Jaarboek Monumentenzorg 1997. In dienst van het erfgoed. Rijksdienst voor de monumentenzorg

[p. 92]

Max Potano
Een lange weg
De totstandkoming van de Monumentenwet

Het heeft lang geduurd voordat in Nederland een monumentenwet van kracht werd. Dat was pas in 1961. Toch werd de zorg voor het behoud van het gebouwde culturele erfgoed al vanaf het einde van de negentiende eeuw gezien als een taak van de centrale overheid.
Totdat de Monumentenwet in werking trad, bestond de wettelijke bescherming van monumenten uit nood- en tijdelijke maatregelen. In deze bijdrage zullen de verschillende noodmaatregelen, die na de oorlog hebben bestaan, aan de orde komen. Verder wordt beschreven hoe de Monumentenwet uiteindelijk tot stand kwam.
De rechtsgang naar de Kroon is het sluitstuk op de bescherming van de monumenteneigenaar tegen onredelijk overheidsoptreden. Daarom wordt ook ingegaan op een aantal beroepsprocedures, waarin de handelingen van de Staat getoetst worden.
Bestuurlijke veranderingen maakten aan het einde van de jaren tachtig een wijziging van de wet noodzakelijk. De nieuwe Monumentenwet werd op 1 januari 1989 van kracht.

Cultureel erfgoed in tijdelijk beheer

Hoewel een wettelijke basis ontbrak, konden voor de Tweede Wereldoorlog eigenaren van onroerend goed met een culturele waarde rekenen op erkentelijkheid van de gemeenschap. Zij werden geacht hun bezit slechts tijdelijk te beheren. Hun monument, dat onderdeel uitmaakte van het cultureel erfgoed van Nederland, moest goedverzorgd aan het nageslacht worden doorgegeven. De overheid moest ervoor zorgen dat deze belangrijke taak ook als zodanig werd begrepen, maar daar moest dan wel iets tegenover staan. Het kwam erop neer dat monumenten in overleg met de eigenaren beschermd werden, waarbij de overheid de eigenaren financieel kon ondersteunen bij het beheer van hun bezit. Op de rijksbegroting werd een post voor de instandhouding van monumenten opgenomen. Aan een subsidietoekenning waren wel voorwaarden verbonden.^1. Onder andere dat het, mede met overheidsgelden, herstelde of gerestaureerde monument onveranderd moest worden bewaard en onderhouden in de staat waarin het was gebracht. Welk bouwwerk voor subsidie in aanmerking kwam, werd per geval vastgesteld. Of sprake was van een monument van geschiedenis en kunst was niet altijd duidelijk. Bij twijfel kon de Voorlopige lijst der Nederlandse Monumenten van Geschiedenis en Kunst worden geraadpleegd en was overleg nodig.^2.

Voor de instandhouding van monumenten werkten het Rijk, de provincies en de gemeenten samen. In veel gevallen werden rijkssubsidies door de gemeente aangevuld. Bovendien gaf de bouwverordening ruimte voor overleg over het herstel en restauratie van monumenten. In enkele gemeenten werden verordeningen opgesteld ter bescherming van het gebouwde culturele erfgoed. In die verordeningen werd het verboden een gebouw dat op een lijst van door de gemeente beschermde monumenten was geplaatst, te slopen of uiterlijk te veranderen.^3. Hoewel zo'n verordening maar in een beperkt aantal gemeenten bestond,^4. heeft het toch bijgedragen aan grotere bescherming van monumenten en heeft het gezorgd voor meer aandacht voor het behoud.

Als overleg over het herstel van een monument niet tot een gewenst resultaat leidde, kon tegen particuliere eigenaars niets ondernomen worden, tenzij werd besloten tot onteigening in het belang van monumentenzorg. Die mogelijkheid bestond sinds 1942.^5. De eigenaar van een onteigend monument werd schadeloos gesteld. Was een monument in eigendom van

1. Bij beschikking van 16 januari 1936, nr 381, Afd. K.W. werden voorwaarden vastgesteld, waarop rijkssubsidies worden verleend voor de instandhouding van monumenten van geschiedenis en kunst.

2. Zie ook de bijdrage van Catharina L. van Groningen in dit jubileumboek.
De lijsten waren opgesteld door de Rijkscommissie, ingesteld bij Koninklijk Besluit (KB) van 17 juli 1903, nr 44, en de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg, ingesteld bij KB van 10 mei 1918, nr 66.

3. De gemeente 's-Gravenhage maakt aanspraak op de eerste monumentenverordening, die werd vastgesteld op 7 september 1920.

4. Uit een nota aan de ministerraad eind 1954 blijkt dat van de 1100 gemeenten in Nederland ongeveer vijftig gemeenten een monumentenverordening hebben afgekondigd. Voor zover bekend was er geen provinciale monumentenverordening van kracht. De reden is dat de provinciale bemoeienis zich niet uitstrekt over de bebouwde kommen, waarin de monumenten vrijwel steeds zijn gelegen.

5. Besluit van de secretarissen-generaal van de departementen van Opvoeding, Wetenschap en Kultuurbescherming, Landbouw en Visserij en Justitie van 5 maart 1942 (Verordeningenblad 1942, nr 41, en Staatsblad 1942, nr S350). Deze regeling is voorlopig gehandhaafd bij KB 17 september 1944, Staatsblad nr E93. In 1951 is de regeling voor monumenten komen te vervallen; alleen onteigening in belang van natuurbescherming blijft mogelijk.

[p. 93]

1 De door het bombardement van 17 mei 1940 verwoeste binnenstad van Middelburg. Foto RDMZ, 20 juni 1940.

een overheidsinstelling, dan kon het vernietigingsrecht door de Kroon worden ingezet. Voor zover bekend is van deze mogelijkheden geen gebruik gemaakt.

Een door de overheid gestimuleerde monumentenzorg was dus voor de oorlog algemeen erkend, hoewel vooral het particulier initiatief een initiërende rol vervulde.^6. Het systeem leek goed te functioneren, maar er ontbrak een wettelijke basis. De aantasting en vernieling van monumenten kon daardoor niet in alle gevallen doeltreffend worden tegengegaan en bij eigenaren bestond onduidelijkheid over rechten en plichten. Ook was niet zeker of alle monumenten van geschiedenis en kunst getraceerd waren en hoever de bescherming van zo'n monument moest gaan.

Al voor de Tweede Wereldoorlog werd gediscussieerd over een monumentenwet. Een van de problemen was dat zo'n wet wel eens te veel inbreuk zou kunnen maken op het vrije beschikkingsrecht van de eigenaar van een monument. Dat recht kon niet teveel worden beperkt, zonder dat de gemeenschap daar iets tegenover zou stellen. Er moest dus een balans worden gevonden tussen de beperkingen die het hebben van een beschermd monument met zich meebracht en de ondersteuning van de eigenaar bij het in stand houden van zijn monument. Bovendien was men bang dat met de invoering van een monumentenwet de grote vrijheid van het bestaande subsidiesysteem beperkt zou worden. Het karakter van de monumentenzorg zou daardoor veranderen.

6. De particuliere belangstelling kwam tot uitdrukking in verenigingen die opgericht werden om monumenten te behouden. Genoemd kunnen worden de Nederlandsche Oudheidkundige Bond, de Vereniging Hendrick de Keyser en de Bond Heemschut. Daarnaast ontstonden ook plaatselijk veel initiatieven.

De noodregeling van Winkelman

De verwoesting van een groot aantal monumenten in mei 1940 deed het besef groeien hoe kwetsbaar ze waren. Al op 21 mei 1940 kwam een eerste regeling ter bescherming van monumenten tot stand. In het besluit van de Opperbevelhebber van de Land- en Zeemacht Generaal Winkelman betreffende de Wederopbouw I, werd een verbod opgenomen om monumenten te slopen, tenzij de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg vooraf toestemming zou geven. Zo werd in deze bizarre periode het subsidiestelsel, waarmee de rijksoverheid de activiteiten van particulieren probeerde te sturen, aangevuld met meer centrale bevoegdheden, vervat in een verbodsbepaling gekoppeld aan een vergunningenstelsel.

[p. 94]

Deze noodvoorziening heeft veel betekend voor de bescherming van het monumentenbestand in Nederland, maar werd wel gezien als een oplossing die snel moest worden vervangen door een wettelijke regeling.

Onder de oorlogsomstandigheden leek de tijd rijp voor een meer centralistische benadering van monumentenzorg, op basis van een wettelijke regeling.

Steeds meer werd geaccepteerd dat het eigendomsrecht vanwege het algemeen belang kon worden beperkt.^7. Deze inbreuk moest dan wel wettelijk worden geregeld. Alleen dan zou een redelijke afweging tussen het algemeen en persoonlijk belang kunnen worden gemaakt. Het was nu geen vraag meer van juridische of wetstechnische aard, maar van politieke aard of een monumentenwet van de grond te krijgen was.^8. In opdracht van de bezetters werden op het departement van Onderwijs, Kultuur en Wetenschappen (OKW) verschillende ontwerpen voor een verordening ter bescherming van monumenten van geschiedenis en kunst voorbereid. Tegen het laatste ontwerp werden principiële bezwaren geuit door verschillende adviserende organen. Het centralistische karakter van de ontwerpwet kwam niet overeen met de volksaard. Het leidersbeginsel, dat in dit geval inhield dat de voorzitter van de Rijkscommissie de besluiten zou nemen, werd verworpen. Hierdoor ontstond een impasse die niet kon worden overbrugd. Van een bijzondere wettelijke regeling is het daardoor niet gekomen. Na de oorlog heeft dit ontwerp wel als uitgangspunt gediend voor de discussies die uiteindelijk hebben geleid tot de Monumentenwet van 1961.

Zo bleef het overheidsoptreden met betrekking tot monumentenzorg in de oorlog gebaseerd op het besluit van Generaal Winkelman uit 1940. Na de oorlog was een nieuwe regeling dringend nodig om de bescherming van monumenten door de rijksoverheid een wettelijke basis te geven. Niet alleen vanwege de oorlogsschade aan vele monumenten maar ook omdat tijdens de oorlog en na de bevrijding onderhoud en restauratie van monumenten vrijwel onmogelijk was door het ontbreken van grondstoffen en materialen. Ook de financiële positie van het land maakte het niet mogelijk om veel restauraties te subsidiëren. Door het ontbreken van het gewenste systematisch onderhoud was een grote achterstand ontstaan.

