Hollands Maandblad. Jaargang 2005 (686-697)

[p. 3]

Staat in staat in staat
Hoe Nederland werkt
door Florus Wijsenbeek

Ik ben lobbyist. Nu ja, officieel heet ik senior adviseur public affairs, maar dat verandert niets aan mijn bezigheden: ik probeer politici en volksvertegenwoordigers te beïnvloeden. Overigens doe ik dat niet door ze te bedreigen, te chanteren of om te kopen (hoewel dat misschien wel efficiënt zou zijn), maar door ze te voorzien van informatie.

Er was een tijd dat ik neerkeek op lobbyisten. Dat was de tijd dat ik zelf volksvertegenwoordiger was in het Europees Parlement. Om de haverklap werd ik bezocht door voormalige collegae die kwamen pleiten voor het een of het andere belang. Als parlementariër dacht je al snel dat je die rondzoemende pleitbezorgers wel weer genoeg had gezien en dat je belangrijker dingen had te doen - en eigenlijk dacht je dat ze snel moesten oprotten omdat je betere informatie kreeg van mensen die echt deskundig waren.

Toen ik begon aan mijn nieuwe leven heb ik derhalve wel even in de spiegel gekeken en mezelf voorgenomen niet te worden als al die kleverige oud-collega's. Mijn optreden als lobbyist in het Europees Parlement zou beperkt blijven tot non-profit of het introduceren aan politici van anderen, die echte experts waren. Het helpt daarbij dat de kleine maatschap waartoe ik behoor bestaat uit echte professionals die zelf nooit deel hebben willen uitmaken van de politieke klasse, maar de regels van het spel wel door en door kennen. Mijn rol bleek vooral nuttig doordat ik vasthield aan mijn eigen opvatting over de ‘do's’ en ‘don'ts’ van de politieke informatieverstrekking, en door mijn netwerk dat in de loop der jaren aardig was uitgedijd.

Gepokt en gemazeld, gewassen en gestreken in de politieke wereld als ik ben, dacht ik kortom dat ik een senior adviseur public affairs was die met recht en reden kon zeggen politiek en bestuur van binnen en van buiten te kennen. Maar een lobbyist is nooit te oud om te leren, en ik moet bekennen dat zelfs ik voor verrassingen kwam te staan toen ik niet lang geleden te maken kreeg met de reëel bestaande werkelijkheid van het landsbestuur in het Koninkrijk der Nederlanden.

Het begon allemaal in 1997 toen bij de Conferentie van Kyoto werd afgesproken dat elk van de ondertekenende landen ervoor moest zorgen dat binnen enkele jaren ten minste 8 procent van de verbruikte energie ‘uit hernieuwbare bronnen’ (zoals wind, zonlicht en waterkracht) dient te worden opgewekt. Dit was slechts een van de maatregelen ter bestrijding van de opwarming van de atmosfeer, maar om niet te verzanden in wetenschappelijke uitweidingen laten we andere plannen voor energie-winning, zoals uit biomassa (afval van plantaardige soort) maar even buiten beschouwing.

Van belang is hier dat Nederland een van de enthousiaste pleitbezorgers en ondertekenaars was van het Kyoto-verdrag, en dus gehouden is aan de daarin gemaakte afspraken. Probleem is evenwel dat energie uit ‘hernieuwbare bron’ in ons land niet ruim voorhanden is. Van zonlicht hebben we slechts een beperkte voorraad. Wind is er meer dan genoeg, maar de molens die de luchtstroom moeten omzetten in elektrische stroom zijn nogal volumineus, landschapontsierend en niet zodanig effectief dat ze zoden aan de dijk van alternatief energiegebruik zetten. En water is weliswaar meer dan genoeg aanwezig, maar in een land zonder bergen is het toch niet overal geschikt voor het aandrijven van de enorme turbines van elektriciteitscentrales. Misschien dat de zee ooit soelaas gaat bieden, maar de enige Europese energiecentrale die werkt op getijdenstromen (die bij de Mont St. Michel in Frankrijk, met het zeer grote verschil tussen eb en vloed) is nog altijd meer experimenteel dan effectief.

Blijft over het water van de grote rivieren om aan de afspraken van het Kyoto-verdrag te voldoen. Een aantal rivierwaterkrachtcentrales is

[p. 4]

reeds in bedrijf, voornamelijk langs de Maas. Niet dat ze vooralsnog een significant resultaat opleveren, maar het is tenminste wat. Feit is dat een van de grote energieleveranciers in ons land deze vorm van energieopwekking wel verder wilde ontwikkelen en besloot een nieuwe waterkrachtcentrale te gaan bouwen langs de Maas, dicht bij de Belgische grens. Maar voordat iets willen in Nederland wordt omgezet in iets doen, moet er veel water onder de brug door. En hier komt dan de lobbyist - in casu ikzelf - in beeld. Om die waterstroom in banen te leiden en waar mogelijk te versnellen. Een beetje dus als een jongetje dat zandkastelen bouwt aan het strand terwijl de vloed opkomt.

