Hollands Maandblad. Jaargang 1997 (590-601)

[p. 7]

Het bureau en wij
door Bastiaan Bommeljé

Vanaf het moment dat het woord bureaucratie werd geboren - ergens op een mooie dag in het jaar 1745 uit de mond van de Franse fysiocratisch-econoom Vincent de Gournay - heeft er een kwalijke reuk omheen gehangen. De Gournay wist zijn weg met woorden (hij geldt ook als de vader van ‘laissez faire, laissez passez’), en hij sprak beeldend van ‘een ziekte die in Frankrijk duchtig lijkt huis te houden’.

De invloedrijke ‘intendant du commerce’ doelde met de term bureaucratie op het ontstaan van een nieuw bestuurstype, met een nieuwe soort bestuurders, en een nieuwe bestuursrationaliteit. Na de klassieke trits monarchie, aristocratie en democratie maakte zijn tijd, meende hij, de opkomst van een nieuwe vorm van staatsinrichting mee. Het eerste symptoom daarvan was het ontstaan van een ‘bureaumanie’, en het ergste stadium van de kwaal liep uit op een ‘bureaucratie’, waarin het bestuur een doel op zichzelf was geworden.

De Gournay's diagnose werd op schrift vastgelegd door de filosoof baron De Grimm, die in zijn uitgebreide correspondentie met Diderot regelmatig het b-woord gebruikte, en al evenmin in positieve zin. Zo schreef hij in 1765: ‘De werkelijk geest van de Franse wetten is die bureaucratie waarover wijlen De Gournay zich zozeer beklaagde: de ambtenaren, klerken, secretarissen, inspecteurs en controleurs zijn hier niet benoemd ten behoeve van het algemeen belang maar het algemeen belang schijnt hier te zijn uitgevonden ten behoeve van de ambtenaren.’

Het woord bureaucratie was vrij snel een succes. Reeds in 1798 verscheen de term in de officiële Dictionaire van de Académie Française, waar het werd omschreven als: ‘Macht, invloed van de chefs en ambtenaren van overheidsbureaus’ (zie bureaucratisch: ‘de invloed van overheidbureaus, tevens een regime waaronder bureaus zich zonder noodzaak vermenigvuldigen.’ In Duitsland had men het al snel over ‘Bureaukratie’ (dat werd: ‘Bürokratie’), in Italië over ‘burocrazia’, in Engeland over ‘bureaucracy’ (overigens vooral als ‘een continentale kwaal’, zoals Thomas Carlyle dat uitdrukte), en tenslotte begonnen ook Nederlanders de term te gebruiken (hoewel te onzent ook het begrip ‘functionarisme’ wel werd gehoord).

Vooral in Duitsland sloeg het woord aan. In hun verslagen over de Franse Revolutie spraken de Duitse kranten onbekommerd over bureaucratie alsof iedereen wist wat de term betekende. Dat was niet helemaal waar, en dit blijkt wel uit het feit dat een tijdlang door Duitse intellectuelen veelal de woorden ‘Buralisme’ en ‘Buralisten’ werden gebruikt. Daarmee bedoelden ze het bestuur door ‘een gesalarieerde kaste van klerken met boekenwijsheid maar zonder bezit, die schrijven, schrijven, schrijven in stilte, in burelen achter gesloten deuren zonder te worden gekend, zonder te worden opgemerkt, zonder te worden geprezen’ - zoals Freiherr Von Stein in 1821 opmerkte in een epistel aan Wilhelm von Humboldt.

In deze zelfde tijd kwam echter de definitieve doorbraak van het woord bureaucratie onder de Duitsers: de romantische publicist Johan Görres - verklaard tegenstander van de monarchie - schreef een aantal zeer populaire verhandelingen over de grondslag van de Duitse eenheid, zoals Deutschland und die Revolution (1819) en Europa und die Revolution (1821), waarin hij ‘bureaucratie’ en ‘bureaucratisch’ presenteerde als de burgerlijke vorm van het militarisme: een organisatie gebaseerd op discipline, centralisatie, groepseer, promotie, ‘waarin mensen alleen telden als nummers, en hun waarden niet aan zichzelf ontleenden maar aan hun posities’.

