Logo DBNL
Leiding. Jaargang 2 (1931)

Leiding. Jaargang 2

(1931)– [tijdschrift] Leiding–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Hedendaagsch decentralisatiewerk in Nederlandsch-Indië

De decentralisatie is wel eens bij haar invoering in Indië genoemd: de sprong in de vrijheid. Zij gaf in plaatselijke kringen zelfregeering; zelfstandigheid bij het trekken van richtlijnen, zelfstandigheid in het handelen ten bate van de gemeenschap. Voor velen was en is het een lichtende gedachte.

Wie organiseeren wil, zal zich altijd bewust dienen te blijven van de geestdrift, de scheppingsvreugde, die men wekken kan door het vormen van sferen van zelfstandigheid. Want hierin ligt voor een groot deel de kracht, de organisatorische waarde der decentralisatie. Mits op de juiste plaats en op den juisten tijd tevoorschijn geroepen, zal de vreugde, zichzelf te mogen zijn en zich in daden te kunnen uiten, een geweldige stuwkracht zijn bij den arbeid in dienst van de gemeenschap.

Ter verkrijging van een bruikbare organisatie zal men echter evenmin uit het oog moeten verliezen dat decentralisatie niet enkel zelfstandigheid beteekent. Zij beteekent: zelfstandigheid in een ruimer verband, zoodat samenwerking, dus samentrekking van kracht, waar en wanneer noodig, is verzekerd.

Hierin, in de omstandigheid, dat decentralisatie steeds gepaard gaat met betrekkelijken samenhang, die naar omstandigheden verzwakt of versterkt kan worden, ligt haar tweede groote kracht, haar verdere organisatorische waarde. Zij drukt een verbinding, en wel een blijvende, lenige verbinding, uit, van vrijheid en eendracht.

Men heeft het wel zoo geformuleerd, dat decentralisatie en centralisatie altijd naast elkaar voorkomen.1) Het wordt dan een zaak van organisatie-techniek, uit te maken, - in verband met omstandigheden van tijd en plaats, - in welke verhouding beide beginselen verbonden moeten worden, om ‘het grootste rendement’,2) het grootste nuttige effect voor de samenleving te bereiken.

Het opsporen van de organisatie-wijze, waarbij het maximum van nut wordt verkregen, treedt juist tegenwoordig sterk op den voorgrond. Zoo schrijft Dubois-Richard: ‘Ce n'est past une règle de droit que nous cherchons d'abord, c'est

une règle d'organisation rationelle, susceptible de procurer à un groupe humain le maximum possible d'utilités individuelles ou collectives.’ Om aan het rechtsbesef inhoud te geven gaat men zich meer en meer afvragen: hoe dient de gemeenschap ingericht te zijn, opdat de belangen van haar leden erkend worden niet alleen, doch ook en vooral zoo doelmatig mogelijk worden behartigd?

 

Aangezien het rendement bestaat in bevrediging van maatschappelijke behoeften, is voor doelmatige organisatie in de eerste plaats eisch, dat men zich helder rekenschap geeft van den aard der maatschappij, voor welke de organisatie is bestemd.

Om de in Indië aan de decentralisatie toe te kennen plaats te beoordeelen is dit wel in bijzondere mate noodig.

Want zooals bekend is, vertoont de Indische samenleving ten deele een andere structuur dan de Europeesche. Zij is niet, als deze, in hoofdzaak een eenheid, doch een samenstel van twee sterk verschillende bestanddeelen: een nieuwer, overwegend ‘Westersch’ en een ouder, vooral ‘Oostersch’ bestanddeel. Zij heeft, om een gebruikelijken term te bezigen, een ‘dualistisch’ karakter.

Wat hier met de tegenstelling tusschen oud en nieuw wordt aangeduid, valt met de geografische tegenstelling tusschen Oost en West slechts tot zekere hoogte samen.

De oudere maatschappij, ten onrechte wel eens met de Oostersche vereenzelvigd, heeft vroeger ook in Europa bestaan, zelfs tot ver voorbij de middeleeuwen. Van de oude Europeesche markgenootschappen, die zooveel gelijkenis vertoonen met de Indonesische dorpsgemeenschappen, zijn zelfs nu nog sporen over, b.v. in de Zwitsersche Korporations-gemeinde; maar over het geheel zijn die oudere vormen althans in Europa toch verdwenen. Daarentegen is de oudere maatschappij in een groot deel van Azië, en ook in Ned. Indië, nu nog de overheerschende wijze van samenleving. Zij kenmerkt zich door een uiterste verbrokkeling in kleine, zelfgenoegzame en exclusieve, min of meer onafhankelijke plaatselijke gemeenschapjes. Haar leden produceeren in hoofdzaak rechtstreeks voor eigen behoefte; arbeidsverdeeling komt weinig voor; ruiling, handel, slechts in zeer beperkte mate. Deze maatschappij vertoont een eigenaardige langzaamheid van beweging, verplaatsing en verandering; haar initiatief is ge-

ring; zij wordt voortbewogen door de werking van natuurmachten, de zon, de vruchtbaarheid van den bodem, of door andere buiten haar beheersching liggende krachten; zij is sterk gebonden aan traditie en routine. Haar samenhang berust voornamelijk op de gelijksoortigheid van haar leden; Durkheim1) spreekt hier kenschetsend van een ‘mechanische’ solidariteit. Voor beheersching door van buiten opgelegde macht is deze los verbonden wereld zeer vatbaar gebleken. Een organisch geheel vormden de aldus gevormde despotische rijken echter niet.

In Europa is dan echter langzamerhand de nieuwere maatschappij ontstaan; dat is de maatschappij van arbeidsverdeeling en samenwerking; van initiatief, bewegelijkheid en verandering; de maatschappij van verkeer, handel en geldgebruik; van marktproductie, nijverheid en techniek. Geleidelijk ziet men hier een ontplooiing van overweldigende organisatorische scheppingskracht. Hier is het geheim ontdekt van de organische solidariteit, die haar energie put uit de samenwerking bij verscheidenheid. Hier is de moderne staat gevormd, waar de burgerij mederegeert door een vertegenwoordigend stelsel en onder een doelmatig ineengrijpen van centralisatie en decentralisatie.

De overweging van de op dit laatste betrekking hebbende vraagstukken behoort tot het wezen zelf van den nieuwen tijd.

Voor de versterking van den factor centralisatie zal men als argumenten hooren aanvoeren: de mogelijkheid van opvoering van techniek en besparing naar streng doordachte beginselen; de verhooging van overzichtelijkheid en eenvoud; de versterking van arbeidsvermogen door eenparigheid. Voor decentralisatie: het wekken van scheppende zelfwerkzaamheid en vindingrijkheid; de snellere afdoening van zaken in kleinere werkcomplexen, waar alles gemakkelijker is te overzien en vlotter ineengrijpt; de benutting van plaatselijke kennis, belangstelling en offervaardigheid. Maar steeds en overal zal men zorg dragen, centralisatie en decentralisatie te verbinden ter verkrijging van een zoo gunstig mogelijk effect. In allerlei vormen zal men nuttige samenwerking zien van centrale en periferie-organen; zoo, waar de eerste het initiatief van de laatste aanvullen, steunen of controleeren, dan wel instellingen, uit dit initiatief voortgekomen, verder helpen verbreiden; men ziet gedwongen naast vrijwillige samenwerking. De

verschillende bruikbare vormen en methodes en de omstandigheden, waarin zij toepassing kunnen vinden, zijn een voorwerp geworden van wetenschappelijk onderzoek. En voortdurend vindt ook hierin bevestiging dat bij moderne organisatie zoowel centralisatie als decentralisatie een functie hebben; beider samengaan ligt in het karakter der moderne civilisatie, die men met Reinsch aldus omschrijven kan, dat zij gekenmerkt wordt door een maximale vrijheid van beweging, gepaard met een maximaal vermogen om alle krachten zoo noodig samen te trekken.

 

Zeer bijzondere aspecten vertoont de inwerking der modern georganiseerde maatschappij met haar twee-eenheid zelfstandigheid-samentrekking in alle Aziatische landen, waar de oudere maatschappij nog in belangrijke mate is blijven voortbestaan, in onafhankelijke staten zooals China of Japan even goed als in koloniën van Europeesche mogendheden.

Ook hier vindt men de gevolgen van de organisatorische omzettingen, die geleidelijk het karakter der Europeesche maatschappij hebben veranderd.

Toen in West-Europa de stedelijke burgerijen met de in haar levende organisatorische kracht haar arbeidsveld gingen vergrooten in verkeer en handel, kwamen haar vertegenwoordigers in de Aziatische landen in aanraking met zwakke staten, waar wanbeheer en wanorde het bedrijf bemoeilijkten; de toestand lokte uit tot ingrijpen, waarbij kracht van organisatie, - die zich ook uitte in financieele middelen en techniek van transport en bewapening, - al spoedig veroveringen van een verrassende uitgebreidheid mogelijk maakte. Zoo ontstonden de koloniën, monumenten van het organisatie-vermogen der moderne maatschappij.

