Neerlandia. Jaargang 70

[p. 36]

Benelux: structuur en resultaat
Mr. E.C. de Mooij

In het januarinummer van ‘Neerlandia’ besteedde de redactie in een waarderend hoofdartikel aandacht aan het twintigjarig bestaan van het Comité Benelux in Nederland, terwijl bovendien in een uitstekende samenvatting de essentialia uit de ‘resultatenrubriek’ van het jongste jaarverslag van het Comité werden gepubliceerd. Voor de buitenstaander, die de Beneluxontwikkeling niet van dag tot dag volgt, rijzen bij het lezen van deze en dergelijke - nog steeds met allerlei wensen en verlangens doorspekte - stukken verschillende vragen. In de eerste plaats: hoe is het mogelijk, dat na ruim twintig jaar samenwerken in Beneluxverband nog zoveel vraagstukken onopgelost zijn gebleven? en vervolgens: hoe ziet het grote kader er uit, waarbinnen al deze desiderata hun plaats moeten vinden, of, m.a.w., hoe is de Beneluxsamenwerking nu toch eigenlijk gestructureerd?

Beide vragen hebben een nauwe samenhang en kunnen dus het beste samen, en tegen de achtergrond van hun onderling verband, worden beantwoord. De formele Beneluxgeschiedenis vangt aan op 5 september 1944, als de drie regeringen in ballingschap in Londen het Benelux Douane Accoord ondertekenen. Dit Verdrag moet na de bevrijding aan de dan heersende omstandigheden worden aangepast en treedt op 1 januari 1948 in werking. In de loop van 1949 begint een Voor-Unie Accoord te werken, dat via een lange reeks verdragen en protocollen op 3 februari 1958 leidt tot de ondertekening van het Verdrag van de Benelux Economische Unie, een Verdrag dat - zij het met inachtneming van een aantal overgangsbepalingen - op 1 november 1960 in werking treedt. In het Unie Verdrag wordt de Beneluxinstitutie vastgelegd in een aantal bepalingen, dat in de hierbij afgedrukte schets in beelden is vertaald. Deze afbeelding behoeft nog aanvulling in een onderschrift, dat zou kunnen luiden: bedenk bij de interpretatie van dit schema, dat het beginsel van de supranationaliteit niet mag worden gehanteerd - de Unie functioneert op de grondslag van het intergouvernementeel overleg!

Als nu getracht wordt om, uitgaande van deze gegevens, een antwoord te formuleren op de hierboven gestelde vragen, dan zou gezegd kunnen worden, dat in Benelux economische samenwerking op basis van vrijwillig overleg wordt nagestreefd, welk streven sinds 1944, blijkens o.m. een lange serie onderlinge overeenkomsten, tot niet onaanzienlijke resultaten heeft geleid. Nader preciserend kan daaraan worden toegevoegd, dat in het kader van de Unie wordt onderhandeld over de loon- en prijspolitiek, de concurrentievoorwaarden in industrie en handel, het landbouwbeleid en de landbouwtechniek, de economische en technische aspecten van het vervoer en de verbindingen, de volksgezondheid en tenslotte over arbeidsvraagstukken en problemen van sociale zekerheid. Deze interne contacten hebben geleid tot een zekere eenheid in het optreden van de drie landen naar buiten. Benelux heft bijvoorbeeld aan zijn buitengrenzen een uniform douanetarief voor de invoer van goederen uit derde landen en - uitermate belangrijk resultaat - Beneluxals-geheel sluit met derde landen handelsaccoorden en overeenkomsten inzake dienstverlening en betalingsverkeer af. Is het nu, gelet op deze imposante opsomming zo, dat de resultaten van Benelux sterk worden onderschat en dat de samenwerking tussen de drie landen in feite de perfectie benadert? Op deze vraag moet een ontkenning volgen.

Om twee redenen. In de eerste plaats vindt een aantal de werking van de Unie belemmerende problemen geen oplossing tengevolge van een zekere kortsluiting in het institutionele systeem en ten tweede: Benelux wil in de grond van de zaak meer zijn dan alleen maar een vorm van economische samenwerking. Ten aanzien van deze kortsluiting merkt het jongste jaarverslag van het Comité Benelux op: ‘Regelmatig is het zo, dat een botsing van de ambtenarenlegers tot een handhaving van het status quo leidt, omdat men eenvoudigweg weigert anders te marcheren dan in het verlengde van de lijnen van historie en traditie.’

