Leiding. Jaargang 1

[p. 62]

Het rijk en zijne aangelegenheden¹⁾

I.

Niet zonder schroom waag ik het, die geen beoefenaar ben van het staatsrecht, hedenavond uw aandacht te verzoeken voor enkele opmerkingen over een der belangrijkste doch tevens teederste staatsrechtelijke vraagstukken, die de nationale aandacht geboeid houden.

Het Rijk en zijne aangelegenheden: mijn onderwerp heeft voor u geen onbekenden klank.

Vrees echter niet, dat ik u ga vermoeien met een relaas van den strijd over de vraag, hoe de staatsrechtelijke bouw van het Rijk²⁾ nu eigenlijk ‘is’. Vaak ligt achter zulk een strijd een geschil over de vraag hoe het ‘zijn moet’; en dit is ook hier het geval.

Vast staat slechts, dat deze bouw uit het blanco-art. 1 der Grondwet niet kan worden af gelezen; vast staat évenzeer dat volgens dit artikel het Rijk uit vier kwartieren bestaat; vast staat echter óók, dat deze kwartieren niet slechts aardrijkskundige eenheden doch bovendien afzonderlijke rechtspersonen zijn. Vast staat voorts, uit den aard der zaak, dat deze kwartieren ondergeschikt zijn aan de eenheid, waarvan zij de componenten zijn. Vast staat eindelijk, dat het Rijk in Europa en het Rijk in Azië en in Amerika ten aanzien van deze ondergeschiktheid aan het Rijk correspondeeren; al volgt daaruit geenszins dat, zooals soms betoogd wordt³⁾, de drie

1) Rede, den 12en December 1929 op uitnoodiging van den Senaat der Keizer Karel Universiteit in de aula dier hoogeschool te Nijmegen gehouden.

2) In afwijking van het verwarrende spraakgebruik der Grondwet, die, als aanduiding bij afkorting van een deel de term bezigt die het geheel aanduidt, gebruik ik de term Rijk in zijn oorspronkelijke en historische beteekenis: als afkorting van Koninkrijk en als gelijkwaardig met Staat. Een gebruik, dat weliswaar vooralsnog dient te worden aangekondigd, maar dat sinds de jongste troonrede niet meer behoeft te worden gerechtvaardigd.

3) Vgl. Mr. H. van Wageningen: De Rechtspositie van de Nederlandsche Overzeesche Gewesten in het Staatsverband; Advies voor de Vereeniging tot het bevorderen van de beoefening der wetenschap onder de Katholieken in Nederland; 's Gravenhage, 1929, p. 30/4. - De sergeantmajoor,de sergeant en de fourier zijn allen onderofficieren, subaltern aan den compagnies-commandant: doch ondanks deze gemeenschappelijke ondergeschiktheid aan denzelfden chef zijn zij geen ranggelijken; hunne formeele rangongelijkheid wordt bovendien nog geaccentueerd, door de feitelijke omstandigheid dat de sergeant-majoor veelal de vormer en uitvoerder is van de bevelen van den compagnies-commandant.

[p. 63]

overzeesche gebiedsdeelen ‘mitsdien’ aan het Rijk in Europa gecoördineerd zijn als ‘in rang gelijkstaande componenten van den Staat’.

Doch veel meer dan dit staat omtrent den bouw van het Koninkrijk, d.w.z. omtrent de verhouding der vier componenten tot elkaar en tot het Rijk, niet vast, en zoowel op het stellig staatsrecht als op de staatspraktijk is te goeder trouw beroep mogelijk ter rechtvaardiging van volstrekt tegenstrijdige inzichten - zooals eenerzijds dat van Nederburgh, die nòch in den aard van den eenheidstaat van 1815, nòch in de historische ondergeschiktheid der drie overzeesche gewesten aan het moederland sedert 1922 veel gewijzigd ziet, anderzijds dat van Kleintjes, die in den vierledigen Staat de zuivere nevengeschiktheid der ranggelijke rijksdeelen onder het souverein Koninkrijk reeds verwerkelijkt ziet.

Voor beide inzichten, ik herhaal het, is plaats.¹⁾

Want inderdaad: wie, die niet moedwillig de oogen sluit voor de ononderbroken lijn van ontwikkeling der Rijksverhoudingen van 1848 af, die men sedert 1922 in Grondwet en Indische Staatsregeling tot uitdrukking heeft willen brengen, zou durven beweren, dat de oorspronkelijke ondergeschiktheid aan het Rijk in Europa van de in 1848, 1887 en 1922 grondwettig steeds nadrukkelijker als Rijksdeelen erkende overzeesche gewesten onaangetast is gebleven? maar wie ook, die met eenigen werkelijkheidszin is begaafd, durft volhouden, dat de zuivere nevenschikking, de zuivere ranggelijkheid tusschen de Rijksdeelen alreeds zou bereikt zijn? Immers, wat is voor die ranggelijkheid beslissend? Niet alleen toch de verhouding tot het Rijk; maar vooral toch de onderlinge verhouding der Rijksdeelen? En indien dit zoo is, hoe kan deze ranggelijkheid dan worden volgehouden tegenover het simpele feit, dat de functie van wetgever van het Koninkrijk door den wetgever van het Rijk in Europa uitgeoefend wordt? Dit feit, antwoordt men, moge in confesso zijn, maar het ‘rechtvaardigt toch allerminst de veel te algemeene conclusie, dat de begrippen Staat en Rijk’ - Rijk en Rijk in Europa naar mijn

1) In het algemeen geeft Nederburgh de zuiverste beschrijving der werkelijk bestaande Rijksverhoudingen; als tegengift tegen ideologische stelselzucht is deze historisch-realistische leer, juist in onzen tijd, van groote beteekenis. Wanneer ik mij, in de volgende bladzijden, met Eigeman op den grondslag stel van de leer van den vierledigen Staat, geschiedt dit omdat juist vanaf dezen grondslag den daarop opgetrokken bouw beschouwend, het ontbreken der spits te meer opvalt.

[p. 64]

spraakgebruik - ‘elkaar volkomen dekken’: ons stellig staatsrecht onderscheidt in art. 123 der Grondwet trouwens wel degelijk tusschen Rijk en Rijk in Europa.¹⁾

‘Volkomen juist’, kan het tegenantwoord luiden; maar deze conclusie heeft dan ook niemand uit de feiten getrokken! Niet betwist wordt, dat de begrippen Rijk en Rijksdeel in de Grondwet formeel onderscheiden zijn; doch de grief is dat deze onderscheiding in de praktijk van het staatsleven, functioneel dus, een doode letter is.

De zaak is, dat er, wat trouwens niets ongewoons is, op het oogenblik een zekere spanning bestaat tusschen theorie en practijk der Rijksverhoudingen; dat deze verhoudingen zich nog niet gezet hebben, doch een vlottend en groeiend karakter dragen, 't welk ik heb pogen uit te beelden met den term ‘ondernevengeschiktheid’. Een bekwaam, doch wellicht wat overstellig jurist heeft onlangs de verzuchting geslaakt, dat de in dezen term aangeprezen ‘constructie’ hem duister bleef. ‘Wat coördinatie is’ schertste hij ‘en wat subordinatie beteekent, valt te begrijpen: doch sub-coördinatie is mij wel wat machtig.’²⁾

De reden van deze klacht is niet ver te zoeken: de bestreden term is niet de aanprijzing eener constructie maar de beschrijving van eene beweging. Het stellig staatsrecht houdt zich uit den aard der zaak bezig met de beschrijving van het statische; voor de beschrijving van het kinetische schiet het veelal te kort.

De gebieden, die de staatsregeling van 1798 beschreef als ‘de buitenlandsche bezittingen der Republiek’, zijn eene ontwikkeling begonnen met als einddoel de zoo zuiver mogelijke nevenschikking met het Rijk in Europa onder het overstolpend souvereine Koninkrijk. Deze beweging is uiteraard moeilijk vast te leggen; en ons stellig staatsrecht draagt daarvan de sporen. Noch hij, die zich op sommige bepalingen van het stellig staatsrecht beroept, om de richting dier ontwikkeling te ontkennen; noch hij, die het doet voorkomen, als zou deze ontwikkeling reeds haar eindpunt hebben bereikt, verspreidt wezenlijk licht over den bouw van het Rijk, doch beiden maken zich schuldig aan ‘constructies’, die voorbestemd schijnen om door den stroom der ontwikkeling te worden weggespoeld.