Gemakshalve werden in de koloniën aanvankelijk in hoofdzaak de daar aangetroffen bewindsvormen overgenomen en in de nieuwe organisatie benut. Zoo kreeg men de starre overkapping van despotisch vorstengezag, zich welvend over een groot aantal betrekkelijk zelfstandige, elk op zichzelf homogene, doch onderling los verbonden gemeenschapjes, ten deele onder het gezag van vazallen samengebundeld, - de weinig ontwikkelde organisatie der rijken van sultans en maharadjas, in wezen overeenstemmende met die van het heilige Roomsche rijk of het vroege rijk der Normandische vorsten op de Britsche eilanden. Maar al spoedig werd het

effect van betere organisatie en verkeerstechniek merkbaar; de contrôle van het centraal gezag werd veel intensiever. Gemeenschapjes en vazallen kwamen onder toezicht van een hierarchische formatie van ambtenaren, met de noodige speciale kennis toegerust. Centralistische ambtelijkheid drong al spoedig de beteekenis der feodale machten terug, koppelde vorsten, vazallen en dorpsbesturen als werktuigen aan het ambtelijk stelsel. Op deze wijze was het alles doordringend vermogen van den modernen staat ook in de oude Aziatische maatschappij tot een onbetwistbare werkelijkheid geworden; maar door de lijdelijkheid en onbewegelijkheid van deze maatschappij ontbrak de keerzijde, die aan de moderne maatschappij juist scheppingskracht en levenslust verzekert: de zelfstandigheid.

Economisch stond de oude maatschappij ook volkomen machteloos tegenover de nieuwe.

Meer dan een schrijver wijst er op dat hier breede bevolkingslagen in de vrije concurrentie van handel en bedrijf tegenover de Europeesche ondernemers als economisch zwakkeren achterbleven. Boeke noemt ter verklaring het feit dat in de beschavingen der betrokken volkeren de kracht tot sterke ontwikkeling niet werkzaam was. Inderdaad deed hier de mentaliteit der oudere maatschappij zich gelden. Het overwicht der economisch sterkeren, dat in Europa het sociale vraagstuk in het leven heeft geroepen, had in de Aziatische landen met hun stagneerend oud maatschappij-leven een nog veel ernstiger uitwerking.

Men heeft het hier beproefd met beschermende maatregelen van allerlei aard. Maar tevens werd men zich bewust dat de geest zelf der oude maatschappij en daarmee haar structuur herziening eischten. En daarbij is gezocht naar moderne organisatievormen als hulpmiddel bij het vernieuwingsstreven. Te meer werd dit noodig, toen bleek dat de tegenstelling tusschen oud en nieuw op allerlei wijzen wrijving en ontevredenheid deed ontstaan.

Twee middelen vooral greep het Westersche gezag aan om den geest der oude maatschappij te vernieuwen: de verruiming van het te enge maatschappelijke bewustzijn door verbreiding van modern ontwikkelend onderwijs, en burgerschapsvorming door toekenning van medezeggenschap in 's lands bewind, met name ook door invoering van decentralisatie.

Het eerst zijn hiermee de Engelschen in Britsch-Indië be-

gonnen, vooral sedert de opstand van 1856 de noodzakelijkheid had aangetoond van maatregelen ter verzoening van de oude maatschappij met de nieuwe; men hoopte door cultuur-associatie de kloven tusschen oud en nieuw te overbruggen; men hoopte, zelfregeering in het leven te kunnen roepen, met behoud van den samenhang met het Britsche gezag.

Aanvankelijk beschouwde men in Nederland dit ‘Engelsche stelsel’ als volkomen dwaasheid. Onze koloniale autoriteiten waren nog sterk onder de bekoring van het cultuurstelsel. Maar ook hier werd de weg tot vernieuwing gebaand. In Nederlandsch-Indië schiep de agrarische wetgeving van 1870 vrijheid van landbouwbedrijf voor particuliere ondernemers. Stoomvaartlijnen en spoorwegen vergrootten er de snelheid van verkeer. Een moderne maatschappelijke groep met bewegelijke economische organisatievormen ging meer en meer in het stagneerende Indische milieu een eigen plaats innemen en zooals overal ontplooide ook hier het moderne leven een verbazingwekkende stuwkracht. Het bestaande centralistisch regeeringsapparaat achtte deze groep ten eenen male uit den tijd; het was te stroef, het werkte te omslachtig en te langzaam om in haar behoeften te voorzien. Zij schiep zich in een eigen pers strijdbare organen van oppositie; haar klachten vonden weerklank bij geestverwanten in Nederland. En nu werd steeds sterker van Nederland uit op de Indische regeering druk uitgeoefend om haar centralistisch stelsel te herzien.

Na ettelijke vergeefsche pogingen is het in 1903 eindelijk zoo ver. Liberalen, anti-revolutionairen, katholieken en sociaal-democraten werken hierin bijna broederlijk samen. Idenburg loodst, als Minister van Koloniën, het ontwerp der decentralisatie-wet voorspoedig door de beide kamers der Staten-Generaal.

In dezen tijd doet zich ook de ‘ethische’ gedachte gelden: opheffing van de Inlandsche bevolking wordt een doel der koloniale staatkunde. Snouck Hurgronje bepleit de associatie. Besloten wordt, het onderwijs der bevolking ter hand te nemen. Kortom, de eerste bakens worden uitgezet voor het moeilijke werk der maatschappelijke vernieuwing.

Met veel voorzichtigheid werd nu dan ook de decenniën lang overwogen decentralisatie ter hand genomen. De geest van den tijd bracht mede dat niet enkel met de Europeesche eischen, doch ook met de belangen der niet-Europeanen

ernstig werd rekening gehouden. Bij de invoering werd voorloopig maar weinig van de actieve medewerking der niet-Europeesche groepen verwacht. Wel hoopte men op geleidelijke cultuur-associatie en moderniseering bij deze groepen, wel was men er in den beginne op bedacht, de niet-Europeesche belangen tegen overvleugeling door de Europeanen te beschermen. In dit opzicht meende men vooral voorzorgen te moeten nemen met het oog op de egocentrische gezindheid der particulieren. Men gaf dus niet alleen aan de Inlanders en vreemde Oosterlingen in de locale raden een zeker aantal zetels, - zij het, met het oog op hun geringere ontwikkeling en belangstelling, een minderheid - doch bovendien hield de Regeering de samenstelling der raden in de hand: de leden werden door haar benoemd en de meerderheid bestond uit ambtenaren. Nederlandsch zou de taal van beraadslaging zijn; men achtte dat bij dezen modernen bewindsvorm van zelf sprekend, immers deze raden waren ‘Westersch’ georiënteerd. Het voorzitterschap werd opgedragen aan een plaatselijk bestuursambtenaar, die zijn functies van decentralisatie-orgaan moest vereenigen met zijn taak als deel van de centrale bestuursmachine.

Bij de behandeling van de decentralisatiewet werd nog, in overmaat van zorg, bedongen, dat de zoo behoedzaam georganiseerde locale gemeenschappen geen zeggenschap zouden hebben over de oude Inlandsche adatgemeenschappen. Zelfs werd de verhouding tusschen beide niet geregeld. De inheemschen, die in de raden zouden zitting nemen, werden dus van de adatgemeenschappen los gedacht, zij vertegenwoordigden deze gemeenschappen niet. Eerst later is men gaan pogen, een organisch verband tusschen moderne en traditie-gemeenschappen in 't leven te roepen.

 

Hoe ging het nu in de practijk? Voor de in- en doorvoering van de nieuwe organisatie werd in Indië aan de centrale regeeringsbureau's een nieuw kantoor toegevoegd: dat van den Regeeringscommissaris (later den Adviseur) voor de Decentralisatie. Hier werd een onderzoek ingeleid om uit te maken op welke plaatsen het mogelijk zou zijn om locale raden in het leven te roepen. En hier bleek men een scherpen blik te hebben: men zag dadelijk in dat de kansen voor het wekken van zelfstandig locaal leven in de steden het gunstigst stonden. Zoo kwamen dan in 1905 het eerst de gemeenteraden

van Batavia, Meester Cornelis en Buitenzorg tot stand. Geleidelijk volgden hierop andere gemeenteraden en, op Java, ook gewestelijke raden; slechts voor de gewesten, door de midden-Javasche vorstenlanden ingenomen, werden geen raden ingesteld, aangezien men hier de mogelijkheid tot invoering van de decentralisatie niet aanwezig achtte. Elders zag men geen bezwaar tegen het samenvallen van een locaal ressort met Inlandsch zelfbestuursgebied: dit geval deed zich voor bij het z.g. cultuurgebied ter Oostkust van Sumatra en eenige in dezelfde streek gelegen gemeenten.