Voor de nieuwe milieuvriendelijke centrale langs de Maas moest eerst een vervelend probleem worden opgelost. In de brede rivieren die traag door ons oneindig laagland stromen, drijft nogal wat rotzooi - zeker zo nabij België, waar nog niet overal adequate zuivering en filtering van zijrivieren, goten en afwateringen plaatsvindt. Bij de bestaande waterkrachtcentrales werd die troep uit de turbines gehouden door een filterhek voor de inlaat te plaatsen. Die hekken vingen zoveel rivierplanten, plastic, wrakhout en andere ongerechtigheden op dat er elke dag, zomer en winter, lente en herfst, een duiker het water ingestuurd moest worden om de zaak weer een beetje doorlaatbaar te maken. Dat was niet alleen onaangenaam voor de duikers, maar ook nogal duur.

Dit probleem smeekte om een oplossing en dus vroeg de energieproducent aan een van de beste onderzoeksinstellingen van ons land, het Waterloopkundig Laboratorium verbonden aan de Universiteit van Delft iets nieuws te bedenken. De waterloopkundigen deden zulks zonder mankeren, en zij maakten een soort rotormes om de rotzooi uit de rivier in stukjes te malen, zodat het water de centrale onbelemmerd in kon stromen. Dit rotormes werd geplaatst bij de inlaat van de turbine zelf, dus niet in de rivier.

Dit leek het ei van Columbus en de energiemaatschappij vroeg - en kreeg - toestemming van gemeente en provincie voor een installatie met rotormessen. Maar er diende ook nog toestemming te komen van Rijkswaterstaat, omdat de Maas als grote rivier rechtstreeks onder hun jurisdictie valt. Na de belastingdienst is Rijkswaterstaat de grootste en machtigste rijksdienst, en met ongeveer 10.000 medewerkers is zij ook één van de grootste werkgevers van ons land. De organisatie is navenant byzantijns met een hoofdkantoor (voor bestuur en de ontwikkeling van strategie en beleid), tien regionale directies (voor toezicht, uitvoering en beheer) en zes specialistische diensten (voor technische ondersteuning).

Rijkswaterstaat is, wil ik maar zeggen, een instelling met macht, invloed en een eigen agenda. Dat bleek ook nu. De provinciale directie van Rijkswaterstaat die over de Maas ging, wilde uiteraard best erkennen dat het opwekken van groene energie een maatschappelijk aanvaardbaar doel is, en men gedoogde ook nog wel dat de politiek dit tot speerpunt van het beleid had gemaakt. Maar tot hun takenpakket behoorde nu eenmaal de opdracht om de natuur te beschermen en de biodiversiteit, waar mogelijk, te verbeteren. Daartoe had men in de Maas een paar ton vis uitgezet. Onder de uitgezette soorten was zelfs zalm. Ik zal niet filosoferen over de vraag in hoeverre natuurbeleid hier overgaat in nostalgie. Feit is dat vroeger, toen ons land nog niet overbevolkt en vervuild was, de zalm in de Maas een veelvuldig voorkomende en doodgewone vissoort was, zelfs in die mate dat er in Rotterdam een Zalmhuis-restaurant was (nu opnieuw opgebouwd onder de Van Brienenoordbrug), en in advertenties voor dienstbodes werd beloofd dat ze niet meer dan drie maal in de week zalm te eten zouden krijgen.

In elk geval eiste Rijkswaterstaat dat de energiemaatschappij ervoor instond dat niet meer dan 2 procent van de in de rivier levende vis in de turbine vermalen zou worden. Op de vraag van de bouwers van de nieuwe centrale hoeveel dan honderd procent was, zodat men kon berekenen hoeveel 2 procent daarvan was, kon Rijkswaterstaat geen antwoord geven, maar men bleef bij de eis dat er een adequate bescherming voor de vis werd ingebouwd. Dat vond uiteraard niemand helemaal onredelijk en dus werd aan een andere befaamde onderzoeksinstelling, de Universiteit van Wageningen, gevraagd om à raison van enkele miljoenen euro's een systeem te ontwerpen dat wel de vissen, maar niet de troep uit de vermaalmessen aan de turbine-ingang zou houden.

Misschien hadden zelfs u en ik de oplossing kunnen bedenken waarmee Wageningen op de proppen kwam. Bij de inlaat van het water werden knipperlichten aangebracht, die vissen heel eng vinden, maar waardoor afval en ander onge-

[p. 5]

rief niet werden afgeschrikt. Met die oplossing waren alle betrokkenen best tevreden. Nu ja, bijna alle betrokkenen. Zo niet Rijkswaterstaat, die kwam nu met een nieuwe eis op de proppen: Er moest eerst maar eens met een praktijkproef in de reeds bestaande centrales worden bewezen dat het door Wageningen uitgedachte systeem zou werken. Men dacht aan een praktijkproef die ten minste een jaar diende te duren.

