Hollands Maandblad. Jaargang 1997 (590-601)

[p. 13]

Een beetje bureaucratie is zo gek nog niet
door Paul Bordewijk

Democratie, aristocratie, ochlocratie, meritocratie, kleptocratie, bureaucratie. Berust de macht uiteindelijk bij ons zelf, of berust die bij de aanzienlijken, het gepeupel, de meest bekwamen, de zakkenvullers, of misschien zelfs bij de ambtenaren. Voor elk van deze mogelijkheden bestaat een eigen term, overgeleverd uit de Griekse oudheid of nieuw gevormd, met een positieve of negatieve connotatie.

Dat laatste geldt vooral voor ochlocratie, kleptocratie en bureaucratie: geregeerd worden door ambtenaren is dan misschien wel niet zo erg als geregeerd worden door het gepeupel of door dieven, het is wel erg. Het kan ertoe leiden dat het verkozen bestuur niet meer dan een façade is, waarachter de ambtenaren niet alleen hun eigen werk doen, maar ook hun eigen waarden en normen hanteren, en handelen vanuit hun eigen loyaliteiten.

De Engelse televisieserie Yes Minister geeft een vermakelijk beeld hoe elke keer weer Jim Hacker, eerst Minister of Administrative Affairs en later Prime Minister, in conflict komt met zijn secretaris-generaal Sir Humphrey Appleby, die hem in negen van de tien gevallen te slim af is. Dat is meer dan fantasie; we mogen aannemen dat de door Jonathan Lynn en Antony Jay op basis van de televisieserie samengestelde dagboeken van Jim Hacker de afgelopen maanden weer door velen in Westminster gelezen zijn.

Yes Minister-achtige toestanden komen ook in Nederland voor, op alle bestuursniveaus. In Te veel vrouw beschrijft Loeki van Balen haar kennismaking met de leiding van de afdeling Onderwijs toen zij in 1982 wethouder in Haarlem was geworden: ‘De teneur van deze kennismaking is: “U kunt de werkzaamheden gerust aan ons overlaten. Als u maar doet wat wij zeggen, dan komt het allemaal best in orde.”’

De term bureaucratie wordt echter niet alleen gebruikt voor situaties waarin de ambtenaren de macht hebben, hij wordt vooral gebruikt voor situaties waarin op een ambtelijke wijze bestuurd wordt, of dat nu door ambtenaren of politici is. Bij een bureaucratisch bestuur spelen formalistische argumenten een grote rol. Dat vereist dat er veel formulieren worden ingevuld. De vraag of iemand aan de regels voldoet, wordt daarbij belangrijker dan de vraag waar die regels ook al weer voor waren ontwikkeld.

Iedereen kan dergelijke gevallen uit de praktijk noemen. Mijn meest recente ergernis over bureaucratie betreft de gemeente Rotterdam. Die geeft: alleen nog maar reiskostenvergoeding aan medewerkers die met het openbaar vervoer komen, om te voorkomen dat het vrachtverkeer tussen de Rotterdamse haven en het achterland te veel gehinderd wordt. Om dat te kunnen controleren, wordt geëist dat men een abonnement aanschaft.

Allemaal heel redelijk, maar voor wie zoals ik maar drie dagen per week in Rotterdam werkt, is het veel voordeliger om op zogenaamde vijf-retourenkaarten te reizen. En de reiskostenvergoeding wordt alleen maar gegeven voor het aantal dagen in de week waarvoor men op de loonlijst staat. Bovendien geldt de reiskostenvergoeding alleen over korte afstanden, ongeveer tot Delft; wie verder woont moet de rest van de reis zelf betalen. Zo heb ik nu een jaarabonnement tussen Delft en Rotterdam, en reis ik tussen Leiden en Delft op vijf-retourenkaarten. Gelukkig mag dat ook in treinen die niet in Delft stoppen; als dat niet zou mogen zou dat pas echt bureaucratisch zijn.

Dit valt in de categorie klein ongerief; tenslotte zijn het vooral de hogere salarisklassen die ver van hun werk wonen. Veel schrijnender situaties komen er voor bij de sociale zekerheid. Nederland heeft ooit de eenmalige uitkering voor echte minima gekend, waarvan de toekenning - om het eenvoudig te houden - gebaseerd was op het inkomen dat men in een bepaalde week in het voorafgaande jaar gehad had. Wie juist in die week gewerkt had, kon de uitkering voor het hele jaar vergeten.

Meer recent heeft de aanscherping van de

[p. 14]

wao tot schrijnende toestanden geleid, waarbij arbeidsongeschikten werden omgeëtiketteerd tot werkloze loempiavouwers of bonsai-kwekers, zonder enig uitzicht dat ze ook in die functies werkzaam zouden kunnen zijn. De nieuwe opvattingen over het begrip economische eenheid leiden ertoe, dat mensen die de zorg voor zieke of hulpbehoevende familieleden op zich genomen hebben, en daarmee ons systeem van gezondheidszorg veel geld besparen, als beloning als tweeverdiener worden aangemerkt, en hun uitkering kwijtraken. Programma's als Ook dat nog geven soms bloedstollende voorbeelden van waar dergelijke ambtenarij toe kan leiden.

