Jaarboek Monumentenzorg 1997. In dienst van het erfgoed. Rijksdienst voor de monumentenzorg

[p. 227]

Harmen Huidekoper
Het gebouwde erfgoed ondersteund
De subsidieregelingen voor restauratie en onderhoud van monumenten

Bij een terugblik op vijftig jaar Rijksdienst voor de Monumentenzorg hoort ook een korte schets van een halve eeuw ontwikkeling van het door de dienst gehanteerde subsidiestelsel. Sinds jaar en dag gelden er regels bij het verlenen van subsidie. Aanvankelijk stond daarvan nauwelijks iets op schrift. Een van de oudste stukken met informatie over de wijze van subsidieverlening is het zogeheten ‘mandaat’ uit 1967^1.. Hiermee machtigde minister Klompé van CRM destijds de hoofddirecteur van de RDMZ om zelfstandig, dat wil zeggen zonder tussenkomst van de beleidsdirectie van het departement, subsidies te verlenen. Wel had de dienst zich hierbij te houden aan bepaalde spelregels, onder andere ten aanzien van de maximale subsidiepercentages.

1. Machtiging hoofddirecteur RDMZ, volgens beschikking minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, dr. M.A.M. Klompé, d.d. 19 juni 1967.

De spin in het web

Dit artikel geeft een beknopte samenvatting van de belangrijkste subsidieregelingen op het gebied van de monumentenzorg. Het beeld zou echter onvolledig zijn zonder enkele inleidende woorden over een markante persoonlijkheid in dit verband, de spin in het web van het subsidiestelsel: de heer Taal. C. Taal, hoofd van de afdeling Algemene en Financiële Zaken (later Financiële en Economische Zaken), was een begrip. Hij maakte veel van de naoorlogse ontwikkelingen van nabij mee en toonde zich op zijn positie keer op keer een uiterst inventieve en vasthoudende financiële stuurman, met tegelijk ook een grote inhoudelijke betrokkenheid bij en een grote mate van inzicht in de monumentenzorgpraktijk. Kreeg een rayonarchitect bij de RDMZ een volgens hemzelf noodzakelijke restauratie financieel niet rond, dan vervoegde hij zich bij de heer Taal, die vrijwel altijd met een adequate oplossing kwam. Taal was een belangrijke steun voor de verschillende directeuren onder wie hij diende, niet alleen door zijn inventiviteit en betrokkenheid, maar ook door zijn grote vermogen om met de klanten van de dienst om te gaan. Menig monumenteneigenaar diende zich voor het verkrijgen van een subsidie met hem te verstaan. Zat een geldelijke ondersteuning er, om welke reden dan ook, niet in, dan verliet men toch, gesterkt door koffie en een sigaar, positief gestemd de dienst, geen cent wijzer, maar vol begrip voor de budgettaire problemen van de heer Taal.

In 1952 kwam Taal bij de dienst. Hij doorliep snel de

1 De heer Taal achter zijn bureau. Foto RDMZ, J. de Koning, 1973.

diverse rangen van de ambtenarij en volgde in 1967 een andere illustere monumentenzorger, A. Bicker Caarten, op. Samen met wijlen P. Hamwijk vormde Taal gedurende een kwart eeuw een fameus koppel. Zij gaven belangrijke aanzetten tot de modernisering van de financiële administratie en stonden aan de wieg van het eerste automatiseringsproject bij de dienst. In 1977 vond de ingebruikneming plaats van een geautomatiseerd systeem dat in beheer was bij het Rijkscomputercentrum in Apeldoorn en dat wekelijks, op afstand, de kredietbewaking verzorgde. Na tien jaar gaven gewijzigde regelgeving en verbe-

[p. 228]

terde techniek aanleiding tot de start van een nieuw automatiseringsproject. Dit leidde tot een geheel nieuw systeem, dat in staat was on line zowel de kredietbewaking als de aanmaak van de subsidiebeschikkingen te verzorgen. Met de komst van dit nieuwe subsidie-afhandelingssysteem, dat tot op de dag van vandaag operationeel is, raakte het fenomeen ‘Drachten’ (met de Friese plaats als uitwijkcentrum voor het teveel aan typewerk van de rijksdiensten) bij de RDMZ op de achtergrond. In 1988 nam Taal, na 36 jaar, afscheid van de dienst.

De Verfijningsregeling

Alleen de oudere medewerkers van de RDMZ zullen zich nog de Verfijningsregeling herinneren. Deze regeling, voluit het Besluit verfijning algemene uitkering monumenten, werd in 1965 in het leven geroepen en beoogde de gemeenten een tegemoetkoming te geven in de kosten van zogenaamde koppelsubsidies. Dit waren subsidies van het Rijk aan derden, waarbij de gemeente geacht werd min of meer automatisch mee te subsidiëren. De ‘verfijning’ kwam erop neer dat de gemeenten achteraf het door hen uitgekeerde subsidie weer van het Rijk terugkregen. Ook vóór 1965 bestond er al een soort koppelsubsidiëring op het terrein van de monumentenzorg, maar deze kende geen compensatie door het Rijk. Gemeente en provincie volgden daarbij meestal op basis van de door het Rijk vastgestelde subsidiabele kosten: de gemeente droeg in de regel 30% bij, de provincie 10% of minder.