7. Dit hield onder andere verband met de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Steeds meer werd vanaf het begin van deze eeuw geaccepteerd dat de overheid zich niet zo veel meer moest onthouden van optreden, maar verlangd werd een steeds grotere inzet voor het welzijn en de welvaart van de burger.

8. Niet alleen in het kader van het ontwerp voor een monumentenwet is destijds over deze kwestie gesproken. Het kwam ook aan de orde bij de Voorlopige Natuurbeschermingsraad en de Staatscommissie voor de herziening van de Woningwet.

Het Wederopbouwbesluit

Het algemene wetgevingsbeleid na de oorlog was gericht op het zoveel mogelijk bekrachtigen van bezettingsrecht. Dit recht diende zo spoedig mogelijk vervangen te worden door een wettelijke regeling.

Op 7 mei 1945 werd in het Staatsblad nummer F 67, het Koninklijk Besluit gepubliceerd, houdende voorzieningen betreffende de Wederopbouw in Nederland (hierna: het Wederopbouwbesluit). In artikel 7 van dit besluit werd geregeld dat monumenten van geschiedenis en kunst niet mochten worden gesloopt of veranderd dan na voorafgaande toestemming van de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg. Overtreding van deze bepaling werd in artikel 23 strafbaar gesteld. Maar als door toepassing van deze regeling schade werd geleden kon deze vergoed worden. Zo werd het bezettingsrecht voor de monumentenzorg in feite voortgezet.

De Wederopbouw van Nederland werd stevig aangepakt en ook monumenten kregen de nodige aandacht. In het kader van de Wederopbouw werden naast de normale reserveringen voor monumentenzorg op de rijksbegroting, aanzienlijke kredieten beschikbaar gesteld voor het noodherstel aan monumenten. Voor de verdeling van de beschikbaar gestelde gelden voor de Wederopbouw werden regelingen getroffen waarop eigenaren van monumenten een beroep konden doen. Die regelingen werden uiteindelijk vervat in de Wet op de Materiële oorlogsschade^9. en de Wet Financiering Wederopbouw Publiekrechtelijke Lichamen. Bij de uitvoering ervan werd nauw samengewerkt tussen het ministerie van Onderwijs, Kultuur en Wetenschappen en het ministerie van Wederopbouw en Volkshuisvesting.

Bij de bepaling voor welke projecten subsidie zou worden verleend, werd in de praktijk rekening gehouden met urgentie, niet alleen uit oogpunt van monumentenzorg, maar ook uit sociaal-economisch oogpunt. Over het algemeen werd daarom voorrang gegeven aan herstel van woonhuizen, bedrijfspanden, kerkgebouwen en voor de publieke dienst bestemde gebouwen.^10. Dit beleid zou worden voortgezet als de nieuwe wettelijke regeling voor de bescherming van monumenten van kracht werd.

9. Wet van 9 februari 1950, houdende regelen omtrent het verlenen van Rijksbijdragen in materiële oorlogsschade en de daarmede rechtstreeks samenhangende onderwerpen (Wet op de Materiële oorlogsschade), Staatsblad K 31.

10. Mededelingen van het Departement van OKW, 15 (1951), 692.

Het Ontwerp Noodbesluit van Kalf

J. Kalf, inspecteur Kunstbescherming en voormalig secretaris van de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg, vond dat Nederland ten spoedigste een monumentenwet moest krijgen. Al gedurende de bezettingstijd had hij overleg gevoerd met vertegenwoordigers van het departement van Financiën en de dienst voor de Wederopbouw, ten einde een regeling voor te bereiden om direct na de bevrijding snel in te kunnen grijpen.

Daarom kwam hij al medio 1945 met een ontwerp voor een Noodbesluit Monumentenzorg. Dit besluit zou artikel 7 van het Wederopbouwet van 7 mei 1945

[p. 95]

moeten vervangen. Hij stuurde dit ter goedkeuring aan de secretaris-generaal van het departement van Financiën, het departement van OKW, aan de Algemeen Gemachtigde voor de Wederopbouw en Bouwnijverheid en aan de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg.

Het Noodbesluit Monumentenzorg had tot doel om de aangerichte verwoestingen in de oorlog zo snel mogelijk te kunnen herstellen en de restauratie van monumenten in hetzelfde tempo te laten verlopen als de wederopbouw van de omliggende gebouwen en wijken.^11. Het ontwerp droeg een sterk centralistisch karakter, hoewel gestreefd werd naar afstemming op lokaal niveau en met andere beleidsvelden. In het ontwerp bleef het verbod om monumenten geheel of gedeeltelijk te slopen of te wijzigen gehandhaafd. Tenzij een vergunning was verleend door de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg. De aanvraag voor een sloopvergunning moest door de gemeente, eventueel aangevuld met haar advies, aan de Rijkscommissie worden gestuurd. Doordat de gemeente een advies kon koppelen aan de aanvraag, zou een goede afstemming mogelijk zijn tussen het behoud van het monument, het behoud van de steden en de gemeentelijke bouwpolitiek.

In het Noodbesluit werd voorgesteld om restauraties te laten verrichten op kosten van de Staat. Deze werkzaamheden zouden door de eigenaar van het monument moeten worden gedoogd. De aan de restauratie verbonden kosten konden geheel of gedeeltelijk worden verhaald op andere overheidslichamen en op de eigenaar of eventuele andere rechthebbenden op het monument. Kalf koos voor deze constructie omdat de tot dusverre gevolgde procedure, waarbij eerst overeenstemming moest worden bereikt over de financiering van de restauratie, te veel tijd in beslag nam. In zijn ontwerp werd bepaald dat bij onevenredige schade ten gevolge van de toepassing van dit besluit een schadevergoeding mogelijk was. Tegen de beslissing stond beroep open bij de minister van OKW. Deze mogelijkheid tot beroep werd in het kader van een billijke verdeling tussen rechten en plichten van een eigenaar van een monument gezien als laatste waarborg tegen een onbegrensd optreden door de overheid. Om overtreding van de hiervoor beschreven bepalingen tegen te gaan had Kalf een aantal strafbepalingen opgenomen.

Het Noodbesluit is niet van kracht geworden, hoewel de secretarissen-generaal hun goedkeuring hadden gegeven. Reden was het standpunt van de Raad van State. De raad meende dat er zozeer sprake was van inbreuk op het eigendomsrecht dat dit besluit niet buiten de Staten Generaal om tot stand kon komen. Daarom werd in overweging gegeven het besluit niet te bekrachtigen. In 1947 werd bovendien geconcludeerd dat - nu de normale verhoudingen weer vrijwel hersteld waren - een Noodbesluit niet meer nodig was. De praktijk had bewezen, dat het zonder een dergelijke besluit ook mogelijk was de financiering van het herstel van de door oorlogsgeweld beschadigde monumenten te regelen.^12. Het noodstelsel van monumentenzorg werkte in de praktijk bovendien als een gespecialiseerd welstandstoezicht voor oude bouwwerken, in vruchtbare samenwerking met de provinciale en gemeentelijke overheden.^13. Daarmee werd benadrukt dat op plaatselijk niveau door bepalingen van de bouwverordening ook de aspecten die monumentenzorg raakten konden worden opgelost. Bovendien werd er van uitgegaan dat er op niet al te lange termijn een monumentenwet van kracht zou worden, die deze noodmaatregel overbodig zou maken. Aan een ontwerp van die wet werd al gewerkt.

11. Brief van de ministers aan de Koningin van 24 oktober 1945, nr 1372/6.

12. Brief 12 februari 1947, nr 041, van de Voorlopige Monumentenraad aan de minister van Onderwijs, Kultuur en Wetenschappen. Bij brief van 21 december 1946, 26218, afd. OKN, had de minister van OKW zich in dezelfde bewoordingen uitgelaten jegens de Voorlopige Monumentenraad.

13. Brief van 7 mei 1947 aan de leden van de Commissie ter voorbereiding van een ontwerp monumentenwet, van de directeur van het Rijksbureau voor de monumentenzorg en het hoofd van de afdeling Beschrijving van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (archief Monumentenwetcommissie I).

De Tijdelijke Wet Monumentenzorg

Eind jaren veertig dreigde opnieuw een wetloze periode. Er lag een ontwerp voor een Wederopbouwwet en bij goedkeuring daarvan zou het Wederopbouwbesluit buiten werking worden gesteld. Daarmee zou ook artikel 7 van het Wederopbouwbesluit, waarop het monumentenbeleid berustte, komen te vervallen. Naar verwachting zou de Wederopbouwwet eerder van kracht worden dan de Monumentenwet. Voorkomen moest worden dat de bestaande regelingen zouden vervallen en monumentenzorg weer een wetloze status zou krijgen. Dan zouden mensen de kans krijgen om hun monumenten te verminken ofte slopen. Dit gevaar was niet denkbeeldig, zo meldde de minister, omdat de Monumentenwet in een vergevorderde staat van voorbereiding was; voor verschillende eigenaren zou - om te voorkomen dat een monumentenwet daarop van toepassing zou worden - de verleiding om hun bezit te ontluisteren wel eens te groot kunnen blijken. Dit zou ernstige schade aan het culturele erfgoed van Nederland veroorzaken. Bovendien moest ervoor worden gezorgd dat de restauratie van monumenten met het wederopbouwprogramma in de pas zou blijven lopen.

Een nieuwe regeling was dus gewenst. Volstaan zou kunnen worden met een maatregel van beperkte duur. Want - hoe nuttig tijdelijke regelingen ook kunnen zijn - een dergelijke maatregel moest zo spoedig mogelijk worden vervangen door een wettelijke regeling, waarin de bevoegdheden en verplichtingen van de overheid en een eigenaar met betrekking tot de bescherming van monumenten uitvoerig

[p. 96]

waren vastgelegd.^14. En volgens de minister zou vóór 1 januari 1952 de Monumentenwet een feit zijn.