Zoals gezegd kan deze impasse niet door beslissingen van een met supra-nationaal gezag bekleed orgaan worden doorbroken. Het is daarom dat het jaarverslag vervolgt: ‘Hier doemt de vraag op, of het intergouvernementeel overleg - dat wil in feite voornamelijk zeggen: de ambtelijke samenspraak - dat wordt gevoerd om de

[p. 37]

Unie te verwezenlijken, in de toekomst gehandhaafd zal kunnen blijven, nu het veelal meer om de politieke dan om de technische beslissingen gaat.’ In het kort: het Unie Verdrag geeft opdracht bepaalde doelstellingen te verwezenlijken, maar schept daartoe een organisatie, die - overigens na het behalen van vele successen - niet sterk genoeg blijkt om deze opdracht volledig uit te voeren.

De tweede factor, die in aanmerking moest worden gebracht, was dat Benelux meer wil zijn dan een Economische Unie alleen. Dit is geen bewering zonder grond, want in het Verdrag inzake de Raadgevende Interparlementaire Benelux Raad wordt van de drie regeringen gevraagd, behalve over de Economische Unie, aan de Raad verslag uit te brengen over de samenwerking op het gebied van het buitenlands beleid, de eenmaking van het recht, en de culturele samenwerking. In de rede, die de heer Bommer, Tweede Voorzitter van de Tweede Kamer, na afloop van de Jaarvergadering van het Comité Benelux hield, heeft deze er op gewezen, dat de verslagverplichting van de regeringen, behalve in de economische sector, niet wordt gedekt door een verdragsverplichting op deze gebieden ook werkelijk samen te werken. Anderzijds echter laboreert de Interparlementaire Raad aan het bekende Benelux-euvel: hij maakt geen deel uit van een supranationale structuur, maar is slechts een adviserend college. Het gevolg hiervan is weer, dat de Raad de regeringen er niet toe kan dwingen meer inhoud aan hun samenwerking te geven en er zich wel toe moet beperken enig gemopper te laten horen, wanneer de regeringen aan hun verslagverplichting voldoen door het indienen van een weinigzeggend rapport over een samenwerking, die in feite niet of nauwelijks bestaat. Deze situatie doet zich voornamelijk voor met betrekking tot de samenwerking op het gebied van het buitenlands beleid. Over de culturele samenwerking wordt verslag uitgebracht door het geven van een opsomming van de activiteiten, die in het kader van de onderlinge bilaterale Culturele Accoorden worden ontplooid.

Ondertekening van het Verdrag van de Benelux Economische Unie in de Ridderzaal te 's-Gravenhage (1958)

Ook ten aanzien van de onderwerpen, waarin Benelux meer wil zijn dan alleen maar een Economische Unie, moet dus het uitblijven van sprekende resultaten voor een groot deel aan de institutionele zwakte van het Beneluxbouwsel worden geweten.

Terugkerend tot de twee oorspronkelijke vragen kan dus op de Beneluxrekening aan de positieve zijde worden vermeld het feit, dat binnen de Economische Unie een grote hoeveelheid problemen min of meer geruisloos door intergouvernementeel overleg tot oplossing is gebracht. Daaraan kan nog worden toegevoegd de overweging, dat men, openstaande voor de opvatting, dat de Beneluxgedachte meer inhoudt dan alleen economische integratie, een poging heeft gewaagd ook andere facetten van het maatschappelijk leven in de samenwerking te betrekken. Op de overliggende bladzijde moet dan worden aangegeven, dat de nog resterende economische vraagstukken in de huidige conceptie moeilijk uit de weg zullen kunnen worden geruimd en dat een werkelijke integratie van het gehele maatschappelijke en culturele leven der drie volkeren voor het ogenblik nog door een zwakke institutionele opzet wordt belemmerd. Hoe luidt nu het saldo van deze rekening? Zonder de minste twijfel: batig - immers in de relatief korte periode van twintig jaar werd tussen België, Nederland en Luxemburg overeenstemming bereikt over een zeer groot aantal vraagstukken, dat deze landen eeuwenlang gescheiden hield.

In het commentaar zou echter moeten worden vermeld, dat talloze overwegingen - waarop in dit korte bestek niet dieper kan worden ingegaan - er de regeringen toe zouden moeten aanzetten de Benelux-samenwerking nog meer aandacht te geven, dan in het verleden reeds het geval was, en dat daarbij een herziening van het institutionele systeem in ernstige overweging zou dienen te worden genomen.