Behalve voor het genoemde Cultuurgebied werden in de buitengewesten nog eenige z.g. plaatselijke raden ingesteld voor een ressort, grooter dan een stad en kleiner dan een gewest. Aanwezigheid van een zekere mate van ontwikkeling onder de ingezetenen bleef echter het criterium.

Na de instelling van de raden bleef het Decentralisatiekantoor werkzaam om de Regeering te adviseeren bij de uitoefening van toezichtfuncties en bij het treffen van regelingen, voor de decentralisatie van belang.

Het is nu wel merkwaardig, met welk een vlotheid de nieuwe ‘Westersche’ gemeenten zich al spoedig gingen ontwikkelen te midden van het oude ‘Oostersch’ milieu. Als tegenstelling moet worden vermeld, dat de vorderingen in de zelfstandige gewesten hierbij zeer achterbleven.

De gemeenten met hun betrekkelijk sterk particulier Europeesch bevolkingselement en ruimer vloeiende bronnen van inkomsten werden de eigenlijke pioniers der decentralisatie. Het kwam aan de ontwikkeling ten goede, dat met het Decentralisatiekantoor een op moderne organisatie ingesteld lichaam was geschapen. Maar het eigen initiatief der plaatselijke gemeenschappen moest toch de voornaamste stuwkracht leveren. En in de gemeenten werd het nu al spoedig duidelijk wat moderne organisatie op het gebied van locale zorg vermag. Waar tot dusver het centrale bestuursapparaat was tekort geschoten, omdat het niet in staat was tot concentratie op moderne locale vraagstukken, daar begon de locale zelfverzorging nieuwe wegen te banen. Zij schiep een voor Indië nieuwe wereld in de moderne stad.

De decentralisatie had hiervoor gunstige voorwaarden in het leven geroepen. In de eerste plaats wat betreft de personeele zijde. Men ging niet langer aan de behoeften en wenschen van het publiek voorbij, doch gaf aan zijn vertegen-

woordigers gelegenheid zich te uiten en op verbetering aan te dringen. Dit werkte van zelf als een krachtige hefboom tot vooruitgang. Daarbij kwam nog iets anders. De voortdurende overplaatsingen der centrale ambtenaren waren vroeger een hinderpaal geweest voor een rustige bestendige ontwikkeling van de locale overheidszorg. Nu bleven wel de centrale ambtenaren de leiding houden, doch in de raden zelf of althans in het locale ambtelijke personeel kwam een meer blijvend element. Dit werd nog beter sedert de aanstelling - te beginnen met 1916 - van burgemeesters. Deze konden zich ook geheel aan de leiding van hun gemeente wijden, terwijl de bestuursambtenaren-raadsvoorzitters behalve hun locale taak nog hun centrale bestuurstaak hadden te vervullen. Zoowel de aanstelling van locale ambtenaren, vaak toegerust met theoretische en practische kennis van het Nederlandsche gemeentewezen, als de meerdere specialisatie in locale vraagstukken en de medewerking van belangstellende elementen uit de burgerij kwam ten goede aan de degelijkheid van het locale werk. Men begon nu voor het eerst grondig studie te maken van het in Europa reeds zoo hoog ontwikkelde moderne locale bestuur.

En dit was wel hard noodig.

‘Wanneer de decentralisatie op menig gebied van plaatselijke werkzaamheid sterk stimuleerend heeft gewerkt’, schrijft de Semarangsche architect Ir. Th. Karsten,1) ‘zoo was zij voor behoorlijke moderne stedebouwkundige ontwikkeling bepaald onmisbaar.’ Van een geregelde en welbewust volgehouden stadsverzorging en uitbreiding was tevoren veelal geen sprake geweest. Hiervan was al dadelijk het gevolg, dat de jonge gemeenten kwamen te staan voor een op dit gebied min of meer verwaarloosden toestand. Dit was te hinderlijker omdat de in het eind der vorige eeuw ingezette economische opbloei van Java in het algemeen en van de steden in het bijzonder stedebouwkundig ingrijpen hoog noodig had doen worden. De eenigszins willekeurig gevormde zeer extensieve Indische stad van een vijftig jaar geleden met hoogstens een betrekkelijk kleine dichter bebouwde Europeesche kern en Chineesche kamp, doch verder met zeer ruime, soms half landelijke woonwijken en kampongs groeide sterk, zoowel door uitbreiding als door verdichting van de eerst zoo ruime bebouwing. Bij dit concentratie-proces was dus leiding noodig.

Eenerzijds om tijdig maatregelen te nemen voor een behoorlijken nieuwen uitleg, anderzijds om te waken tegen overschrijding van een toelaatbare dichtheid van bebouwing.

Niet alleen uit een oogpunt van bebouwing en verkeer deed de opeenhooping van bevolking in de steden tal van vraagstukken ontstaan, ook de hygiëne begon in de al dichter bevolkte centra bijzondere eischen te stellen.

‘Een incidenteele gebrekkige hygiënische toestand te plattelande is wegens de daar aan te treffen open bebouwing van belangrijk minder invloed op de omgeving dan eenzelfde tekortkoming binnen een dicht bevolkingscentrum. Het is om die reden, dat over het algemeen voor de Indische gemeenten belangrijk hoogere morbiditeits- en mortaliteitscijfers gelden dan voor het platteland.’ Zoo vat Ir. Stam het gemeentelijke gezondheidsvraagstuk samen.1)

Om aan de behoeften van bebouwing en volksgezondheid te voldoen, moesten de gemeentebesturen veelzijdig regelend optreden. Zij moesten bouw- en woningvoorschriften uitvaardigen, stadsplannen ontwerpen, wegen traceeren, goten aanleggen, poelen ontwateren, ongelijke terreinen egaliseeren; zij moesten de volkshuisvesting ter hand nemen, een deugdelijke grondpolitiek organiseeren. Daarbij kwamen de zorgen voor onderhoud en verbetering van wegen, bruggen, pleinen en plantsoenen; de zorg voor de stadsreiniging, de straatverlichting; de inrichting van eigen bedrijven als waterleidingen, slachthuizen, markthallen; de inrichting van een behoorlijk toezicht op levensmiddelen. Kortom, moderne eischen van gemeentebestuur, aan het Indische milieu aangepast, deden zich aan alle kanten gelden. Maar de Indische gemeenten begonnen nu dan ook in de plaatselijke behoeften al beter te voorzien.

De materieele zijde verdient hierbij nu wel de bijzondere aandacht.

De decentralisatie heeft op de geschetste wijze slechts kunnen werken mede dank zij de van Britsch-Indië in hoofdtrekken nagevolgde financieele regeling. De grondgedachte was dat de autonome gemeenschappen de beschikking zouden krijgen over eigen geldmiddelen, welker besteding telken jare bij begrooting en verder financieel beheer toezicht uitoefenen en al was ook haar hulp in bepaalde gevallen niet uitgesloten.

Bij de instelling kregen de locale lichamen een zekere taak

ten aanzien van beheer en onderhoud van openbare werken en terreinen en daarbij als vaste jaarlijksche uitkeering uit de algemeene middelen het bedrag dat het land gemiddeld placht te besteden. Aangezien dit bedrag zeer aan den schralen kant was en bij de bepaling daarvan geen rekening was gehouden met den aanwas van de kosten als noodzakelijk gevolg van de toeneming van bevolking en verkeer, moest reeds met het oog op de aangeduide taak gelegenheid bestaan tot uitbreiding van de inkomsten. Bovendien was natuurlijk nog meer noodig, aangezien de locale lichamen in het algemeen belast waren met alle belangen van hun gebied, voor zoover de zorg niet aan het land of anderen was voorbehouwen, - en dat was nog heel wat.

Wel werden op de landsbegrooting regelmatig subsidieposten uitgetrokken voornamelijk om locale ressorten, die voor bijzonder kostbare openbare werken ondersteuning noodig hadden, daarin terzijde te kunnen staan, maar dit was nog niet voldoende.

Zoo werd dan aan de locale lichamen de heffing van verschillende eigen belastingen en van opcenten op landsbelastingen toegestaan. De heffing was gebonden aan regeeringsgoedkeuring en aanvankelijk was zij zeer beperkt, maar al vrij spoedig werd het recht van heffing verruimd. Waar bij sommige locale raden eerst nog eenige aarzeling had bestaan om van hun recht gebruik te maken, verdween deze, toen in 1913 de Regeering in de behoefte aan een accres van haar jaarlijksche vaste uitkeeringen voorzag door aan de raden toe te zeggen dat ze ieder jaar een toeslag zouden ontvangen, overeenkomende met het bedrag, door henzelf in een bepaald voorafgaand jaar aan belastingen geheven. Hierdoor werd elke zelf geheven gulden dus verdubbeld. Vooral na dezen maatregel begint een flinke vordering in het werk der locale gemeenschappen merkbaar te worden. Aangezien de belastingen vroeger voor de Europeesche bevolking, gegeven haar draagkracht, zeer laag waren geweest, werd door het nieuwe stelsel de beschikbare kracht beter ten bate van de gemeenschap productief gemaakt.