In het begin van de jaren tachtig constateerde de Raad voor de Gemeentefinanciën een wanverhouding tussen de reguliere middelenverstrekking van het Rijk aan de gemeenten (via het Gemeentefonds) en de financiering van de gemeenten via talrijke zogenaamde specifieke of doeluitkeringen, waaronder ook de Verfijningsregeling viel. Men sprak van een ondoorzichtig woud van wel vijfhonderd verschillende uitkeringen: ‘gouden koorden’ waarmee de gemeenten aan het Rijk waren gebonden. Het was de hoogste tijd om tot een sanering over te gaan. Na lang onderhandelen tussen Financiën Publiekrechtelijke Lichamen (Fipuli), Binnenlandse Zaken en WVC/RDMZ viel het besluit om per 1 januari 1983 de Verfijningsregeling monumenten op te heffen.

De opheffing van de Verfijningsregeling gaf de aanzet tot het ontstaan van nieuwe regelgeving. De Tijdelijke bijdrageregeling restauratie monumenten, in de wandeling TBRM genoemd, zag het licht. Naar de geest van de tijd werd nu de gemeente aangewezen als het eerste loket voor subsidieaanvragen. Het Rijk kende de gemeente een rijksbijdrage toe en de gemeente gaf dit als subsidie door aan de eigenaar van het te restaureren monument. Het tijdelijke van de regeling zat hem in het feit dat men op termijn ingrijpende wijzigingen voorzag; de decentralisatiediscussie was immers intussen op gang gekomen. Afhankelijk van de uitkomst van deze discussie zou ofwel een storting in het Gemeente- of het Provinciefonds tot de mogelijkheden behoren, ofwel een terugkeer naar een echte subsidieregeling, met een directe subsidierelatie tussen Rijk en betrokkene. Bij de opheffing van de Verfijningsregeling ontstond een tekort van f 10,5 miljoen, het vermaarde Fipuli-tekort. Omdat Financiën niet bereid bleek dit tekort aan te vullen, zag de RDMZ zich genoodzaakt het gat uit eigen middelen te dichten.

Restauratiesubsidie

Ieder jaar staat er op de begroting van de dienst een bedrag voor subsidies in de restauratie- en onderhoudskosten van rijksmonumenten. De ratio hierachter is dat in vergelijking met nieuwbouw de instandhoudingskosten van monumenten hoger zijn. Bovendien is een tegemoetkoming gerechtvaardigd wegens de eisen die de overheid bij uit te voeren werkzaamheden kan stellen ten aanzien van het toepassen van bepaalde materialen en technieken. De restauratiesubsidieregeling was aanvankelijk vastgelegd in een tijdelijke regeling, de bovengenoemde TBRM van 1983. Deze ging over in de RRM (Rijkssubsidieregeling restauratie monumenten) van 1986, die op haar beurt in 1990 werd omgevormd tot het BRRM (Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten).

Jaarlijks kon de Rijksdienst beschikken over een omvangrijke zogeheten ‘binnenslijnse post’ (een nu niet meer bestaand begrip uit de oude Comptabiliteitswet). Dit betekende dat de dienst in staat was om tot een bepaald plafond verplichtingen aan te gaan ten laste van toekomstige jaren. Gezien de lange periode van voorbereiding van een restauratie, met de vele betrokkenen zoals eigenaar, architect, aannemer, Rijk, provincie, gemeente, banken enzovoort, en gezien de lange tijd tussen het moment van toezeggen van een subsidie en het moment van uitbetalen, was deze mogelijkheid om verplichtingen op termijn aan te gaan voor een goed beleid een conditio sine qua non.

Zonder dat daar veel ruchtbaarheid aan werd gegeven, was het in de praktijk usance om op voorzichtige wijze eigenaren met een toekomstige subsidietoezegging alvast tot restaureren aan te zetten. Dit waren degenen die in de wandeling de ‘voorfinancieringsgevallen’ of ook wel de ‘hardlopers’ werden

[p. 229]

2 De ontwikkeling van het restauratiebudget van 1975 tot 1996, in feitelijke bedragen en geïndexeerd. Voor de indexering is 1990 als uitgangspunt genomen; de bedragen links zijn met 1000 te vermenigvuldigen. Opvallend zijn de sterke daling na 1985 en de uitschieter van de f 275 miljoen extra van het Werkplan voor de monumentenzorg ‘Op de bres’ in 1995. Bron: CBS/RDMZ.

genoemd. Tegenover deze hardlopers waren er de eigenaren die om wat voor reden dan ook vertraging opliepen en die dus in het geplande uitbetalingsjaar niet gereed waren. Dit waren de ‘achterblijvers’. Door hardlopers tegen achterblijvers uit te ruilen, slaagde de dienst erin het jaarbudget geheel uit te putten, zonder een beroep te hoeven doen op artikel 12 van de toenmalige Comptabiliteitswet (om te voorkomen dat het restant van het budget terug zou vloeien naar de staatskas). Door nooit méér hardlopers naar voren te halen dan er achterblijvers waren, kwam de solvabiliteit van de dienst nimmer in gevaar.