Dit was eenvoudiger gezegd dan gedaan. Weliswaar functioneerden de waterinlaatsystemen in de bestaande centrales niet naar ieders tevredenheid, maar om eerst die centrales stil te leggen, dan de rivier af te dammen, het oude systeem te verwijderen, het nieuwe met de knipperlichten in te bouwen en dan slechts om een jaar proef te draaien alvorens een vergunning voor de bouw van een nieuwe centrale misschien zou worden afgegeven, dat ging de energieproducent te ver.

Dat was het moment waarop wij als professionele lobbyisten erbij werden geroepen.

Het leek een mooie opdracht: er was een helder omschreven probleem (wel vuil vermalen maar geen vissen), een duidelijk doel (het verkrijgen van een bouwvergunning om zo bij te dragen aan het Kyoto-protocol), en een doorzichtige beslissingshiërarchie (van staatssecretaris tot provinciale directie van Rijkswaterstaat). Opgewekt gingen we aan de slag.

Al snel bleek echter dat schijn bedriegt. Na de eerste stap in de werkelijk bestaande bestuurspraktijk van Nederland bleek weinig meer helder, duidelijk of doorzichtig. Natuurlijk, in die bestuurspraktijk blijkt de kunst van het lobbyen pas echt, en als lobbyist weet je dat de werkelijkheid anders is dan de bedoeling van staatsinrichting en wetgever. Wanneer je te hoog inschiet, en je informatievoorziening rechtstreeks richt op de bewindspersoon, gaat de ambtelijke staf steevast dwars liggen, hetgeen voor een beetje doorgewinterde ambtenaar niet moeilijk is. Dan treedt ogenblikkelijk het oude principe ‘l'administration reste’ in werking. Bewindslieden komen en gaan, maar ambtenaren blijven op hun ponteneur staan. En met hun lange adem, hun ingewikkelde procedures, hun al te zorgvuldige werkwijze en hun hekel aan haast, is het een koud kunstje allerlei ‘urgente’ problemen op de lange baan te schuiven. Dikwijls is dit nuttig, want

[p. 6]

problemen verdwijnen op die lange baan doorgaans vanzelf of de aandacht ervoor verdampt, zodat de politiek nergens de vingers aan hoeft te branden. Maar soms komen doel en middel op die lange baan akelig met elkaar in botsing.

In Nederland berust het toekennen van een vergunning voor ‘bouwwerken’ zelden of nooit op de beslissing van een enkel ministerie. Zo ook niet in dit geval. Verkeer en Waterstaat gaat over de grote rivieren; Economische Zaken over de energie; vrom over Ruimtelijke Ordening en milieu, Volksgezondheid over de impact van de productie op de omwonenden; en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bleek over de vis te gaan, inclusief de vis die door Rijkswaterstaat in de Maas was uitgezet.

Gezien de complexe verknopingen van verantwoordelijkheden en beslissingsbevoegdheden terzake de visknipperlichten, besloten we het lobbywerk van twee kanten aan te pakken. Omdat ik vele bewindslieden nog goed ken uit de tijd dat ik zelf een politiek mandaat bekleedde, begon ik aan de top te duwen, terwijl mijn collega, zoon van een voormalige minister, op lager ambtelijk niveau ging trekken. Dit verliep allemaal redelijk, zij het uiterst traag. Bewindslieden zijn uit principe meer niet dan wel op hun bureau's. Zij zijn bezig met intern overleg, met ambtelijk beraad, met werk in de Kamer, met bezigheden in Brussel, met een verre en langdurige reis of ze zijn op vakantie. Hetzelfde geldt voor ambtenaren, en dan nog in verhevigde mate, want die overleggen niet alleen met de minister maar ook nog met elkaar in ontelbare dwarsverbanden en overlegstructuren.

Na een periode van circa zes maanden duwen en trekken waren we toch zo ver dat er een afspraak gemaakt kon worden tussen de voorzitter van de Raad van Bestuur van de energiemaatschappij en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat gemaakt om een ‘protocol’ over de visknipperlichten te ondertekenen. Met dat protocol konden naast Verkeer en Waterstaat ook Economische zaken en vrom instemmen, en het hield in dat de bouw van de centrale gestart kon worden en dat de nieuwe visafschrikwekkende waterinlaat met knipperlichten ingebouwd mocht worden op voorwaarde dat er na een jaar geëvalueerd zou worden of die voldeed. Zo ja, dan zouden ook in andere centrales dat soort installaties worden aangebracht.

