Jaarboek Monumentenzorg 1999. Instandhouding

[p. 10]

De grote schaal

[p. 11]

J.D. van Asbeck
Een nieuw instandhoudingsbeleid

Bij brief van 19 december 1997 aan de Tweede Kamer heeft de toenmalige Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen gerapporteerd hoe in hoofdlijnen een nieuw instandhoudingsbeleid er uit zou moeten zien.^1. In de zomer van 1999 is een grootscheeps onderzoek gestart dat een betrouwbaar beeld moet geven hoe direct betrokkenen tegen instandhouding aankijken. Centraal in dat onderzoek staat de verandering van restauratie in actief beheer. Dat wil zeggen een voortdurende zorg voor de staat van het monument door continu onderhoud en optimale condities voor beheer en exploitatie. Begin 2000 worden de uitkomsten van het onderzoek verwacht, op basis waarvan het beleid nader wordt geformuleerd.
Onderstaand is uiteengezet welke gedachten aan het nieuwe instandhoudingsbeleid ten grondslag liggen.^2. Het artikel eindigt met een puntsgewijze weergave van genoemde rapportage aan de Tweede Kamer.

1. Tussenrapportage van 19 december 1997, kenmerk DCE/97/40417, van de Staatssecretaris van OCenW aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

2. Voor een eerste oriëntatie op het onderwerp heeft de RDMZ in samenwerking met de Directie Cultureel Erfgoed van het Ministerie van OCenW in november 1997 twee conferenties georganiseerd met direct betrokkenen uit praktijk en bestuur. Ten behoeve van deze bijeenkomsten is er een notitie over het onderwerp geschreven, gebaseerd op gesprekken met en artikelen van een aantal deskundigen. Dit onderdeel van het artikel is een bewerking van die notitie.

Inleiding

Het onderwerp is actueel door de groei van het aantal beschermde monumenten en het besef dat hun instandhouding veel meer is gewaarborgd met het plegen van voortdurend onderhoud dan met ingrijpende restauraties. Daarnaast lopen er al geruime tijd discussies over de mogelijkheid van verdergaande differentiatie in het subsidiesysteem. Fiscale en economische aspecten spelen daarin een rol. Maar ook wordt beseft dat er groepen monumenten zijn die door hun kwetsbaarheid weinig financiële en economische druk kunnen verdragen.

Algehele restauratie als uitzonderlijke - aan vergunningen onderworpen en financieel ingrijpende - activiteit als vervolg op ernstig verval door constructieve gebreken, verwaarlozing of een calamiteit, dan wel nodig vanwege functiewijziging zal altijd blijven voorkomen. Elk bouwwerk of andere door mensen gemaakte zaken heeft echter allereerst behoefte aan continue zorg, wil het blijven voortbestaan. Het gaat dus om een voortdurend instandhoudingsproces. Dikwijls ontbreekt echter die continuïteit. Dat kan voortkomen uit onwetendheid, het ontbreken van voldoende financiële middelen, het vooruitzicht van subsidie bij restauratie, achteloosheid of speculatie. De oorzaak kan evenwel ook gelegen zijn in een gebrekkig besef van de financiële waarde die de instandhouding van het monument vertegenwoordigt of in een onvoldoende financiële opbrengst.

Monumenten

Met monumenten worden hier bedoeld door mensen vervaardigde onroerende, niet-archeologische zaken van cultuurhistorische (in de meest brede zin van het begrip) waarde ten aanzien waarvan de wens tot voortbestaan door de Monumentenwet 1988 is erkend. De monumenten kunnen zowel enkelvoudige als samengestelde objecten van welke categorie dan ook betreffen, maar ook stedenbouwkundige en landschappelijke entiteiten. Het gaat daarbij om het geheel. Dus zowel het gebouwde als het aangelegde / geplante, het architectonische als het stedenbouwkundige, het individuele als het zich herhalende, de hoofdzaak als het bestanddeel, het uit- als het inwendige, het zichtbare als het verborgene. Het gaat om monumenten van vóór 1850, van na 1850 en straks van na 1940. (afb. 1)

Erosie

Elk monument is aan slijtage onderhevig en mede daardoor aan menselijk ingrijpen. Deze vernieuwings- en veranderingsprocessen maken deel uit van de waardering van monumenten. En ook het beoordelen en corrigeren van deze processen zijn onderdeel van die waardering, of dat nu in het tijdsgewricht van de ingreep als passend wordt gezien of niet.

Voor het voortbestaan is het in de hand houden en permanent begeleiden van de erosie een conditio sine

[p. 12]

1 Spaarndam, Positie van Spaarndam naar het noorden, onderdeel van de Stelling van Amsterdam. Foto Paris Luchtfotografie, Amstelveen, 1995.

qua non. Dit met inachtneming van het ‘patina der eeuwen’, maar ook in het besef van de voor categorieën zo uiteenlopende vergankelijkheid en vernieuwing.