Men zou dit als een enigszins subjectieve wijze van voorfinanciering kunnen beschouwen. Dit in tegenstelling tot de sedert 1986 meer geobjectiveerde wijze van honorering via het Nationaal Restauratiefonds (NRF), alwaar men à discrétion zijn subsidie ten laste van een toekomstig jaar kan laten voorfinancieren. Men onvangt dan de contante waarde, dat wil zeggen het bedrag met aftrek van rente.

Het fenomeen voorfinanciering is overigens van alle jaren en inherent aan het voortdurend te krappe budget van monumentenzorg. De vraag was steeds vele malen groter dan het aanbod. Fameus waren in dit verband de ‘tzt-briefjes’ of ‘eeuwigheids-briefjes’, waarin de eigenaar gevraagd werd zijn subsidieverzoek in de toekomst nog eens te herhalen; als troost werd daarbij dan vermeld dat ernaar werd gestreefd de restauratie op te nemen in het werkenprogramma voor een reeks van toekomstige jaren. Kon een restauratie echt geen uitstel meer velen, dan begon men maar gewoon, in de hoop ooit nog eens een subsidie te mogen ontvangen.

Of een eigenaar subsidie kreeg, hing ook af van de vele bezuinigingsoperaties die in de loop der tijd werden ingezet. Meestal ontstonden bezuinigingsacties gedurende de zomermaanden, tijdens de begrotingsvoorbereiding. Bij een te hoog oplopend financieringstekort kondigde het ministerie van Financiën dan een subsidie- of verplichtingenstop af. De meest beruchte was die uit 1971, die voorzover bekend nooit formeel werd ingetrokken!

Concrete bezuinigingen troffen altijd de hoogte van het totale budget. Uit figuur 2 blijkt dat het restauratiebudget in de loop der jaren fors is verlaagd. Vooral de sterke daling na 1985 kwam hard aan. Geïndexeerd laten de jaarbudgetten van 1975 tot 1994 zelfs een verlaging tot minder dan de helft zien!

Naast dit ‘bezuinigingsleed’ heeft de RDMZ ook van een aantal ontwikkelingen geprofiteerd. Met regelmatige tussenpozen werden er programma's ontwikkeld ter stimulering van de werkgelegenheid in de bouw, en monumentenzorg pikte hier een graantje van mee. Met name na de eerste oliecrisis in 1973 trad hierin een versnelling op. Men meende dat er slechts sprake was van een normale conjuncturele terugslag, die het beste bestreden kon worden door de economie te stimuleren. Begrippen als ‘inverdieneffecten’ deden hun intrede. In 1979 werd Nederland getroffen door de tweede oliecrisis. Een sterke daling van de wereldhandel was het gevolg en de rente steeg sterk. De rendementen van de bedrijven waren uitgehold door de aanhoudend hoge loonkosten. De resultaten waren rampzalig. Van 1980 tot 1984 gingen 2700 bedrijven failliet. Gedurende drie achtereenvolgende jaren daalde de industriële productie. De werkeloosheid steeg van 6,3% in 1980 tot 15,3% in 1983^2..

Additionele werkgelegenheidsprogramma's in de bouw moesten de werkeloosheid bestrijden. Langdurig werkelozen werden ingeschakeld. De besparing op de uitkeringsgelden werd vervolgens aangewend ter dekking van de kosten van restauraties, een aanpak die bekend werd als het ‘terugploegexperiment’^3.. Lange tijd kon door deze injecties de achteruitgang

2. Zie ook de lustrumbundel (uitgegeven door het ministerie van Financiën) Goed besteed en niet zo zuinig ook. Inspectie der Rijksfinanciën 1921-1996, Den Haag 1996.

3. Ministerie van VROM, Terugploegen in de bouw, 's-Gravenhage september 1983.

[p. 230]

van het structurele monumentenzorgbudget worden gemaskeerd.

De samenwerking tussen de ministeries van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) leidde ertoe dat vanuit VRO het accent werd verlegd van saneringsplannen naar reconstructieplannen. Sanering van verpauperde wijken was niet langer een vanzelfsprekendheid zolang er enige kans was op herstel. ‘De bulldozer uit de binnenstad!’, zo luidde het motto. Het Besluit reconstructie- en saneringsplannen van 1969 gaf gemeenten de mogelijkheid 80% van de kosten van verwerving van terreinen en gebouwen door het Rijk vergoed krijgen. Een ruimhartige en creatieve toepassing van deze ‘80%-regeling’ bracht herstel en behoud van woonhuizen met ‘waarde als monument’ binnen bereik.

Beide ministeries zagen meer en meer in dat hun belangen parallel liepen, althans voor zover het beschermde gezichten of stadsvernieuwingsgebieden betrof. Steeds meer groeide het besef dat het niet primair gaat om alleen het behoud van het beschermde monument, maar ook om dat van het ‘beeldbepalende’ pand^4.. Met de samenwerking was zowel het aspect van de volkshuisvesting gediend als het behoud van de historische waarde van het stedenbouwkundige ensemble. De ministeries besloten eendrachtig te gaan samenwerken bij de subsidiëring van het herstel van de oude binnenstad.