Alles was gereed voor de ondertekening en we verzamelden ons in Den Haag, opgewekt en ook een beetje trots dat we ons steentje hadden kunnen bijdragen aan het Kyoto-protocol. Wie schetst onze verbazing - en die van de voorzitter van de Raad van Bestuur van de energiemaatschappij - toen in de kamer van de staatssecretaris aan de Plesmanweg plotsklaps ook een vertegenwoordiger van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aanwezig was. Hij was niet aangekondigd en was niet betrokken geweest bij het overleg van de zes voorafgaande maanden. Desalniettemin kwam deze ambtenaar alsnog met aanvullende eisen voor de visknipperlichten. Ten behoeve van de binnenwater- en sportvissers, oreerde hij op strenge toon, diende er vóór de waterinlaat alsnog een omlegging van de waterstroom en een afscheiding aangebracht te worden.

Iedereen begreep dat dit een ernstig probleem betekende. Als de bouwers aan deze eis tot een extra afscheiding zouden moeten voldoen, dan was de hele zaak terug bij ‘af’. Men moest dan immers opnieuw een methode bedenken om die afscheiding waterdoorlaatbaar en schoon te houden zonder de vissen tot last te zijn. De bestuursvoorzitter van de energiemaatschappij was ‘not amused’, wij trouwens ook niet. Toen we daar een beetje aangeslagen ter ministerie zaten, pijnigden we onszelf met de vraag of wij als beroepslobbyist niet hadden moeten voorzien dat Landbouw, Natuur en Visserij een belang had bij de visknipperlichten. De staatssecretaris was trouwens evenmin gelukkig, want ook zij was niet van deze extra ‘gast’ op de hoogte gebracht en had zich er net op verheugd een gloedvol persbericht de wereld in te zenden over haar grootse daden voor milieu en nationale economie.

Tijdens de ongemakkelijke stilte die viel boven het protocol dat niet getekend kon worden, probeerden we wanhopig de zaak nog te redden. Met de plooibaarheid lobbyisten eigen stelden we voor het ondertekenen van de intentieverklaring dan nu maar wel te doen maar met aanvullende mondelinge afspraken. Nog voor de inkt droog was, zou de staatsecretaris dan meteen rechtstreeks met de minister van Landbouw, Natuur en Visserij in contact treden om zijn instemming te verkrijgen met de permissie voor de bouw onder voorwaarde van een evaluatie op de gevolgen voor de visstand. Op die manier kon Nederland daadwerkelijk een steentje bijdragen aan de Kyoto-afspraken waarvoor het zelf zo had

[p. 7]

geijverd. Helaas stonden de gezichten van alle ambtenaren reeds op ‘lange baan’, en we beseften dat we een drukke tijd voor de boeg hadden om de visknipperlichten ooit nog door het bestuurlijke labyrint te leiden.

Nog diezelfde week liet onze cliënt, de energiemaatschappij, evenwel weten helemaal van de bouw van de nieuwe waterkrachtcentrale af te zien. Dat was dan niet zozeer vanwege de gerezen problemen met de vis en de knipperlichten, niet zozeer vanwege de onberekenbare 2 procent van Rijkswaterstaat, en niet zozeer vanwege de door Landbouw en Visserij geëiste nieuwe afscheiding vóór de afscheiding. Maar het was wel vanwege het feit dat een andere minister van dezelfde Nederlandse overheid, te weten die van Economische Zaken, plots had besloten de subsidie op het gebruik van ‘groene stroom’ te stoppen. Niet omdat men de Nederlandse bijdrage aan het Kyoto-verdrag wilde frustreren, maar omdat die subsidie neerkwam op het ondersteunen van energieproducenten in rijkere landen zoals Noorwegen, Oostenrijk en Zwitserland, die zo veel elektriciteit uit stuwmeren opwekten dat zij deze lucratief konden exporteren. En bovendien werd ook ‘groene stroom’ ingekocht bij landen die zelf des te harder hun kolencentrales of atoomcentrales lieten draaien om in de eigen behoefte te voorzien.

Bij navraag bleken de andere betrokken ministeries niets van deze maatregel af te weten, en zij hielden vol dat milieuvriendelijke waterkrachtcentrales in Nederland nog wel degelijk hoog op de prioriteitenlijst van de overheid stonden. Dat moge zo zijn, maar ondertussen stond ik als gepokt en gemazeld, gewassen en gestreken in de politieke wereld geheel en al met de mond vol tanden.

We hebben onze rekening - die wij met knikkende knieën inleverden - wel betaald gekregen van de energiemaatschappij. Wel was onze cliënt na het echec van de visknipperlichten duidelijk iets wantrouwiger geworden over onze kundigheid als lobbyisten. En wij als lobbyisten waren iets wantrouwiger geworden over de kundigheid van het bestuurlijk apparaat in Nederland.