Ook bleek voor de autonome lichamen van groote waarde, dat van meet af hun bevoegdheid werd erkend om, behoudens het noodige toezicht, op de openbare geldmarkt leeningen aan te gaan. Want al werd meestal als eisch gesteld, dat slechts voor z.g. rendabele objecten mocht worden geleend, zoo werd

toch de opzet van rendeerende bedrijven mogelijk, waartoe groote kapitaaluitgaven ineens waren vereischt. Een niet onbelangrijke bron van inkomsten vonden de locale gemeenschappen dientengevolge vaak nog in de eigen commercieel georganiseerde bedrijven, vooral waterleidingen, slachthuizen en markten, benevens (in de gemeenten) grond- en woningbedrijven.

In vergelijking met Nederland spelen de markthallen (pasars) een groote rol. De Inheemsche bevolking vindt hier aansluiting op de beweging van handel en verkeer, waaraan zij rechtstreeks door haar gesloten dorpshuishouding nog zoo weinig deel heeft. Ofschoon toezicht wordt gehouden op matiging in de heffing van marktgelden, worden hier toch, door den grooten omvang van het marktbezoek, belangrijke omzetten en vaak niet onaanzienlijke bedrijfswinsten gemaakt.

In enkele cijfers vindt men de snelle opkomst der locale ressorten weerspiegeld.

In 1905 kregen de gemeenteraden van Batavia, Meester Cornelis en Buitenzorg bij hun instelling de beschikking over inkomsten (in ¾ jaar) van resp. f 299.400, f 59.240, en f 33.500. In 1908 beliepen de ontvangsten der toen bestaande locale ressorten f 6.6 millioen; in 1912 waren de locale ontvangsten f 13 millioen; resp. 36 en 60% daarvan was verkregen uit andere bronnen dan 's lands kas. Reeds begon de zelfstandige behoeftendekking dus een rol van beteekenis te spelen, waardoor de locale ressorten later den naam kregen van ‘de voordeeligste der Gouvernementsbedrijven.’

Het restant uitstaande locale leeningen liep op van f 2.7 millioen op uit. 1911 tot f 5.1 millioen op uit. 1914. Het eigen locaal personeel telde op 1 Januari 1912 202 Europeanen, 436 Inlanders, 23 vreemde Oosterlingen; op 1 Januari 1916 waren de cijfers 391, 1942, 58.

In de oorlogsjaren vertoonden de cijfers wederom een sterke toeneming. In 1921 beliepen de gezamenlijke ramingen van locale ontvangsten f 80.5 millioen, waarvan slechts f 13.6 millioen afkomstig uit 's lands kas. Het restant uitstaande leeningen beliep eind 1920 in totaal f 33.8 millioen. Begin 1921 waren in localen dienst 1113 Europeanen, 4805 Inlanders en 85 vreemde Oosterlingen.

De abnormale conjunctuur had zich hierbij echter sterk doen gelden. Weldra volgde een bezuinigingsperiode. De uitkeeringen op de landsbegrooting voor plaatselijk en geweste-

lijk zelfbestuur uitgetrokken, werden aanzienlijk verminderd. In 1925 kwam het totaal cijfer van de begrootingen der 57 locale ressorten - te weten 15 gewesten, 32 gemeenten en 10 andere locale ressorten, - op 67.3 millioen. Van belang is het te constateeren, hoe belangrijk het aandeel der gemeenten in dit cijfer was, n.l. f 40.3 millioen.

Zooals reeds gezegd werd, in de gemeenten lag de groote kracht der decentralisatie.

In deze centra van modern leven was het financieel vermogen, maar ook de scheppingskracht het sterkst gebleken; de decentralisatie-vraagstukken waren hier telkens het eerst en veelal met den besten uitslag ter hand genomen.

Een succes voor de steden vooral mag het dan ook genoemd worden, dat bij de viering van het 25-jarig jubileum der decentralisatie in 1930 algemeen in Indië de door hare instellingen verkregen resultaten met warme waardeering werden besproken. Voorzoover doorgedrongen, was zij als organisatorische richting zéér nuttig en doeltreffend gebleken.

Maar met het verder voortschrijden van de moderniseeringsbeweging in de Indische samenleving kwamen ook veel verder strekkende plannen aan de orde: de bestuurshervorming was in aantocht.

We hebben gezien dat het begin der decentralisatie viel in een periode, waarin van regeeringswege een politiek tot opheffing en ontwikkeling van de niet-Europeesche bevolkingsgroepen werd ingezet. Naast de werking van de decentralisatie moet ook de invloed der regeeringsmaatregelen op de moderniseering der bevolking van groot belang worden geacht.

Zoo werd de opleiding der Inlandsche bestuursambtenaren verbeterd; de Regeering stichtte Hollandsch-Chineesche, Hollandsch-Inlandsche en 2e klasse-scholen, middelbare en vakscholen; zij subsidieerde instellingen van bijzonder onderwijs en steunde het sociale werk der zending; verschillende voorzieningen werden getroffen op het gebied der volksgezondheid. Hierbij sloten zich economische maatregelen aan, als onderwijs en voorlichting in zake landbouw en nijverheid, de aanleg van irrigatiewerken, de bevordering van transmigratie.

In het kader der regeeringsmaatregelen vallen ook verschillende voorzieningen, waarbij dorpsbesturen en zelfbesturen werden betrokken of die in naam van deze zelf uitgingen. Vooral de op moderniseering gerichte dorpsmaatregelen zijn nauwelijks gecamoufleerde producten van lijdelijkheid.

Dit heeft wel tot kritiek geleid. Haga b.v., wraakt in zijn geschrift ‘Indonesische en Indische democratie’ de neiging van het centraal bewind om het oorspronkelijk adatgezag van bepaalde hoofd ente versterken en uit te breiden, ten einde er partij van te trekken voor het doorvoeren van bepaalde maatregelen. En Adam klaagt over ‘de ontelbare bevelen, die schier dagelijks door dat machtige orgaan van de Indische samenleving, het Bestuur (Europeesch en Inlandsch), de desa ingezonden worden en haar autonomie geducht aan banden kunnen leegen.’ (De autonomie van het Indonesische dorp).

Laceulle erkent in zijn Eindverslag over het desa-autonomie-onderzoek op Java en Madoera, dat de ‘directe bemoeienis van het Europeesch en Inlandsch bestuur’ op de desa ‘steeds van grooten invloed’ is geweest; ook, dat ‘soms de bestuursbemoeienis te ver is doorgedreven en daardoor de zelfwerkzaamheid der desa heeft belemmerd’. Toch meent hij dat deze bemoeienis er wel toe heeft bijgedragen, de desa's, zij het niet overal, economisch tot hooger ontwikkeling te brengen.

In de eerste fase der ontwikkelingspolitiek was het, ook door krapheid van middelen, wel niet anders mogelijk dan dat het bestuur zich ter doorvoering van allerlei maatregelen in het belang der bevolking van zijn overwicht op de dorpshoofden bediende. Intusschen zal wel aandacht moeten worden geschonken aan den herhaaldelijk door prof. Boeke geoefenden aandrang om, ter verkrijging van reëele resultaten, meer te gaan streven naar het wekken van de autoactiviteit der bevolking.

Verwant met de schijnwerkzaamheid der dorpsbesturen in zake moderne voorzieningen is hetgeen op dit gebied gepresteerd is ten name van de zelfbesturen. Wel wordt er b.v. door Visman op gewezen, dat hier sinds 1900 ook een decentralisatie-politiek wordt gevoerd, maar het bestuur wordt hier als vroeger gevoerd door ‘de zelfbestuursorganen onder leiding van het Europeesch bestuur’ en deze decentralisatie ‘was niet gebaseerd op medezeggenschap der ingezetenen’. Voorloopig geeft èn de autocratische vorm van het zelfbestuur èn zijn sterke beïnvloeding door de bestuursorganen reden tot twijfel, of hier het bij moderne maatregelen zoo belangrijke element der zelfstandigheid wel voldoende tot zijn recht kan komen.

In vergelijking, met de maatregelen, door de Regeering hetzij rechtstreeks, hetzij middellijk - door inwerking op dorpsbesturen en zelfbesturen - in het leven geroepen, is de

decentralisatie van 1903 door de hier wettelijk gewaarborgde zelfstandigheid als stuwkracht bij de ontwikkelingspolitiek van relatief zeer groote waarde geworden.

