie van de gemeenschappen en de gewesten. Daartoe werden in de schoot van de regering ministeriële comités of executieven opgericht met specifieke bevoegdheden, eigen administraties en financiële middelen met name:

-	de executieve van de Nederlandse gemeenschap en het Vlaamse gewest: drie ministers en drie staatssecretarissen, waarvan een gemeenschapsbevoegdheden heeft en behoort tot het Brusselse gewest;
-	de executieve van de Franse gemeenschap: twee ministers en een staatssecretaris, waarvan een tot het Brusselse gewest behoort;
-	de executieve van het Waalse gewest: een minister en twee staatssecretarissen;

[p. 178]

-	de executieve van het Brusselse gewest: een minister en twee staatssecretarissen, waarvan minstens een tot een andere taalgroep behoort dan die van de minister.

Uit dit schema blijkt de verschillende opbouw van de gewest- en gemeenschapsinstellingen. Van Vlaamse zijde werd geopteerd voor een fusie van de executieve van de Nederlandse gemeenschap en de executieve van het Vlaamse gewest, in de optiek van het ‘ene’ Vlaamse parlement.

Werking

De werking van deze executieve wordt geregeld door het principe van de collegialiteit met een mogelijke tussenkomst van de ministerraad, wanneer de algemene consensus niet wordt bereikt. Een collegiale beslissing impliceert de instemming van alle leden van het college. Wanneer een lid zijn bezwaren handhaaft, moet de ministerraad tussenkomen als scheidsrechter. Deze beraadslagingsprocedure is van kapitaal belang voor de bescherming van de Vlaamse minderheid in Brussel, leder lid van de executieve beschikt immers over een vetorecht, derwijze dat de betwiste aangelegenheid voor beslissing naar de paritaire ministerraad wordt verwezen.

Bevoegdheden

Zoals eerder opgemerkt, maakt de grondwettelijke erkenning van de cultuurgemeenschappen en gewesten een onderlinge bevoegdheidsverdeling noodzakelijk. Meer bepaald langs Vlaamse zijde wenste men de bescherming van de Vlaamse Brusselaars, met structurele maatregelen, voortaan te waarborgen via een uitbreiding van de culturele materies tot de persoonsgebonden materies. Dit betekent dat binnen de gewestelijke of gewestelijk te maken materies, men een onderscheid kan maken tussen ‘territoriaal-gebonden’ materies en ‘persoonsgebonden’ materies. De eerste groep noemt men een bevoegdheid die verband houdt met de organisatie van het territorium: b.v. het openbaar vervoer, de ruimtelijke ordening, bepaalde aspecten van het industriële en economische leven, zoals werkgelegenheid, stadskernvernieuwing, e.d. ‘Persoonsgebonden’ is elke dienstverstrekking die de overheid rechtstreeks of onrechtstreeks aan de burger verleent, en waarbij het individueel en maatschappelijk bestaan van een persoon en de gemeenschap vooraan staan: b.v. de gezondheidszorg, de sociale dienstverlening, het onderwijs, e.d.

Deze twee soorten materies worden institutioneel door twee verschillende organen behandeld: de territoriaal-gebonden materies door de drie gewesten en de persoonsgebonden materies door de huidige cultuurraden, die niet alleen bevoegd zijn voor het eigen taalgebied, maar ook ten aanzien van de in het tweetalig gebied Brussel-hoofdstad gevestigde instellingen, die wegens hun activiteiten moeten worden beschouwd als uitsluitend te behoren tot de ene of de andere cultuurgemeenschap.

Als gewestelijke materies worden beschouwd:

a. het beleid inzake ruimtelijke ordening en stedebouw, met inbegrip van het grondbeleid, de ruilverkaveling van landeigendommen, de stadsvernieuwing en de gezondmaking van verlaten industriële oorden;

b. het beleid inzake gewestelijke economische expansie en tewerkstelling;

c. het huisvestingsbeleid;

d. het afhalen en het verwerken van vaste afvalstoffen;

e. de exploitatie van natuurlijke rijkdommen;

d. het waterbeleid;

f. de visvangst, de jacht en de bossen;

g. het industrieel en energiebeleid;

h. de organisatie van de ondergeschikte besturen;

i. het toegepaste wetenschappelijk onderzoek betreffende de genoemde aangelegenheden.

Als gemeenschapsmateries worden beschouwd:

A. 1)	de culturele aangelegenheden;
2)	het onderwijs, met uitsluiting van wat betrekking heeft op de schoolvrede, de leerplicht, de onderwijsstructuren, de diploma's, de toelagen, de wedden en de schoolbevolkingsnormen;
3)	de samenwerking tussen de cultuurgemeenschappen, alsook de internationale culturele samenwerking;
4)	het gebruik van de talen voor: - de bestuurszaken; - het onderwijs in de door de overheid ingestelde, gesubsidieerde of erkende inrichtingen; - de sociale betrekkingen tussen de werkgevers en hun personeel, alsmede de door de wet en verordeningen voorgeschreven akten en bescheiden van de ondernemingen.
B.	de persoonsgebonden aangelegenheden: 1) het beleid inzake hygiëne en volksgezondheid; 2) het beleid inzake de bijstand aan personen, gezinnen en diensten, alsmede de jeugdbescherming; 3) de didactische en pedagogische vorming, alsmede de professionele bij- en omscholing; 4) het toegepast wetenschappelijk onderzoek dienaangaande.