Aan het eind van de jaren zeventig participeerde de RDMZ voorts in programma's zoals het Integraal Structuurplan Noorden des Lands (ISP) en de Perspectievennota Limburg (PNL). Dit waren programma's bedoeld om de sociaal-economische structuur van de drie noordelijke provincies en die van de mijnstreek in Zuid-Limburg te versterken. ISP en PNL waren initiatieven van het ministerie van Economische Zaken^5..

Thans lijkt het tij te keren. Bij de recente inventarisatie van de restauratiebehoefte bleek de achterstand zo desastreus, dat monumentenzorg thans een extra impuls van f 275 miljoen heeft gekregen, besteedbaar in de periode 1996-2000. De verdeelsystematiek en de (verlaagde) subsidiepercentages zijn in een geheel nieuw BRRM vastgelegd. En inmiddels heeft de politiek zich ook in gunstige termen uitgesproken over een eventuele volgende injectie, die dan zal zijn bedoeld om de totale achterstand van om en nabij de f 1,4 miljard verder in te kunnen lopen.

4. Verbetering van woonhuismonumenten 1970-1985. Evaluatie van het overheidsbeleid inzake de verbetering van woonhuismonumenten in beschermde of te beschermen stads- en dorpsgezichten, Zeist 1989.

5. Jaarverslag RDMZ 1980, 101 e.v.

De eerste onderhoudssubsidie: de molens

Voor verschillende categorieën monumenten zijn op diverse tijdstippen verschillende mogelijkheden voor onderhoudssubsidie gecreëerd. De oudste van deze regelingen werd in 1961 van kracht en betrof de molens. Door de jaren heen hebben de molens steeds een bijzondere positie ingenomen binnen de monumentenzorg.^6. Het zal geen toeval zijn geweest dat het van kracht worden van de regeling en de oprichting van een aparte molenafdeling binnen de dienst in hetzelfde jaar plaatsvonden.

Aanvankelijk waren de bedragen die werden uitgekeerd nog zeer bescheiden en alleen bedoeld voor in bedrijf zijnde wind- en waterradmolens. Later, in 1969, ontstond de roep de regeling ook open te stellen voor niet in bedrijf zijnde molens. Bij die gelegenheid werd het maximum subsidiebedrag voor draaiende molens verhoogd van f 400 naar f 600. Van een minimum subsidiebedrag was nog geen sprake; pas vanaf 1971 werd een subsidie van minder dan f 10 niet meer uitbetaald.

Omdat de uitvoering stroef verliep en eigenaren lang op hun geld moesten wachten, besloot men in 1969 de procedure te herzien. De dienst koos toen voor een actieve benadering: voortaan ontvingen alle eigenaren van molens van rijkswege een aanvraagformulier voor onderhoudssubsidie.

De maximum- en minimumbedragen werden successievelijk in 1974, 1981 en 1985 verhoogd. In 1989 ging de regeling op in het BROM (Besluit rijkssubsidiëring onderhoud monumenten). De maxima uit 1985 (f 2000 voor draaiende en f 1200 voor niet draaiende molens) bleven daarbij ongewijzigd.

6. Zie ook het artikel ‘Molenbehoud’ van Gerrit Keunen in dit jubileumboek.

Een bredere onderhoudssubsidieregeling

Pas in 1981, twintig jaar na de molenregeling, werd ook voor andere categorieën monumenten een onderhoudsregeling gecreëerd: de Voorlopige regeling onderhoudssubsidie monumenten.

W. Kramer, voormalig districtshoofd bij de RDMZ en grondlegger van de stichting Federatie Monumenten wacht Nederland, was een van de grote propagandisten van een meer algemene onderhoudsregeling. Regelmatig onderhoud, zo luidde zijn credo, voorkwam dat men na het doorknippen van de linten bij de oplevering van een restauratie binnen de kortste keren opnieuw met de noodzaak van een restauratie zou worden geconfronteerd. Alleen al het wind- en waterdicht houden van het object zou in zijn visie al veel ellende kunnen voorkomen. Ogenschijnlijke kleinigheden, zoals bijvoorbeeld het rechtleggen van een dakpan of een lei of het regelmatig schoonhouden van goten en afvoeren, konden rampen voorkomen. Zo ontstond de Monumentenwacht, de organisatie die sindsdien onlosmakelijk verbonden is met het onderhoud van onze monumenten. De voorlopige onderhoudsregeling gold als een experiment voor een periode van vijf jaar. De monu-

[p. 231]

mentencategorieën die voor subsidie in aanmerking konden komen, waren beperkt: kerken, kastelen, historische landhuizen en buitenplaatsen en orgels, kortom: de meest kwetsbare monumenten. De uitkeringsbedragen waren bescheiden. Op principiële gronden werden de woonhuizen uitgesloten van de regeling. De eigenaar van een huis werd geacht ‘als een goed huisvader’ zelf voor zijn bezit te zorgen. Ook overheden en publiekrechtelijke lichamen hadden geen toegang tot de regeling. Deze instellingen achtte men voldoende kapitaalkrachtig om zelf in het onderhoud van hun panden te voorzien.