Reeds werd gewezen op de beteekenis van de hier ingevoerde medezeggenschap der ingezetenen. Terwijl overigens politieke vergaderingen nog verboden waren, mocht in de raden zoowel als in de locale kiesvereenigingen over de wenschelijkheid van bepaalde bestuursdaden worden beraadslaagd; en in de raden zelf bestond gelegenheid voor de ingezetenen om bruikbare denkbeelden in daden om te zetten.

De belangstelling werd in ruimere banen geleid, naar mate bij de raden het kiesrecht werd ingevoerd, eerst voor de Europeanen, later ook voor de andere groepen. En wat van veel belang was voor de penetratie van moderne denkbeelden: de verschillende bevolkingsgroepen werkten in de raden, mede dank zij het op associatie gebaseerde kiesrecht, vreedzaam en vlot samen; ambtelijke groepen werden in de raden al spoedig niet meer noodig geoordeeld voor de bescherming van niet-Europeesche belangen. Meer en meer werd de moderne radenvorm ook bruikbaar geacht voor plaatsen, waar het Europeesch element schaarsch was of ontbrak. In de buitengewesten met name kwamen onderafdeelingen of nog grootere ressorten, binnen een gewest gelegen, plaatselijke raden tot stand met Inlandsche meerderheden; zelfs raden van uitsluitend Inlanders.

Zoo ging dus de zelfstandige publieke werkzaamheid der moderne maatschappij steeds meer vooraanstaande en ontwikkelde individuen, afkomstig uit de oudere maatschappij, omvatten. Maar ook kreeg de decentralisatie op allerlei wijzen aanraking met de oude adatgemeenschappen. De gemeenteraden toonden zich al spoedig geneigd om in de Inlandsche wijken binnen hun ressort ingrijpende verbeteringen aan te brengen. Aanvankelijk bestond twijfel, in hoever zij daarmee de vaag gebleven adat-autonomie zouden aantasten. Door een bekende regeeringsuitspraak van 1907 ging men echter aannemen dat een gemeente bevoegd en zelfs verplicht was, zich kampong-belangen aan te trekken ‘zoodra een kampongbelang tevens beteekenis krijgt voor hen, die niet tot de kamponggemeenschap behooren, en aldus een belang wordt van de huishouding der gemeente’, - hetgeen vrijwel hierop neerkwam dat de gemeente tegenover de in haar gebied gelegen adatgemeenschap naar eigen opvatting, behoudens natuurlijk het regeeringstoezicht, haar huishoudelijke taak kon afba-

kenen. Practisch heeft deze oplossing bevredigend gewerkt. Ter versterking van de staatsrechtelijke basis voor gemeentelijke bemoeiïngen met stadskampongs werd in 1918 wettelijk vastgelegd, dat adatgemeenschappen binnen gemeenten zoo noodig zelfs zouden kunnen worden opgeheven of in haar taak beperkt. Van het eerste is echter alleen gebruik gemaakt, en wel in enkele gevallen, waar de adatgemeenschap feitelijk reeds was teniet gegaan.

Een bepaald verband werd tusschen adatgebied en locaal ressort enkele malen gelegd, doordat adathoofden als zoodanig in een localen raad zitting namen of doordat adatressorten als kiesdistricten voor locale raden werden aangewezen. Zoo konden dus de belangen der adatgroepen bij het treffen van moderne voorzieningen tot uiting komen.

Als blijken zal, ging men bij de bestuurshervorming verder.

Intusschen mag men aannemen dat reeds de oorspronkelijke locale raden, waar zij ingesteld waren, psychisch vaak vernieuwend en activeerend hebben gewerkt op een kring van inheemsche meer ontwikkelde elementen, ook buiten de ambtelijke.

Als gevolg van de verschillende wijzen, waarop de nieuwe maatschappij de oude was gaan beïnvloeden, werd een steeds toenemende laag van niet-Europeesche elementen in het moderne maatschappelijke leven opgenomen. Bracht dit op zichzelf reeds de geesten in beweging, ook de invloed van de Aziatische volksontwaking deed zich gelden. Verschillende politieke acties begonnen zich te vertoonen; vaak nog tot mislukking gedoemd, maar toch symptomen van ingrijpende verandering.

Onmiskenbaar was het wenschelijk, nieuwe perspectieven te openen en zoo kwam het in 1918 tot opening van den Volksraad. Een erkenning van de waarde van het voorbereidend en scholend werk der decentralisatie lag in de toekenning aan de leden der locale raden van het recht om een deel der leden van den Volksraad te kiezen.

Maar het jaar 1918, dat in Europa en andere deelen der wereld zulke hevige politieke stormen deed uitbreken, bracht voor Indië nog meer perspectieven: in dat jaar kwam de belofte van een nieuwe staatsregeling en de Herzieningscommissie toog aan het werk. Het beginsel van de autonomie van Indië werd aanvaard, de taak van den Volksraad werd verruimd; tevens echter werd het noodig geacht den onderbouw

der decentralisatie te verbreeden en te verstevigen.

Men maakte zich nu op om de lijnen der ontwikkelingspolitiek verder door te trekken en het bestuursstelsel in zijn geheel grondig te herzien.

 

In het voorgaande hebben wij gezien, hoe verschillende aan de moderne maatschappij ontleende organen temidden van de oude maatschappij werden geplaatst; hoe zij met de groeikracht, aan het moderne leven eigen, voor zich een plaats vonden niet alleen, doch ook steeds meer de oude vormen gingen omwoelen en omvatten.

Wanneer men aan de werkzaamheid van moderne Westersche energie in Oostersch milieu denkt, dringt zich een Oostersch beeld op: een jeugdige ficus heeft zijn wortels geslagen in een verweerde muur; hij rukt in zijn verder groeien dien muur steeds meer uiteen, houdt tenslotte in zijn takken en wortels brokken van den muur stevig omkneld: en steeds breidt hij zich uit; hij decentraliseert zich in luchtwortels, die zich in den bodem vastgraven en aan den ouden muur gaandeweg ook den laatsten steun ontnemen.

Er is iets tragisch in zulk een aanblik, als men zich vereenzelvigt met dien ouden, toch niet leelijken muur; maar iets hoopvols als men let op de welige groeikracht van de ficus.

Van zulk een visie en zulk een hoop heeft de Nederlandsche wetgever zich zeker doordrongen, toen hij besloot te pogen, aan de bevolking de starre en onveranderlijke eigenschappen van een muur te ontnemen en in haar de groeikracht en plooibaarheid van de inheemsche ficus te wekken.

Onder den indruk wellicht van Wilson's beginsel van zelfbeschikking, of van de in het Volkenbondsverdrag geproclameerde ‘sacred trust of civilization’, beoogende de ‘well being and development’ van de zwakkere volken, ‘not yet able to stand by themselves under the strenuous conditions of the modern world’, werd een politiek ingeleid, beoogende de zelfregeering der bevolking voor te bereiden door een uitgebreid en diep ingrijpend plan van bestuurshervorming. Het opent inderdaad een nieuwe fase in de Zwitsersche geschiedenis.

Had men tot dusver aan de decentralisatie vaak een plaats gegeven tusschen of tegenover de adatgemeenschappen, thans zou de decentralisatie stelselmatig over nagenoeg het geheele land worden uitgebreid, organisch wortelend in de adatgemeenschappen zelf en deze mede in het nieuwe leven be-

trekkend; waar de adatgemeenschappen reeds haar kracht mochten hebben verloren, zouden de nieuwe organen - met name in de steden - de gemeenschapstaak ten volle overnemen met uitstooting van alle overblijfselen van verouderde formaties. Bijzonder hoopte men in het stelsel van moderniseering partij te kunnen trekken van het traditioneel gezag van adathoofden als de regenten, door hun een plaats aan te wijzen als voorzitters van regentschapsraden, ieder het van ouds bij de bevolking bekende ressort van een regentschap omvattend. De regentschapsraden zouden evenals de Minahasaraad ten deele door verkiezing uit de adatgemeenschappen voortkomen, en hunnerzijds verschillende regelingen betreffende die gemeenschappen vaststellen; ook zouden regentschapsorganen op hare handelingen toezicht uitoefenen. In de stadsgemeenten zou gestreefd worden naar eenheid van bestuur door opheffing van stadsdesas, gepaard met terugtreden van het oude centralistisch bestuur.

Stadsgemeenten en regentschappen beide zouden geplaatst worden onder toezicht van provinciale organen. De provincies zouden elk ingesteld worden voor een groot gebied, zooveel mogelijk rekening houdende met de samenhoorigheid der hier gevestigde bevolking; een uigebreide taak zou haar door het land worden overgedragen. In de nieuwe provincies zouden de vroegere gewesten worden opgelost; de gewestelijke raden zouden verdwijnen.

Met het decentralisatie-plan ging tevens een plan tot administratieve hervorming gepaard, beoogende, met de geleidelijke ontwikkeling in de benedenlagen van de bestuurspyramide, de samentrekking van het bestuur in de hoogere lagen voor te bereiden.