Er werd een ontwerp gemaakt voor een Tijdelijke Wet Monumentenzorg. Dit ontwerp bevatte drie artikelen. Bepaald werd dat de monumenten van geschiedenis en kunst die in de Voorlopige Lijst der Nederlandse Monumenten van Geschiedenis en Kunst waren vermeld en niet gesloopt of verwijderd waren, niet mochten worden gesloopt of gewijzigd, tenzij - op advies van de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg - vergunning was verleend door de minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (artikel 1). Op deze lijst kwamen oorspronkelijk alleen de belangrijkste monumenten voor. Artikel 1 impliceerde dus dat de bescherming zich vooral op belangrijke monumenten richtte. Overtreding van artikel 1 werd strafbaar gesteld met hechtenis van ten hoogste een jaar of een geldboete van ten hoogste vijfduizend gulden (artikel 2). Bij de inwerkingtreding van deze Tijdelijke Wet verviel artikel 7 van het Wederopbouwbesluit uit 1945. De verbodsbepaling, die geïntroduceerd was in 1940 en bestendigd in 1945, bleef materieel dus gelden. Door het strafbaarstellen van de overtreding van de verbodsbepaling werd de handhaving door de overheid versterkt.

De Tijdelijke Wet Monumentenzorg had overigens een ongewenst gevolg. De Voorlopige Monumentenraad, ingesteld in 1946, wees daarop. De gemeentelijke en provinciale monumentenverordeningen zouden hun rechtskracht verliezen. De raad achtte het van belang alsnog een bepaling op te nemen die de bevoegdheid van de provinciale en gemeentelijke besturen handhaafde om een verordening betreffende de bescherming van monumenten op te stellen. Zo kon worden bereikt dat zolang de monumentenbescherming nog niet volledig wettelijk was geregeld, de plaatselijke bescherming zo effectief mogelijk was. Maar met dit advies werd niets gedaan, zodat de bevoegdheid van de lagere overheden om maatregelen te treffen voor de bescherming van monumenten onduidelijk bleef. Het heeft er echter niet toe geleid dat de plaatselijke monumentenverordeningen onverbindend werden geacht.

De Tijdelijke Wet Monumentenzorg werd in het Staatsblad K23 van 2 februari 1950 geplaatst. De wet zou in eerste instantie tot 1 januari 1952 van kracht zijn. Omdat de invoering van de Monumentenwet steeds werd uitgesteld, werd de werking van deze Tijdelijke Wet meerdere malen verlengd, steeds met terugwerkende kracht.^15.

Ook het nut van deze tijdelijke regeling is zeer groot geweest. Er was genoeg financiële ruimte en vrijheid. In overleg kon in de meeste gevallen een redelijk resultaat worden bereikt.^16. Toch moet worden geconcludeerd dat de Tijdelijke Wet Monumentenzorg niet voldoende bescherming heeft kunnen bieden. Dat kwam omdat de bescherming gebaseerd was op de Voorlopige Lijst en die was, zoals gezegd, verre van volledig. Daardoor zijn er monumenten verloren gegaan. Een gevaar waarop de Voorlopige Monumenteraad overigens ook gewezen had.

14. Memorie van Toelichting bij Tijdelijke Wet Monumentenzorg van 2 februari 1950, Staatsblad nr K23.

15. Zie wetten die zijn gepubliceerd in Staatsblad 1952, nr 131 (verlenging tot 1-1-1954); Staatsblad 1954, nr 38 (verlenging tot 1-1-1956); Staatsblad 1955, nr 391 (verlenging tot 1-1-1958); Staatsblad 1957, nr 41 (verlenging tot 1-1-1959); Staatsblad 1958, nr 586 (verlenging tot 1-1-1960) en Staatsblad 1959, 259 (verlenging tot 1-1-1961).

16. Memorie van Toelichting, 1955-1956, 4115, nr 3, 7.

De uitgangspunten

Op het departement van OKW begon men direct na de oorlog aan het ontwerp voor een monumentenwet. Het ontwerp dat in de oorlog in opdracht van de bezetter was opgesteld werd als uitgangspunt genomen. Ook door Jan Kalf werd, in samenwerking met de heren E.J. Beumer, E.A. van Beresteyn en A.B.G.M. van Rijckevorsel, aan een voorstel gewerkt. Zij baseerden hun werk eveneens op de in de oorlog ontworpen concepten en zij hielden daarbij rekening met de kritieken die op dat ontwerp geleverd waren. Omdat het allemaal zo lang duurde en het ministerie het bovendien bezwaarlijk vond dat er door zo'n klein groepje mensen aan het ontwerp werd gewerkt werd besloten een Voorlopige Monumentenraad^17. in te stellen. Uit haar midden moest een Commissie ter voorbereiding van een ontwerpmonumentenwet worden samengesteld. In deze commissie zouden geen ambtenaren van het departement zitten.

Op 19 september 1946 werd deze Voorlopige Monumentenraad geïnstalleerd. De Commissie ter voorbereiding van een ontwerp-monumentenwet kon met haar werkzaamheden beginnen. Bij de installatie kreeg de Voorlopige Monumentenraad de opdracht eerst te onderzoeken of er wel een wettelijke bescherming van monumenten van geschiedenis en kunst moest komen.^18. Het ontwerp voor het Noodbesluit Monumentenzorg, waarmee de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg zich op voorstel van J. Kalf een jaar eerder had verenigd^19. en de verschillende in de oorlog ontworpen concepten voor een monumentenverordening zouden goede bouwstoffen leveren, zo werd aangenomen. Een nieuw ontwerp zou echter systematisch moeten worden opgezet.^20.

In de Voorlopige Monumentenraad en de Commissie ter voorbereiding van een Monumentenwet werd veel en uitvoerig gediscussieerd. In april 1947 ko die discussie worden afgerond. Bij brief van 10 oktober 1947, nummer 0698, adviseerde de Voorlopige Monumentenraad over de uitgangspunten voor een monumentenwet.

De raad had niet stil gestaan bij de vraag of er wel een monumentenwet moest komen. Zo'n wet werd

17. KB 20 juni 1946, nr 18.

18. Brief van 9 september 1946, nr 165434, Afd. O.K.B.

19. Brief van 5 september 1945, nr 1144, II, K.W. Het voorontwerp voor een Monumentenwet was door dr. J. Kalf in september 1945 aan de Rijkscommissie gestuurd.

20. Brief van 9 september 1946, 165432, Afd. O.K.W. aan de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg.

[p. 97]

als noodzaak gezien. De centrale vraag was echter hoever de bescherming van monumenten kon gaan.

Een doeltreffende bescherming van monumenten zou alleen gerealiseerd kunnen worden door inbreuk op het eigendomsrecht te maken, maar onder welke omstandigheden en in welke mate? Uiteraard kon dit alleen op grond van een wettelijke regeling. Gezocht werd naar een evenwicht tussen de rechten van de eigenaar en zijn plicht om het beschermde monument als bewaarder van het algemeen belang in stand te houden. Deze rechten en plichten moesten zo duidelijk mogelijk vastgelegd worden, maar de raad vond wel dat niet alle lasten die het gevolg zouden zijn van een monumentenwet gedragen zouden moeten worden door de particuliere eigenaren.^21.

Door het aanwijzen van beschermde stads- of dorpsgezichten kon volgens de raad worden bereikt dat de bescherming voor een groep van gebouwen zou gelden en niet voor ieder gebouw afzonderlijk.

Verder moest volgens de Voorlopige Monumentenraad onderscheid gemaakt worden tussen monumenten die toebehoorden aan openbare lichamen en monumenten die toebehoorden aan particulieren.

Aan de openbare lichamen (tot deze groep werden onder andere overheidslichamen en de eigenaren van kerken gerekend) konden volgens de raad zwaardere lasten worden opgelegd. De bescherming van monumenten die in bezit waren van openbare lichamen zou daarom volledig kunnen zijn. Monumenten in bezit van particulieren zouden een beperkte bescherming genieten. Het verschil kwam vooral tot uitdrukking in de verbodsbepaling, het vergunningenstelsel en de gebodsbepalingen. Zo werd bijvoorbeeld de eigenaar van een volledig beschermd monument verplicht tot behoorlijk onderhoud,^22. terwijl monumenten in particulier bezit vrijer werden gelaten door handhaving van een overlegsysteem.^23.. Een beperkt beschermd particulier monument zou op verzoek van de eigenaar of als bij subsidieverlening de subsidievoorwaarden waren aanvaard, onder volledige bescherming kunnen worden gebracht.

Er zou een beperkte schadevergoedingsregeling mogelijk moeten zijn, die alleen in het geval van onteigening zou kunnen worden verleend. Openbare lichamen zouden van die regeling geen gebruik kunnen maken. Ook hoefde geen schadevergoeding aan particulieren te worden verleend in geval van volledige bescherming van hun monument, omdat daar immers nadrukkelijk om verzocht was.

Bovendien stond de Voorlopige Monumentenraad voor ogen in de Monumentenwet fiscale vrijstellingen in bepaalde gevallen toe te staan, om de instandhouding van monumenten te bevorderen. Tevens achtte de raad een regeling nodig voor het verrichten van graafwerk, dat ten doel had om overblijfselen uit het verleden op te sporen en te onderzoeken.^24.

Maar welke gebouwen kwamen nou voor bescherming in aanmerking?

Daartoe moest een lijst worden opgesteld van monumenten met een betekenis van algemeen belang.^25. Deze lijst moest samengesteld worden door een Monumentenraad, op basis van voorlopige monumentenlijsten die door lokale afdelingen in het land zouden worden aangeleverd. Daarmee werd bereikt dat op plaatselijk niveau alle overige belangen afgewogen konden worden voordat tot bescherming van het monument zou worden besloten. Beroep tegen plaatsing op deze lijsten zou kunnen worden ingesteld bij de Kroon. Het beroep zou alleen de vraag betreffen of de betekenis van het monument als zodanig het plaatsen op de monumentenlijst rechtvaardigde.

21. Juridisch gezien gaat het hier om de schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad. Als in het algemeen belang een maatregel wordt genomen en door die maatregel schade wordt geleden dan moet daar een billijke schadevergoeding tegenoverstaan. In de Staatsregeling van 1789 was al een bepaling opgenomen voor een schadevergoeding bij rechtmatige o verheidsdaad. Vervolgens is in een aantal bijzondere wetten, zoals bijvoorbeeld de Onteigeningswet, Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Monumentenwet een bepaling opgenomen die de compensatie van schade ten gevolge van de maatregel in het algemeen genomen, regelt. De jurisprudentie heeft vervolgens een ruimere toepassing gegeven aan de nadeelcompensatie bij rechtmatige overheidsdaad. In de Algemene wet bestuursrecht is pas een voor de overheid in het algemeen geldende regeling getroffen.