Om in aanmerking te kunnen komen voor subsidie gold als voorwaarde dat de eigenaar vooraf moest kunnen aantonen dat zijn monument in een goede staat van onderhoud verkeerde. Dit laatste diende ertoe om onderhoud na restauratie te stimuleren.

De regeling werd in 1986 geëvalueerd. De belangrijkste conclusies waren dat uit effectiviteitsoverwegingen de maximum-subsidiebedragen omhoog moesten en dat de categorieën van gerechtigden uitbreiding behoefden.

Om te voorkomen dat het karakteristieke beeld van rietgedekte boerderijen uit het landschap zou verdwijnen, werd voortaan de mogelijkheid geboden subsidie aan te vragen voor het onderhoud van rieten daken. Dit betekende een herstel van de situatie van voor de komst van de voorlopige onderhoudsregeling, toen er een ongeschreven ‘landelijke-bouwkunstregeling’ bestond, die in de wandeling ook wel de ‘rieten-dakenpot’ werd genoemd. Met de aanpassingen van de voorlopige onderhoudsregeling was in 1989 het reeds genoemde BROM een feit.

Speciaal ter wille van planmatig groot onderhoud van kerkgebouwen is in het BROM de mogelijkheid geopend voor subsidiëring van tien-jarenonderhoudsplannen. Op aanbeveling van de Commissie Hirsch Ballin (1988) werd het subsidiepercentage voor de kerken in geval van een dergelijk tienjarenonderhoudsplan opgetrokken van 50% naar 60%.

De Commissie Hirsch Ballin, voluit geheten de Commissie van advies inzake de criteria voor steunverlening aan kerkgenootschappen en andere genootschappen op geestelijke grondslag, deed nog meer aanbevelingen. Zij constateerde in haar rapport Overheid, godsdienst en levensovertuiging dat de instandhoudingskosten van veel - vooral monumentale - kerkgebouwen de draagkracht van de eigenaren ruim oversteeg. Het rapport wist het kabinet te overtuigen: naast de verbetering van de onderhoudsregeling werd f 130 miljoen uitgetrokken voor het in vijf jaar (1990-1994) inlopen van de restauratie-achterstand. Deze geste kwam tot stand door nauwe samenwerking tussen de ministeries van WVC en Financiën en werd door beide departementen ieder voor de helft gefinancierd. De bijzondere regeling, die luisterde naar de naam Tijdelijke rijkssubsidieregeling instandhouding beschermde kerkgebouwen (TRIBK), was een succes. De koppeling met het tien-jarenonderhoud droeg daar nog aan bij. Immers, dankzij deze regelingen zijn vele kerken in een goede staat van onderhoud gebracht en gebleven. Helaas moest de RDMZ wegens gebrek aan middelen vanaf 1993 alle verdere subsidie-aanvragers in het kader van het tienjarenonderhoud van kerkgebouwen teleurstellen. De financiering van het jaarlijks uitgevoerde klein onderhoud, dat in het jaar na uitvoering kan worden gedeclareerd, werd vanaf 1986 mogelijk door jaarlijks f 1 miljoen van het restauratie- naar het onderhoudsbudget te verschuiven. Dankzij deze verschuiving heeft de honorering van het reguliere klein onderhoud tot heden geen problemen opgeleverd.

Het onderhoud van buitenplaatsen gesubsidieerd

Al sedert het eind van de jaren zeventig verleent de RDMZ bijdragen aan eigenaren van parken, tuinen en buitenplaatsen ten behoeve van het wegwerken van achterstallig onderhoud.^7. Aanvankelijk geschiedde dit ad hoc, zonder enige regelgeving. Duidelijkheid kwam er pas na een onderzoek dat het Nederlands Economisch Instituut in 1977 verrichtte naar de economische en financiële problematiek van particuliere Natuurschoonwet-landgoederen. Dit onderzoek leverde een rapport op, dat concludeerde dat de lasten die eigendom en instandhouding van landgoederen met zich meebrachten, onevenredig zwaar op de eigenaren drukten. Regelgeving bleek dringend nodig. Bepaald werd, dat het subsidie zich primair zou gaan richten op die objecten die als ‘tuinsieraad’ waren aan te merken of die uit compositorische en functionele overwegingen een rol speelden sedert de aanleg van de betreffende buitenplaats. Hoofd- en bijgebouwen werden uitdrukkelijk uitgesloten van de regeling.

Subsidieverleners waren aanvankelijk de Directie Natuurbehoud en Openluchtrecreatie (NBOR) en de Rijksdienst voor de Monumentenzorg, beide behorend tot het ministerie van CRM. De subsidiëring geschiedde bovendien in nauwe samenwerking met Staatsbosbeheer.