[p. 179]

Administratieve voogdij en fusies van gemeenten

In verband met de bevoegdheden van de executieven moet nog worden gewezen op twee belangrijke aspecten, de uitoefening en de organisatie van de voogdij en de verplichting van een eensluidend advies van de executieve van het gewest voor fusies van gemeenten.

De gewone administratieve voogdij wordt toevertrouwd aan de executieve van de gewesten, met uitzondering van de stad Brussel, de provinciale instelling van Brabant en de gemeenten met een bijzonder taaistatuut, die onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken blijven ressorteren.

De specifieke administratieve voogdij wordt eveneens toegewezen aan de executieven van de gewesten, met uitzondering van de aangelegenheden die tot de bevoegdheid behoren van de staat of van de gemeenschappen en waarvoor de wet of het decreet een specifieke voogdij heeft ingericht. Indien in de uitoefening van de voogdij geen consensus wordt bereikt in de gewestelijke executieve, zal de ministerraad zich uitspreken.

De verplichting van eensluidend advies van de executieve van het gewest voor fusies van gemeenten doet vrezen dat het verplicht eensluidend advies in feite neerkomt op een anti-fusiegrendel, die de mogelijkheden tot fusies in Brussel tot nul kan herleiden. In werkelijkheid speelt dit verplicht advies uitsluitend voor fusies die conform de fusiewet van 1971 worden geregeld bij in ministerraad overlegde koninklijke besluiten. Niets belet echter de wetgever, bij ontstentenis van dusdanig advies, gemeenten samen te voegen door het goedkeuren van gewone wetten op initiatief van de regering of van het parlement.

Besluit voor bevoegdheden

In de onmiddellijke fase van de staatshervorming wordt op het vlak van de uitvoerende macht een herverdeling doorgevoerd van de bevoegdheden tussen de nationale regering, de gemeenschapsexecutieven en de gewestexecutieven. De gewestexecutieven worden bevoegd voor de uitvoering van de gewestelijke of territoriaal-gebonden materies.

De gemeenschapsexecutieven worden bevoegd voor de uitvoering van de ‘culturele’ materies en voor de ‘persoonsgebonden’ materies. Aan de bevoegdheden van de wetgevende macht wordt in deze fase niet geraakt. Alle wetten betreffende de gewestelijke en de persoonsgebonden materies zullen door de Kamers moeten worden aangenomen, waarbij zij eventueel kunnen beslissen dat deze wetten slechts in een ge-west of ten aanzien van een gemeenschap toepasselijk zullen zijn. De decreten voor de culturele materies en deze voor de onderwijszaken zullen door de cultuurraden blijven genomen worden. Deze wetten en decreten zullen in de onmiddellijke fase dus gestemd en uitgevaardigd worden door het parlement of door de cultuurraden en uitgevaardigd door de gemeenschaps- en gewestexecutieven.

De administraties van de gemeenschappen en de gewesten

Een ware autonomie voor de gemeenschappen en de gewesten impliceert de mogelijkheid om over eigen administraties en instellingen te beschikken. Daarom voorziet het regeerakkoord in een hergroepering van de besturen die belast zijn met het beheer van autonome aangelegenheden.

In april 1979 werden vier nieuwe ministeries opgericht, het ministerie van de Nederlandse gemeenschap en het Vlaamse gewest, het ministerie van het Waalse Gewest, het ministerie van het Brusselse Gewest en het ministerie van de Franse Gemeenschap.

Elk van deze ministeries ressorteert onder de bevoegde executieve die de zetel, de organisatie en de werkingsregelen ervan bepaalt. In feite beoogt men een overdracht van diensten van de bestaande ministeries naar de vier nieuwe ministeries binnen het kader van de rijksadministratie. De gemeenschaps- en gewest-ministeries blijven dus behoren tot de rijksadministratie, hoewel hun opdrachten van gewestelijke of van gemeenschapsaard zijn.

De financiële middelen

In de eerste fase werd geopteerd voor het systeem van nationale dotaties, die volgens bepaalde verdeelsleutels aan de gemeenschappen en de gewesten worden toegewezen. Het gemeenschapsbeleid wordt gefinancierd door de culturele dotaties, met de volgende regeling: de wet bepaalt het globaal krediet dat ter beschikking wordt gesteld van elke cultuurraad, die de bestemming ervan bij decreet bepaalt. Dit krediet wordt vastgesteld volgens objectieve criteria bij de wet bepaald; voor materies die zich door hun aard niet lenen tot het vaststellen van objectieve criteria, worden gelijke dotaties ingevoerd.

