Neerlandia. Jaargang 82

[p. 74]

Grote(re) gemeenten of kleine(re) provincies?

De verkiezingen voor de provinciale staten en de gemeenteraden in Nederland zijn achter de rug. Nieuwe colleges van gedeputeerde staten en van burgemeester en wethouders treden aan. De kiesgerechtigde burgers van de vrije Staat der (Noordelijke) Nederlanden hebben de lijn van de toekomst medebepaald... Nederland kon in de einduitslagen desgewild een bevestiging zien van de samenwerking van het CDA en de VVD in het kabinet. ‘Neerlandia’ is het tijdschrift van het ANV. In het Verbond werken liberalen en sociaal-democraten, rooms-katholieken en protestanten e.a. samen. Het laatste betekent dat op deze plaats niet aan partijpolitiek wordt gedaan. Het is ook allerminst mijn bedoeling. Toch hebben de verkiezingen van de laatste tijd een algemeen aspect. En het loont de moeite daaraan een bespreking te wijden. Daarbij gaat het mij om de betekenis van de provinciale en gedeputeerde staten, alsmede van de gemeenteraden en de colleges van burgemeester en wethouders.

Aan het hoofd van de gemeente staat de raad. De waarheid en de betekenis van deze in de wet vastgelegde bevoegdheid, kunnen wij niet genoeg naar waarde schatten. Een gemeente is een afgebakend geheel. Een zeker aantal mensen woont bijeen en vormt een eigen gemeenschap, de eigen gemeente. Hetzij die gemeente een ‘stads’, of ‘een wat stads’, hetzij een ‘dorps’ of ‘een wat dorps’ karakter draagt.

De ene gemeente is agrarisch, weer een andere draagt het kenmerk van de nijverheid, of leeft van de mogelijkheden die cultuur en toerisme voor ontspanning bieden. Sommige gemeenten kennen een uitgesproken rooms-katholieke signatuur, andere zijn orthodox-protestants, vrijzinnig of buitenkerkelijk wat de samenstelling der bevolking betreft. Samen vormen de gemeenten het Nederlands grondgebied en de Nederlandse bevolking.

In mijn bezit is een Benelux Gemeenteatlas (Atlas des Communes) van 1952; een uitgave van de Staatsdrukkerij in Den Haag. Wie de gegevens inzake de provincies en gemeenten bestudeert zal een volkomen verandering, zowel in Nederland als in België, ontdekken. Vergeleken bij Nederland vertoonden de Belgische provincies een reeks van lilliputtergemeenten, welke thans overwegend zijn verdwenen. Desalniettemin is er in Nederland ook veel gewijzigd, hetgeen blijkt uit het feit dat men thans 800 gemeenten telt. Van de bescheiden medewerking die ik destijds aan het samenvoegen van Nederlandse gemeenten, gesteund door de fractie van de P.v.d.A. in het parlement, mocht geven heb ik in geen enkel opzicht enige spijt.

Voorkeur voor gemeentelijke diensten

Wil een gemeente iets tot stand brengen - stellig in de huidige tijd van de techniek - en beschikken over een behoorlijk aantal goed geschoolde en vakbekwame ambtenaren, dan dient zij ook in de gelegenheid te zijn deze ambtenaren aan te werven.

Het laatste betekent de zorg voor goede salarissen, een goede mogelijkheid voor ontplooiing van jonge ambtenaren en een regeling die goede vooruitzichten biedt. Een kwart eeuw geleden mocht men nog de stelling opwerpen dat een gemeente niet minder dan 5.000 zielen mag tellen. Tegenwoordig spreken zelfs de ministers van binnenlandse zaken over de noodzakelijkheid van 10.000 zielen.

Wanneer men mij de vraag stelt waaraan de voorkeur te geven, aan gemeentelijke of regionale diensten, hetzij gezondheidsdiensten, hetzij de schooladviesdienst, hetzij werkplaatsen voor invaliden, dan antwoord ik - zonder enig voorbehoud -: gemeentelijke diensten verdienen, noodzakelijke uitzonderingen daargelaten, verre de voorkeur.