In 1930 was voor Java de nieuwe decentralisatie ingevoerd; voor de Vorstenlanden en de Molukken werden administratieve gouvernementen ingesteld.

Maar dis is natuurlijk nog maar een voorspel. Op de feitelijke werking van deze stoutmoedige organisatie-poging met haar indrukwekkende afmetingen komt alles aan.

De wijdere opzet en de meerdere ingewikkeldheid der hervormde decentralisatie hebben ongetwijfeld de moeilijkheden in de practijk buitengemeen vergroot. Men zal kritisch moeten staan tegenover oppervlakkige, rooskleurige berichten, die komen melden, dat alles opperbest gaat. Het is onmogelijk bij een zoo geweldig werk van herschepping al spoedig resultaten

te verwachten, die inderdaad bevredigend zijn. Veel geduld is nog vereischt, eindeloos veel krachtsinspanning zal nog moeten worden aangewend. Dikwijls zal het nog wel noodig blijken, dehervorming zelve weer te hervormen.

De werking van de nieuwe organisatie op Java is uiteraard nog niet ten volle te overzien en de wenschelijkheid van bepaalde verbeteringen is nog niet in elk opzicht met zekerheid aan te wijzen. Maar op sommige punten kan nu toch al de aandacht worden gevestigd voor verdere waarneming.

In de eerste plaats: de gemeenten zijn tot dusver de meest geslaagde decentralisatie-instellingen geweest. In hoever is hiermee bij den opzet rekening gehouden? - Bij onderzoek blijkt dit niet voldoende te zijn geschied. Stadsgemeenten en egentschappen zijn vrijwel naar een zelfde model georganiseerd en op vrijwel gelijke wijze onder toezicht van de nieuwe provinciale colleges van gedeputeerden gesteld. Hierdoor is een suggestie van gelijksoortigheid gewekt, die niet met de werkelijkheid strookt. Terwijl in de stadsgemeenten vlot en als van zelf het moderne gemeenschapsleven is opgebloeid, moet het in de regentschappen nog met veel zorg en beleid worden opgekweekt; terwijl de gemeenten financieel betrekkelijk ruim zijn toegerust, leiden de meeste regentschappen door de economische achterlijkheid van een groot deel van het binnenland meestal een hoogst armoedig bestaan; ook wat betreft het voor elk van beide kategorieën beschikbare personeel staan de regentschappen verre achter. Het spreekt dus wel van zelf dat deze laatste de activiteit der gemeenten slechts zeer in de verte kunnen volgen. Op zichzelf is dit misschien geen bezwaar: het binnenland heeft niet de zelfde behoeften als de steden. Maar de suggestie der gelijksoortigheid brengt soms de toeziende autoriteiten in de verleiding om aan beide kategorieën een zelfden maatstaf aan te leggen en op beide soortgelijke methodes toe te passen. De gemeentebesturen klagen nog al eens over te diep ingrijpende bemoeienis van provinciewege; van de regentschapsraden schijnt daarentegen soms te veel initiatief, zelfstandigheid en inzicht in modern decentralisatie-beheer te worden verwacht.

Een opvallend verschijnsel bij de hervormde decentralisatie is ook, dat veel meer dan vroeger geschillen tusschen bestuursambtenaren en gemeentebesturen voorkomen. Misschien is dit hieraan toe te schrijven dat de residenten nieuwe stijl belast zijn met een niet gepreciseerd toezicht op de regent-

schapsraden, werkende naast dat van het college van gedeputeerden; dit brengt dus menigmaal bestuursinmenging in zaken van regentschapsraden met zich; en nu kan ook hier de suggestie der gelijksoortigheid de neiging wekken om op analoge wijze in de zaken der gemeenteraden in te grijpen, - waarvan deze echter meestal weinig gediend zijn.

Met het oog op al dergelijke kwesties is wel eens het denkbeeld geopperd om de stadsgemeenten buiten provinciaal verband te brengen en haar weer als vroeger onder rechtstreeksch toezicht der Regeering te stellen.

Wil men een reëele ontwikkelingspolitiek zien gevoerd, dan zal zeker in de organisatie steeds een scherp onderscheid moeten worden gemaakt tusschen nieuwere en oudere maatschappij, tusschen de stad, waar de eerste overheerscht, en het regentschap, waar het platteland, d.w.z. de oudere maatschappij, een overwegende beteekenis heeft.

De bestaande tegenstelling wordt in de raden meestal duidelijk beseft. Het denkbeeld, destijds van ambtelijken kant geopperd, om eenige kleinere gemeenten bij de omliggende regentschappen in te lijven vond dan ook bij de betrokken gemeenteraden sterke tegenkanting.

Eerder zou er voor te zeggen zijn om binnen de regentschappen een verdere differentiatie in te voeren, door daar kleinere half-stedelijke complexen b.v. onder den naam van landgemeenten van het omringende platteland af te splitsen. Groepen van dorpen zouden dan in onderdistricten kunnen worden vereenigd. Het hoofdvoordeel zou, behalve in de differentiatie, hierin liggen, dat een eenvoudig begin van autonomie in modernen zin zou worden georganiseerd in kleinere kringen dan de regentschappen, die door hun uitgestrektheid den gezichtseinder van het grootste deel der bevolking nog ver overschrijden. Naar deze kringen zou dan de moderne zorg kunnen worden overgebracht, waarmee thans de desa belast is, doch waarop de desaorganen minder goed berekend zijn; de desa's zouden dan geheel tot de adatsfeer kunnen worden teruggebracht en hun traditioneele zelfstandigheid in hoofdzaak kunnen herkrijgen; naar veler meening zou dit de dorpsbewoners beter bevredigen en hun autoactiviteit doen herleven. Het vormen van kleinere kringen onder het regentschap zou slechts dit bezwaar hebben, dat dan het meestal toch al zoo spaarzaam met middelen toegeruste regentschap daarvan nog weer een deel aan de lagere ressorten zou

moeten afstaan. Om hieraan tegemoet te komen is ook wel overwogen, eenvoudig lagere commissies van het regentschap in te stellen, die dan met een beperkte plaatselijke taak zouden kunnen worden belast.

Vraagstukken als deze zijn van groot belang met het oog op de verbreiding van moderne burgerschapsopvoeding in nog half landelijke streken. Het feit dat men er nog niet toe is kunnen komen ze terhand te nemen, stelt wel in het licht, hoeveel in verloop van tijd voor de verdere doorvoering van de ontwikkelingspolitiek te doen blijft.

Voorloopig blijft de stadsgemeente het kleinste moderne decentralisatie-ressort, waar het bestuur het dichtst bij de ingezetenen staat en de door dat bestuur behartigde belangen het gemakkelijkst door hen kunnen worden overzien, zoodat hier het recht van medezeggenschap het meest beteekent.

Temeer geeft het in deze stedelijke centra, waar alle belangen zoo nauw samenhangen, aanstoot, dat nog steeds geen gevolg is gegeven aan het voornemen om hier eenheid van bestuur door te voeren en een eind te maken aan de ook hier nog bestaande uitgebreide bemoeiïngen van het centralistische bestuur. Aanvankelijk heeft men er over gedacht, de functies van het hoofd van plaatselijk bestuur binnen de gemeente aan den burgemeester over te dragen. Dit zou wel het eenvoudigst zijn geweest, maar zou o.m. hebben meegebracht, dat hij als centraal orgaan de politie te behartigen zou hebben gekregen, waartegen bezwaren rezen. Men is nu een oplossing gaan zoeken in de richting van uitbreiding van het gemeentelijk medebewind. Dan zal echter al dadelijk ook de verhouding van de nog in stand blijvende adatgemeenschappen tot de gemeente moeten worden geregeld, hetgeen zal gepaard moeten gaan met een organisatie van wijkbestuur, misschien ook met een herziening van het gemeentelijk kiesrecht, een wijziging van de verdeeling van zetels in de gemeenteraden en een andere organisatie van het wethouderschap. Voor de overweging van een en ander is eenigen tijd geleden de z.g. medebestuurscommissie ingesteld.

Het streven naar de eenheidsgemeente, die een waarlijk Indische gemeente zal moeten zijn en niet langer zal worden beschouwd als een ‘Westersche enclave’, vloeit niet alleen voort uit overwegingen van bestuurstechniek, doch vindt ook steun in politieke verlangens van de zich steeds duidelijker formeerende nationalistische Inheemsche groep. Wanneer de

adatgemeenschap in de gemeente wordt opgelost, of als ondergemeenschap daarmede organisch verbonden raakt, wordt, naar men beseft, de taak der Inheemsche fractie in den raad belangrijker, haar positie krachtiger; temeer, wanneer tegelijk de bemoeiïngen der bestuursambtenaren met verschillende bevolkingsbelangen worden uitgeschakeld.

