Jaarboek Monumentenzorg 2002. Een trapgevel in Potsdam. Monumentenzorg over grenzen

[p. 148]

Kosovo. Djacova, de orthodoxe kerk vernield. Foto auteur, 2001.

[p. 149]

In de West en op de Balkan; bestuurlijke ondersteuning
Otto Steenbrink

De RDMZ heeft in het begin van de jaren tachtig bij de behandeling van beroepschriften tegen beslissingen op grond van de Monumentenwet een systeem ontwikkeld dat thans in het openbaar bestuur navolging krijgt; namelijk het optreden als intermediair bij geschillen tussen overheid en de burger dan wel belanghebbenden bij beschermde monumenten.

Indien zich geschillen tussen overheden en burgers voordoen, is het in veel gevallen zinvoller om te bezien of er andere oplossingen voorhanden zijn dan dergelijke geschillen door de bestuursrechter te laten beslechten. Door deze geschillen in handen van een intermediair Bestuurlijke & Juridische Zaken te stellen, kan een overlegsituatie ontstaan waar de betrokken burger, maar ook de overheid, meer baat bij heeft dan een rechterlijke uitspraak. Voorts wordt hiermee bereikt dat de burger meer begrip krijgt voor het handelen van de overheid en tevens dat deze zelfde overheid daardoor dichter bij de burger komt te staan en meer begrip krijgt voor zijn problematiek. De rol van een intermediair wordt de laatste jaren - ook bij de RDMZ - steeds intensiever en de ervaringen om op deze wijze geschillen op te lossen, zijn zeer bemoedigend.

Deze expertise werd door de RDMZ ook internationaal ingezet zowel op Curaçao, Nederlandse Antillen als via de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Internationaal bij de wederopbouw van het openbaar bestuursapparaat in een zich democratisch ontwikkelend Kosovo. Hieronder een weergave van mijn ervaringen.

Curaçao: de operationalisering van het Monumentenbeleid

De bestuurlijke bijstand, waarbij de functie om als intermediair te fungeren ook een belangrijke rol speelde, werd in de periode 1990-1994 gegeven aan de dienst Ruimtelijke Ontwikkeling en Volkshuisvesting (DROV) van het Eilandgebied Curaçao, Nederlandse Antillen. Hier werd op basis van een opgesteld Monumentenplan en de vastgestelde Monumenten-eilandsverordening Curaçao (MEVC) binnen de DROV het Monumentenbureau en daarnaast de Stichting Monumentenfonds Curaçao (MFC) en de NV Stadsherstel Willemstad opgericht en geoperationaliseerd. Voorts werd de Monumentenraad Curaçao opgericht en het secretariaat bemand. Ten behoeve van subsidieverlening in de restauratiekosten van beschermde monumenten door de Stichting MFC werd een Meerjarenprogramma Restauratie Monumenten tot stand gebracht. Deze taak werd in nauwe samenwerking met het ter plaatse fungerende Secretariaat Stadsvernieuwing uitgevoerd. De hoofddoelstelling van de bestuurlijke bijstand had betrekking op het overleg en de procedure om geselecteerde panden op basis van de MEVC aan te wijzen tot beschermd monument en zorg te dragen voor de financiering vanuit Nederland aan de Stichting MFC.

De bestuursstructuur op de Nederlandse Antillen laat zich vergelijken met die in Nederland waarbij er zoals bij gemeenten in Nederland op elk eiland van de Nederlandse Antillen twee bestuurslagen zijn: een Eilandsraad en een Bestuurscollege bestaande uit de Gezaghebber en de Gedeputeerden.

De bestuurscultuur laat zich echter niet met die in ons vaderland aan de Noordzee vergelijken, zodat de rol als bestuurlijk intermediair goed van pas kwam. Immers, het op poten zetten van een geheel nieuw monumenten-

[p. 150]

Curaçao. De eerste aanwijzingsbeslissing tot beschermd monument. Foto auteur, 1994.