Want de invloed van de raden is in gemeentelijke verhoudingen beter te organiseren. De gemeentelijke democratie kan beter tot haar recht komen. De alleenheerschappij, of te sterke heerschappij van een ambtelijk apparaat kan veel beter worden teruggedrongen.

Wanneer een raad zijn kansen niet krijgt, wanneer de wethouders politiek en zakelijk zwak of onbetekenend zijn, krijgen de burgemeester en de secretaris een ongezonde macht. Een dergelijke invloed past niet in het democratisch gareel. In een dergelijke situatie trekken de overige ambtenaren zich daaraan op. Een eerste vereiste is een krachtige, invloedrijke raad die beslissingen neemt, voorts sterke colleges en ambtenaren die het spel zuiver weten te spelen. Nederland heeft over het geheel genomen, een fijn korps ambtenaren. Als voormalig lid van de Tweede Kamer bewaar ik aan de ambtenaren van bijvoorbeeld het departement van binnenlandse zaken, de allerbeste herinneringen. Als de Tweede Kamer een ontwerp

[p. 75]

van wet tot wijziging van de grenzen van een gemeente, of van een aantal gemeenten, te behandelen kreeg, kon men als lid van de commissie binnenlandse zaken van de Tweede Kamer, of van de eigen fractie, op het departement aan. De ambtenaren waren trouw en correct jegens hun minister en kenden toch ook de hulpvaardigheid tegenover de tegenspelers van de minister, de leden van het parlement. De persoonlijke verhoudingen kunnen bij dergelijke onderwerpen met grote meningsverschillen uitnemend zijn. Nu practisch de kwestie Bijlmermeer in een beslissend eindstadium komt, denk ik vaak aan de lange en felle strijd in de Tweede Kamer terug en het verzet tegen de liberale minister mr. Toxopeus. Toch bleef de verhouding tussen liberale minister en socialistisch Kamerlid ongeschonden en vriendschappelijk.

Als een gemeente aan zware eisen van ontwikkeling moet voldoen, als de bevolking zich snel uitbreidt, stapelen de moeilijkheden en bezwaren zich op. De nieuwe bewoners vragen (nieuwe) huizen; derhalve straten, pleinen, plantsoenen, scholen, centra voor beoefening van sport en ontspanning, ruimte voor werkplaatsen en kantoren. Van kleuter- naar basisonderwijs is een stap van slechts enige jaren. Het voortgezet onderwijs sluit zich daarbij aan, zodat technische scholen en middelbare scholen van allerlei slag en benaming in beperkte tijd moeten worden gebouwd en ingericht. Een gemeente van enige betekenis heeft een boekerij, een zwembad, een aantal woningen voor gezinnen en alleenstaanden nodig. De gemeente heeft voorts de steun te verlenen aan kerkgenootschappen en om daarmede in één adem te noemen genootschappen tot het verkrijgen van ruimte om samen te komen en het gemeenschappelijk werk te verrichten.

Over de betekenis van de veiligheid heb ik dan niet eens gesproken. De noodzakelijkheid een behoorlijk korps agenten van politie op te bouwen is, stellig tegenwoordig, minstens zo belangrijk als de voorziening van goed onderwijs naar zijn brede vertakking. Het parkeervraagstuk, het goed doen verlopen van het stadsverkeer, alles inéén geweven, eisen van de gemeente veel.

Gemeenten van omvang nodig

Al deze redenen hebben mij van overlang doen betogen: onze tijd eist behoorlijke gemeenten. Behoorlijk van omvang, met een groot aantal inwoners en mogelijkheden. Ook de gemeentelijke democratie vraagt gemeenten van een zekere omvang.

Men kan wel betogen en men heeft ook sterk betoogd, dat grote(re) gemeenten de afstand tussen de bewoners en het bestuur zo groot en zo scherp maken, dat zelfs de raden en het college te ver van de burgerij komen te staan. Zodat de vertrouwelijkheid, de samenwerking, derhalve de gemeentelijke democratie volkomen verloren gaat.