22. De Raad denkt hierbij aan (Ontwerp-antwoord April 1947):
Verbodsbepalingen:

1.

Het verbod het monument te beschadigen of te vernielen.

2.

Verbod het monument af te breken, te verplaatsen, geheel of gedeeltelijk aan het oog te onttrekken, in enig opzicht te wijzigen, herstellen of van bestemming te doen veranderen ofte gebruiken op een wijze, waardoor het zou kunnen worden ontsierd of in gevaar gebracht.

3.

Verbod van vervreemding.

Vergunningstelsel: Van de bepalingen 2 en 3 moet ontheffing verleend kunnen worden.
Handhaving:

1.

In strijd met deze bepalingen verrichte handelingen moeten ongedaan gemaakt kunnen worden.

2.

Maatregelen moeten mogelijk zijn ter voorkoming van gevaren, welke naburige percelen voor het monument kunnen opleveren.

Gebodsbepalingen:

1.

Verplichting het monument behoorlijk te onderhouden.

2.

Verplichting om voor de veiligheid van het monument de nodige maatregelen te nemen.

Bij nalatigheid dienen de nodige maatregelen genomen kunnen worden, eventueel op kosten van de eigenaar.

23. De Raad denkt aan:
Gebodsbepalingen:

1.

Verplichting tot kennisgeving van het voornemen over te gaan tot sloop of wijziging van het monument.

2.

Verplichting tot inachtneming van een te stellen termijn van beraad en enige bijkomstige termijnen.

3.

Verplichting te gedogen, dat van overheidswege maatregelen worden getroffen, indien het monument met ondergang of verval wordt bedreigd.

Verbodsbepalingen:

1.

Verbod het monument te beschadigen of te vernielen.

2.

Verbod het monument af te breken, te verplaatsen, geheel of gedeeltelijk aan het oog te onttrekken, in enig opzicht te wijzigen, te herstellen of van bestemming te doen veranderen, of te gebruiken op een wijze waardoor het zou kunnen worden ontsierd of in gevaar gebracht:

a.

zonder inachtneming van de onder 1 en 2 genoemde gebodsbepalingen;

b.

na een bijzonder verbod, gegeven ingevolge de monumentenwet.

Handhavingsmaatregelen:

1.

In strijd met de verbodsbepalingen verrichte handelingen moeten ongedaan gemaakt kunnen worden.

2.

Maatregelen moeten mogelijk zijn ter voorkoming van gevaren, welke naburige percelen voor het monument kunnen opleveren.

24. Uiteindelijk worden de vragen van de minister van OKW bij brief van 19 juli 1947, nr 10, door de Voorlopige Monumentenraad beantwoord.

25. Een ander systeem voor bescherming is gebaseerd op een definitie. Uiteindelijk de rechter bepaalt dan of sprake is van een te beschermen monument. Deze methode van bescherming van monumenten brengt een grotere onzekerheid voor eigenaren van bouwwerken die op grond van de definitie beschermd zouden kunnen worden.

Groeiende vertwijfeling

Op het departement werden de discussies met groeiende vertwijfeling gevolgd.^26. Men kreeg de indruk dat alleen de standpunten van de individuele leden van de raad over de al dan niet geoorloofde aantasting van het particuliere onroerend eigendom centraal stonden. De commissie ging geheel voorbij aan wat de overgrote meerderheid van het Nederlandse volk rechtvaardig zou vinden.^27. Het leek erop, zo vond men op het departement, dat de Rijkscommissie afzag van de bescherming van particuliere monumenten. Maar die werden meer dan de openbare bedreigd. Daarmee dreigden de historische steden te worden prijsgegeven. Het departement vond dat in de stad als geheel veel sterker het essentiële van de Nederlandse monumentenschat was gelegen, dan in de afzonderlijke monumenten. Bovendien liepen de plaatselijk toestanden en de aard van de monumenten in verschillende delen van het land zo uiteen dat naast een eventuele monumentenwet, het ontwikkelen van plaatselijke verordeningen belangrijk was. Dat zou in de wetgeving moeten worden vastgelegd. Daarom werd voorgesteld de instanties voor monumentenzorg in een zo vroeg mogelijk stadium in te schakelen bij het maken van alle bestemmingsplannen voor historische stads- en dorpskernen en uitbreidingsplannen voor zulke plaatsen, die immers een sterke weerslag op de oude kern konden hebben. In het algemeen kon een doeltreffende monumentenzorg slechts begrepen worden als onderdeel van de sterk oplevende schoonheidszorg, die niet enkel afwerend of zelfs maar preventief, maar ook opbouwend, en waar nodig reconstruerend te werk zou moeten gaan.

26. Brief van de directeur van het Rijksbureau voor de Monumentenzorg en het hoofd van de afdeling Beschrijving van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg van 7 mei 1947.

27. Deze bescherming werd gerealiseerd door:

1.

gemeentelijke monumentenverordeningen;

2.

de verordening van de voormalige opperbevelhebber van Land- en Zeemacht, voortlevend in het Besluit Wederopbouw F. 67;

3.

ministeriële aanschrijvingen aan gemeentebesturen, waarin de plicht is opgenomen tot kennisgeving van voorgenomen veranderingen aan monumenten;

4.

naleving van contractueel aanvaarde verplichtingen tot onderhoud van architectonische en natuurmonumenten bij subsidieverlening voor herstel of bij verlichting van lasten.

[p. 98]

Vooral tegenover particuliere eigenaren zou een zo groot mogelijke soepelheid in acht genomen moeten worden. Maar tegenover speculanten en kwade elementen kon een stok achter de deur niet gemist worden.

De situatie van de monumentenzorg bleef echter om aandacht vragen. Vergeleken bij voor de oorlog was het aantal monumenten dat restauratie behoefde belangrijk toegenomen. Niet alleen als gevolg van de oorlogsschade, maar ook omdat tot dan toe door gebrek aan materialen en arbeidskrachten te weinig aan het herstel en onderhoud kon worden gedaan, zodat een grote achterstand was ontstaan.^28. De noodzaak om een en ander goed te regelen werd derhalve niet minder.

Na nog een aantal discussieronden, waarin aanscherpingen en verfijningen werden geformuleerd kwam de ontwerpwet rond. Vooral de vormgeving van een schade vergoedingsregeling had veel voeten in aarde; de commissie vond dat, in die gevallen waarin een gebouw door aanwijzing tot monument bij verkoop in waarde zou dalen, de eigenaren niet de dupe mochten worden. Maar de Staat was niet bij machte om aan iedereen die daarvoor in aanmerking zou komen een schadevergoeding uit te keren. Daarom kon het niet anders dan dat de monumenten in particulier eigendom slechts beperkt beschermd zouden worden.

28. Mededelingen van het departement van OKW, 15 (1951), 692.

Het ontwerp

Het ontwerp voor een Monumentenwet omvatte uiteindelijk 63 artikelen.^29.

Beschermde monumenten waren die monumenten die waren ingeschreven in de daarvoor vastgestelde registers. Als monumenten werden aangemerkt al het vóór tenminste dertig jaar vervaardigd onroerend goed, waarvan het behoud van algemeen belang werd geacht wegens schoonheid, betekenis voor de wetenschap, folkloristische waarde, of de eraan verbonden geschiedkundige herinneringen.^30.

Een Monumentenraad zou waken over de Nederlandse monumenten, overeenkomstig de bepalingen van de wet en de minister gevraagd en ongevraagd voorlichting geven in zaken die betrekking hebben op monumenten (artikel 5). Deze Monumentenraad moest voor elke gemeente afzonderlijk een (nieuwe) lijst van te beschermen onroerende monumenten vaststellen, die zou worden voorgelegd aan het betreffende gemeentebestuur. Zij konden dan binnen een bepaalde termijn monumenten van deze lijst afvoeren of toevoegen. Na het verlopen van de termijn zou de Monumentenraad de lijst vaststellen.

In het ontwerp werd onderscheid gemaakt tussen openbare monumenten en particuliere monumenten. Openbare monumenten waren eigendom van de Staat, een ander openbaar lichaam, van een kerkgenootschap of kerkelijke instelling, van een instelling van liefdadigheid, van een tenminste honderd jaar oude broederschap, gilde, schutterij, genootschap, sociëteit of een ander dergelijk lichaam, of vaneen rechtspersoon, die (mede) ten doel heeft het behoeden van monumenten. Alle overige monumenten waren particuliere monumenten.

De ingeschreven openbare monumenten en de ingeschreven particuliere monumenten die met rijkssteun waren gerestaureerd zouden volledige bescherming genieten (artikel 14). Voor beide categorieën gold het verbod om af te breken, te verplaatsen, te wijzigen, te herstellen, of van bestemming te doen veranderen, zonder vergunning van de Monumentenraad (artikelen 15 en 23).

Bij beperkt beschermde monumenten kon een weigering om een vergunning te verlenen gepaard gaan met een financiële tegemoetkoming (artikel 23, tweede lid). De eigenaar van een volledig beschermd monument was verplicht voor het onderhoud en de instandhouding behoorlijk zorg te dragen (artikel 17). De Monumentenraad kon voorschrijven welke werkzaamheden nodig waren. Zou de eigenaar in gebreke blijven dan zou de minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen op kosten van de eigenaar het nodige kunnen verrichten (artikel 20). De eigenaar van een beperkt beschermd monument kon alleen verplicht worden voor het onderhoud behoorlijk zorg te dragen (artikel 25). Hij kon aanspraak maken op - desnoods door een rechter te bepalen - rijkssubsidie (artikel 26). De Monumentenraad kon bepalen dat de eigenaar van een volledig beschermd monument zich moest verzekeren tegen brand en of brandschade (artikel 18). Deze verplichting gold niet voor een eigenaar van een beperkt beschermd monument. Volledig beschermde monumenten mochten niet worden overgedragen.

In artikel 61 werd bepaald dat de gemeentelijke en provinciale monumentenverordeningen kwamen te vervallen. Men ging er vanuit dat deze aspecten niet door lagere overheden geregeld kon worden als een landelijke wet dezelfde materie regelde.