beleid in een bestuurlijke setting op een eiland in de Caribische Zee vergt een andere bestuurlijke benadering dan het werken in een bestaande, reeds functionerende organisatie. Zo werd het genoemde Secretariaat Stadsvernieuwing, dat een coördinerende rol vervulde, direct onder de verantwoordelijkheid van de Gezaghebber geplaatst en buiten de organisatiestructuur van bestaande uitvoerende diensten gehouden. Nadat de te beschermen monumenten waren geselecteerd, moest zorggedragen worden voor de besluitvorming en het volgen van de procedures op grond van de MEVC. Hiertoe werd aan het BC gevraagd een mandatering te verlenen aan het Hoofd van de Dienst ROV. Voorts diende personeel aangetrokken te worden voor de genoemde instellingen dat werkzaam zou worden op het gebied van de monumentenzorg. Op Curaçao en in de bestuurscultuur aldaar is het gebruikelijk bij de personele invulling naast de eisen op het gebied van kennis van zaken ook te kijken naar de politieke gezindheid van een kandidaat. Bij de operationalisering van de monumentenzorg is ervoor gekozen dat niet te doen en enkel te letten op de vaardigheden van kandidaten op bestuurlijk, financieel en juridisch terrein. Door daar consequent in te zijn, is dat gelukt en is de Stichting MFC in haar oorspronkelijke bezetting anno 2002 nog in functie. De Monumentenraad Curaçao daarentegen is onlangs in zijn geheel afgetreden. De leden zijn vervangen door kandidaten van wie de politieke kleur bij de selectie weer een rol speelde. Het kan verkeren. Door als intermediair op de achtergrond te opereren en er zorg voor te dragen dat alle betrokkenen in de gelegenheid

Peja. De fysieke bescherming van het kloostercomplex door het Italiaanse leger. Foto auteur, 2001.

waren hun belangen uit te dragen en doordat het besluitvormingsproces - door het Secretariaat Stadsvernieuwing - gecoördineerd kon verlopen, is de operationalisering van de monumentenzorg op Curaçao in 1994, met de aanwijzing van de eerste serie panden tot beschermd monument, succesvol verlopen.

Met de financiële steun - voor het merendeel vanuit Nederland, aan de Stichting MFC voor een eerste periode van vijf jaar met een totaal budget van ca. zestien miljoen euro - werd in de binnenstad van Willemstad inmiddels een groot aantal panden gerestaureerd. Thans is men doende ten behoeve van een recent ontwikkeld

[p. 151]

Binnenstadsplan verdere financiering, ook voor de restauratie van monumenten op Curaçao, te verkrijgen.

Kosovo: een omslag in het openbaar bestuur van top-down naar bottum-up

In de periode september 2000 tot mei 2001 werd gedurende drie uitzendingen bestuurlijke bijstand geleverd via de Vereniging van Nederlandse Gemeente International aan de United Nation Mission in Kosovo (UNMIK) ten behoeve van het project voor de Implementatie van Bouwvoorschriften en de procedures voor bouwvergunningen bij de gemeenten in Kosovo.

Zoals bekend is Kosovo na de strubbelingen binnen het voormalige Joegoslavië onder bestuur van de Verenigde Naties geplaatst en wordt het oude openbaar bestuur (top-down) omgebouwd tot een overheid die gebaseerd is op democratische principes (bottum-up). Zo werden inmiddels verkiezingen gehouden voor een parlement en gemeentebesturen. In de interimperiode is het openbaar bestuur in handen gesteld van de genoemde UNMIK. Deze is belast met de implementatie van een democratisch bestuurssysteem waarbij onder andere

[p. 152]

De bouwinspecteurs in de regio Djacova na de opleiding. Foto auteur (derde van links), 2001.

gebruik wordt gemaakt van externe expertise op velerlei gebied: waterbeheersing, de organisatie van het gemeentelijk apparaat, organisatie en uitvoering van de rechterlijke macht, volkshuisvesting en de implementatie en toepassing van bouwvoorschriften. Voor deze laatst genoemde overheidstaak werd een beroep gedaan op de expertise van de RDMZ.

De eerste uitzending betrof een ‘fact-finding-mission’ met een rapportage inzake de wet- en regelgeving op het terrein van de bouwvoorschriften en een eerste oriënterend bezoek aan vier gemeenten. Tijdens de tweede uitzending werden rapportages opgesteld voor de behandeling van aanvragen voor bouwvergunningen en procedures ontwikkeld om de veelvuldig voorkomende illegale bouw aan te pakken. Ook werd aandacht besteed aan training op het gebied van de toepassing van stedelijke planningsvoorschriften. Tevens werd een eerste proeftraining verzorgd voor bouwinspecteurs in de gemeente Malisheva. De derde uitzending had betrekking op de opleiding en training van bouwinspecteurs uit de regio's Prestina, Prizren en Djacova. Ook werden de uitgangspunten voor een perspublicatie opgesteld om het publiek te wijzen op het nut en de noodzaak van bouwvergunningsprocedures, waardoor het bouwen zonder vergunning ingeperkt kan worden.