De eerste officiële regeling dateert van 1981. In 1982 verhuisde het NBOR naar het ministerie van Landbouw en Visserij en in 1983 volgde de publicatie van de Beschikking bijdragen achterstallig onderhoud historische parken, tuinen en buitenplaatsen. Het ministerie van Landbouw en Visserij had hierbij het voortouw, maar handelde ‘in overeenstemming met

7. Zie ook de bijdrage van Rob de Jong in dit jubileumboek.

[p. 232]

de minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk’. Het RDMZ-aandeel in de regeling werd in 1993 conform de eisen van de Monumentenwet omgezet in een Algemene Maatregel van Bestuur. Naast de objectgerichte subsidies, verstrekken de tegenwoordige ministeries van LNV en OCenW jaarlijks ook een bijdrage aan de belangenorganisatie de Stichting tot Behoud van Particuliere Historische Buitenplaatsen (PHB). De meeste particuliere landgoedeigenaren zijn hierbij aangesloten. Dankzij dit subsidie is de stichting PHB in staat een aantal medewerkers (hoveniers) in dienst te houden voor regulier onderhoud van de buitenplaatsen van de aangesloten leden.

Fiscus en monumentenzorg

Vanuit fiscaal oogpunt bezien kan het, afhankelijk van de belastingschijf waarin men valt, aantrekkelijk zijn in een monument te wonen. Vanuit de gedachte dat de monumenteneigenaar relatief zwaarder belast wordt met onderhoudskosten dan eigenaren van ‘gewone’ woningen, wordt hem een compensatie geboden. Het gaat daarbij alleen om rijksmonumenten, provinciale en gemeentelijke monumenten doen in dit verband niet mee.

Enkele van de belangrijkste belastingwetten waarin deze compensaties aan de orde komen zijn de Wet op de Inkomstenbelasting, de Wet op de Vermogensbelasting en de Successiewet. Bij de laatste twee gaat het om onroerend goed dat een erkenning heeft gekregen in het kader van de Natuurschoonwet. Verreweg de belangrijkste tegemoetkoming komt voort uit de inkomstenbelasting.

Tot 1971 gold een regeling waarbij voor iedere eigenaar/zelfbewoner bij de berekening van de inkomsten uit de eigen woning een aftrekmogelijkheid bestond van alle onderhoudskosten (tot en met de kosten van tuinonderhoud!). Dit leidde vaak tot eindeloze discussies met de inspecteur. Om daar een einde aan te maken besloot de wetgever met ingang van 1971 een zogenaamde forfaitaire regeling in te voeren. Dit betekende dat voortaan een tabel zou worden gehanteerd als saldo van inkomsten (huurwaarde) minus uitgaven (gestandaardiseerde onderhoudskosten): de zogeheten huurwaardetabel.

Gedurende 1971 en 1972 heeft er een heel merkwaardige regeling gegolden. De fiscus conformeerde zich aan de vaststelling van de subsidiabele kosten door de RDMZ en accepteerde 30% van deze kosten als aftrekposten. Men ging hierbij uit van een subsidiestroom van 30% van het Rijk, 30% van de gemeente en 10% van de provincie, zodat 30% overbleef als eigen aandeel. Het hield impliciet een gelijkschakeling in van het fiscale onderhoudsbegrip met het subsidiabele kostenprincipe van monumentenzorg. Deze unieke regeling was evenwel geen lang leven beschoren.

Met ingang van 1973 nam men afscheid van dit tussenregime. Het regeringsvoorstel wilde de aftrekbaarheid van de kosten weer invoeren voor monumentenwoningen gelegen op een landgoed in de zin van de Natuurschoonwet. Voor de normale monumentenwoningen zou de aftrekmogelijkheid van 30% van de subsidiabele kosten gehandhaafd blijven. Het amendement-Jurgens c.s. zorgde ervoor dat de werkingssfeer van het regeringsvoorstel uitgebreid werd tot alle woningen ingeschreven in het monumentenregister. De 30%-regeling werd daarbij ingetrokken. De bronvraag (Vormt een pand na restauratie nog dezelfde bron van inkomsten, of is er sprake van radicale wijziging? In het laatste geval zijn de kosten niet aftrekbaar!) en de hoogte van de aftrekbare kosten waren weer ‘in ere’ hersteld. Al naar gelang zijn overredingskunst wist de ene eigenaar bij zijn inspecteur meer te bereiken dan de andere.

Signalen over het verschil in toepassing bleven dan ook niet uit. De Leidse universiteit kreeg opdracht de knelpunten in kaart te brengen en kwam in 1982 met het rapport Fiscus en Monumentenrestauratie. De auteurs, mr. J.F.M. Giele en mr. C.J. Oranje, bevalen aan om terug te keren naar de situatie van de jaren 1971 en 1972.

In dezelfde periode werd met de gedachte gespeeld om een nieuwe subsidieregeling te maken. Cruciaal bij de bepaling van het subsidiepercentage was de fiscale aftrekbaarheid. De onderhandelingen met het ministerie van Financiën beoogden een uniforme interpretatie van de fiscale aftrek en duidelijkheid voor de eigenaar, voordat deze met een restauratie begon. Het resultaat was dat er één centrale inspectie kwam die namens de lokale inspecteurs uitspraken deed over de fiscale gevolgen van restauratieplannen: in 1985 werd in Zeist het Bureau Belastingdienst Monumentenpanden (BBM) geïnstalleerd (later verhuisde het naar Amersfoort).^8. Het bureau was van grote betekenis voor het functioneren van het NRF, dat in hetzelfde jaar werd opgericht. Met het BBM doorbrak staatssecretaris Koning van Financiën voor het eerst de autonomie van de lokale inspecteur, hetgeen als een unicum is te beschouwen. Een belangrijke succesfactor voor het welslagen van het BBM was het geringe verloop van het personeel. In de 12½ jaar van zijn bestaan heeft zich slechts drie keer een wisseling van inspecteur voorgedaan. De pioniers van het eerste uur waren drs. I.W.M. Duijvestein en H.C. Achterberg.