Het gaat dan om een voortdurend proces van actief beheer, waarmee wordt bedoeld continuïteit in geëigend gebruik en van dat gebruik deel uitmakende instandhouding. Conservering is daarbij uitgangspunt en leidraad; vernieuwing of vervanging dienen alleen plaats te vinden als handhaving van het aanwezige materiaal niet meer mogelijk is. Geëigend gebruik en conserverende instandhouding zijn te zamen de beste waarborg voor de historische continuïteit van het monument, ook voor wat betreft zijn, verglijdende, authenticiteit. (afb. 2)

Maatregelen

Instandhouding als continu actief beheer om het voortbestaan zoveel mogelijk te verzekeren betekent dus zowel regulier, en op het wezen van het monument afgestemd gebruik (d.i. met inbegrip van de voor het gebruik noodzakelijke aanpassingen) als de, daarmee verbonden, permanente zorg voor het onderhoud. Of het onderhoud nu aanhoudend, periodiek of incidenteel is maakt daarbij geen verschil. Ongeacht de bouwkundige staat zal deze zorg voor het onderhoud met name moeten bestaan uit

-	aanhoudende aandacht voor licht, droogte, vocht, vuil en schadelijk gedierte in het inwendige; voor het gangbaar houden van mechanieken; voor beglazing, dakbedekking, hemelwaterafvoer en waterhuishouding; voor het bijhouden van aanleg en beplanting; voor allerhande kleine reparaties (ook aan technische voorzieningen);
-	periodiek onderhoud zoals controle op verwarming, beveiliging en rookkanalen; schilderwerk en werk aan hemelwateropvang; verwijdering van wildgroei, verjonging van beplanting, baggerwerkzaamheden;

[p. 13]

-	partiële grotere reparaties zoals herstel van schilderingen en andere interieuruitmonsteringen; van rotte balkkoppen, voegwerk, ankers en ander ijzerwerk, scheurvorming en uitvallend metselwerk; van boomgroepen en rijbeplantingen.

2 Ammerzoden, N.H. kerk vanuit het zuiden, waarvan schip en transept sinds de 17de eeuw tot ruïne zijn vervallen. Foto RDMZ, 1989.

Niet alleen het blijvend gebruik en de daarvan deel uitmakende instandhouding is echter wezenlijk voor het monument, maar evenzeer zijn omgeving of de entiteit waarmee het verweven is. Vervreemden deze van elkaar dan heeft dat een negatief effect op de cultuurhistorische betekenis. Zo'n isolement kan echter ook van invloed zijn op de instandhouding door een slecht passende bestemming of leegstand. De omgeving van het monument vraagt daarom een blijvend zorgvuldige omgang.

Zijn die omstandigheden blijvend aanwezig dan zou de algehele restauratie als reguliere werkzaamheid - naar wordt gesteld een noodzaak na elke halve eeuw - in beginsel achterwege moeten kunnen blijven. Nogmaals: hiervoor is wel nodig

-	geëigend en voortdurend gebruik, en reguliere zorg (het monument als beminde in plaats van als prostituée);
-	een harmonische omgeving (geen negatieve invloed).

En voorts uiteraard een financiële basis, waarover hierna.

Kwetsbaarheid en rendabiliteit

Er vallen twee groepen monumenten te onderscheiden, namelijk de rendabele en onrendabele, respectievelijk de in en buiten de (reguliere) handel liggende monumenten. Er kan echter ook worden onderscheiden naar kwetsbare en niet-kwetsbare monumenten.

Kwetsbaarheid

De categorieën van onrendabele (of tenminste onrendabel geachte) en kwetsbare monumenten vallen in beginsel voor het overgrote deel samen.

Bij kwetsbare monumenten moet in de eerste plaats gedacht worden aan kerken, kastelen, buitenplaatsen en molens. Maar ook aan voorbeelden van jongere bouwkunst en industriële archeologie. En aan ontworpen landschapsstructuren, zoals verdedigingslinies en waterhuishoudkundige werken. Als kwetsbaar in het algemeen worden wel gezien de vrijstaande en de niet-stedelijke monumenten.

De kwetsbaarheid kan worden gevonden in de open situering, de relatief grote omvang, de complexiteit van bouwvorm, constructie en structuur; in de weerbaarheid van materialen, de vergankelijkheid van uitmonsteringen en inrichtingen, de fragiliteit van stofferingen en inboedels, de gevoeligheid van mechanieken; in de beheersbaarheid van groen en water, de samenhang met de historische context en/of de harmonie met de omgeving; in de planologische druk en uiteraard in de, met dit alles samenhangende, gebruiksmogelijkheid.