Het verdient wel de aandacht dat het nationalisme als richting van de min of meer modern ontwikkelde Inheemsche elementen hoe langer hoe meer een politieke factor is geworden. Het uit zich meermalen in gemeente- en provinciale raden, soms vrij scherp. Zoo o.a. in acties, strekkende tot vergrooting van het aantal zetels, voor Inheemsche leden bestemd. De Regeering heeft tot dusver vastgehouden aan het beginsel, dat in de gemeenteraden, als zijnde bij uitstek ‘Westersch’ georiënteerd, de Nederlandsche leden de meerderheid moeten uitmaken. Alleen voor de gemeente Menado, met haar Christelijke, dus toch ook in zekeren zin ‘Westersch’ georiënteerde bevolking, is wat dit betreft een uitzondering gemaakt.

Een onevenredigheid ligt in het feit, dat in den Volksraad aan de Inheemsche groep wèl een meerderheid of althans een overwicht is toegekend, een feit, waarop dan ook bij gelegenheid een beroep pleegt te worden gedaan.

In de provinciale raden hebben Nederlandsche en Inheemsche leden gelijke aantallen zetels, een verhouding, die blijkbaar beter geschikt is om aan de betrokken groepen rust te geven. Hier doen zich alleen een enkele maal kwesties voor over de - wettelijk niet geregelde - verdeeling van zetels in het college van gedeputeerden tusschen de verschillende bevolkingsgroepen.

Zetelkwesties doen zich vrijwel niet voor in de regentschapsraden, waar de Inheemsche leden in de meerderheid zijn.

Moeilijkheden vloeien hier meer voort uit de schraalheid der beschikbare middelen, uit de zwakheid van de nieuwe lichamen. Gegevens over hun nog zeer beperkte werkzaamheid vindt men in de decentralisatie-verslagen, die, te beginnen met dat over 1929, ook deze nieuwe gemeenschappen zijn gaan behandelen. Nauwkeurige waarneming van de resultaten blijft hier vooreerst bijzonder noodig. Uitgebreide voorlichting, raad en steun door provinciale organen en eventueel door bestuursambtenaren is blijkbaar nog vaak moeilijk te missen.

Enkele malen kwam verschil van meening of wrijving voor over de afbakening van de regentschapsbevoegdheden tegen-

over die van het Europeesche bestuur. Door de wet is dit niet voldoende geschied, hetgeen wel jammer is, omdat hier klaarheid van verhoudingen niet gemist kan worden en regeling achteraf altijd groote bezwaren heeft; immers men heeft daarbij altijd veel kans dat zekere opgewekte verwachtingen worden teleurgesteld. Toch zal een betere wettelijke omschrijving, speciaal van de aan den resident opgedragen toezichttaak, op den duur niet kunnen uitblijven; want als men hier aan de praktijk eenvoudig den vrijen loop laat, blijft de kans op conflict open. Ofwel dit leidt er toe dat de toezichtfuncties tot schade van een goeden gang van zaken ongebruikt blijven, ofwel zij breiden zich, juist omgekeerd, onredelijk uit, met het gevolg dat het bij de zelfbesturen en dorpsbesturen zoo bedenkelijk gewortelde verschijnsel van schijn-zelfstandigheid ook hier gaat woekeren.

Een commissie is destijds ingesteld om te geraken tot betere afbakening van de bevoegdheden van Europeesch en Inlandsch bestuur; een ontwerp van regeling dienaangaande passeerde onlangs den Volksraad; misschien zal het mogelijk zijn om in aansluiting daaraan ook de verhouding tusschen bestuur en regentschapsorganen te verhelderen.

Menigmaal wordt geklaagd dat de werkzaamheid van het regentschap ligt buiten den gezichtskring van een te talrijk deel der bevolking; hetgeen, zooals al eerder opgemerkt werd, ook valt toe te schrijven aan de groote uitgestrektheid van het ressort. Een gevolg van een en ander is o.m. dat bij de getrapte verkiezingen voor den regentschapsraad nog weinig blijkt van zelfstandig inzicht omtrent de te volgen richting; een typische lijdelijkheid uit zich in het op groote schaal kiezen van Inlandsche bestuursambtenaren. Wanneer in de raden aan dergelijke ambtenaren behoefte bestaat, zou het veel beter zijn, hen daarin te benoemen; er zijn verschillende bezwaren aan verbonden, dat men hen bij verkiezing met de niet-ambtelijke elementen in mededinging doet treden. Dit werkt het ontstaan van allerlei conflicten tusschen ambtenaren en niet-ambtenaren in de hand en brengt de politieke onpartijdigheid der ambtenaren te licht in gedrang. Maar het ergst is dat de ambtelijke candidaturen aan een onbelemmerde meeningsuiting der bevolking in den weg staan, terwijl juist het wekken van eigen oordeel en zelfwerkzaamheid het doel is.

De bemoeiïngen van wege de regentschappen met de adatgemeenschappen schijnen deels nog van weinig belang, deels

nog niet geheel bevredigend. Ook hier zal verdere observatie nog geenszins kunnen achterwege blijven.

Een vraag, die velen en vooral ook een deel der provinciale autoriteiten bezig houdt, is: of niet meer dan tot dusver deelen der landstaak op de autonome gemeenschappen moeten worden overgedragen. Reeds vrij geruimen tijd is overleg gaande speciaal over zaken van onderwijs en volksgezondheid. Daarbij zal ook moeten worden uitgemaakt, welk deel der over te dragen onderwerpen aan de provincies, welk deel aan de gemeenten, regentschappen of andere lagere gemeenschappen dient te komen. Om de zelfwerkzaamheid der ingezetenen in ruime mate te wekken, zal vooral zooveel mogelijk aan de lagere gemeenschappen moeten worden overgedragen. In sommige gevallen kan hierbij de gelegenheid worden aangegrepen om de dorpsbesturen te bevrijden van bemoeiïngen buiten de adatsfeer, zooals de zorg voor het volksonderwijs.

De voor dergelijke veranderingen vereischte organisatie blijkt intusschen nog veel voeten in de aarde te hebben. Zij eischt natuurlijk dat gevestigde centralistische opvattingen, soms ook technische bezwaren, worden overwonnen. Toch zal het juist bij zaken als onderwijs en volksgezondheid, die zich bijzonder leenen voor het wekken van belangstelling in ruimer kring, wenschelijk zijn, zoo krachtig mogelijk op decentralisatie aan te sturen, zij het onder de noodige waarborgen voor deskundig toezicht.

Als gevolg van de economische depressie ondervindt blijkbaar ook de reeds lang verbeide nadere regeling van de financieele verhouding tusschen land en autonome gemeenschappen ernstige vertraging. Een commissie is reeds geruimen tijd met de voorbereiding bezig. De regeling is niet gemakkelijk. Al lang bestond een onopgelost vraagstuk van de financieele verhouding tusschen land en gemeenten. Thans is het nog gecompliceerd door de instelling van de regentschappen en de inschuiving van de provincies met haar omvangrijke taak tusschen het land en de lagere gemeenschappen. Een regeling, waarbij sommige landsbelastingen deels aan de provincies, deels aan de lagere gemeenschappen worden overgedragen, zal vermoedelijk niet kunnen uitblijven. Het is echter de vraag of hiervan in de bestaande omstandigheden spoedig komen kan.

Bij de hier besproken vraagstukken van onmiddellijke practische beteekenis sluiten zich die aan, welke betrekking hebben op een deugdelijke stelselmatige ontwikkeling van de organi-

satie van Indië als geheel. Zooals bekend is heeft men zich in Britsch-Indië laten leiden door de gedachte dat zelfstandigheid het eerst in volle maat geschonken kan worden in de kleinste plaatselijke eenheden, waar de te verzoreen belangen het best door de ingezetenen kunnen worden overzien; de volgende trap is de zelfstandigheid in grootere locale eenheden, de provincies; de laatste is de zelfstandigheid in de landseenheid, - bij welke laatste fase van zelfstandigheid dan ook nog niet het verband met het staatsgeheel behoeft verloren te gaan. In onze Nederlandsche literatuur is de gedachte van een der gelijk stelsel van trapsgewijs voortschrijdende zelfstandigheid voorgestaan door Colijn. Met nadruk heeft hij bepleit, niet dadelijk aan te sturen op zelfstandigheid in de hoogste sfeer en dus den Volksraad niet te maken tot het middelpunt der ontwikkelingspolitiek, doch vooreerst provinciale zelfstandigheid aan te wijzen als de te bereiken top, te beklimmen langs een weg, voerende over de autonomie der lagere gemeenschappen. Hierdoor zouden z.i. wrijving en conflicten worden beperkt, de geleidelijkheid van ontwikkeling zou worden bevorderd en ook zou de ethnologische groepeering der bevolking beter tot haar recht komen. In een scherpe formule heeft hij aangedrongen op vorming van een federatie van provinciën en zijn wenschen zoo samengevat: ‘dat de staatkundige ontwikkeling van Indië niet in de richting van een unitarischen, maar in die van een federalistischen staat behoort te worden geleid’.