1) Vgl. Van Wageningen tegen Eigeman, op. cit. p. 35/6.

2) Vgl. Van Wageningen tegen de Nationale Unie, op. cit. p. 37.

[p. 65]

II.

Maar de beweging, waarvan wij de richting zooeven aanduidden; de geleidelijke verschuiving van de onderlinge verhouding van de Rijksdeelen ten opzichte van elkaar heeft tevens gevolgen die voor den samenhang van het Rijk noodlottig kunnen, doch niet behoeven te zijn.

Immers, de historische Rijksverhouding is eene afhankelijkheidsverhouding van de overzeesche gebieden ten opzichte van Nederland. Verdwijnt allengs deze afhankelijkheid naarmate de zooeven omschreven beweging haar natuurlijk eindpunt nadert, zonder door eene andere verhouding vervangen te worden, dan is het gevolg dat de Rijksdeelen ten slotte zonder eenige verhouding onafhankelijk naast elkander komen te staan, d.w.z. dat het Rijk in vier onafhankelijke staten uiteenvalt.

In de leer van den vierledigen Staat is dan ook de afhankelijkheid der overzeesche gewesten van het Moederland vervangen door de afhankelijkheid der vier Rijksdeelen van het Koninkrijk, ‘het geheel, den Nederlandschen Staat, zelfstandige en onafhankelijke rechtsgemeenschap’; en wordt aldus, naar Kleintjes' uitspraak, de harmonie der deelen met het geheel geenszins verbroken.

Ik erken gaarne, dat de staatsrechtelijke constructie op deze wijze volkomen sluit. Doch om deze constructie tot staatkundige werkelijkheid te maken is nog wat anders noodig, n.l., dat het Rijk, ten opzichte van zijn deelen, zich ook kunne doen gelden, dat het in staat zij het Rijksgezag uit te oefenen.

Nemen wij, als voorbeeld, een der ook historisch meest essentieele functies van een hoogste Rijksgezag: de beslechting der conflicten tusschen de Rijksdeelen.

De oorspronkelijk voor het geheele Koninkrijk geldende regeling van dit onderwerp in art. 70 der Grondwet is bij de uitbreiding van het Rijk over zijn bezittingen tot het Rijk in Europa beperkt gebleven: de boven de partijen verheven Koning beslist in dat Rijksdeel in de geschillen tusschen de daaraan ondergeschikte rechtspersonen: provincie, gemeente en waterschap.

Maar aan welke onpartijdige, boven de Rijksdeelen staande instantie is de beslissing van deze, voor het Rijksverband zoo

[p. 66]

allergewichtigste geschillen tusschen de vier Rijksdeelen opgedragen?

Aan het boven de Rijksdeelen verheven Koninkrijk - zeggen de aanhangers van de leer van den vierledigen Staat: en zij verwijzen ons naar de artikelen van de Indische Staatsregeling, waarbij het ingrijpen van den wetgever en het Opperbestuur van het Koninkrijk wordt geregeld.

Gegeven nu de begripsmatige onderscheiding tusschen het Rijk en het Rijk in Europa, is dat antwoord theoretisch onaanvechtbaar.

Doch eilacie, hoe staat het met de practijk, zoolang het Rijk zich voor de uitoefening van zijn gezag bedient van de organen van het Rijk in Europa?

Hoe zou het binnen het Rijk in Europa beoordeeld worden, wanneer de beslissing in een conflict tusschen Amsterdam en Nijmegen grondwettig zou worden opgedragen aan den Amsterdamschen Gemeenteraad, of tusschen Utrecht en Noord-Holland aan de Gedeputeerde Staten van Utrecht?

Om dit goed te begrijpen, moet men deze zaak niet bezien van uit het heden, de periode na 1815, nu de conflicten tusschen de deelen van het Rijk in Europa ons Siberisch koud kunnen laten, maar vanuit een verleden, toen de eenheidsstaat nog niet gevestigd was en deze conflicten nog niet een zuiver administratief, maar veelal een politiek, voor de eendracht van het land niet ongevaarlijk karakter droegen.

En waarom zou het méér bevredigend zijn, nu de Rijksordening, in een belangen-geschil tusschen het Rijk in Europa en het Rijk in Azië - zooals bijv. de strijd om het Djambicontract in wezen was - de beslechting opdraagt aan een orgaan van de eerstgenoemde partij, voor deze gelegenheid fungeerend als Rijksorgaan?

Gelooft men, dat de onpartijdigheid van zulk een uitspraak kan worden erkend? Gelooft men dat, vooral in dezen tijd, waarin de staatkundige bewustwording van de overzeesche Rijksdeelen de verhouding tot het Rijksgeheel opnieuw tot een vraagstuk maakt, deze Rijksordening het vertrouwen in, den eerbied voor het Rijksverband kan versterken?

Wat is practisch dan toch het verschil tusschen het Rijk vóór 1848 en na 1922? Toch alleen dit, dat onder de oude bedeeling het Rijk in Europa het Koninkrijk was, en dat het Rijk in Europa onder de nieuwe bedeeling voor Koninkrijk speelt.

[p. 67]

De werkelijke rangorde der Rijksdeelen wordt niet uitgedrukt door eenig Grondwetsartikel, maar door het feit, dat het Rijk in Europa door het uitoefenen der Rijksfunctiën, ‘het meeste, zoo niet alles’ in het Rijk te zeggen heeft; dat het bij geschil met een ander Rijkdeel rechtspreekt in eigen zaak; en dat het, krachtens art. 61 lid 1 der Grondwet, ook in zuiver inwendige aangelegenheden aan de overige Rijksdeelen naar welgevallen de wet kan stellen.

‘Wat baat het ons’, zegt men terecht in het Rijk in Azië, ‘dat Holland zijn overwicht uitoefent in naam en als orgaan van een Koninkrijk dat daarvan begripsmatig onderscheiden, zelfs scherp onderscheiden is: de geschiedenis der volken wordt niet gemaakt door begrippen, maar door werkelijkheden, door den wil, de macht, het belang van de orgaandragers, door menschen van vleesch en bloed. En zoolang het Koninkrijk van uwe staatsrechtleeraars geen door van Hollandsche inzichten en Hollandsche belangen onafhankelijke personen gedragen eigen organen heeft, zullen wij in Indië zoo vrij zijn, het ervoor te houden, dat onze ondergeschiktheid aan een legendarisch Rijk op gelijken rang met de andere Rijksdeelen niet dan een fraai woord is en dat het Rijk in Azië in werkelijkheid als vanouds aan Holland onderworpen is en blijft.’

Het gevolg van dezen toestand is, dat het Rijk in Azië in zijn volkomen geoorloofden strijd om reëele autonomie, om een steeds verdere rechtsgelijkheid met het Rijk in Europa, als het ware gedwongen is, zich te richten tegen de Rijksidee en tegen het Rijksgezag, omdat het Koninkrijk de uitoefening van zijn gezag, als aan een major domus, overlaat aan het Rijk in Europa, en dit Rijkdeel als Rijksruwaard het feitelijke overwicht in het Koninkrijk blijft uitoefenen.

De tegenwoordige Rijksordening schept aldus een zich automatisch steeds scherper toespitsende tegenstelling tusschen de ontwikkeling tot autonomie der Rijksdeelen en de handhaving van de eenheid des Rijks.

III.