De Kroon kon worden verzocht om een billijke tegemoetkoming voor de schade die het gevolg was van de verbodsbepaling en die redelijkerwijs niet alleen ten laste van de eigenaar kon worden gerekend. Deze billijke tegemoetkoming zou worden gegeven nadat zou zijn beslist op het beroep tegen een vergunning, dat bij de minister handelde. Zo werd bereikt dat het beroep inzake een monumentenvergunning en het verzoek om schadeloosstelling onafhankelijk van elkaar werden beoordeeld (artikel 36).

29. In dit voorontwerp wordt onder artikel 1 onder monumenten verstaan;

1.

Alle vóór tenminste dertig jaar vervaardigde zaken, waarvan het behoud van algemeen belang wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap, hun folkloristische waarde, of aan hen verbonden geschiedkundige herinnering;

2.

terreinen, welke van algemeen belang zijn wegens daarin aanwezige overblijfselen uit het verleden.

De termijn van dertig jaar werd gesteld omdat de vraag of een object beschermd diende te worden bezwaarlijk door tijdgenoten kon worden gedaan.

30. Bijna gelijkluidende definities zijn al voor de oorlog gehanteerd. In de oorlog werd in het ontwerp voor een monumentenbesluit als monumenten gedefinieerd die zaken of gedeelten van zaken, die vóór ten minste dertig jaar zijn vervaardigd, indien het behouden daarvan voor Nederland van algemeen belang is wegens haar schoonheid, haar wetenschappelijke betekenis, de aan haar verbonden geschiedkundige herinneringen of wel in verband met de schoonheid of het karakter van een stads- of dorpsbeeld of van een landschap.

[p. 99]

In het ontwerp was ook geregeld dat de minister, na de Monumentenraad gehoord te hebben, stads- en dorpsgezichten kon aanwijzen. Van de aanwijzing (of intrekking) zou mededeling worden gedaan in de Staatscourant. Binnen een jaar na de aanwijzing van het beschermd stads- of dorpsgezicht moest de gemeenteraad (welstands)voorschriften vaststellen (de gemeentelijke verordening ter bescherming van het beschermd stads- of dorpsgezicht). Deze voorschriften moesten goedgekeurd worden door Gedeputeerde Staten, na advies ingewonnen te hebben bij de Monumentenraad. Wijziging of intrekking van deze voorschriften door de Gemeenteraad waren eveneens onderworpen aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Deze voorschriften konden een verbod inhouden tot het wijzigen van straten, pleinen, terreinen en waterwegen in de omgeving van het stads- en dorpsgezicht, zonder goedkeuring van de minister belast met monumentenzorg. Voldeed de gemeente niet aan deze verplichting dan zouden Gedeputeerde Staten de gemeenteraad verplichten binnen een bepaalde termijn de voorschriften op te stellen. Het beroepsrecht was zo geregeld dat beroep bij de Kroon openstond voor beslissingen inhoudende de aanwijzing van beschermde stads- en dorpsgezichten. Tegen overige beslissingen kon beroep worden ingesteld bij de minister.

In de vergadering van 8 september 1948 stemde de Voorlopige Monumentenraad in met het ontwerp.

Twee onderwerpen van algemene aard werden doorverwezen naar het interdepartementaal overleg. Deze onderwerpen konden niet door de Voorlopige Monumentenraad worden behandeld, gelet op de opdracht die haar verleend was. Het waren vraagstukken van politieke en staatsrechtelijke aard, waarover het oordeel van de raad niet was gevraagd. Het betrof de kwestie van de ongrondwettelijkheid, waarop het Rijksbureau voor het Nationaal Plan had gewezen. Volgens dit Rijksbureau kon de Monumentenraad alleen een adviserend lichaam zijn en niet belast worden met uitvoerend beleid. Dit was in strijd met staatsrechtelijke principes. Verder werd gewezen op de kwestie dat er onvoldoende coördinatie zou zijn met andere wettelijke bepalingen.^31.

31. Dit heeft ertoe geleid dat in de gewijzigde Woningwet een aanhoudingsplicht is opgenomen als een vergunning met betrekking tot een monument was vereist. Voorts werd geregeld dat geen vergunning mocht worden verleend op grond van de Woningwet als de vergunning voor het monument niet verleend was.

Interdepartementaal overleg

De minister van OKW was verheugd over het ontwerp en sprak zijn waardering uit. Het verontrustte hem echter dat in het ontwerp geen regeling opgenomen was voor het onteigenen van monumenten.

Zo'n regeling was nodig om in uiterste gevallen een instrument te hebben om een beschermd monument in stand te houden. Daarom werd voorgesteld tegelijk met de totstandkoming van de Monumentenwet de Onteigeningswet te wijzigen. In die wet zou een aparte titel moeten worden opgenomen betreffende de onteigening in het belang van de monumentenzorg. De onteigening zou tot stand moeten komen door een vereenvoudigde procedure. Geen bijzondere wet die de onteigening van algemeen nut zou verklaren; de onteigening zou slechts door een Koninklijk Besluit zijn beslag moeten kunnen krijgen. Op grond van tijds- en arbeidsbesparing werd in overweging gegeven voor deze optie te kiezen.

De regeling van de stads- en dorpsgezichten, die ook door de directeur van de Rijksdienst voor het Nationaal Plan was bekritiseerd, moest nader worden onderzocht.

Van begin 1950 tot eind 1951 vond intern beraad en interdepartementaal overleg plaats over het ontwerp. Daarbij waren ambtenaren van de departementen van Binnenlandse Zaken, van Justitie, van Wederopbouw en Volkshuisvesting en van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen betrokken.

Het interdepartementale overleg leidde tot enkele principiële wijzigingen. Het werd niet meer verboden om volledig beschermde monumenten van de hand te doen. De Monumentenraad moest daarin gekend worden. Daarmee verviel een belangrijk onderscheid tussen volledig en beperkt beschermde monumenten en dit leidde ertoe dat het onderscheid tussen openbare monumenten en particuliere monumenten kwam te vervallen.

De regeling inzake de tegemoetkoming bij een vergunning werd aangepast. Gestreefd werd naar een doelmatiger afhandeling. Zo kon het beroep inzake een vergunning worden gecombineerd met een verzoek om een tegemoetkoming. Voor een juiste beoordeling van de vraag of iemand door het weigeren van een vergunning min of meer ernstig benadeeld werd, was het van belang om te weten of, en zo ja, tot welk bedrag hem een tegemoetkoming in de te lijden schade zou worden toegekend.

Het beroepsrecht werd verruimd. Het werd mogelijk tegen alle besluiten beroep in te stellen bij de Kroon. Doordat de Monumentenraad (die beslissingsbevoegd werd voor bepaalde besluiten) als een verlengstuk van de minister kon worden gezien - immers de leden van de Monumentenraad werden benoemd door de minister - werd het in strijd met de onafhankelijke rechtspleging geoordeeld als de minister in beroep over de beslissingen van de Monumentenraad zou oordelen.

Aan het ontwerp werd een artikel toegevoegd over de onteigening van monumenten.

Als laatste werd het mogelijk gemaakt dat gemeenten en provincies zelf regelingen zouden opstellen voor

[p. 100]

de bescherming van monumenten, zolang deze monumenten niet zouden vallen onder de beschermende bepalingen van de Monumentenwet. Gemeenten en provincies konden binnen de eigen invloedssfeer een eigen bevoegdheid houden. Hiermee werd de bescherming van monumenten aanzienlijk uitgebreid.

De dertig-jaar-termijn werd aangepast. Die termijn was zo kort dat er wel erg veel gebouwen tot de groep beschermde monumenten konden gaan horen. Een bijkomend bezwaar was dat leden van de Monumentenraad dan over tijdgenoten moesten oordelen. Uiteindelijk werd de termijn op vijftig jaar gesteld.

Bezwaren tegen het ontwerp

Het religieus belang

Van kerkelijke zijde werd ernstig bezwaar gemaakt tegen het ontwerp. De kerkelijke instanties vonden dat niet zonder meer alle monumenten gelijk konden worden gesteld. Dit zou namelijk betekenen dat de minister van OKW of de Monumentenraad vergaande bevoegdheden kreeg door de beschikkingsmacht en de verplichtingen die aan de eigenaar werden opgelegd. Dit vonden de kerkelijke instanties onaanvaardbaar omdat zich gevallen konden voordoen waarin het belang van de eredienst of het kerkelijk karakter van het monument zich verzetten tegen handelingen of voorzieningen die de overheid wenselijk achtte. In een dergelijk geval zou het belang van het monument ondergeschikt moeten zijn aan het andere, religieuze belang; de Staat zal voor de kerk moeten wijken. Om dezelfde redenen werd bezwaar gemaakt tegen de mogelijkheid een monument te onteigenen. In wezen kwam het erop neer dat de overheid zich niet moest bemoeien met kerkelijke aangelegenheden. De kerkelijke instanties wilden in de wet als een aparte categorie worden omschreven. Dat de minister, gelet op het algemeen belang, vaststelt wat in een bepaald geval moet gebeuren verzette zich tegen deze opvatting.

Dit punt werd overgenomen: artikel 1 werd aangevuld met een aparte categorie kerkelijke monumenten. In artikel 4 werd geregeld dat met betrekking tot kerkelijke monumenten geen beschikking zou worden genomen dan in overeenstemming met de synodale vergadering of het hoofd, dat het kerkgenootschap binnen Nederland vertegenwoordigt en bestuurt (artikel 3, tweede lid). En in gevallen waarin geen beschikking zou kunnen worden genomen omdat geen overeenstemming werd bereikt, was er het beroepsrecht. Het voorstel van kerkelijke zijde om vertegenwoordigers van twee kerkelijke instanties een zetel in de Monumentenraad te geven, haalde het niet. Dat zou een inbreuk zijn op het karakter van de raad: een college van deskundigen.

Bond Heemschut

De Bond Heemschut maakte zich zorgen over het feit dat veel monumenten in verval raakten of onvoldoende onderhouden werden.^32. Heemschut wees op monumenten die met rijkssubsidie waren gerestaureerd maar door gebrek aan onderhoud vervielen.