Het optreden tegen het bouwen zonder vergunning bleek in Kosovo niet zonder gevaar! Op de avond van mijn aankomst bleek mijn counterpart het hoofd Bouwtoezicht van de gemeente Prestina, de lokaal zeer gerespecteerde ir. Rexhep (Ahmet) Luci, te zijn vermoord. Wat was het geval. Na uitvoerig onderzoek en inventarisatie was door de gemeente bepaald dat ca. negen zonder vergunning gebouwde bouwwerken dienden te worden gesloopt en algemeen werd aangenomen dat de betrokkenheid van het hoofd Bouwtoezicht bij het onderzoek een rol heeft gespeeld bij de aanslag.

Tijdens een voordracht voor studenten stedelijke planning van de Universiteit van Prestina werd de methodiek van strategische planning uiteengezet, waarbij de vertegenwoordiger van de RDMZ eveneens aanwezig was. Bij het systeem van de strategische planning worden aan de hand van onderzoek de doelstellingen voor de stedelijke ontwikkeling geformuleerd en niet direct vastgelegd in min of meer uitgewerkte bestemmingsplannen. In Kosovo zijn de bestemmingsplannen of sterk verouderd of in het geheel niet aanwezig, terwijl er toch directe behoefte is om de stedelijke ontwikkeling ter hand te nemen. Om de doelstellingen te realiseren,

[p. 153]

wordt gebruikgemaakt van de mogelijkheden die zich direct concreet voordoen. In het geval dat bouwgrond vrijkomt of een gebouw leeg staat, kan de bebouwing of het gebruik van het gebouw in overeenstemming met de geformuleerde doelstellingen direct wordt gerealiseerd. Overigens zijn hierbij wel inspraakprocedures voor de bewoners en overige belanghebbenden ingebouwd.

Deze methodiek kan zeer goede diensten bewijzen in minder ontwikkelde gebieden, hoewel er ook in Nederland gemeenten zijn die van deze methode gebruikmaken. Dat daarbij door de gemeente veel onderzoek moet worden verricht en een bestuurlijke, ook op de burgers gerichte, rol moet worden vervuld, is duidelijk. De studenten van de Universiteit van Prestina beseften dat door het bewandelen van een veel kortere weg bij de ontwikkeling van stad en land in Kosovo, op basis van onderzoek en directe actie, de vanouds bestaande bureaucratische structuur kan worden doorbroken. Hen werd ook voorgehouden dat indien een van de hoofddoelstellingen ook betrekking had op een schone stad - welke doelstelling van harte werd ondersteund - hiervoor het een en ander moest worden geregeld, waaronder een vuilophaaldienst en stortplaats, waar thans de UNMIK voor zorgdraagt. Op het moment dat de studenten na de voordracht hun universiteitsterrein weer betraden en de vele rommel op dit terrein overzagen, beseften zij dat van de burger als gebruikers van de openbare ruimte en terreinen ook het een en ander verwacht mocht worden.

De Monumentenzorg staat echter in Kosovo - het zal duidelijk zijn - nog in de kinderschoenen, hoewel zowel het Departement van Cultuur als de gemeente in het historische Prizren zich realiseren dat naast de oorlogsschade zich ook ontwikkelingen voordoen die het cultureel erfgoed in gevaar kunnen brengen. Om de aandacht op deze problematiek te vestigen heeft de UNESCO een onderzoek doen uitvoeren naar de monumentale bebouwing in Prizren en een brochure uitgegeven. Voorts is een tentoonstelling gehouden waar het fotomateriaal uit het onderzoek te zien was. Door de gemeente Prizren werd de RDMZ benaderd zich in te zetten voor het behoud van de historische bebouwing en stadsstructuur, maar al spoedig bleek dat de afstand tussen Prizren en Zeist te groot is om daadwerkelijke steun te bieden. Wel is de gemeente erop gewezen dat bij de ontwikkeling van restauratieplannen voor laat-19de-eeuwse bebouwing men zich niet kan baseren op documentatie van veel vroegere gebouwen die inmiddels verdwenen zijn.

Bescherming van het cultureel erfgoed lijkt momenteel het meest effectief mogelijk doordat de VN-troepenmacht Kfor vooral rondom Servisch orthodoxe kerk- en kloostercomplexen prikkeldraadversperringen heeft aangelegd of deze objecten heeft voorzien van militaire checkpoints. Deze maatregelen bleken noodzakelijk nadat enkele objecten waren vernield.

De ervaringen opgedaan op de Nederlandse Antillen en in Kosovo, leren dat bestuurlijke expertise, mits gebaseerd op democratische uitgangspunten, mondiaal inzetbaar is.