Het totdusver gesprokene zal, meen ik, geen ruimte overlaten voor de bewering, dat de critiek op de onwezenlijkheid van het Koninkrijk in den vierledigen staat een reactionaire strekking zou hebben. Allerminst is de voorstelling gerecht-

[p. 68]

vaardigd, dat de aanwijzing van het onmiskenbare feit, dat het Rijk en het Rijk in Europa, hoewel formeel-staatsrechtelijk onderscheiden, functioneel-staatkundig elkaar vrijwel volkomen dekken, beduiden zou dat men de blijvende afhankelijkheid der drie overzeesche gewesten aan het Rijk in Europa zou voorstaan of dienen voor te staan.¹⁾

Integendeel, de aanwijzing van de discordantie tusschen theorie en practijk der Rijksverhoudingen kan - waar het uitgangspunt dezer critiek ligt in de aanvaarding van den natuurlijken, historischen en staatsrechtelijken grondslag van de leer van het vierledig Koninkrijk - slechts een progressieve strekking hebben.

Inderdaad wordt met de critiek der Nationale Unie een ernstike waarschuwing bedoeld, dat een waarachtige nevenschikking der overzeesche Rijksdeelen aan het Rijk in Europa slechts dan mogelijk is, indien het Koninkrijk zoodanig georganiseerd wordt, dat het tot behartiging zijner bijzondere (van die der Rijksdeelen onderscheiden) aangelegenheden onafhankelijk van en zoo noodig tegenover die deelen, voldoende is uitgerust.

Tegenover deze critiek is men er niet af met de schuchtere verontschuldiging, dat de grondwettige erkenning van de overzeesche gewesten als organische Rijksdeelen, waardoor het Rijk in Europa formeel van Rijk tot Rijksdeel werd gedegradeerd, ‘in theorie wel had moeten meebrengen een afzonderlijk staatsparlement en een volledig stel staatsorganen’, maar dat ‘in de praktijk natuurlijk de staatsmachine niet zoo plotseling was om te bouwen.’²⁾

Ongegrond ware het verwijt, dat de staatsrechtelijke verbouwing van het Rijk niet op eenmaal haar beslag heeft gekregen; maar gegrond is het verwijt, dat de bouwmeesters hun werk, ook volgens hun eigen constructieteekening, onvoltooid en dakloos hebben in den steek gelaten.

Het zooeven beschreven gevaar, dat deze onvoltooide constructie meebrengt, vordert juist van de zijde van hen die de leer van den vierledigen Staat aanhangen en gelooven in de werkelijkheid van het van de Rijksdeelen onderscheiden Koninkrijk, iets meer dan de flauwe erkenning, dat er ‘misschien aanleiding is om te spreken van een nog niet volgroeide werkelijkheid’.³⁾

1) Vgl. Van Wageningen tegen Eigeman, op. cit. p. 36.

2) Vgl. ibid. p. 32.

3) Vgl. ibid. p. 36.

[p. 69]

Wil men het ideaal van de Herzieningscommissie verwerkelijken en het Rijk in Azië ontwikkelen ‘tot een zelfstandig autonoom deel van het Koninkrijk, met dien verstande dat waarborgen dienen te worden geschapen opdat de belangen van den Staat der Nederlanden in zijn geheel niet in gevaar kunnen worden gebracht’, dan is de eenige mogelijkheid, en dan ook de dringende plicht, dat ‘nog niet volgroeide’ Koninkrijk tot wasdom en tot volwassenheid te brengen. Van dit inzicht gaf ook de afgetreden voorzitter van den Volksraad in zijn afscheidsrede blijk. Zijn vraag: ‘zal de oplossing gezocht en gevonden moeten worden in de toekenning van meerdere zelfstandigheid aan de overzeesche gebieden bij’ (ik zou zeggen: door middel van) ‘krachtiger en doelmatiger organisatie van het geheele Rijk?’ kan door mij met een volmondig ‘ja’ worden beantwoord.

Omgekeerd moet de onverschilligheid juist van de vooraanstaande aanhangers der leer van den vierledigen Staat tegenover het ontbreken van den sluitsteen in hun eigen staatsrechtelijke constructie den indruk wekken, dat het sommigen hunner althans met hun eigen leer geen ernst is, en dat ook het Koninkrijk, waarvan de vier Rijksdeelen afhankelijk zouden zijn, voor hen niet veel anders is dan wat van Vollenhoven's meesterlijke pen heeft gekenschetst als een ‘onschuldige sacramenteele phrase’, dan een oratorisch reukoffer, onder welks narcose het Rijk pijnloos kan worden gevierendeeld.

IV.

Krachtiger en doelmatiger organisatie van het Rijk, als voorwaarde voor een reëeler autonomie der overzeesche Rijksdeelen: ziedaar de taak die den aanhangers van de leer van den vierledigen Staat is opgelegd.

Doch welk doel moet deze organisatie dienen? Hoedanige en welke zijn de aangelegenheden, die het Rijk als afzonderlijke rechtskring heeft te behartigen?

Ik zal niet diep ingaan op den strijd omtrent de definitie dezer aangelegenheden, die men, in onderscheiding van de inwendige aangelegenheden waarvan de behartiging aan de Rijksdeelen is overgelaten, pleegt aan te duiden als imperiale of Rijksaangelegenheden.

Naar mijn meening is de onderscheiding onvoldoende die, in

[p. 70]

tegenstelling met de inwendige, slechts de uitwendige aangelegenheden: de buitenlandsche en volkenrechtelijke zaken als Rijksaangelegenheden wil beschouwd zien. Geheel verwerpelijk is de veel gangbaarder opvatting, die als imperiaal alzulke min of meer inwendige aangelegenheden van het Rijk in Azië wil opgevat zien, bij welker regeling het Nederlandsche element in het Rijk zakelijk belang heeft en die men dus liever door het Rijk in Europa, overeenkomstig dat belang, zou willen geregeld zien. Deze opvatting kon slechts ontstaan, omdat de wetgevende macht van het Rijk in Europa functioneert als Rijkswetgever; zij ziet in het Rijk en in den Rijksinvloed slechts een middel tot behartiging van zekere in het Rijk in Europa machtige bijzondere belangen.

Evenmin zal ik trachten u een overzicht te geven van de onderwerpen die als Rijksaangelegenheden kunnen worden opgevat. Voor mij ligt een lijst, opgemaakt door een der kundigste hooggeplaatste ambtenaren, die Indië in de laatste jaren heeft bezeten; zijn vluchtige opsomming telt 23 onderwerpen. In Britsch-Indië, waar men een opsomming in de wet heeft opgenomen, telt de betrokken lijst een 46-tal onderwerpen. Gij zult mij dankbaar zijn, dat ik ze u spaar.

Liever tracht ik met u tot een juist inzicht te komen wat in de toekomst eigenlijk onder Rijksaangelegenheid te verstaan zij, door een onderzoek naar de eigenaardige functie van het boven de Rijksdeelen gedachte Rijk.

De inwendige aangelegenheden van de onderzaten van het Koninkrijk worden behartigd door de zelfstandige, rijkbewerktuigde, op den grondslag der vier gebiedsdeelen opgebouwde rechtspersonen. Er kan geen sprake van zijn, deze belangen ook nog eens door Rijksorganen te doen behartigen. Het gebied waarop het Rijk een eigen bevoegdheid hebben kan, is dus van nature zeer beperkt en niet voor uitbreiding vatbaar.

De primaire Rijksfunctie nu, is m.i. geen andere, dan die elk Hoogste Gezag in een territoriaal machtsbereik altoos heeft gehad: de handhaving van den Vrede naar buiten en naar binnen, in en tusschen de Rijksdeelen.

Dat het Rijksgezag de handhaving van den vrede van het Rijk als geheel naar buiten, tegen den buitenlandschen aanrander tot plicht heeft, wordt door niemand betwist, en vindt zijn uitdrukking in art. 91 (1) sub b der Indische Staatsregeling, dat bepaalt, dat ‘al hetgeen betreft de verdediging

[p. 71]

van het grondgebied van Nederlandsch-Indië’ door den Koning-wetgever moet worden geregeld.

Minder duidelijk is deze plicht van het Rijksgezag ten opzichte van den vrede binnen de Rijksdeelen. Zoolang het Rijk eene werkelijkheid is, zoolang het Rijksgezag ook tegenover het internationale forum de verantwoordelijkheid draagt voor den ordelijken gang van zaken in het geheele Rijk, d.w.z. in alle Rijksdeelen, mag dit gezag van zijn zeggenschap in de hoofdbeginselen van de organisatie der politie nimmer afstand doen.