Ook de bouwverordening, die in veel gemeenten aan het gemeentebestuur een bevoegdheid gaf om op kosten van de eigenaar een in verval geraakt bouwwerk te herstellen, bood weinig soelaas. In veel gemeenten was bovendien onvoldoende deskundig en vakkundig personeel werkzaam om de restauraties op een behoorlijke manier te begeleiden. Vaak werd een onverschillige houding aangenomen als het ging om het herstel van monumenten. Heemschut bepleitte daarom dat in de Monumentenwet een bepaling zou worden opgenomen waarmee een algemene instandhoudingsplicht voor monumenten zou worden geregeld. Het onderhoud en herstel van monumenten werd dan niet onderhevig aan de goedkeuring door een rechter.^33. Een onderhoudsplicht als door de Bond Heemschut werd bepleit werd niet in het ontwerp opgenomen. Vooral op grond van financiële overwegingen. Bij een onderhoudsplicht zouden de financiële consequenties niet te overzien zijn geweest, omdat het impliciet de overheid verplichtte bij herstel en restauratie van een monument een geldelijke tegemoetkoming te geven. Bovendien zou het afdwingen van een algemene onderhoudsplicht de Rijksdienst voor de Monumentenzorg voor een onoverkomelijke verzwaring van zijn taak hebben gesteld.^34. Het had geen zin een regeling te treffen die niet te handhaven was. Volstaan werd met een bepaling dat de eigenaar aanwijzingen kon krijgen om bepaalde werkzaamheden te verrichten. Voldeed hij niet aan deze aanwijzing dan kon de minister deze werkzaamheden op kosten van de eigenaar laten verrichten (artikel 16 van het ontwerp uit 1955).

32. Brief van 29 oktober 1951.

33. Algemeen Handelsblad, 6 november 1951, en Nieuwe Rotterdamse Courant, 5 november 1951.

34. J.A.C. Tillema, Schetsen uit de geschiedenis van de Monumentenzorg in Nederland, 's-Gravenhage 1975, 524.

Bevreesd voor machtsverlies

Op het ministerie van OKW was weerstand tegen het ontwerp omdat veel bevoegdheden aan de Monumentenraad zouden toevallen, in plaats van aan de minister.^35. Het ging immers om belangrijke beleidsbeslissingen waarvoor de minister verantwoordelijk was. Het departement miste bovendien in het ontwerp voldoende coördinatie tussen het wetsontwerp en de vigerende (c.q. in voorbereiding zijnde) wettelijke voorschriften op het gebied van de ruimtelijke ordening.^36.

35. Brief van afd. OKN van 17 september 1952.

36. Hierop was op 17 augustus 1948 door de Rijksdienst voor het Nationaal Plan gewezen.

[p. 101]

De laatste ronde

Al die bezwaren vertraagden het proces. Het overleg was er namelijk op gericht om zoveel mogelijk overeenstemming te krijgen. Medio 1951 was al gemeld dat binnen niet al te lange tijd het volgende ontwerp gereed zou zijn. Maar het departement van Financiën had ondanks herhaald verzoek nog niet gereageerd.^37.

De behandeling op dat departement stagneerde door afwezigheid van de behandelend ambtenaar. Naar verluidt zou Financiën ernstige bezwaren hebben tegen het ontwerp; het ging minister Lieftinck veel te ver.^38. Hij vreesde dat de monumentenzorg als een open einde regeling een steeds grotere post op de begroting zou worden. Die vrees kon echter niet hard gemaakt worden.

Eind 1952 werden door het departement nog enkele veranderingen aangebracht. Zo werden, overeenkomstig het verzoek, alle bevoegdheden die in het ontwerp aan de Monumentenraad toekwamen, aan de minister van OKW toegekend. Daarbij werd in artikel 53 de mogelijkheid gecreëerd een aantal aan de minister toekomende bevoegdheden te delegeren, om te voorkomen dat alle aanvragen voor vergunningen die ingevolge de wet verleend konden worden via het departement zouden moeten lopen. Zo zou een delegatie gegeven kunnen worden aan het hoofd van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg en aan de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg voor het verlenen van vergunningen die geen wijziging van het monument ten gevolge hadden. Delegatie zou nooit kunnen worden gegeven voor het verlenen van vergunningen, die ingrijpende wijziging of zelfs slopen van het monument tot gevolg hadden, of waaraan financiële consequenties voor de overheid verbonden waren.^39.

De bescherming van de stads- en dorpsgezichten werd gewijzigd. In artikel 42 werd het verbod opgenomen om zonder toestemming van de minister een tot een beschermd stads- of dorpsgezicht behorend onroerend goed af te breken, te veranderen of te dempen. Dit aspect werd steeds belangrijker gevonden omdat de sanering van oude wijken en opruiming van krotten in de oudste wijken plaatsvond. Hierdoor raakte het behoud van de karakteristieke sfeer op de achtergrond. Dat heeft op vele plekken geleid tot een betreurenswaardige vervlakking.^40.

37. Nota afd. OKN, 12 juli 1951, 201279.

38. Nota afd. OKN, 31 juli 1951, 203394.

39. Nota van 19 december 1952, aan de minister OKW, gevoegd bij ontwerp voor een monumentenwet die werd aangeboden.

40. Bond Heemschut, ‘Restauratie van oude stadswijken’, De Tijd, 6 augustus 1953.

Verblijdend gemeenschappelijk overleg

Het ontwerp voor de Monumentenwet werd begin 1953 aan de ministerraad toegezonden.^41. Door alle departementen werden bedenkingen geuit tegen het ontwerp. Op 13 september 1954 werd daarom een nieuw ontwerp ingediend, waarin een aantal niet principiële wijzigingen was aangebracht. Daarna werd de behandeling van het ontwerp in de ministerraad aangehouden. Eind 1954 stemde de ministerraad in met het voorstel.

Pas op 27 september 1955 werd het ontwerp voor een Monumentenwet bij de Tweede Kamer ingediend. De Kamer bracht op 22 mei 1957 een voorlopig verslag uit dat pas op 9 september 1960 door de Regering werd beantwoord.

Het kamerlid Roosjen (A.R.P.) zag echter geen reden iemand een verwijt te maken over de lange behandelingstijd van het wetsontwerp, integendeel: Er was sprake van een ‘verblijdend gemeenschappelijk overleg tussen Regering en Staten Generaal’. De oorzaak van de vertraging lag ook in de ingewikkeldheid van de materie en er waren zoveel departementen die er een oordeel over moesten vellen. Bovendien kon de kabinetswisseling 1958-1959 als vertragingsfactor worden aangemerkt.

De Kamer reageerde positief op het wetsvoorstel.

De strekking van het ontwerp kon zelfs de volledige instemming hebben van de vaste Commissie voor Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen.^42. Nadat door enkele amendementen nog kleine wijzigingen in het wetsontwerp werden aangebracht werd in de vergadering van de Tweede Kamer op 29 november 1960 het ontwerp voor een Monumentenwet aangenomen.

In de Eerste Kamer werd ook positief gereageerd op het wetsontwerp en kon met de grote lijnen zonder meer worden ingestemd. Het ontwerp voor de Monumentenwet gaf een aanvaardbare regeling voor de verhouding tussen de overheid en de individuele burger, de overheid en de kerk, alsmede tussen de overheden onderling. De leden van de Eerste Kamer benadrukten vooral de noodzaak om voorlichting over deze materie te geven. Zij waren verheugd over de stijging in het subsidiebudget.

Zo kon de Monumentenwet van 22 juni 1961 worden gepubliceerd in het Staatsblad 1961, 200. De Tijdelijke Wet Monumentenzorg werd ingetrokken.

41. Brief afdeling OKW, 30 december 1953, 378528.

42. Voorlopig verslag, 1956-1957, 4115, nr 4, 1.

De eerste jurisprudentie

Na de invoering van de Monumentenwet moest er een inventarisatie komen van alle gebouwen die in aanmerking zouden kunnen komen voor bescherming. De eerste ronde leverde, na selectie door de Monumentenraad, een lijst met circa 40.000 bouwwerken op, die voornamelijk dateerden van voor 1850.

Over de aanwijzingen tot beschermd monument ontstond onrust onder de belanghebbenden.^43. Van de mogelijkheid om beroep in te stellen is dan ook veel

43. H.C. van Eek, ‘Perikelen rond de Monumentenwet’, Bouwrecht, 1968, 369-371.

[p. 102]

gebruik gemaakt. In het begin vooral tegen beschikkingen inzake de inschrijving van monumenten in het register voor beschermde monumenten. Tot en met 31 december 1973 waren 3.420 beroepen ingediend met betrekking tot dit onderwerp.^44.

De eerste jurisprudentie van de Kroon in het kader van de Monumentenwet ontstond pas na 1967.

De beroepen van belanghebbenden hadden betrekking op alle beslissingen van de Monumentenwet. Zoals de plaatsing van een bouwwerk op de lijst voor beschermde monumenten, de reikwijdte van de bescherming, de belemmeringen in het eigendomsrecht, het begrip monument en het begrip beschermd stads- of dorpsgezicht, vergunningen, de toepassing van de bepalingen van de Monumentenwet, de hoge

2a Hoorn, overzicht over de Bierkade. Foto RDMZ, G.J. Dukker, 1962.

2b Hoorn, Bierkade 11 en 12. Deze twee witte huisjes werden als ‘karakteristieke voorbeelden van oude woningbouw’ aangewezen als beschermd monument. Foto RDMZ, G.J. Dukker, 1977.

44. Jaarverslag Rijksdienst voor de Monumentenzorg, 1974, 59.

[p. 103]

kosten voor onderhoud en schadevergoeding. Uit de inhoud van de beroepschriften bleek dat de werkelijke betekenis van de door de Monumentenwet beoogde bescherming vaak niet voldoende duidelijk was.^45. Door informatie te verstrekken, hoefden uiteindelijk niet alle beroepen door de Kroon behandeld te worden.

De meeste beroepen die door de Kroon werden behandeld gingen over een veronderstelde waardevermindering van het monument bij aanwijzing, de belemmering die de aanwijzing tot gevolg zou hebben in de vrijheid van handelen en de vrijheid van bestemming. Zelfs werd onverkoopbaarheid van het monument aangevoerd. Ook werd in een aantal gevallen gesteld dat er onvoldoende monumentale waarden aanwezig waren die een bescherming op grond van de Monumentenwet rechtvaardigden. Verondersteld kan worden dat de meeste bezwaren door appellanten naar voren werden gebracht omdat te veel inbreuk werd gemaakt op het eigendom. Het kwam erop neer dat de Kroon te oordelen kreeg over alle onderwerpen die bij de voorbereiding van de wet een belangrijke rol hadden gespeeld.