Dit alles vraagt niet alleen om een constante en deskundige zorg; het beheer wordt eveneens geconfronteerd met vragen, vereisten en kosten op het gebied van conservering, beveiliging, technische voorzieningen en administratieve wetgeving.

[p. 14]

Onvoldoende rendabiliteit is dan ook nauw verbonden met de kwetsbaarheid: niet alleen kan de instandhouding door de bewerkelijkheid een kostbare aangelegenheid zijn, ook de exploitatiemogelijkheden zijn door de kwetsbaarheid beperkter en kunnen daardoor onvoldoende zijn om de instandhoudingskosten te dekken. Bovendien zal het aanwezige financiële vermogen veelal uit de monumenten zelf bestaan en is derhalve niet op andere wijze ‘renderend’ te maken dan door die exploitatie. Onderdelen te gelde maken zal ten koste gaan van de historische entiteit. (afb. 3)

Rendabiliteit

De kwetsbaarheid en het gebrek aan rendabiliteit betreffen een belangrijke en veelal in het oog

3 Amsterdam, Oude Kerk, interieur naar het oosten. Foto RDMZ, G.J. Dukker, 1976.

lopende groep van monumenten. En niet alleen de hiervoor vermelde categorieën, maar ook andere, zoals boerderijen, zullen met deze problematiek te maken kunnen krijgen als gepaste functiewijziging moeilijk is te verwezenlijken.

Veel monumenten hebben - in samenhang met fiscale aftrekbaarheid van de instandhoudingskosten - evenwel in beginsel voldoende economische potenties om zich voor hun instandhouding zelf financieel te bedruipen (afb. 4). Dat heeft niet alleen te maken met onveranderde functionaliteit zoals bij vele stedelijke woonhuizen (al of niet verdeeld in meerdere woningen) en met flexibiliteit van gebouwen zonder dat de nodige aanpassingen ten koste gaan van hun betekenis als monument. Het heeft evenzeer te maken met sociaal-economische potenties die gebieden met een overwicht aan dergelijke bebouwing

[p. 15]

vitaliteit kunnen geven. Een vitaliteit die op haar beurt gunstig werkt op instandhouding en beheer, ook wat de openbare ruimte betreft.

Desondanks kan ook bij die monumenten rendabiliteit ontbreken. Dit kan zich vooral voordoen bij instellingen die zich richten op verwerving en restauratie van woonhuizen, maar waarbij de (maximale) huuropbrengsten onvoldoende dekking bieden voor onderhoudsreserveringen en afschrijvingen (reserveringen voor vervangingen) en er geen fiscale aftrekbaarheid tegenover staat.

Het hebben van voldoende economische potenties om op eigen benen te staan betekent voor deze monumenten zeker geen laisser-aller laisser-faire, maar vraagt om een ontwikkelingsvisie en om, vooral planologische, sturing. Inbedding in een sociaal-economische en culturele infrastructuur is als garantie voor de beoogde financiële zelfstandigheid van die monumenten een vereiste.

Kwetsbaarheid kent ook deze groep, maar die is dus in de eerste plaats gelegen in de omgeving en openbare ruimte. Daar is blijvende aandacht voor beheer en onderhoud nodig; oftewel stedelijke vernieuwing als voortdurend proces. Kwetsbaarheid kan echter tevens zitten in detailleringen en gemeenschappelijke architectuur, die van de beheerders kennis en - wat het laatste betreft - eensgezindheid in de instandhouding vraagt. Maar kwetsbaar blijft ook het inwendige door zijn verborgenheid, door de druk van economisch rendement en door eenzijdige nadruk op de gevel.

Verantwoordelijkheid

De eerste verantwoordelijkheid blijft bij de eigenaar (ook als de overheid eigenaar is), die zorg dient te dragen voor de instandhouding zoals ‘een goed huisvader dat betaamt’. De eigenaar moet daartoe niet alleen gemotiveerd zijn, maar moet zich ook bewust kunnen zijn van wat - conserverende - instandhouding inhoudt. Verantwoordelijkheidsbesef, maar ook kennis en beschikking over deskundig advies zijn voorwaarden voor zijn blijvende (financiële) inzet en voor behoud daarbij van de historische kwaliteit. Regelgeving in dezen moet voor de eigenaar stimulerend werken en niet ontmoedigend door tijdrovende ingewikkeldheid. Op door de overheid te nemen (financiële) verantwoordelijkheid bij de kwetsbare en onrendabele (onderdelen van) monumenten moet de eigenaar kunnen rekenen.

Tevens is fiscale aftrekbaarheid van de instandhoudingskosten in het kader van de inkomsten- en vennootschapsbelasting een wezenlijk aspect. Aandacht zou moeten worden gegeven aan afstemming op de instandhoudingsproblematiek, waarbij gedacht moet

4 's-Gravenhage, Surinamestraat.
Foto RDMZ,
G.J. Dukker, 1979.

worden aan de fiscale drempel en aan werkzaamheden op het bij het monument behorende beschermde terrein en in het interieur.