De in de komende jaren voor de Rijkseenheid belangrijkste functie van het Rijksgezag is echter de handhaving van den vrede, het beslechten, zoo mogelijk het voorkomen van conflicten tusschen de Rijksdeelen. De wijze, waarop het Rijksgezag deze functie zal uitoefenen zal, naar het mij voorkomt, beslissend zijn voor de toekomst van het Rijk als geheel.

Het belang van deze functie vordert eene nadere omschrijving.

De vestiging van een Rijk geschiedt in den regel door de vereeniging van een aantal tot dan zelfstandige gebieden onder een staatswil, die zich van bovenaf oplegt. Doch zoodra is niet deze vereeniging voldongen, of van onderop zet eene beweging in tegenovergestelde richting in: de onder den druk der autocratie tot nieuw bewustzijn van hun eigendommelijkheid ontwaakte deelen bedreigen in hun zelfstandigheidswil het Rijk met afscheuring of verbrokkeling.

In beide tijdperken, in den opgang zoowel als in den neergang, ligt de hoofdfunctie van het Rijksgezag in het ofwel vestigen ofwel bewaren van de Rijkseenheid. Is het in het eerste tijdperk overwegend creatief, in het laatste is het uit den aard der zaak meer conservatief.

Zoo moet het Nederlandsche Rijksgezag, dat in het ijzeren tijdperk van Van Heutz, met revolutionaire verbreking van de grenzen der historische inheemsche heerschappijen, het ‘aleenige Indische land’¹⁾ geschapen heeft, thans zijn volle energie geven om een revolutionaire verbreking van het werk zijner handen door het nationale bewustzijn, dat het zelf gewekt heeft, te voorkomen.

Hier ligt de teederste, de hoogste taak voor het Rijk.

Doch naast deze primaire staat een secondaire functie: de

1) Vgl. Verslag Herzieningscommissie, p. 25.

[p. 72]

handhaving van den vrede tusschen de Rijksonderzaten: de verzekering eener goede justitie is eene Rijksaangelegenheid. Het heeft een diepen zin, dat overal in het Rijk recht wordt gesproken in naam des Konings: moge al, en terecht, meer en meer recht worden gesproken volgens de regelen, die in de verschillende Rijksvolken leven, het is in den geest der toepassing, dat zich het Rijk openbaart.

Doch de regelen van het stellig recht hebben als grondslag tal van vaak ongeschreven beginselen, met welker handhaving de stoffelijke en geestelijke belangen der Rijksonderzaten wellicht nog nauwer dan met eene goede justitie in engeren zin gemoeid zijn.

a. Stoffelijke belangen.

Durft gij het aan, zult gij vragen, ook stoffelijke belangen onder de Rijksaangelegenheden te betrekken? Komt thans eindelijk de aap uit den breedgeplooiden mouw? Liggen op den bodem van uw grievenkorf de suiker en de tabak, de olie en de rubber? De stoffelijke Rijksbelangen, behoeft het betoog? zijn met de belangen der grootkapitalistische bedrijven niet eenzelvig; maar welaan: ik beantwoord de vraag zooals zij gesteld wordt.

Wel, antwoord ik dan, elke tijd boetseert zijn eigen afgod, maar kiest ook zijn eigen duivel. Voorwaarde voor de verkiesbaarheid tot duivel is, dat gij der goe-gemeente volstrekt onbekend zijt. Aan dezen eisch voldoet het kapitalisme, vooral het koloniaal kapitalisme, ten volle. Ik echter heb het van te nabij leeren kennen om in de juistheid van deze voorstelling te kunnen gelooven. Natuurlijk: dit sluit een erkenning van zijn gevaren en bezwaren allerminst uit. Zoo ergens, dan behoort ingrijpen op grond van het Rijksbelang in deze aangelegenheden met de grootste omzichtigheid te geschieden en met de grootste waarborgen van onpartijdigheid omringd te zijn. En juist daarom was het zoo jammerlijk dat de bevoegdheid tot arbitrage in dergelijke stoffelijke belangenconflicten was gegeven aan de minst onpartijdige en minst deskundige instantie: den met den Rijkstabberd omhangen wetgever van het Rijk in Europa. Maar met dit voorbehoud: zeker, het is een Rijksaangelegenheid, dat de onderzaten, uit welk deel van het Rijk zij dan ook afkomstig mogen zijn, niet worden onteigend en beroofd; dat het kapitaal geen afschrik van Indië krijgt; dat de staathuishoudkundige voorwaarden voor de staatkundige autonomie niet worden vernietigd. En zonder

[p. 73]

twijfel is het een Rijksaangelegenheid, te zorgen, dat b.v. ook bij de Verdeeling tusschen de Rijksdeelen van de belasting op Rijks- of internationale bedrijven de distributieve gerechtigheid worde betracht.

b. Geestelijke belangen.

Ook hier kies ik, uit deze groote groep van Rijksaangelegenheden slechts een enkel belang, dat voor de groep typeerend is, en dat eerst in den laatsten tijd in dit verband ter sprake gekomen is.

‘Zou’, vroeg een katholiek schrijver onlangs met stille ironie, ‘zou men zich tegenover Indië op het standpunt kunnen stellen, dat het Koninkrijk een Christelijke Staat is... Zou men ook dit een bij uitstek imperiale aangelegenheid durven noemen?’

Het is niet zonder aarzeling dat ik mij uitspreek over deze aangelegenheid. Maar nu de vraag eenmaal gesteld is, geloof ik, dat de tijd eischt en de plaats veroorlooft, ook omtrent dit belangrijk punt met volkomen klaarheid te spreken.

Het antwoord is ‘neen’ en ‘ja’.

Dès ‘neen’ in zooverre het Rijk geen staatsgodsdienst heeft en dat de scheiding van kerk en staat, op een enkele aangelegenheid na, waarop ik straks terugkom, in het Rijk voltrokken is. Maar des ‘ja’, dès uitdrukkelijk ‘ja’ in zooverre als Nederland's volk is een christelijk volk en in zoover die christelijke volksovertuiging in zede en recht van het Rijk uitdrukking gevonden heeft.

De zede:

Hoe groot de zelfstandigheid van het Rijk in Azië ook moge worden, nooit zullen weduwen verbranding en slavernij; pandelingschap en heksenprocessen; koppensnellen en kinderprostitutie; sweating en corruptie als ‘inwendige aangelegenheden’ van eenig Rijksdeel kunnen worden beschouwd, zelfs dan niet wanneer de Indische volkswil ze zou dulden of de Indische volksonwil zich tegen hun bestrijding zou verzetten.

Het recht:

Vrijheid van belijdenis en van verkondiging behoort tot de duurst gekochte en kostbaarste grondrechten niet slechts van het Rijk in Europa, maar van het geheele Rijk in de drie werelddeelen. Nimmer zoolang het Rijk bestaat, zal het oogenblik mogen komen, dat het hoogste Rijksgezag niet zou moeten ingrijpen indien dit recht werd verkort.

En het is in dit verband, dat het mij niet veroorloofd is,

[p. 74]

te zwijgen van de nationale oneer, die, naar mijn gevoelen, gelegen is in de handhaving van het ergerlijke artikel 177 der Indische Staatsregeling.

Een schande, die ik als volgeling van Groen te dieper voel, omdat ook en vooral de politieke richting, waartoe ik behoor, dit artikel mee helpt handhaven. Geen opportunisme mag doen afzien van den onverbiddelijken strijd tegen dit artikel; de Grondwetswijziging 1922 had niet tot stand mogen komen zonder dat het VIe Hoofdstuk der Grondwet op het geheele Rijk toepasselijk was gemaakt.

Een Indië, waarin een nieuwe Xaverius zijn roeping niet vrij en ongehinderd zou mogen volgen tot in de verste uithoeken van den Archipel; waarin de boden van den Koning der koningen moeten bedelen om toelating bij de boden van Nederland's zetbaas te Buitenzorg, is voor mij niet in den hoogen edelen zin een Nederlandsch-Indië.