45. Jaarverslag Rijksdienst voor de Monumentenzorg, 1974, 59.

Hoorn, Bierkade 11/12: van monumentale waarde?

Alle vóór ten minste vijftig jaar vervaardigde zaken, die van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun volkenkundige waarde worden ingevolge het bepaalde in artikel 1.b.1. van de Monumentenwet onder ‘monument’ verstaan. Zoals voor de beoordeling van de vraag of een monument voor bescherming in aanmerking komt, zijn verschillende factoren van belang; zoals onder meer de ouderdom, kunsthistorische betekenis, architectonische bijzonderheden, de vraag of er meer exemplaren van bestaan, de ligging en de functie, die het gebouw in het verleden in de samenleving heeft vervuld of nog vervult (KB, 670809, nr 53). Van geval tot geval moest beoordeeld worden of sprake was van een te beschermen monument; elke casus leidde tot een andere afweging van belangen.

Zo werd in het Koninklijk Besluit van 9 augustus 1976, nummer 53, het beroep tegen het besluit om de percelen Bierkade 11 en 12 in Hoorn aan te wijzen als beschermd monument ongegrond verklaard.

Appellant had aangevoerd dat de percelen geen monumentale waarden vertegenwoordigden en al vele malen waren verbouwd. Door de wijzigingen vertegenwoordigden de percelen geen enkele belangrijke bouwstijl. Dit stond de aanwijzing van de panden echter niet in de weg. Op grond van de ingewonnen ambtsberichten kon worden vastgesteld dat het ging om twee aan het einde van achttiende of in het begin van de negentiende eeuw gebouwde huisjes. Deze panden werden als karakteristieke voorbeelden van oude woningbouw van oudheidkundige waarde beschouwd en op die grond kon aanwijzing als beschermd monument worden geaccepteerd. Daarbij kwam dat ‘over het algemeen de mogelijkheid tot het behoud van voorbeelden van oude woningbouw als hier in het geding, gezien de staat van onderhoud, en hun ligging in saneringsgebieden, gering is, doch dat in het onderwerpelijke geval de woningen deel uitmaken van een straatwand, waarin zij zeer wel gehandhaafd kunnen worden.’

IJlst, Galamagracht 54: aanpassing voor doelmatig gebruik mogelijk?

De Kroon ontkende niet dat de aanwijzing van een pand als beschermd monument belemmeringen met zich meebracht (KB, 731018, nr 23, of KB, 740301, nr 45), maar dit hing samen met de maatregelen ter bescherming van monumenten, waarin de Monumentenwet voorzag (KB, 750922, nr 8). De plaatsing van het monument op de vastgestelde lijst van beschermde monumenten betekende niet dat herstel ervan in de oorspronkelijke toestand verplicht was (KB, 741204, nr 16) of dat de plaatsing zonder meer tot algehele restauratie verplichtte (KB, 730818, nr 32). Dit betekende dat nog steeds het systeem van eigen initiatief, overleg en overreding van toepassing was. De Monumentenwet had daar, volgens de Kroon, geen verandering in gebracht.

De aanwijzing tot beschermd monument stond niet zonder meer een aanpassing van een gebouw voor een doelmatig gebruik in de weg. Ingevolge het bepaalde in artikel 2 van de Monumentenwet diende bij de toepassing van die wet rekening te worden gehouden met de bestemming van het monument. Zo nodig kon langs de weg van het in de wet geregelde vergunningenstelsel van geval tot geval worden nagegaan, of en in hoeverre, aan de wensen van de appellant of een eventuele koper kon worden tegemoetgekomen (KB, 710506, nr 20). In deze zaak werd de aanwijzing van het pand aan de Galamagracht nummer 54 te IJlst bestreden. Appellant, die eigenaar was van dit pand, stelde ernstig gedupeerd te worden door aanwijzing omdat het de uitoefening van zijn bakkerswaren- en kruideniersbedrijf zou belemmeren. Het pand was blijkens het ambtsbericht echter van voldoende algemeen belang omdat het een goed voorbeeld was van deftige timmersmansbouw uit de tweede helft van de negentiende eeuw en daarom vanwege de oudheidkundige waarde als beschermd monument aan te merken. Niet ontkend

[p. 104]

werd dat het pand gewijzigd moest worden om aan de eisen van een goede bedrijfsvoering te kunnen voldoen. De Kroon overwoog dat bij de uitvoering van de Monumentenwet rekening kon worden gehouden met het gebruik van het monument en met de wensen van appellant. Uit het ambtsbericht volgde dat een voor de eigenaar aanvaardbare oplossing kon worden gevonden voor de verbouwing van het pand. Het beroep werd daarom ongegrond verklaard.

3a IJlst, overzicht over de Galamagracht. Foto RDMZ, P. van Galen, 1977.

3b IJlst, Galamagracht 54. Dit huis werd als ‘goed voorbeeld van deftige timmersmanbouw uit de tweede helft van de negentiende eeuw’ op de rijksmonumentenlijst geplaatst. Foto 1969 (collectie RDMZ).

[p. 105]

4a Joure, overzicht over de Midstraat. Foto RDMZ, L.M. Tangel, 1972.

Joure, Midstraat 32: schadevergoeding voor waardevermindering?

De Monumentenwet bood de mogelijkheid tot schadevergoeding als een vergunning werd geweigerd of aan de vergunning voorwaarden waren verbonden waardoor de belanghebbende schade zou lijden die redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste hoorden te komen (KB, 720304, nr 38). Overigens is van deze mogelijkheid nauwelijks gebruik gemaakt. Uitdrukkelijk overwoog de Kroon dat geen schadevergoeding ten gevolge van de aanwijzing van een pand als beschermd monument hoefde te worden vergoed (KB, 730209, nr 12) of anders gesteld: ‘dat de Monumentenwet geen mogelijkheid tot een schadevergoeding kent ter zake van een waardevermindering van een pand door het enkele feit dat het is aangewezen als een beschermd monument’ (KB, 740605, nr 17). In de zaak waarin de Kroon op 5 juni 1974 een uitspraak deed ging het om de aanwijzing als beschermd monument van het pand aan de Midstraat 32 in Joure. Het pand ligt aan een drukke hoofdstraat, op een eerste winkelstand. Volgens appellant zou het

4b Joure, Midstraat 32. Dit pand werd ‘wegens architectonische en oudheidkundige waarde als beschermd monument aangewezen’. Foto RDMZ, L.M. Tangel, 1972.

[p. 106]

5 Utrecht, huizenrij aan de Maliebaan. Een van de huizen in deze rij, Maliebaan 22, werd als ‘kenmerkend voor de in de negentiende eeuw toegepaste architectuur, die het karakter van de Maliebaan in belangrijke mate bepaalt’, op de rijksmonumentenlijst geplaatst. Foto RDMZ, L.M. Tangel, 1972.

pand door de aanwijzing als beschermd monument voor zakenlieden niet meer aantrekkelijk zijn. Appellant stelde dat voor het pand geen hoogste prijs meer kon worden verkregen en dus door de aanwijzing schade leed. Uit het ambtsbericht bleek dat het pand wegens architectonische en oudheidkundige waarde terecht als beschermd monument was aangewezen. Voor eventuele wijzigingen kon het vergunningenstelsel worden toegepast. Een waardevermindering was niet aangetoond en in dit geval werd zo'n waardevermindering ook niet aannemelijk geacht zodat aan dit argument geen doorslaggevende betekenis werd toegekend. Het beroep werd ongegrond verklaard.

Utrecht, Maliebaan 22: voorkeur voor andere beschermingsgrondslag

Ten opzichte van andere op een gebouw van toepassing zijnde stedenbouwkundige regelingen stelde de Kroon dat die regelingen op zichzelf niet de strekking konden hebben om het authentieke karakter van het bouwwerk als monument te beschermen. Zulke regelingen stonden derhalve een aanwijzing als beschermd monument niet in de weg, omdat de Monumentenwet juist de bescherming van de oorspronkelijkheid van het pand zoveel mogelijk waarborgt (KB, 730605, nr 27). In deze zaak ging het om de aanwijzing als beschermd monument van het pand aan de Maliebaan 22 te Utrecht. Appellant voerde onder andere aan dat de overheid nog andere bevoegdheden bezit om aantasting van het uiterlijk van het pand te voorkomen. Daarom vond appellant het onjuist en in strijd met de bedoeling van de wet dat dit pand op de lijst van beschermde monumenten werd geplaatst. De Kroon was niet overtuigd. Uit de door de Monumentenraad ingediende ambtsberichten kon worden geconcludeerd dat het ging om een pand, kenmerkend voor de in de negentiende eeuw toegepaste architectuur, die het karakter van de Maliebaan in belangrijke bepaalt. Er was derhalve sprake van een uit oogpunt van oudheidkundige en architectonische waarde als monument aan te merken pand.

Omdat het pand in de zin van de Monumentenwet als monument kon worden aangemerkt stonden andere beschermende maatregelen een aanwijzing ingevolge die wet niet in de weg. Die andere maatregelen hebben immers een ander doel.

Delft, Koornmarkt 55-57: al genoeg monumenten

De omstandigheid dat in de binnenstad al een groot aantal panden op de vastgestelde lijst van beschermde monumenten is geplaatst levert op zich

[p. 107]

6a Delft, overzicht over de Koornmarkt. Foto RDMZ, L.M. Tangel, 1974.

geen grond op om de Monumentenwet in een bepaald geval niet van toepassing te verklaren (KB, 750802, nr 32). Immers per geval wordt beoordeeld of sprake is van een op grond van de Monumentenwet te beschermen monument. Ook de aanwijzing van een beschermd stadsgezicht staat de aanwijzing van een pand als beschermd monument niet in de weg (KB, 750802, nr 32). Die aanwijzing gaat namelijk over een andere bescherming; in dat geval is niet de monumentale waarde van het monument van belang, maar de waarde van het stedenbouwkundig ontwerp en karakter. Appellant bracht in deze naar voren dat praktisch de hele Delftse binnenstad op de lijst van beschermde monumenten was geplaatst. Hij vond het daarom niet nodig dat het pand aan de

6b Koornmarkt 55-57. Dit pand werd, ‘gelet op de uit het eind van de achttiende eeuw daterende gevel en de inwendig nog aanwezige oude elementen, van voldoende oudheidkundige waarde geacht’ en daarom als beschermd monument aangewezen. Foto RDMZ, G.J. Dukker, 1964.