Ten tijde van de Commissie Oort (1986), met haar

8. Resolutie ministerie van Financiën, nr 284-13057, d.d. 19 september 1984.

[p. 233]

plannen tot verregaande vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting, zag het er even somber uit. De commissie adviseerde om ter wille van meer stroomlijning een aantal aftrekposten, waaronder die voor monumenteneigenaren, af te schaffen. Dit zou budgettair neutraal geschieden: de opbrengst zou worden aangewend voor een verhoging van de bestaande subsidies. Op het oog leek het voorstel niet onaantrekkelijk. Per 1 januari was echter een geheel nieuwe systematiek voor de financiering van de monumentenzorg in werking getreden met als pijler de fiscale aftrek voor monumentenwoningen. Wijziging hierin zou onoverzienbare gevolgen hebben opgeleverd. Het kabinetsstandpunt dat er ‘alle reden was de bestaande regeling te handhaven’, kwam dan ook als een godsgeschenk.

Een eigen bankier:
het Nationaal Restauratiefonds

De basis van het Nationaal Restauratiefonds (NRF) werd gelegd in 1981. In dat jaar was de zogeheten Heroverwegingsprocedure op gang gekomen.^9. Via deze procedure werden jaarlijks enkele grote beleidsvelden aan een kritische analyse onderworpen door ambtelijke werkgroepen, waaraan naast het vakministerie werd deelgenomen door de ministeries van Financiën, Binnenlandse Zaken, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Economische Zaken, Algemene Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Ook het terrein van de monumentenzorg werd uitverkoren om te worden ‘heroverwogen’. Het accent lag op het bereiken van besparingen. Jan Jessurun komt de eer toe van de nood een deugd gemaakt te hebben. Het was zijn idee om de korting op de bestaande subsidies à fonds perdu aan te wenden voor de introductie van renteloze of laagrentende leningen en op die manier een zogeheten revolving fund in het leven te roepen.

Begin jaren tachtig leek ook het politieke klimaat mee te werken. Na de kortstondige zittingsperioden van de twee vorige kabinetten trad in november 1982 het kabinet Lubbers I aan; een langetermijnperspectief werd weer mogelijk. L.C. Brinkman werd minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Hij gaf Jessurun zijn fiat om besprekingen te openen met de pensioenfondsen en het Bouwfonds Nederlandse Gemeenten.

Jessurun kreeg zijn zin. Bij de behandeling van de WVC-begroting voor 1983 nam de Tweede Kamer een motie van het Kamerlid Van der Vlies aan, waarin de regering werd uitgenodigd een meerjarenbeleid op het terrein van de monumentenzorg te formuleren.^10. Een jaar later lag er weer een motie van Van der Vlies, nu over de wenselijkheid van een restauratiefonds. Zo'n fonds zou, met medewerking van institutionele beleggers, een continue bouwproductie in de monumentenzorg moeten stimuleren. De motie riep de regering op om al het mogelijke te doen om de weg voor de oprichting van een restauratiefonds vrij te maken en de Tweede Kamer daarover vóór 1 maart 1984 te rapporteren.^11. Er was veel gedelibereer in de Kamer, maar uiteindelijk werd het taboe van fondsvorming met rijksgeld ‘buiten de deur’ doorbroken.

Nader onderzoek van de aanbevelingen uit het rapport Heroverweging Monumentenzorg leerde dat een systeem van laagrentende leningen uitvoerbaar zou zijn, mits het subsidie à fonds perdu niet geheel zou verdwijnen. Een algehele vervanging van subsidies door leningen zou het risico van een te grote afname van bouwactiviteit met zich meebrengen. Een voorzichtige start leek daarom wijs. Het voorstel was om te beginnen met een halvering van het subsidie van 60% naar 30% voor alle eigenaren die over fiscale aftrekmogelijkheden beschikten. Ter compensatie zou voor de ontbrekende helft een laagrentende lening worden verstrekt, met het eigen onroerend goed als onderpand. In feite kwam dit neer op een vorm van hypotheekverstrekking. Men vond het onverstandig de uitvoering hiervan bij de RDMZ te leggen. Beter leek het, aansluiting te zoeken bij een bestaande organisatie die dagelijks met dit bijltje hakte. Uiteindelijk werd gekozen voor een hypotheekverstrekking via een afzonderlijke particuliere organisatie - een stichting - waarbij deze voor de uitvoering gebruik maakt van de expertise van een bestaande organisatie.