Eenigen tijd geleden vertoefde de Landvoogd op Bali, dat paradijs der aarde, waar elke propaganda, ook de meest verwoestende, wordt toegelaten en zelfs door landsdienaren wordt gevoerd, maar waaruit de missie wordt geweerd. In een redevoering tot de hoofden beloofde de behaagzieke pseudo-democraat, dat hij de bestaande zeden en religie tegen vreemde invloeden zou beschermen. En op een vraag in de Kamer naar de bedoeling dezer belofte, kwam het antwoord: dat de landvoogd niet meer wist, wat hij had gezegd.

Welnu, naar mijn oordeel was deze vraag geenszins een inmenging in de inwendige aangelegenheden van Indië, want niet de kerstening, maar de onbeperkte vrijheid den Christus te prediken, ook dat is, naar mijne overtuiging, een imperiale aangelegenheid bij uitstek.

V.

Welke middelen verschaft nu de Indische Staatsregeling aan het Rijk om de Rijksaangelegenheden te behartigen? Hoe kan het Rijk zijn gezag als handhaver der Pax Neerlandica tusschen de Rijksdeelen uitoefenen?

Naar aanleiding dezer vragen wensch ik uwe aandacht te vestigen op een zeer diepgaand onderscheid tusschen het stelsel der Indische Staatsregeling volgens het door Minister de Graaf ingediend ontwerp en het stelsel dier Staatsregeling zpoals deze,

[p. 75]

gewijzigd door het amendement-Feber, is wet geworden.

In het stelsel van het ontwerp was de staatsrechtelijke band tusschen het Koninkrijk en het Rijk in Azië als een zijden draad, die men zou doorknippen, maar waarvan men dan, eens in de vier jaren bij gelegenheid van de benoeming van een nieuwen Landvoogd, de uiteinden als 't ware aan elkaar zou leggen.

De voorwaarde nu van de continuïteit der Rijksleiding; de voorwaarde dus, welke alleen een doelmatige behartiging van het Rijksbelang door het centrale Rijksgezag mogelijk maakt, is, het kan niet genoeg worden herhaald, een juiste regeling van de bevoegdheid van den Landvoogd, en van diens verhouding tot de Rijkskroon.

Hoe was onder het Regeerings-Reglement van 1854 deze bevoegdheid? Geen andere dan die van een Hoogen Commissaris des Konings. Hoe wenschten de ontwerpers der Indische Staatsregeling deze bevoegdheid gewijzigd te zien? Tot die van Hoogen Burgemeester van het Rijk in Azië. Door vergelijking met de stelling van den Hollandschen Burgemeester werd dan ook de toekomstige stelling van den Indischen Landvoogd door Minister de Graaf duidelijk gemaakt. Wat men bedoelde was echter een bijzonder soort Burgemeester: een Burgemeester merk-Oppenheim: het verslag der Herzieningscommissie; de proeve Oppenheim; de hoofdartikelen der N.R.Ct. laten daaromtrent geen twijfel.

De Burgemeester, naar deze opvatting, is niet ambtenaar, maar bovenal zelfstandig bestuursorgaan der gemeente; de Landvoogd mocht dus evenmin een ambtenaar, maar moest evenzeer een zelfstandig bestuursorgaan van het Rijk in Indië worden.

De Burgemeester is niet de ondergeschikte van den Minister van Binnenlandsche Zaken; ook de Landvoogd mocht derhalve niet de ondergeschikte blijven van den Minister van Koloniën.

De Burgemeester is krachtens zijn eed bovenal man der gemeente, die schoon ‘aan de Grondwet en aan de wetten des Rijks zijn trouw verpandende’, toch eerst ‘de belangen der gemeente met al zijn vermogen moet voorstaan en bevorderen’. En de Landvoogd aan dezelfde onschadelijke artikelen zijn trouw verpandende, stempelt zich door den eed, dat hij de welvaart van Nederlandsch-Indië naar zijn vermogen zal bevorderen, tot bovenal man van het Rijk in Azië.

De Burgemeester ontvangt bij zijn benoeming geen schrifte-

[p. 76]

lijke instructie; dus kon ook de gebruikelijke instructie voor den Landvoogd vervallen.

De Burgemeester heeft ook tijdens zijn ambtsperiode geen instructies van een ‘onmiddellijken chef af te wachten, al blijft de minister van Binnenlandsche Zaken pro forma verantwoordelijk voor zijn daden. En dus moest in art. 1 der Indische Staatsregeling ook de verplichting tot gehoorzaamheid aan de bevelen des Konings voor den Landvoogd vervallen ofschoon de Minister van Koloniën evenzeer pro forma verantwoordelijk bleef.

En waar de Kroon nu niet langer bevelen kon, werd ook de gehandhaafde plicht tot gehoorzaamheid van den Landvoogd aan den Koning wat vulgo genaamd wordt: een wassen neus.

Nochtans, de copie was niet compleet. Er bleef een verschil tusschen de positie van den burgemeester in het Rijk in Europa en die welke het ontwerp der Indische Staatsregeling den Landvoogd had toegedacht.

Weinigen zullen ontkennen dat, in hoe beperkte mate dan ook, de Burgemeester, behalve bestuursorgaan der gemeente tevens is orgaan van het Rijk in Europa. Als zoodanig is hem door de Gemeentewet opgedragen te waken dat de gemeentelijke autonomie niet in conflict kome met de wet en met het algemeen belang, dat beteekent hier, het belang van het Rijk in Europa. Hij heeft bij die voordracht of bij het nalaten dier voordracht geen instructies van den Minister van Binnenlandsche Zaken af te wachten; hij is bij de uitoefening van deze zijne functie uitsluitend gebonden aan zijn eigen oordeel; maar hij oefent deze functie uit ambtshalve, niet als man der gemeente, maar als orgaan van het Rijk in Europa; artikel 70 der Gemeentewet is te beschouwen als zijn bestendige instructie, die slechts in zooverre verschilt van de instructiën van den Landvoogd en den Commissaris des Konings, als de eerste bij de wet, de beide laatsten door de Kroon zijn vastgesteld. In elk geval dwingt dit artikel zelfs den zoo onafhankelijken Burgemeester van het Rijk in Europa bij de bevordering van de belangen zijner Gemeente steeds indachtig te zijn aan de grenzen, die bij die behartiging door de belangen van het hooger ressort worden gesteld.

Bij de stelling van den Landvoogd, zooals die in het ontwerp der Indische Staatsregeling was voorzien, ontbrak eene aan artikel 70 G.W. analoge bepaling ten eenenmale. Geen be-

[p. 77]

paling dwong den Landvoogd om bij de behartiging der belangen van het Rijk in Azië dagelijks indachtig te blijven aan het Rijksbelang. Slechts dan, indien verschil van inzicht met den Volksraad omtrent Indische belangen onoplosbaar bleek, kwam het oogenblik waarop hij omzag om hulp van den grooten broer, het Opperbestuur van het Koninkrijk.

Wanneer het Rijksbelang door een ordonnantie zou zijn geschonden, zou het initiatief voor het voorloopig redres door schorsing uitsluitend bij den Koning liggen.

Natuurlijk was dit verschil niet opzettelijk zoo geconstrueerd. Het is duidelijk hoe het ontstaan is. Het besluit van den gemeentewetgever kan ook zonder medewerking van den Burgemeester worden genomen; een ordonnantie daarentegen kan zonder medewerking van den Landvoogd niet tot stand komen. Men heeft dus blijkbaar stilzwijgend aangenomen dat de Landvoogd bij de vaststelling van een ordonnantie wel met het Rijksbelang rekening zou houden.

Maar in feite zou niets hem daartoe hebben verplicht en een opvatting, dat zijn eed hem zelfs verbiedt met een met het Indisch belang strijdig Rijksbelang rekening te houden, ligt zeer voor de hand. En zelfs wanneer men de betrokken eedsformule niet zóó strikt uitlegt, heeft men toch al zeer weinig rekening gehouden met de menschelijke natuur. Alles drijft er een Landvoogd toe, zijn geheele aandacht te richten op het verkrijgen van overeenstemming met den Volksraad; deze taak is waarlijk al moeilijk genoeg en zal dit in toenemende mate worden.