Hierbij valt op te merken, dat deze objectieve criteria nog niet werden gedefinieerd. De berekening geschiedt op grond van een formule uit 1971 als volgt: a. de uitgaven waarvoor de werkelijke behoeften als maatstaf worden genomen (bijvoorbeeld kunstonder-

[p. 180]

wijs); b. de uitgaven voor de permanente opvoeding die naar verhouding van het algemeen totaal van de onderwijs-uitgaven worden verdeeld, c. de kredieten waarvoor een 50 pct - 50 pet verdeelsleutel geldt.

Het beleid van de gewesten wordt gefinancierd door de gewestelijke dotaties op basis van de volgende regeling:

-	de globale som voor het gewestelijk beleid wordt ieder jaar door de regering in de staatsbegroting ingeschreven en als volgt verdeeld:
-	een derde in verhouding tot het bevolkingscijfer van ieder gewest;
-	een derde in verhouding tot de oppervlakte van ieder gewest;
-	een derde in verhouding tot de opbrengt van de personenbelasting in het gewest.

Voor ieder begrotingsjaar wordt de berekening gedaan volgens de laatste, bij een in ministerraad overlegd koninklijk besluit, vastgelegde cijfers.

Algemeen besluit

Bij de uitbouw van de in het regeerakkoord uitgetekende procedure: onmiddellijke fase - voorlopige en onomkeerbare fase - definitieve fase, werd duidelijk een taktische lijn gevolgd. De eerste fase is ongetwijfeld beperkt, omdat slechts op het vlak van de uitvoerende macht hervormingen werden doorgevoerd. Zij is niettemin belangrijk om de volgende redenen:

1)	in de schoot van de nationale regering werden eigen executieven voor de gemeenschappen en de gewesten opgericht;
2)	een concrete stap werd gezet naar de herverdeling van de nationale bevoegdheden door aan deze executieven eigen verantwoordelijkheid toe te kennen;
3)	deze herverdeling gaat gepaard met de oprichting van vier nieuwe ministeries en een verdere hergroepering van diensten en administraties;
4)	deze herverdeling wordt eveneens vertaald door een hergroepering van posten en kredieten bij het opmaken van de nationale begroting.

Slotwoord

De grondwetgever van 1830 heeft een unitaire en centralistische staat opgericht naar Frans model. Gedurende 150 jaar werd deze fundamentele staatsstructuur uitgebouwd en doorgedrukt in alle maatschappelijke geledingen.

De staatshervorming die thans voorligt beoogt op ingrijpende wijze de mechanismen van dit machtsapparaat te wijzigen door het inbouwen van gewestelijke en gemeenschapsorganen met autonome bevoegdheden, beslissingsorganen, administraties en financiële middelen.

De herverdeling van politieke besluitvoering en beleidsvoering die hiermede gepaard gaat is ongetwijfeld sinds de invoering van het algemeen stemrecht de meest diepgaande operatie die het Belgische staatsrecht sinds zijn ontstaan heeft doorstaan en het staat nu reeds vast dat de repercussies ervan op alle aspecten van de samenleving slechts bij benadering kunnen worden geëvalueerd.

Bovendien wordt deze moeilijke taak in ruime mate bezwaard door de taal- en cultuurtegenstellingen die een culminatiepunt bereiken in het tweetalig hoofdstedelijk gebied Brussel, waaraan een staatsrechtelijk statuut moet worden toebedeeld, derwijze dat een vredig samenleven van de beide gemeenschappen mogelijk wordt.

Hoe dan ook zal een duurzame regeling slechts mogelijk zijn, wanneer de algemene politieke wil wordt gevonden om het nieuwe staatsbestel te vrijwaren van een aantal conflictelementen die reeds al te lang het Belgische politieke leven hebben gehypotheceerd.

Rik BOEL

RIK BOEL werd in 1931 te Tienen geboren; hij is er nog steeds woonachtig en oefent er het beroep uit van advocaat. Was er ook burgemeester (1964-76) en is er thans nog gemeenteraadslid voor de B.S.P. Werd in 1965 tot volksvertegen-woordiger voor de B.S.P. gekozen, voor het arrondissement Leuven. Was minister van Binnenlandse Zaken van 1977 tot 79 en is thans voorzitter van de Cultuurraad voor de Nederlandse Cultuurgemeenschap. Is in de Kamer lid van de Commissie voor de herziening van de grondwet en voor de institutionele hervormingen; hij is er ook plaatsvervangend lid van de Commissie voor de Middenstand. Op de Cultuurraad is hij Voorzitter van de Commissie voor Samenwerking tussen de Nederlandse en Franse Cultuurraad, voorzitter eveneens van de Commissie voor het Regiement, de Commissie voor de Begroting en de Permanente Contactcommissie.