Mijn antwoord luidt: gemeenten als Amsterdam, Rotterdam en 's-Gravenhage hebben behoefte aan een verdelend bestuur. Goed werkende raden kunnen de gemeentelijke democratie versterken. Zoals de raden ook de bezwaren van gemeenten met een structuur als Amsterdam, Rotterdam en 's-Gravenhage kunnen verminderen en zelfs geheel wegnemen. Het steeds groter maken van de grote gemeenten acht ik zo min een ideaal als het traag laten voortbestaan van te kleine gemeenten.

Uit de aard van de zaak spreekt het provinciale geheel hier ook een woordje mede. Nochtans vraag ik mij af, om slechts een greep te doen uit het Utrechtse, wat gemeenten als Ruwiel met 627, Loenersloot met 671, Tienhoven met 672, Tull en 't Waal met 501 zielen konden doen en zijn. Destijds waren Bunnik met 2769, Odijk met 607 en Werkhoven met 1290 zielen administratief, organisatorisch en wat men verder maar noemen wil, zodanig op elkaar aangewezen dat de ge-

In de kleinere gemeenten is de eigen gemeenschap duidelijker afgelijnd.

[p. 76]

meente Bunnik bijna alles deed en dat de raden van Odijk en Werkhoven alleen maar dienden om de begrotingen van hun gemeenten vast te stellen. Een begroting die zwaar belast was met verrekeningen Odijk-Bunnik en Werkhoven-Bunnik. Hier was van democratie nauwelijks sprake. Hier werd werk van en voor dwazen verricht. Voorbeelden zouden uit alle provincies zijn te nemen.

Veel hangt van de fracties van de raden in de gemeenten af. IJverig werkende fracties oefenen contact uit. Schreeuwerige actie-comité's zijn daarvoor niet nodig. Commissies die voortreffelijk werken, bestaande uit burgers die zich met bepaalde onderdelen van de vraagstukken inlaten, kunnen met de raad en de fracties doorlopend contact onderhouden.

Samenwerking aanvaardbaar

Het kan niet worden ontkend dat bepaalde samenwerking aanvaardbaar is. In Midden-Nederland werkt de Gas Centraal Nederland als een noodzakelijke samenwerking. Doch de leden van dat openbare lichaam worden door de deelnemende gemeenteraden aangewezen. Derhalve raadsleden, vertegenwoordigende deelnemer a) of b). Uit ervaring weet ik hoe ernstig dit lichaam G.C.N, heeft gewerkt en nog wel werkt.

Desondanks kan niemand ontkennen dat hier door centralisatie een stuk gemeentelijk democratisch be-

Grote gemeenten hebben behoefte aan een verdelend bestuur.

heer is afgesloten. De belangstelling van de deelnemende gemeenteraden is beslist veel minder dan vroeger toen een gemeente als Zeist een eigen gasbedrijf kende. Het bedrijf tot verdeling van gas is thans natuurlijk van geringe betekenis.

Hetzelfde zien wij bij de gemeentelijke werkplaats. Zo'n werkplaats moet een typisch kameraadschappelijk karakter dragen. Zo'n bedrijf moet niet te vergelijken zijn met een wat grote fabriek. De leiding moet de mensen, die daar werken, kennen. De mensen die, als onthanden, daar werken, hebben behoefte aan een persoonlijk woord van medeleven, van kameraadschap en van solidariteit. Bij regionale werkplaatsen kan dit natuurlijk ook worden gevonden, doch bij naar voldoening functionerende gemeentelijke werkplaatsen zijn de ambtelijkheid, de zakelijkheid en het tot nummer worden van de mensen, veel gemakkelijker terug te dringen.

Hoe meer flinke en grote gemeenten, hoe sterker de intergemeentelijke en regionale samenwerking kan vervallen, of teruggebracht tot intergemeentelijke en/of regionale contacten op geëigende hoogte. Zodra Nederland overdekt zal zijn met een net van grote gemeenten zal blijken hoezeer een stelsel van kleine(re) provincies kan worden gemist.

(Noord-) Nederland telt elf provincies. Min of meer historisch aanvaardbaar. Ofschoon de versnijding van het graafschap Holland geschiedkundig een grondslag tot breideling van macht heeft. Zakelijk gesteld zou men de provincie Utrecht kunnen opofferen. Tenzij men het Gooi en de hoek bij Woerden verenigde met de provincie Utrecht om zo een levensvatbaarder geheel te scheppen.