Wat zou er den Landvoogd toe kunnen drijven zich zonder noodzaak op te werpen als bolwerk en beukelaar van het Rijksbelang, waarvan de behartiging door de Indische Staatsregelig zelf aan het centrale Rijksgezag is opgedragen? des te meer, omdat hij van de opvattingen van dat gezag over het Rijksbelang in het schema van het ontwerp der Indische Staatsregeling ambtelijk niet op de hoogte zou worden gehouden?

Waar kwam dus dit geheele systeem op neer? Hierop, dat het Rijk in Indië zijn recht zou vormen geheel buiten invloed, niet slechts van het Rijk in Europa, - wat in de opvatting van de aanhangers van den vierdeeligen Staat niet meer dan strikt logisch is - maar bovendien buiten invloed van de centrale Rijksorganen.

Conflicten tusschen een Indische regeling en het belang van

[p. 78]

het Rijk en het Rijk in Europa konden dus niet voorkomen worden, maar zouden, eenmaal geconstateerd, beslecht moeten worden door onverkwikkelijke bekvechterijen tusschen de vertegenwoordigende lichamen van het Rijk in Azië en van het Rijk in Europa, als orgaan van het Koninkrijk.

Wanneer het de ontwerpers van deze regeling er om te doen was geweest to invite trouble, zouden ze het niet anders hebben kunnen aanleggen. In zeker opzicht, hoe vreemd het schijne, heeft men dit dan ook werkelijk bedoeld. Niet dat men wrijving met het Rijk heeft willen uitlokken, niet dat deze wrijving doel was, maar men heeft zonder twijfel gespeculeerd op de vrees voor de wrijving, die uit deze regeling onvermijdelijk moest voortvloeien.¹⁾

Men rekende op de vreesachtigheid, op de pseudo-democratie, op de verdeeldheid en op de ondeskundigheid van de Tweede Kamer om Indië feitelijk onafhankelijk van het Rijksgezag te maken. Hoe juist deze speculatie was, is gebleken bij de behandeling van de jongste wijziging in de Indische Staatsregeling, waarbij duidelijk bleek, dat de beslissing beïnvloed werd door vrees voor conflict. De verbitterde debatten bij die gelegenheid hebben bij velen de overtuiging gevestigd, dat repressieve vereffening van de geschillen tusschen het Rijk en zijne deelen door middel van openbare correctie van den Indischen wetgever door het Rijkswetgever spelende Nederlandsch Parlement den goeden geest in het Rijk al zeer spoedig grondig bederven zou.

1) Vgl. Gerretson: De abdicatie van de Nederlandsche Rijksleiding, Haagsch maandblad Nov. 1928, p. 464/5.

VI.

Deze geheele opzet, - de Herzieningscommissie, de Proeve-Oppenheim, en het ontwerp der Indische Staatsregeling waren op dit punt eenes geestes - is echter teniet gedaan door het amendement dat naar zijn eersten onderteekenaar als amendement-Feber bekend staat.

Door dit amendement werd in artikel 1 der Indische Staatsregeling de geschrapte bepaling, dat de uitoefening in naam des Konings van het algemeen bestuur in Nederlandsch-Indië geschiedt ‘met inachtneming van 's Konings bevelen’, hersteld.

[p. 79]

De concessie aan de mezzotinto-stemming des tijds, die het woord ‘bevelen’ door ‘aanwijzingen’ verving, verandert aan de zaak niets, waar vaststaat - de Minister heeft dit uitdrukkelijk verklaard - dat ook deze aanwijzingen voor den Landvoogd verplichtend zijn.

Door deze wijziging is de historische verhouding van Kroon en Landvoogd zooals deze naar aanleiding van het conflict tusschen Elout en Van der Capellen door Koning Willem I is geregeld, weer in eere hersteld. In plaats van een Hyper-Burgemeester is de Landvoogd weer geworden tot wat hij sedert meer dan een eeuw was: de Hooge Commissaris des Konings in het Rijk in Azië. De Landvoogd is weer ambtenaar; hij heeft weer de instructies van zijn natuurlijken chef af te wachten; de band met den Kroon is weer hersteld; hij is weer vóór alles orgaan van het Rijk en heeft, als vertegenwoordiger van de Nederlandsche gedachte in de wetgevende macht van het Rijk in Azië, de Nederlandsch-Indische belangen te behartigen met inachtneming van het Rijksbelang.

Maar door deze wijziging is ook een andere, meer doeltreffende behandeling der conflicten tusschen de Rijksdeelen mogelijk geworden - namelijk de preventieve, door vooroverleg tusschen de Kroon en haar vertegenwoordiger.

De Kroon kan nu, op grond van haar recht aanwijzingen te geven, voorkomen dat met het belang van het Rijk strijdige ordonnanties tot stand komen: want de medewerking van den Landvoogd is tot die totstandkoming noodig. Ontvangt hij dus aanwijzing niet goed te keuren, dan komt het conflict als conflict tusschen de Rijksdeelen niet tot uiting. Het blijft dan hoogstens een Indisch conflict, zonder propagandistische waarde voor de vijanden des Rijks.

Doch het recht aanwijzingen te geven heeft nog een ander verder strekkend gevolg dat, naar ik meen, zelfs door de ontwerpers van het amendement-Feber niet geheel is voorzien, namelijk het herstel van de mogelijkheid van regeling bij Koninklijke verordening in den ruimsten omvang. Het ontwerp der Indische Staatsregeling had de wetgevende bevoegdheid des Konings, in overeenstemming met de Proeve, zooveel mogelijk teruggedrongen.

Doch, waar de Koning verordenend optreedt bij gebrek van overeenstemming tusschen Landvoogd en Volksraad, bezit hij, in het recht aanwijzingen te geven die het bereiken van

[p. 80]

overeenstemming tusschen Landvoogd en Volksraad verhinderen, een eenvoudig middel om de regeling van elk gewenscht onderwerp aan zich te trekken, en daardoor zoowel aan den Indischen als aan den Rijkswetgever te onttrekken.

Dat beduidt natuurlijk niet dat de Kroon van dit middel gebruik zal maken, om den ouden toestand te herstellen en den Indischen wetgever uit te schakelen.

Het blijvende grondverschil ligt hierin, dat eertijds de Koning de normale, de Rijkswetgever de uitzonderlijke wetgever voor het Rijk in Azië was, terwijl thans de normale wetgever voor dat Rijksdeel de Indische wetgever is. Doch terwijl, in het stelsel van het ontwerp der Indische Staatsregeling, de Rijkswetgever de uitzonderlijke wetgever voor het Rijk in Azië zou blijven, is door het herstel van de aanwijzingen de Koning practisch in de plaats van den Rijkswetgever als uitzonderlijke wetgever getreden, en de Rijkswetgever naar de derde plaats teruggedrongen. Immers, waar eenerzijds de Kroon thans door het herstel der aanwijzingen op de meest uitdrukkelijke wijze het recht is voorbehouden en daardoor de plicht is opgelegd conflicten van Indische regelingen met het Rijksbelang te voorkomen, zal schorsing van zulke regelingen practisch niet voorkomen en dus ook de Rijkswetgever zelden of nooit zulke regelingen hebben te vernietigen. En waar anderzijds de Kroon de macht heeft herkregen alle Indische aangelegenheden, zoover ze niet door de Rijkswet geregeld moeten worden, zelfstandig te regelen, zal zij slechts hoogst zelden de ‘behoefte’ voelen, om de medewerking der Staten-Generaal te vragen tot regeling eener Indische aangelegenheid bij de Rijkswet; waardoor de wetgever van het Rijk in Europa slechts uiterst zelden zal behoeven te paradeeren als Rijkswetgever.