[p. 108]

Koommarkt 55-57 te Delft als beschermd monument werd aangewezen. Maar de Kroon vond de bescherming op zijn plaats. Uit het ambtsbericht van de Monumentenraad bleek namelijk dat het pand, gelet op de uit het eind van de achttiende eeuw daterende gevel en de inwendige nog aanwezige oude elementen, van voldoende oudheidkundige waarde was om als beschermd monument te worden aangewezen.

Blaricum, Fransepad 1: monument als onderdeel van beschermd stadsgezicht

Met de aanwijzing van beschermde stads- en dorpsgezichten werd beoogd om bepaalde complexen, zoals een straat-, plein- of grachtenwand, te beschermen, die door hun schoonheid van belang zijn (KB, 690327, nr 23). Daarbij gaat het om beelden van stedelijke of dorpsbebouwing die een zekere eenheid vormen en die als zodanig een eigen schoonheid en karakter bezitten (KB, 700220, nr 23). Het gaat hierbij niet om een groep van beschermde monumenten, maar om een groep van onroerende zaken, die met één of meer monumenten een beeld vormen, dat van algemeen belang is vanwege de schoonheid en het karakter van het geheel (KB, 731220, nr 33). De omstandigheid dat een aantal panden was aangewezen als beschermd monument betekende niet dat er geen plaats zou zijn voor een maatregel als bedoeld in artikel 20 van de Monumentenwet. Dit artikel heeft in het bijzonder tot doel om het eigen karakter te beschermen van een stads- of dorpsgezicht door bescherming van het geheel met inbegrip van wegen, bomen, vaarten of grachten. Bij de uitwerking van het bestemmingsplan voor het beschermd gezicht zal de bij de beschikking tot aanwijzing behorende toelichting, welke de aard van het

7 Blaricum, Fransepad 1. Deze boerderij werd ‘uit oogpunt van oudheidkundige en volkskundige waarde’ als beschermd monument aangewezen. Foto RDMZ, G.J. Dukker, 1968.

te beschermen gebied en in het bijzonder de voor bescherming in aanmerking komende zaken aanduidt, als uitgangspunt dienen (KB, 740418, nr 19). De wenselijke of noodzakelijk geachte veranderingen worden dan zo aangebracht dat het aspect van het geheel zo min mogelijk wordt geschaad (KB, 731220, nr 33). Zo geformuleerd kon het pand aan het Fransepad 1 in Blaricum - een pand dat uit oogpunt van oudheidkundige en volkskundige waarde als beschermd monument kon worden aangemerkt - op de lijst van beschermde monumenten gehandhaafd worden, hoewel het dorp Blaricum ook was aangewezen als beschermd dorpsgezicht.

Van centralisatie naar decentralisatie en deregulering

Het ontstaan van de Monumentenwet laat zien dat de aard van het overheidsoptreden veranderde. Het Rijk eigende zich meer eindverantwoordelijkheid toe. Dit ging gepaard met een centralisatie van de macht.

Aanvankelijk werd het particuliere initiatief met subsidie gestimuleerd om in overleg te zorgen voor het behoud van monumenten. Dat veranderde langzamerhand toen het Rijk verbods- en gebodsbepalingen uitvaardigde in de Monumentenwet. Tot dan toe waren er enkele gemeenten geweest die eigen bepalingen hadden opgesteld. De uitvoering werd dus nu door het Rijk overgenomen. De lagere overheden werden maar in beperkte mate betrokken bij de uitvoering van de wet, waar het ging om de bescherming van monumenten. Anders lag dit bij de bescherming van stads- en dorpsgezichten. Hierbij stelde het Rijk de monumentale waarden vast en liet de gemeenten de bescherming van die waarden invullen. De lagere overheden konden nog wel een eigen monumentenbeleid voeren.

Eind jaren tachtig richtte het beleid zich er steeds meer op om uitvoerende taken ‘dichterbij de burger’ te brengen: decentralisatie. Dat hield in dat de lagere overheden werden ingeschakeld om de rijkswetten uit te voeren. Bovendien werd uit wetstechnisch oogpunt gestreefd naar vereenvoudiging en vermindering van wetgeving: deregulering. Deze algemene beleidsontwikkelingen hadden ook gevolgen voor de Monumentenwet.

In 1984 verscheen naar aanleiding van vragen uit de Tweede Kamer een nota over de monumentenzorg.^46. In die nota werd het toekomstige monumentenbeleid uiteengezet, dat vooral een bestuurlijk herschikking van verantwoordelijkheden en bevoegdheden zou betekenen. Zo werd gestreefd naar vereenvoudiging van procedures, delegatie van rijksverantwoordelijk-

46. Briefen nota van de minister van WVC, L.C. Brinkman, 28 mei 1984, Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 1983-1984, 18399, nrs 1-2. De nota draagt de titel ‘Monumentenzorg’.

[p. 109]

heden, vergroting van betrokkenheid van het particulier initiatief, verbreding van het financieel draagvlak en capaciteit, een vergroting van de samenhang met de beleidsterreinen stadsvernieuwing, natuurbehoud en werkgelegenheid en kennisbundeling op centraal niveau. De bevoegdheid tot het aanwijzen van beschermde monumenten bleef een rijksverantwoordelijkheid, maar de uitvoering van de Monumentenwet in het kader van het vergunningenstelsel werd overgedragen aan de gemeenten die beschikten over een gemeentelijke monumenten verordening.

Een nieuw financieringsstelsel zou worden opgetuigd om de restauratiecapaciteit te vergroten. Daarvoor werd het Nationaal Restauratie Fonds opgericht en er werden maatregelen genomen om de beleidsvrijheid te vergroten en de procedures te vereenvoudigen.

Dit nieuwe beleid kon alleen gerealiseerd worden door de Monumentenwet te wijzigen. Begin 1987 werd een voorstel tot vervanging van de Monumentenwet aan de Tweede Kamer aangeboden. Een aantal aspecten valt op. De automatische voorbescherming, die inhield dat het vergunningenstelsel van toepassing is totdat duidelijkheid bestaat over het al dan niet aanwijzen van een bouwwerk tot beschermd monument, zou worden vervangen door een facultatieve. Een automatische voorbescherming werd niet nodig gevonden en de nieuwe regeling betekende een vereenvoudiging van de procedures. Verder kreeg de subsidie een wettelijke basis. Tot dan toe werd de bevoegdheid om subsidie te verlenen ontleend aan een door de wetgever goedgekeurd begrotingsartikel. Door invoering van deze bepaling kreeg de minister op grond van de Monumentenwet de bevoegdheid subsidie te verlenen voor herstel en instandhouding van beschermde monumenten. In het kader van het vergunningenstelsel kreeg de minister een adviserende bevoegdheid toegekend in het geval de gemeente beslist over een aanvraag om een vergunning. De beslissing over de aanwijzing van een monument bleef een rijksbevoegdheid, maar de adviezen van de lagere overheden hebben een zwaarwegende invloed op het besluitvormingsproces.

De regeling voor de beschermde stads- en dorpsgezichten werd gewijzigd en uitgebreid. Er werd geen bepaling opgenomen die verplichtte tot het inschrijven van aangewezen beschermde stads- of dorpsgezichten in een register. De relatie met de Wet op de ruimtelijke ordening bleef gehandhaafd, maar de verplichting tot het opstellen van een beschermend bestemmingsplan werd opgenomen in het wetsvoorstel voor de Monumentenwet. Ook werd een voorziening opgenomen die verbood bouwwerken in een beschermd stads- of dorpsgezicht zonder vergunning van het College van Burgemeester en Wethouders te slopen. Deze bepaling werd opgenomen om kaalslag te voorkomen.

Op verzoek van de Tweede Kamer werd een aantal wijzigingen van technische aard in het wetsvoorstel aangebracht. De meest principiële wijziging werd voorgesteld door het lid Oomen-Ruijten c.s. Bij amendement^47. werd verzocht de automatische voorbescherming te handhaven uit een oogpunt van rechtszekerheid. Dit amendement werd aangenomen en doorgevoerd.

Na behandeling in de Eerste Kamer werd in het Staatsblad, 638 de Wet van 23 december 1988 tot vervanging van de Monumentenwet (Monumentenwet 1988) geplaatst. Op 1 januari 1989 trad de nieuwe wet in werking.^48.

47. Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 1987-1988, 19881, nr 12.

48. Besluit van 23 december 1988 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Monumentenwet 1988, Staatsblad 1988, 639.

Ten slotte

Sinds het einde van de vorige eeuw bestond de wens om monumentenzorg als overheidstaak een wettelijke basis te geven. Hoewel de aantasting van het monumentenbestand door achterstallig onderhoud en oorlogsschade doorging, kon dit de invoering van de wet niet bespoedigen. Het grote probleem bleek te zijn in welke mate inbreuk gemaakt kon worden op het eigendom van particulieren. Subsidieverstrekkingen, overleg en tal van noodmaatregelen zorgden ervoor dat het Rijk langzaamaan zijn invloed op de monumentenzorg versterkte. Die groeiende centrale verantwoordelijkheid kreeg in 1961 uiteindelijk vorm in de Monumentenwet. In die wet was een acceptabele manier gevonden om de beperking op het eigendomsrecht te rechtvaardigen. Middels het vergunningenstelsel werd per geval beoordeeld in welke mate aan de wensen van de eigenaar tegemoet kon worden gekomen. Daarnaast was het mogelijk om in dat kader schade te vergoeden. Toch waren die maatregelen niet voldoende voor een groot aantal eigenaren van monumenten die op de nominatie stonden ingeschreven te worden in het register voor beschermde monumenten. De Kroon, die de beroepen te behandelen kreeg, vond evenwel dat de waarborgen voor de eigenaar voldoende waren vastgelegd. Slechts een beperkt aantal beroepen is daarom gegrond verklaard. Bestuurlijke ontwikkelingen, zoals decentralisatie en deregulering, leidden in 1989 tot wijziging van de Monumentenwet, zonder dat daarbij overigens de essentie van de bescherming werd gewijzigd.