Vaak doet men er echter verkeerd aan daar de ambtenaren de schuld van te geven. Ambtenaren zijn juist heel vaak geneigd regels soepel toe te passen. De Amerikaanse bestuurskundige Lipsky introduceerde in 1980 het begrip street level bureaucracy, waarmee hij aangaf dat ambtenaren die in direct contact met de burgers staan vaak hun eigen normen en waarden hanteren, en zich een aanzienlijke vrijheid veroorloven ten opzichte van de beleidslijnen zoals die aan de top van de organisatie zijn uitgezet.

Dat hoefde overigens geen nieuws te zijn. De legendarische oud-commissaris Voordewind schreef in De commissaris vertelt over donker Amsterdam over zijn ervaringen als jong inspecteur vlak na de Eerste Wereldoorlog: ‘Veel heeft de wachtcommandant aan zijn hoofd, maar veel kopzorg maakt hij zich niet: reglementen en voorschriften weet hij uit ondervinding te schiften in twee soorten, de hanteerbare en de onuitvoerbare. En de jonge inspecteur, topzwaar van wijze cursuslessen, kijkt hem de kunst af.’ In die tijd was ‘de commissaris kan me nog meer vertellen’ kennelijk Voordewinds eigen parool.

Nu kan het bij de politie ook nog wel eens gebeuren dat agenten naar ongeoorloofde middelen grijpen bij het bestrijden van het kwaad. De irt-affaire was hier een extreem voorbeeld van, maar het komt ook nog wel eens voor dat bij een arrestatie overmatig geweld wordt gebruikt, of dat opsporingsambtenaren niet terugdeinzen voor een meineed als dat nodig is om de verdachte achter de tralies te krijgen. Het is opmerkelijk dat dit laatste zelden bestraft wordt.

Kan je hierbij moeilijk van bureaucratisch gedrag spreken, soms zie je ook opmerkelijke staaltjes van dienstklopperij. Sinds de reorganisatie van de politie lijkt het erop dat vooral gemeentebesturen daar het slachtoffer van zijn. Menig gemeentebestuur is op de bon geslingerd vanwege het organiseren van kerstboomverbrandingen, omdat dat een illegale manier van afvalverwerking is. Dat komt des te harder aan, omdat gemeentebesturen hemel en aarde moeten bewegen om de politie zover te krijgen dat ze bereid zijn toe te zien op de naleving van de eigen gemeentelijke regelgeving, zoals inrijverboden.

In het algemeen zijn street level-bureaucraten echter juist geneigd tot een soepele toepassing van de regelgeving. Sommigen spreken over toepassing van artikel 5. Dat slaat niet op één bepaalde wet, maar op het door de vingers zien. De door mij eerder genoemde vijf-retourenkaarten moeten door de gebruiker voor aanvang van de reis op het station van een datumstempel worden voorzien, anders beschikt de reiziger niet over een geldig plaatsbewijs. Een enkele keer vergeet ik dat, maar mijn ervaring is dat conducteurs zich daarbij heel soepel opstellen.

Uiteraard betekent dat, dat het afhangt van aanleg en humeur van de conducteur of het zo gevreesde treintarief wordt toegepast. Vaak roept zoiets protest op. In de Volkskrant van 16 mei j.l. lezen we dat individuele ambtenaren van de Immigratie en Naturalisatie Dienst hun eigen opvattingen te veel een rol laten spelen bij de toelating van au pairs. Hier is duidelijk behoefte aan meer bureaucratie.

Veel van onze nationale schandalen hebben er ook mee te maken dat politici zich te veel richten op het behalen van resultaten, en zich daarbij te weinig aan de regels houden. Het is het spook van de controlitis, dat het eerst gesignaleerd werd tijdens de bouwenquête. Er ontstond toen grote verontwaardiging dat er subsidies verleend waren buiten de regels om. Het ging er niet om dat iemand het geld in zijn zak had gestoken, ook niet dat het geld ondoelmatig zou zijn besteed, maar het was tegen de regels, en regels zijn regels, want regels zijn er niet voor niets. Dat vond niet alleen de enquêtecommissie, de hele Nederlandse pers was het daarmee eens. Het gevolg is geweest dat het Directoraat-Generaal Volkshuisvesting van het ministerie van vrom daarna ongelooflijk bureaucratisch is gaan werken, en zonder pardon subsidie-aanvragen weigerde waar men vergeten was één kruisje te zetten. Het heeft ook gestimuleerd dat de overheid zich is gaan terugtrekken uit de subsidiëring van woningbouw.