Op deze wijze kan vrijwel de geheele funeste werking van het stelsel Oppenheim in zoover dit in de Indische Staatsregeling is belichaamd, door een kundige en voorzichtige toepassing van 's Konings aanwijzingen in den wortel worden verlamd.

Zoo is dan de steen des aanstoots, die door de Leidsche bouwlieden verworpen was, door de ontwerpers van het amendement-Feber opnieuw tot hoofd des hoeks gelegd, en is den Koning, het eenige echte, want onafhankelijke boven de Rijksdeelen verheven Rijksorgaan, op welks beteekenis voor den samenhang van het vierledig Rijk Eigeman op zoo welspre-

[p. 81]

kende en overtuigende wijze gewezen heeft,¹⁾ het aandeel hergeven in de algemeene wetgeving van het Rijk in Azië, dat hem niet ontnomen kan worden, zonder, naar ook Nederburgh heeft ingezien, te tornen aan de eenheid des Rijks.²⁾

1) Vgl. Eigeman: Indië en het koninkrijk; Memorandum van den Raad van Bestuur der Nationale Unie aangeboden aan de leden der Staten-Generaal; p. 71/7.

2) Vgl. Nederburgh: De Koninklijke en de Wetgevende Macht over Nederlandsch-Indlë, 's Gravenhage, 1322, p. 44/5.

VII.

Is dan de thans bestaande Rijksordening ideaal?

Voorzeker niet!

Inderdaad is er reden tot dankbaarheid, dat het herstel van 's Konings aanwijzingen het gevaar heeft afgewend, dat de verdere ontwikkeling der Rijksverhoudingen noodzakelijkerwijze zou gaan in de richting van een uiteenvallen der Rijksdeelen. Zooals de zaken thans staan, bestaat er althans de mogelijkheid, dat het boven de Rijksdeelen verheven Rijk op den duur eenige werkelijkheid zal verkrijgen. Het hoogste Rijksgezag, de feitelijke leiding van het Rijk is in handen gebleven van hem, in wiens onafhankelijke stelling de eenheidsgedachte belichaamd is, den Koning.

Doch dit onloochenbaar feit stelt ons voor tal van vragen, die opnieuw het vraagstuk eener eigen Rijksorganisatie aan de orde stellen.

De Koning geeft zijn aanwijzingen niet anders dan door zijn Minister van Koloniën; en deze Minister is een orgaan van het Rijk in Europa: zal hij, op den duur, evenals de Minister van Buitenlandsche Zaken reeds is, niet een Rijksorgaan moeten worden?

Het antwoord is, dat ook hier het functioneele van grooter beteekenis is dan het formeele: de stelling zelf van den Minister van Koloniën brengt mede, dat hij zich, welke ook zijn formeele positie moge zijn, niet anders kàn gedragen, dan als vertegenwoordiger der Rijksgedachte. Practisch vertegenwoordiger van de belangen van het Rijk in Europa tegenover den Landvoogd, heeft hij tegenover het Nederlandsche Parlement de belangen van het Rijk in Azië te verdedigen, en draagt zijn werkzaamheid in toenemende mate het tusschen de Rijkdeelen

[p. 82]

arbitreerend karakter, dat het wezenlijke is van de Rijksfunctie.

De Minister van Koloniën heeft dus de uitermate zware taak, te beoordeelen, in hoever het Rijksgezag zich in de regeling van tweeslachtige aangelegenheden zal laten gelden. En waar nu de gedachtenwisseling tusschen den Minister en den Landvoogd geheim is, althans geheim behoort te zijn, rijst de vraag of het Rijksgezag op deze wijze niet het ontoelaatbaar karakter eener onverantwoordelijke autocratie krijgt?

Deze voor de hand liggende vraag mag ontkennend worden beantwoord. De Minister was en is verantwoordelijk. Doch terwijl deze verantwoordelijkheid, volgens het stelsel van het ontwerp der Indische Staatsregeling een zuiver nominale zou zijn geworden, niet ongelijk aan die van den Pruisischen zitredacteur, die moet opkomen voor handelingen, die hij niet heeft kunnen beïnvloeden en van welke hij zelfs vaak geen kennis heeft, draagt de Minister thans eene werkelijke verantwoordelijkheid, weliswaar niet direct voor zijn eigen handelingen, zijn geheime aanwijzingen, maar indirect voor die van den Landvoogd, in wiens beleid zijn geheime aanwijzingen openbaar worden. Naar den vorm de verantwoording dragend voor 's Landvoogds beleid, draagt hij in wezen de verantwoording voor eigen doen of gedoogen.

Doch aan wie moet het Rijksgezag voor de handhaving der Pax Neerlandica verantwoordelijk zijn? In de ‘volgroeide werkelijkheid’ van het overkappend Koninkrijk, zou onder het ‘volledig stel eigen organen’ voorzeker een Rijksparlement niet kunnen worden gemist. Doch het denkbeeld, terloops door de Herzieningscommissie geopperd, is nimmer ernstig opgenomen: het is practisch onuitvoerbaar. Niet mij, die geen aanhanger ben van de leer van den vierledigen Staat verwijte men, dat deze constructie bij nadere beschouwing niet slechts onvoltooid, doch ook onvoltooibaar blijkt!

Doch er is weinig reden om zich over de ontstentenis, ook in de toekomst, van een Rijksparlement te bedroeven. De Rijksfunctie is beperkt; naarmate de Rijkseenheid werkelijker is, zal het Rijksgezag zich minder behoeven te doen gelden; het ideaal is, dat geen aanwijzingen behoeven te worden gegeven, en de Kroon zich tot den rol van toezienden voogd kan bepalen.

De voornaamste taak van een Rijksparlement zou dus de controle eener controle zijn, en deze taak kan voorloopig zon-

[p. 83]

der veel bezwaar aan het vertegenwoordigend lichaam van het Rijk in Europa worden overgelaten. Want men onderschatte niet den invloed, die in de toekomst het vertegenwoordigend orgaan van het Rijk in Azië, zij het indirect, op de Rijksleiding zal kunnen uitoefenen. Een conflict tusschen Volksraad en Landvoogd, dat zijn bron zou vinden in ongewenschte aanwijzingen der Kroon, zou zonder twijfel 's Minister's stelling tegenover het Nederlandsche Parlement onhoudbaar maken.

Dit neemt niet weg, dat het uiterst kiesche en verantwoordelijke van de taak van den Minister van Koloniën aan velen te zwaar voorkomt, om door één enkel man, terzijde gestaan door een onvoldoend toegerust departement, te worden gedragen. Vandaar verschillende denkbeelden om den Minister, d.i. de Kroon, tot het volbrengen dier taak beter toe te rusten.

Een dezer denkbeelden is, den Minister een commissie uit de Staten-Generaal ter zijde te stellen. Het denkbeeld schijnt mij volkomen verwerpelijk. Gewoonlijk, men denke aan die voor Buitenlandsche Zaken, hebben dergelijke commissies geenerlei invloed en worden zij door de betrokken ministers slechts gebezigd als voorwendsel om zich aan hunne verantwoordelijkheid tegenover het Parlement te onttrekken. Zou men zulk een commissie meer macht geven, dan zou dat een stap verder zijn op den verkeerden weg van parlementaire mederegeering, de slechtste vorm van gezag zonder verantwoordelijkheid; er is alle reden, om het onverantwoordelijke Parlement streng tot zijn eigenlijke taak, controle van de verantwoordelijke Regeering, te beperken.

Een ander denkbeeld wordt voorgestaan door Eigeman, die den Landvoogd voor het algemeen gedeelte van zijn beleid aan den als Rijksorgaan opgevatten Raad van Ministers wil ondergeschikt maken, waaruit volgt, dat dan ook de aanwijzingen des Konings, voor zoover die algemeene Rijksaangelegenheden raken, door dien Raad zouden moeten geformuleerd, althans goedgekeurd worden. Het denkbeeld schijnt mij theoretisch niet onjuist; het groote bezwaar tegen verwezenlijking ligt in de omstandigheid, dat de meeste ministers, soms zelf de Premier, totaal onkundig van en onverschillig zoowel voor de Indische als voor de Rijksaangelegenheden zijn. Over de degelijkheid van de besprekingen in den Ministerraad moet men zich vooral geen illusies maken.