Een belangrijke achtergrond voor de Duitse obsessie met bureaucratie was overigens de radicale verandering van bestuursstructuur die in Pruisen was doorgevoerd na de enorme militaire nederlaag tegen Napoleon in 1806 bij Jena. Daarvóór waren de ambtelijke organen vooral discussie-groepen die de monarch adviseerden, daarna ontstond het ‘monocratische’ ofwel ‘bureau-systeem’, waarin de verantwoordelijkheid tot in het oneindige per gezagsniveau werd verkaveld in een strakke ambtelijke hiërarchie vanaf de nederigste kantoorklerk tot aan de minister. Het nieuwe systeem was bedoeld om in het licht van de smadelijke afgang tegen de Franse legers

[p. 8]

de beslissingsnelheid te bevorderen, de willekeur te beperken, en de verantwoordelijkheden duidelijk te krijgen. Het had evenwel als gevolg dat voor besluitvaardigheid, eenheid en kracht werd betaald met een cultuur van absolute gehoorzaamheid, onderdanigheid en het doorschuiven van verantwoordelijkheden naar steeds andere bestuurlagen.

De groei van de Pruisische bureaucratie was voor de Engelsen een schrikbeeld. En het duurde niet lang voordat wetenschappelijk werd vastgesteld dat men zich gelukkig mocht prijzen niet te lijden aan deze ongesteldheid die op het vasteland alom scheen te heersen. In zijn Principles of Political Economy (1848), zijn On Liberty (1859), en vooral zijn Considerations on Representative Government (1861), keerde John Stuart Mill zich tegen de concentratie van macht in een bureaucratie, die volgens hem de ‘hoofdoorzaak’ was van ‘het inferieur politiek vermogen dat de over-bestuurde landen op het Continent heeft gekenmerkt’.

Bureaucratie monopoliseerde al het talent, al de energie en al de ambitie van een samenleving, meende hij, en zowel bestuurders als bestuurden zouden eindigen als slaven van de bureaucratie - met de onveranderlijkheid der regels, de dodelijke routine, de inherente middelmatigheid - die zij zelf in het leven hadden geroepen: ‘Waar alles door middel van de bureaucratie wordt geregeld, kan niets meer worden verricht dat zich werkelijk keert tegen de bureaucratie.’ Mill ontwaarde kortom een fundamenteel conflict tussen bureaucratie en democratie - een visie die vele navolgelingen zou krijgen.

Het woord bureaucratie nam ondertussen zo'n hoge vlucht in Europa - vooral in Duitsland - dat de Fransen abusievelijk begonnen te menen dat zij een term uit hun buurland hadden geïmporteerd. In Frankrijk kwam de triomf van het woord bij een groot publiek pas met de roman Les employées van Honoré de Balzac. Dit boek uit 1836 (waarin de bureaucratie - ‘een reuzenmacht uitgeoefend door dwergen’ - trouwens wordt gepresenteerd als een kind van de Revolutie van 1789), was het begin van een literair genre waarin de formalisering van het moderne bestaan, die verknoping van angstwekkende vervreemding en geruststellende gereguleerdheid, centraal staat - Nikolai Gogol's De dode zielen, Kafka's Het proces en J.J. Voskuil's Het bureau zijn loten van de boom die Balzac plantte.

Van belang is dat ons beeld - en onze bijna instinctieve afkeer - van bureaucratie in hoge mate is gevormd door dit literaire perspectief. De wordingsgeschiedenis van het woord heeft geleid tot een enigszins moeizame vermenging van de institutionele, bestuursmatige en associatieve aspecten. In het dagelijks taalgebruik staat ‘de bureaucratie’ voor het geheel van ambtenaren en bestuursregels, alsmede voor het gehele sociale stratum van overheidsdienaren, staat ‘bureaucratie’ voor een (overdaad) aan regels en bestuursprocedures, en staat ‘bureaucratisch’ voor een karaktertrek (van instituties en personen) die wijst op een (overdaad) aan formalisme. ‘There is something about a bureaucrat that doesn't like a poem,’ schreef Gore Vidal, en wij zijn het zonder verder nadenken met hem eens - of wij nu in overheidsdienst ons pensioen opbouwen of niet.

Max Weber was de eerste die wees op het inherent moderne karakter van de bureaucratie, vooral in twee bijdragen uit zijn postuum gepubliceerde Wirtschaft und Gesellschaft (1921). Sterker nog: de bureaucratische organisatie van de samenleving was volgens hem het belangrijkste kenmerk van de moderne tijd: ‘Die Bürokratisierung ist das specifische Mittel [...] Gemeinschaftshandels in rational geordnetes Gesellschaftshandels zu überführen.’ - Hij bedoelde: het zou een primitieve chaos worden als de bureaucratie zou verdwijnen - ja, de bureacratie kan helemaal niet meer verdwijnen, want zij is een onafwendbaar voortmalende machinerie die resultaat en voortbrenger is van de rationalisering van de complexe maatschappij en het moderne leven.