In de Nota over de Monumentenzorg van minister Brinkman uit 1984 wordt de oprichting van de Stichting Nationaal Restauratiefonds aangekondigd en in 1985 was deze een feit. Het NRF maakt sindsdien gebruik van kennis en kunde van het Bouwfonds Nederlandse Gemeenten. Gezien de in de nota van Brinkman aangekondigde decentralisatie van taken, bevoegdheden en geld, vormde de keuze van het Bouwfonds strategisch gezien een goede zet. De aandelen van het fonds zijn immers voor de volle 100% in eigendom bij de gemeenten.

Ook bij de samenstelling van het bestuur speelde de decentralisatie op de achtergrond mee. Bewust is gekozen voor een breed samengestelde vertegenwoordiging uit de drie bestuurslagen, aangevuld met financiële experts. Het voorzitterschap van mr. Pieter van Vollenhoven heeft in niet geringe mate bijgedragen aan het grote succes van het NRF.

Het NRF kreeg een extra politieke lading doordat in de zogeheten beleidsbrief van de bewindslieden van

9. ‘Heroverweging Monumentenzorg’, deelrapport 46 van de Heroverweging collectieve uitgaven (Rijksbegroting), Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 1981-1982, 16625, nr 55.

10. Motie Van der Vlies c.s. d.d. 13 december 1982, bij de behandeling van de begroting 1983 van het ministerie van WVC door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

11. Motie Van der Vlies c.s. d.d. 20 december 1983, bij de behandeling van de begroting 1984 van het ministerie van WVC door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

[p. 234]

3 De extra middelen die sedert 1990 door het NRF via het Revolving Fund zijn gegenereerd, afgezet tegenover de prognose uit 1984; de bedragen links zijn met 1000 te vermenigvuldigen. Opvallend is de sterke stijging gedurende de laatste drie jaren, zeker wanneer vergeleken met de prognose. Bron: NRF.

WVC van 26 september 1983 de volgende passage was opgenomen: ‘De subsidiëring van monumentenrestauraties heeft onze bijzondere aandacht; de omvang van de voor dat doel beschikbare middelen is onvoldoende om ons rijke monumentenbestand in afdoende mate in stand te houden. Wat de bestuurlijke herverdeling van verantwoordelijkheden betreft zij verwezen naar het Decentralisatieplan [van BiZa] dat het kabinet op 13 september j.l. aan de Tweede Kamer heeft aangeboden. Van de hierin genoemde beleidsvoornemens, die uiterlijk in de periode tot 1989 moeten worden gerealiseerd, wordt slechts afgeweken indien blijkt dat institutionele beleggers bij de financiering van de monumentenzorg kunnen worden betrokken en deze tezamen met de overheid besluiten tot oprichting van een nationaal fonds voor de monumentenzorg.’

Het Decentralisatieplan van BiZa kwam neer op een verdeling van het monumentenbestand in A- en B-monumenten, waarbij het budget behorend bij de B-monumenten (vooral woonhuizen) rechtstreeks naar de algemene middelen van het gemeentefonds zou verhuizen en dat behorend bij de A-monumenten (monumenten van nationale waarde) op den duur dezelfde weg zou gaan, tenzij de uitkering c.q. subsidiëring tijdig van een wettelijke grondslag zou worden voorzien. Die wettelijke grondslag kwam er met de Monumentenwet 1988 (artikel 34), waarmee de A- en B-monumenten van de baan waren.

Mede dankzij de inzet van twee medewerkers van het Bouwfonds, D.M. Bos en A. Welgraven, zijn de ontwikkeling van het nieuwe subsidieregime en de introductie van het NRF voorspoedig verlopen. Met de benoeming van Welgraven tot directeur van het NRF waren een goede implementatie en continuïteit in beleid verzekerd.

Het NRF beheert het Revolving Fund. De voeding hiervan bestaat uit de subsidies van het ministerie van OCenW voor het verstrekken van de restauratiehypotheken (de laagrentende leningen), vermeerderd met het netto bedrijfsresultaat van het NRF. Figuur 3 schetst de ontwikkeling van de extra middelen die via het Revolving Fund in de afgelopen jaren werden gegenereerd, ten opzichte van de prognose uit 1984.

De met het NRF ingeslagen weg is dus een voor de monumentenzorg profijtelijke gebleken. Een waarschuwing lijkt hier echter op haar plaats. Want zal het NRF ook in de volgende eeuw op dezelfde basis kunnen blijven functioneren? Bij het vormgeven van het belastingstelsel voor de toekomst wordt beoogd het aantal aftrekposten drastisch te verminderen.

Voor monumenteneigenaren is de aftrekbaarheid van onderhoudskosten van groot belang. Deze aftrekpost onderscheidt zich van andere, doordat het hier gaat om een correctie van het huurwaardeforfait op eigen woningen. Het onderhoud van de monumenten door hun eigenaren zou door het schrappen van de aftrekbaarheid in gevaar komen. Bovendien maakt de fiscale aftrekmogelijkheid sinds 1986 onderdeel uit van de restauratiesubsidieregelingen van OCenW. Schrappen ervan zou betekenen dat de gehele subsidiemethodiek gewijzigd zou moeten worden, inclusief het Revolving Fund van het NRF. Waakzaamheid is dus geboden!