Het voornaamste practische doel, dat men bereiken wil, is het waarborgen van stabiliteit in de uitoefening van het Rijks-

[p. 84]

gezag, die, bij de voortdurende wisseling van niet altoos deskundige ministers en de steeds zwakkere bezetting van het Departement, inderdaad niet altoos verzekerd is. Het is zonder twijfel van groot belang, dat de uitoefening van het Rijksgezag over de Rijksdeelen op eene stevige traditioneele basis kome te staan.

Doch, wie de geringe staatkundige vormkracht van ons volk beseft, zal de kansen tot verwezenlijking van welk eenigszins ingrijpend voorstel ook tot meer doelmatige organisatie van het Rijk sceptisch beoordeelen.

Wellicht is de eenvoudigste oplossing, en die daarom de meeste kans heeft op verwerkelijking, de versterking van de betrokken afdeeling van den Raad van State, in welken, als in oorsprong en wezen Rijksorgaan, dan ook leden uit andere Rijksdeelen zouden kunnen worden opgenomen,¹⁾ terwijl bij verschil van meening tusschen den Minister van Koloniën en den Raad van State de Koning, niet door den Minister, maar slechts door den Raad van Ministers zijn aanwijzingen zou kunnen geven, d.i. het Rijksgezag tegenover de Rijksdeelen zou mogen geldend maken.

Het groote gebrek van de tegenwoordige regeling ligt echter niet zoozeer daarin dat het Rijksgezag ten aanzien van de Rijksdeelen onverantwoordelijk zou zijn; evenmin daarin, dat de Kroon voor de uitoefening van de Rijksfuncties onvoldoende geoutilleerd is; maar hierin, dat de grenzen waarbinnen het Rijksgezag zich tegenover de Rijksdeelen mag doen gelden, niet behoorlijk omschreven zijn, nu niet slechts de Rijkswetgever, maar ook het Rijksopperbestuur naar willekeur de regeling van alle onderwerpen, ook die van onbetwist en onvermengd inwendigen aard aan zich trekken kan.

Met andere woorden: het herstel van de aanwijzingen laat de mogelijkheid aan het Opperbestuur om binnenskamers de autonomie van het Rijk in Azië volkomen fictief te maken.

Ik geloof zelfs niet ver mis te tasten, indien ik stel, dat de uiterst felle oppositie, die destijds tegen het herstel van de aanwijzingen des Konings is gevoerd, voorzoover zij niet uitging van teleurgestelde doctrinairen, die hun kaartenhuis omvergeworpen zagen, vooral zijn grond vond in de

1) Hiervan bestaat reeds een precedent in het K.B. van 9 Dec. 1843 (Staatsblad no. 61) omtrent het doen deelnemen aan de deliberatiën van den Raad van State, van buitengewone Staatsraden, te benoemen uit de hier te lande aanwezige hooge ambtenaren uit Oost en West-Indië.

[p. 85]

wetenschap, in welken hoek het amendement-Feber geconcipieerd was en in het wantrouwen, dat de ontwerpers bedoelden de beloften van 1918 teniet te doen en de met de eene hand geschonken autonomie met de andere hand weer terug te nemen.

Die bedoeling heeft echter niet bestaan; het amendement werd uitsluitend geboren uit de vrees voor het verbreken der Rijkseenheid; de toelichting van de oorspronkelijke redactie van het amendement stelt dit buiten allen twijfel; ook op dit punt is, tegenover het oordeel van den tijdgenoot, een beroep op de geschiedenis geoorloofd.

VIII

Maar juist omdat de mogelijkheid van misbruik - van misbruik naar beide zijden, zoowel door verwaarlozing van het Rijksbelang als door versmoring der Indische autonomie - onweersprekelijk bestaat, is het onwenschelijk, den tegenwoordigen feitelijken toestand op den duur staatrechtelijk ongeregeld te laten.

Het is volstrekt noodzakelijk, dat de bevoegdheid van afgrenzing tusschen de aangelegenheden des Rijks en die zijner deelen, dat de ‘competenz-competenz’ uitsluitend verblijve bij het hoogste Rijksgezag.

Doch het is even volstrekt onwenschelijk, dat de norm van die afgrenzing de willekeur van de Kroon zou zijn; d.w.z. dat de Minister practisch vrij zou zijn aanwijzingen ook over de inwendige aangelegenheden der Rijksdeelen.

Daarom kan niemand, dien de organische ontwikkeling van het Rijk ter harte gaat, genoegen nemen met de sopperige verklaring, van de Indische regeering in de begrootingsstukken van 1928, dat men de zaak maar ongeregeld moet laten, ‘want dat de organen van het gezag’ - de Kroon en de Staten Generaal incluis - ‘wel zullen ingroeien in de door de nieuwe Staatsregeling geschapen verhouding tusschen Indië en Nederland’. Dit gemoedelijke ‘alles sal reg kom’-systeem, dat een der belangrijkste vraagstukken van ons staatsrecht tot een onder-onsje van Landvoogd en Minister maakt, is gevaarlijk en onwaardig.

Gevaarlijk, omdat de geschiedenis van de oude Grondwet van ons land, de Unie van Utrecht, leert, hoezeer de staats-

[p. 86]

machine op den duur kan vastloopen, wanneer men nalaat, de beginselen, die in een voorloopige staatsregeling zijn neergelegd, tijdig tot ontwikkeling te brengen; on waardig, omdat het een belijdenis van onmacht zou zijn, om de feitelijke Rijksverhoudingen staatsrechtelijk behoorlijk te formuleeren.

Wat wilt ge dan? - zal men vragen.

Opsomming der Rijksaangelegenheden? Ik acht ze, het zij herhaald, ondoeltreffend. - Bepaling? Ik acht ze onmogelijk. Er moet hier èn voor het Opperbestuur en c.q. voor den Wetgever van het Rijk ruimte blijven voor een zakelijke beslissing, uitsluitend gegrond op omstandigheden, - die niemand van te voren kan voorzien.

Maar wat wel noodig en ook mogelijk is, dat is het wettelijk stellen van een norm, volgens welke het Opperbestuur, naar eigen eerlijk oordeel zal moeten beslissen, of het al dan niet mag en moet ingrijpen; d.w.z. practisch, of het van het recht van het geven van aanwijzingen zal mogen en moeten gebruik maken.

Het formuleeren van zulk een norm is reeds van verschillende zijden beproefd, o.a. door Schrieke en door Cowan.

Het wezenlijke in beide formuleeringen komt overeen met wat ik wenschelijk oordeel: beide trachten te doen uitkomen, dat het Rijksgezag slechts leidend en regelend moet en mag ingrijpen voor zooveel noodig is, d.w.z. voor zooveel dit in het Rijksbelang noodig is.¹⁾

De juiste formuleering van deze grondgedachte is echter voor het oogenblik bijzaak. Eene herziening van de Indische Staatsregeling is thans niet aan de orde. Doch de zaak mag niet in den doofpot, wij mogen niet, bij een volgende herziening, als in 1922 - '25 onvoorbereid overrompeld worden. Tot dan moet het vraagstuk èn practisch in de Staten-Generaal, èn theoretisch in den kring van de beoefenaars van het staatsrecht aan de orde blijven.

Dan zal het ook door ons niet betwist beginsel van staatsbeleid, dat het Rijksopperbestuur zich zooveel mogelijk van inmenging in de inwendige aangelegenheden der Rijksdeelen

1) Nederburgh, op. cit. p. 47, stelde reeds in 1922 voor te bepalen wat hier bepleit wordt: ‘Alle niet-inwendige aangelegenheden van N.-I. kunnen door den Koning worden geregeld, zoolang dit niet bij de wet is geschiedt.’

[p. 87]

heeft te onthouden, op grond van de staatkundige ervaring kunnen worden omgezet in een voorschrift van staatsrecht, dat tevens de norm stelt, aan welke de Rijksleiding heeft te toetsen, of inmenging recht en plicht is.

C. GERRETSON.