Daarna viel de sociale zekerheid ten slachtoffer aan de controlitis. Keuringsartsen mochten zich niet meer afvragen of iemand die als ar-

[p. 15]

beidsgeschikt werd aangemerkt ook echt een baan zou kunnen vinden, en bij het onderzoek naar de uitvoering van de algemene bijstandswet werd geconstateerd dat de sociale diensten zich veel te weinig formeel opstelden, overigens op basis van een rapport van een accountantsbureau (Moret) dat dezelfde sociale diensten wel van goedkeurende verklaringen voorzag.

Ook hier grote verontwaardiging. Sindsdien kan niemand meer een bijstandsuitkering krijgen zonder zich eerst te legitimeren, al moet men om een legitimatiebewijs te verkrijgen zich tot dezelfde gemeente wenden als die de bijstandsuitkeringen verstrekt. Vanuit de hemel slaat Kafka het glimlachend gade.

Hier bleek de publieke opinie overigens weinig standvastig. Een van de punten waarop het College van Toezicht Sociale Verzekeringen in conflict raakte met zijn staf, was dat het niet accepteerde dat uitkeringsorganisaties tegen de wet handelden. Niettemin lukte het de ondernemingsraad van het ctsv om het college weg te werken. De ondernemingsraad van de Rotterdamse politie nam er met belangstelling kennis van.

Een veel kwalijker affaire waar terwille van het goede doel de regels opzij gezet werden, is de technolease. Daarbij werden de Rabo-bank grote fiscale voordelen gegund, wanneer deze bereid was met een ingewikkelde constructie eerst Philips en later Fokker van nieuw kapitaal te voorzien. Hoewel men doet alsof het een faciliteit was waarvan iedereen gebruik kon maken, blijkt steeds duidelijker dat dat niet het geval was.

De technolease-affaire was duidelijk een nederlaag voor de bureaucratie: het lukte minister Andriessen om het te winnen van de belastingdienst, waar men van hoog tot laag van mening was dat de technolease-constructie zich niet verdroeg met de regelgeving. De sale-and-lease-back van de technische kennis aan de Rabobank was volgens de belastingdienst niet meer dan de verkoop van een ‘bus met lucht’.

Men zou de kritiek van de Rekenkamer hierop, even goed als de kritiek op de bouwsubsidies, als een symptoom van controlitis kunnen zien en als bureaucratisch van de hand kunnen wijzen, ware het niet dat men door zo te handelen ingaat tegen de Europese regelgeving. En ook wanneer men van mening is dat men de Europese regelgeving over bedrijfssteun zoveel mogelijk moet omzeilen ter wille van hogere belangen, dan is nog het bezwaar dat het ministers dwingt tot liegen: ze moeten volhouden dat het een faciliteit was waar elk bedrijf gebruik van kon maken, terwijl er inmiddels een richtlijn is om de wetgeving zo te interpreteren dat de Rabobank er nu niet meer voor in aanmerking zou komen. Ministers mogen niet liegen, maar bureaucratisch gedrag kun je hun bij de technolease affaire niet verwijten.

Ook bij de kwestie van de subsidieverlening aan tcr, waarbij de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat Neelie Kroes ondanks waarschuwingen van het Openbaar Ministerie grote bedragen gaf aan een bedrijf dat door en door crimineel bleek te zijn, kan men de toenmalige minister van alles verwijten, maar niet dat zij zich bureaucratisch gedroeg.

Hoezeer het woord bureaucratie ook een negatieve klank heeft, in de praktijk blijken we niet zonder te kunnen. Wanneer we zelf het slachtoffer zijn van een strikte toepassing van de regels die we als onredelijk ervaren, vervloeken we de bureaucratie, maar wanneer blijkt dat er op grote schaal met de regels gesjoemeld wordt, steekt de publieke verontwaardiging op. En wanneer de media unaniem zijn in die verontwaardiging, durft geen kamerlid daar tegenin te gaan.

In Yes Minister staat tegenover Sir Humphrey Appleby minister Jim Hacker, een opportunist van het zuiverste water. Als redacteur van het blad Reform had hij de mooiste idealen over hoe het land bestuurd moest worden, maar als hij eenmaal minister is leggen die idealen het af tegen zijn zorg om de electorale positie van zijn partij (marginal districts!), om zijn eigen imago, of zelfs zijn persoonlijke veiligheid.

Het Nederlandse openbaar bestuur kent niet alleen vele Humphrey Appleby's, maar ook veel Jim Hackers. Als ze geld te besteden hebben gaat het hen er vooral om of ze ergens mee kunnen scoren. Vaak gaat aan dat scoren het dealen vooraf, het uitoefenen van macht kan even verslavend zijn als het gebruik van heroïne. Tegenover zulke bestuurders is een beetje bureaucratie zo gek nog niet.