Rapportage Staatssecretaris

De Staatssecretaris heeft in zijn brief van 19 december 1997 aan de Tweede Kamer - een tussenrapportage over de toepassing van het Brrm 1997 - van het integrale instandhoudingsbeleid zoals hem dat voor ogen staat het volgende aangegeven over de eigenschappen en elementen van dat beleid, alsmede over het plan van uitvoering.

Eigenschappen

-	Er komt een stimulerend instandhoudingsbeleid. Daarbij staat centraal de ombuiging van de aandacht voor restauratie naar actief beheer; dat wil zeggen een voortdurende zorg voor de staat van het monument door continu planmatig onderhoud en optimale condities voor beheer en exploitatie.
-	De beoogde geïntegreerde instandhoudingsregeling steunt de eigenaar / beheerder en moedigt hem aan. De regeling is stimulerend, helder, eenvoudig, begrijpelijk en niet onnodig belastend; de eigenaar heeft slechts met één loket te maken; de eigenaar wordt zo goed mogelijk geïnformeerd en begeleid.
-	Subsidiëring van restauratie en onderhoud wordt in één regime en zo mogelijk in één regeling samengevoegd.

Elementen

-	Onderscheid tussen bedrijfseconomisch rendabele en onrendabele monumenten; bedrijfseconomisch

[p. 16]

	(on)rendabel wordt bepaald door de (on)mogelijkheid het noodzakelijke onderhoud te financieren uit de exploitatie.
-	Reële en effectieve fiscale aftrekbaarheid.
-	Subsidies bij bedrijfseconomisch onrendabele monumenten voor planmatig onderhoud. Subsidie bij die monumenten voor beheer en exploitatie voor versterking van de financiële basis voor onderhoud; onderzoek naar de subsidiabele werkzaamheden en / of voorzieningen bij voornoemd beheer en exploitatie.
-	Onderzoek naar de ontwikkeling van andere financiële stimulansen voor eigenaren, zoals een speciale spaarregeling voor een onderhoudsreserve.
-	Meerjarige onderhoudssubsidie voor alle in het (in 1997 aangepaste) Brom vermelde categorieën; rekening-courantfaciliteit voor die categorieën.
-	Effectieve voorlichting aan en deskundige begeleiding van eigenaren en beheerders in alle aspecten van instandhouding. Strengere kwalitatieve eisen voor de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden. Inschakeling van de Monumentenwacht bij het opstellen van meerjarenonderhoudsprogramma's, het toezicht op de uitvoering en het adviseren van eigenaren. Onderzoek naar de vormgeving van een controlesysteem op de uitvoering van onderhoud.
-	Samenhangende programmering van onderhoudswerkzaamheden en incidentele restauratie-activiteiten; meerjarige uitvoeringsprogramma's voor zowel onderhoud als restauratie, in aansluiting op de gemeentelijke behoefteramingen die een goed beeld geven van de gemeentelijke integrale instandhoudingsbehoefte. Helderheid en eenvoud voor eigenaren bij die programmering blijven voorop staan.
-	Integrale en op hetzelfde bestuurlijke niveau plaatsvindende uitvoering van de regeling, met inbegrip van behoefteraming en prioriteitsstelling.

Plan van uitvoering

Het streven was medio 1999 een concept voor een nieuw integraal instandhoudingsregime aan de Tweede Kamer voor te leggen, te zamen met de evaluatie van het Werkplan voor de Monumentenzorg ‘Op de bres’ (WPM);^3. dan zou er meer zicht zijn op de werking van de huidige regelingen en op de dan nog resterende restauratie-achterstanden. Van dit voornemen is afgezien omdat is besloten het concept voor het nieuwe regime te baseren op uitgebreid onderzoek.

Over de uitwerking en invoering van het nieuwe regime zal overleg worden gevoerd met alle betrokkenen. Ook al omdat de invoering van de voorgestelde maatregelen regel- en beheertechnische consequenties zal hebben wordt de inwerkingtreding van de voorgestelde maatregelen niet eerder dan in 2002 verwacht.

Tenslotte wijst de Staatssecretaris er nog eens uitdrukkelijk op dat invoering slechts mogelijk is bij een reëel perspectief op een goede conditie van het overgrote deel van de rijksmonumenten. Er is dan ook in hoge mate een afhankelijkheid van extra middelen om de achterstand in restauraties verder weg te werken.

3. Het Werkplan ‘Op de bres’ is een programma om de restauratieachterstanden bij rijksmonumenten weg te werken. Onderdeel van dit plan is de inwerkingtreding van het Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten 1997 (Brrm 1997).