Aan het provinciaal geheel verbindt zich het bestaan van de provinciale staten. Met deze staten is op een wat minder natuurlijke wijze het toezichthoudende orgaan college van gedeputeerde staten verweven. Op bepaalde wijze is zo'n college van gedeputeerde staten logisch. De taak die zich aan de provinciale staten te zeer onttrekt, is het toezicht hebben van de gedeputeerde staten op de gemeenten. Het functioneren van dit college is, in dit opzicht, een vreemd bestanddeel in ons staatsrecht. De zes leden van een college van gedeputeerde staten hebben een weinig gecontroleerde macht over het doen en laten van de gemeenten. Er zit hierin een bedenkelijk deel leidersbegrip verwerkt. Het functioneren van de colleges van gedeputeerde staten bevordert ambtelijke overheersing.

[p. 77]

Elf provincies ideaal

Voor mij zou het ideaal zijn: de elf provincies te laten bestaan. En geen dure, nieuwe provinciale verhoudingen te scheppen. Men dient aan de provincies die taken toe te kennen, die het landelijk regeringscentrum Den Haag zouden ontlasten en het gevaarlijke centralisme van die zijde zouden terugdringen. En aan de gemeenten die taken geven, die typisch in de gemeentelijke sfeer passen. Kortom, het beleid van het college van gedeputeerde staten zou veel meer dan voorheen aan toezicht en kritiek van de provinciale staten onderworpen moeten zijn. Dit toezicht en deze kritiek zouden ook de macht, welke het college van gedeputeerde staten hebben over de gemeenten moeten kortwieken.

Instellingen als het openbare lichaam Rijnmond hebben niet gebracht hetgeen bij bepaalde politici werd gehoopt. Die teleurstelling is niet alleen veroorzaakt door de wanstaltige verbinding van een paar grote steden met een geheel ander achterland, maar vooral door de noodoplossing die Rijnmond eigenlijk moest geven nu men niet bereid bleek om de gemeentelijke grenzen zodanig te herzien, dat een goede verdeling van de taken tussen de provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam en de overige gemeenten mogelijk werd.

Indien men naast grote gemeenten als Groningen, Enschede, Nijmegen, Arnhem, Utrecht, Amsterdam, Haarlem, Leiden, Den Haag, Delft, Rotterdam, Dordrecht, Breda, 's-Hertogenbosch, Eindhoven, Tilburg, Heerlen en Maastricht, om slechts een niet volledige greep te doen, krachtige naburige gemeenten vormt kan de verhouding gezond worden. Dan kan ook het euvel, wanneer samenwerking nodig is, dat de grote gemeente de dienst uitmaakt en de kleine(re) moeten volgen, uit de wereld worden geholpen. Bij de vorming van krachtige (ook financieel) gemeenten kunnen de provinciale staten de gedeputeerde staten beter betrekken in hun controle als het de beslissingen en de besluiten raakt die gedeputeerde staten ten aanzien van de gemeenten menen te moeten nemen.

Uit een en ander vloeit voort:

a)	dat gedeputeerde staten, niet langer zonder het afleggen van verantwoordelijkheid voor hun besluiten en beslissingen kunnen handelen;
b)	dat het bestaande stelsel van de verhouding gedeputeerde staten-gemeentelijk toezicht wordt doorbroken en plaats maakt voor een democratischer werkwijze;
c)	dat de provincies van de centrale overheid taken krijgen overgedragen, die typisch tot het provinciaal domein behoren;
d)	dat het aantal provincies mede met het oog hierop niet moeten worden vermeerderd en dat hoogstens noodzakelijke wijzigingen van de provinciale dienen doorgevoerd;
e)	dat het aantal gemeenten drastisch moet worden verkleind en dat de grote nieuwe gemeenten moeten worden toegerust met een zodanig ambtelijk apparaat dat zij van de centrale overheid, hetgeen op gemeentelijk terrein behoort, overnemen.

Democratisering op staatkundig terrein is nu eenmaal sterk van decentralisatie afhankelijk. Goede decentralisatie zal een betere werking van het centrale geheel kunnen waarborgen.

J.H. SCHEPS