Webers analyse van bureaucratie - of beter ‘bureaucratie’ (want hij beschouwde het woord als een onwetenschappelijke term) - past in zijn alomvattende en nog steeds adembenemende beeld van de pelgrimstocht der mensheid als een proces van voortschrijdende arbeidsspecialisatie, toenemende legitimering van gezagsverhoudingen, verdergaande complexiteit van de sociale regelgeving (‘Ordnung’), en groeiende formele rationalisering om dat alles in banen te leiden - een proces dat betrekking had op alle levenssferen: muziek evengoed als godsdienst, economie evengoed als bestuur.

Webers visie is te belangrijk, te fundamenteel en te kolossaal om hier in detail uiteen te rafelen - als ik dat al zou kunnen. Van belang is dat hij als een der eersten bureaucratie opvatte als een mixed blessing. Enerzijds zag hij de groei van for-

[p. 9]

malisme en formulieren aan met gelaten afkeer en pessimistische berusting, en was hij bezorgd over de woekering van het ambtenarenbestuur (niet hetzelfde als bureaucratie!) ten koste van de democratie - dat laatste was misschien wel zijn voornaamste drijfveer bureaucratie te onderzoeken. Anderzijds zag hij dat bureaucratisering als een wezensaard van modern bestuur in principe niet strijdig hoefde te zijn met democratische controle op het staatsapparaat. Een centraal thema in Webers analyse is het probleem hoe te voorkomen was dat de bureaucratie met haar inherente tendens tot machtsvergroting het doel en beleid zou overwoekeren van de organisatie die zij werd verondersteld te dienen.

De rest van onze eeuw is de discussie over bureaucratie weinig meer geweest dan een enorme stapel voetnoten bij Weber. Hem werd veelal verweten dat hij in het geheel geen oog had voor het thema dat vóór hem zo centraal stond: de empirische inefficiëntie van de almaar uitdijende bureaucratie. Hem werd ook verweten dat hij met zijn ideaal-type weinig oog had voor de historisch-culturele landschappen die bureaucratie voortbrachten. In algemene zin betoogde menigeen dat hij met zijn diagnose dat bureaucratie formele rationaliteit inhoudt, een veel te optimistisch beeld had geschetst van wat in feite een ‘monster’, een ‘gedrocht’ en een ‘ziekte van onze tijd’ was.

Zo is vanaf hun geboorte tot op de huidige dag de lading van de begrippen bureaucratie, bureaucratisch en bureaucraten voornamelijk negatief geweest - hoewel na Weber weinigen meer hebben betwist dat de begrippen staan voor een aspect van de modernisering der Europese sa-

[p. 10]

menlevingen in de achttiende en negentiende eeuw. De opkomst van de bureaucratie was het eerste teken dat de tijd van de feodale willekeur, regionale idiosyncrasieën en aristocratische prerogatieven voorgoed voorbij was. Het aardige van het dubbelzijdige begrip is dat het vastlegt hoe ‘het bureau’, zowel in de zin van meubelstuk als in de zin van kantoor, de kern werd van de westerse beschaving. Het oude, chaotische Europa werd ingesnoerd in het corset van het ‘bureausysteem’: er kwamen niet alleen steeds meer bureaus, maar daarmee kwam er ook (steeds meer) centraal bestuur, (groeiende) rechtsgelijkheid en (toenemend) gereguleerd openbaar bestuur. Niemand zal beweren dat dit proces vlekkeloos verliep, maar bureaucracy was here to stay.

Toch denkt bijna iedereen bij het woord bureaucratie instinctief aan pennenlikkers, onbegrijpelijke formulieren, eindeloze en ondoorzichtige procedures (die altijd verkeerd aflopen), en aan loketten die vlak voor de neus dichtgaan - en ondanks Weber denkt bijna niemand aan de in historisch perspectief tamelijk geoliede manier waarop moderne westerse samenlevingen grosso modo functioneren, aan de relatieve geordendheid van hun dichtbevolkte territoria, en aan de relatieve betrouwbaarheid van de overheid.