Zijn scherpe formuleering heeft veel tegenkanting gewekt. Maar wel is vrij algemeen de opvatting verbreid, dat hetzij federalisme, hetzij decentralisatie, - welker vormen elkaar dikwijls dicht naderen, - in de verdere publiekrechtelijke organisatie van Indië nog een niet te onderschatten rol zal moeten spelen om de ontwikkelingspolitiek langs geleidelijke lijnen verder te voeren. Voor het bepleite stelsel van geleidelijke opklimming in de toekenning van moderne bevoegdheden van autonomie, te beginnen met de lagere organen, is inderdaad veel te zeggen, en dit is te verwezenlijken langs den weg even goed van decentralisatie als van federale organisatie.

Zoo komt dus de decentralisatie (of federalisatie) een belangrijke plaats toe in het groote, ook nationale Nederlandsche probleem van de toekomst van Indië.

 

Het spreekt wel van zelf dat de voortgang van de decen-

tralisatie een zaak is, die voortdurend de aandacht der Regeering zal blijven eischen. De organisatie van de centrale zorg op dit gebied in aansluiting aan het provinciale toezicht is dus van het grootste belang.

Het besef dat de decentralisatie geen zaak op zichzelf is, staande naast het oude bestuur, doch dat zij met dit centrale apparaat verbonden moet zijn, heeft geleid tot de toevoeging van het Decentralisatie-kantoor aan het Departement van Binnenlandsch Bestuur, met behoud van een zekere zelfstandigheid. Geleidelijk zal dus onder den invloed van dit departement de omzetting van oude in nieuwere bestuursvormen zich in onderlinge samenwerking kunnen voltrekken. Men heeft er menigmaal op aangedrongen, de nieuwe richting te accentueeren door den naam van het departement te veranderen in ‘Binnenlandsche Zaken’ en aan het Decentralisatiekantoor meer een leidende positie te geven. Waar het op aan komt, is in allen gevalle een lichaam te vormen, waar in het belang der decentralisatie de gang van zaken op dit gebied voortdurend wordt nagegaan, waar de gegevens worden gegroepeerd, waar met alle betrokken autoriteiten overleg wordt gepleegd tot het bepalen van de eventueel te treffen maatregelen. Want de decentralisatie schept telkens nieuwe verhoudingen; de maatschappelijke belangen, die zij dienen moet, wisselen voortdurend; juist in het eigenaardige Indische milieu, met zijn telkens verschuivende betrekkingen tusschen de oude en de nieuwe maatschappij en zijn talrijke wisselwerkingen tusschen nationaliteiten en ethnische groepen, is voortdurende paraatheid noodig om de organisatie tegen haar taak opgewassen te doen blijven. Nog lange jaren zal temidden en ten behoeve van de ontwikkeling scheppend en herscheppend werk te doen blijven.

Het Kantoor der Bestuurshervorming, dat thans naast het Departement van Binnenlandsch Bestuur staat, hoofdzakelijk met de taak, de bestuurshervorming verder door te voeren, is bestemd om, na de voltooiïng van deze taak, in het departement te worden opgelost; zoodat bij dit departement, - welken vorm het dan ook op den duur zal aannemen, - in hoofdzaak de zorg voor den verderen gang van zaken bij de decentralisatie, in haar samenhang met het centraal gezag, zal zijn geconcentreerd. In het belang van een deugdelijke organisatie zal het zaak zijn, deze concentratie niet al te lang meer uit te stellen. Misschien zal het aanbeveling ver-

dienen om dan aan het departement een Decentralisatie-commissie te verbinden, waar de verschillende bij de decentralisatie betrokken autoriteiten, zooals die, welke bemoeienis hebben met openbare werken, volksgezondheid, onderwijs, financiën, enz. geregeld aan het noodige overleg betreffende de te voeren decentralisatiepolitiek kunnen deelnemen.

Met het oog op het toezicht en de leiding, welke bij de decentralisatie noodig zijn in het komende tijdperk van overgang, is ook van groot belang de vraag: welke taak aan de ambtenaren van binnenlandsch bestuur dient te worden voorbehouden. Dit punt is hiervoren al ter sprake gebracht. De hoofdgedachte, die ook bij de regeling van de opleiding al sinds 1911 heeft gegolden, is deze: dat het voortaan bovenal de meer belangrijke bestuursaangelegenheden zullen zijn, waarop de bestuursambtenaren de aandacht zullen hebben te richten; hun aantal zal gaandeweg beperkt worden, doch hun werkkring zal in beteekenis toenemen. Bij de bestuurshervorming vindt men deze gedachte terug in de schepping van hoogere bestuurstoppen, waar de leiding van de groote provinciale ressorten wordt gevoerd, eenerzijds, - en een losmaking van het bestuur uit de lagere sferen anderzijds, waar meer en meer de zorg wordt overgenomen door zelfstandige organen. Betere afbakening zal, als gezegd, nu nog noodig zijn van de voorloopig in de lagere sferen nog overblijvende functies.

Bij de regeling van de opleiding der bestuursambtenaren is terecht gedacht aan de taak van bemiddeling, die zij zullen hebben bij de omzetting van de oude in de nieuwe maatschappij en bij de samenwerking tusschen de verschillende nationaliteiten. In 1921 heeft men getracht dit te bereiken, door te streven naar een harmonische vereeniging van taalen volkenkunde eenerzijds, staatswetenschappelijke studiën, staatsrecht en staathuishoudkunde omvattend, anderzijds. Om het oudere, inheemsche deel der maatschappij te begrijpen en met de inheemsche bevolking het noodige contact te krijgen heeft de bestuursambtenaar studie van taal- en volkenkunde noodig. Maar om haar ter zijde te staan in haar evolutie, moet hij doorkneed zijn in begrip van de moderne maatschappij. De opleiding geschiedt in Nederland, omdat, zooals Minister Cremer het in 1907 uitdrukte: ‘de bestuursambtenaar door de bevolking wordt aangemerkt als de afgezondene van het moederland, en voor haar de maatstaf is, waarnaar Nederland

en het Nederlandsch bestuur beoordeeld moeten worden.’ Tegenwoordig dient hierbij m.i. ook te worden gedacht aan den eisch, dat de bestuursambtenaar deugdelijk georiënteerd moet zijn in de vorderingen van het moderne gedecentraliseerde bestuur in Nederland en andere Europeesche landen. Bij de opleiding in Nederland zal zooveel mogelijk partij moeten worden getrokken van de hier bestaande gelegenheid om op de hoogte te komen van moderne Europeesche organisatie, in zake locaal beheer, locale financiën, locale bedrijfsvoering en dergelijke. Bij de Indologische studie zal het dus zaak zijn, als keuzevak zoo mogelijk bv. Nederlandsch administratief recht of Nederlandsche gemeentefinanciën te nemen. Daarbij zou het wel wenschelijk zijn om een zeker aantal doctorandi in staat te stellen zich verder in moderne bestuurskunde te specialiseeren. Ook ambtenaren, met verlof in Nederland vertoevende, zouden hiertoe kunnen worden aangemoedigd. Wanneer aan de bestuursambtenaren ruime gelegenheid geschonken wordt om zich in dit bij uitstek moderne vak van locale bestuurskunde te bekwamen, of althans een deel hunner zich hierin zal kunnen specialiseeren, zullen de bestuursposten in Indië punten zijn, waarvan bij de moderne ontwikkeling niet alleen macht uitgaat, doch ook voorlichting en steun, op grondige kennis van zaken berustend. Het wil mij voorkomen, dat hieraan nog veel meer dan tot dusver aandacht zal kunnen worden geschonken.

Het betreft een punt van niet te onderschatten beteekenis. Menigmaal is in het verleden de meening uitgesproken dat een antagonisme bestaat tusschen binnenlandsch bestuur en moderne decentralisatie. Naar mate de opleiding meer naar de moderne organisatie-wijze wordt georiënteerd, zal deze tegenstelling kunnen verdwijnen. Dit zal vaak in Indië kunnen leiden tot een grootere mate van waardeering voor het moeilijke werk van het B.B. En voor het B.B. zelf zal het werk in menig opzicht aan inhoud en perspectief winnen, dus meer voldoening kunnen geven. Want het zal zich dan gedragen gevoelen door de overtuiging dat het bij het soms zoo pijnlijke overgangsproces van oud tot nieuw in de Indische samenleving voor de bevolking met volle kennis van zaken een zoo belangrijk deel der Nederlandsche cultuur kan vertegenwoordigen als in de decentralisatie ligt besloten.

 

A.B. COHEN STUART.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


landen