De ellende voor de bureaucratie is dat problemen op het persoonlijke niveau (de individu die wordt vermalen in de muil van de moloch van regels en ambtenaren) bevattelijker, onthutsender en traumatischer zijn dan het bijna geruisloos functioneren van een onzichtbare en naamloze organisatie die zorgt dat 's avonds de straatlantaarns aangaan en de faecaliën worden weggezogen uit het riool. Terecht heeft Weber erop gewezen dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen efficiëntie (dat is lang niet altijd een karaktertrek van bureaucratie) en effectiviteit (dat is doorgaans wel een eigenschap van bureaucratie - ten goede of ten kwade).

De afkeer van bureaucratie lijkt universeel. In dat opzicht vermengen allerlei tegenstrijdige ideologieën en emoties zich moeiteloos in hun verachting van formalisme: aristocratische weerzin tegen maatschappelijke gelijkheid, burgerlijk-liberale hang naar individualiteit, socialistische afkeer van machtsconcentraties, anarchistische walging jegens de staat, en de romantische waardering voor het ‘zelf’ staan zij aan zij pal tegen de onontkoombare en nooit meer weg te denken consequentie van de moderne tijd.

Thans lijkt het soms of de anti-bureaucratische beginselen wereldwijd triomferen op alle fronten: in het Westen verkopen de neo-liberalen hun privatiseringsgeloof als het terugdrijven van de bureaucratische draak, en pleiten ook sociaal-democraten voor ‘afgeslankt en niet-bureaucratisch’ overheidsbestuur, terwijl men in het Oosten zijn wonden likt van een ‘bureaucratisch’ systeem dat als een kaartenhuis in elkaar stortte nadat het de menselijke geest decennia had geworgd.

In wezen is het anti-bureaucratisch geloof vooral een ideologische schijnbeweging, zoals onze anti-bureaucratische instincten vooral zijn gebaseerd op een romantisch wereldbeeld. Hier moet de schijn ons troosten voor de werkelijkheid. Wie toeziet hoezeer de complexiteit van de samenleving is toegenomen, hoezeer de informatiestromen gargantuesque proporties hebben gekregen, hoe de macht van ambtenaren en bestuurders is gegroeid, hoe de consequenties van technologische innovaties onoverzienbaar kolossaal zijn, hoezeer het overheidsbestuur wordt omringd door een ijzeren ring van quasi onafhankelijke niet-goevernementele organisaties, half-autonome adviesraden, en een voortdurend wisselende jungle van belangengroepen, kan niet anders dan Weber gelijk geven. De voortschrijdende formalisering van de samenleving resulteert onherroepelijk, en in weerwil van de hyperindividualistische ‘do-your-own-thing’-stilering van onze tijd, in toenemende formele rationaliteit, dus in bureaucratisering van alle geledingen van het leven. Zelfs de strijd tegen de bureaucratie kan slechts worden gevoerd door het creëren van meer bureaucratie en het volgen van bureaucratische regels.

Iedere beweging die de moderne mens maakt, wordt onafwendbaar deel van het bureaucratisch regime. ‘Thuis’ betekent tegenwoordig de optelsom van antwoordapparaat, fax, internet-aansluiting en memoblaadjes op de koelkast - allemaal symptomen van een in snel tempo verbureaucratiserend privé-bestaan. Wie beseft hoe de staat aan cultuursponsoring doet, met adviescommissies vol deskundigen, quasiautonome bureaus die de subsidies verdelen, jury's die de prijzen distribueren, een culturele infrastruktuur die meer ambtenaren vergt dan vroeger nodig waren om het Romeinse Rijk draaiend te houden, beseft dat de kunst niets meer is dan een tak van de bureaucratie.

[p. 11]

Wie bovendien ziet hoe de overheid - ook de liberaal-georiënteerde ‘anti-bureaucratische’ overheid - zich bemoeit met de sturing en regelgeving inzake het privé-gedrag van haar burgers (neem alleen het Postbus-51 moralisme en de daarmee gepaard gaande zachte drang om zich te voegen in het ritme van de loketten-democratie), kan niet anders dan begrijpen dat bureaucratie ons leven beheerst - niet de bureaucratie van de inefficiëntie maar de bureaucratie van de formele rationaliteit. Weber had gelijk.

Wij zijn allen bureaucraten, maar zonder bevestiging in drievoud van hogerhand kunnen wij het ons niet veroorloven dat onder ogen te zien. Als kinderen van de neo-romantische revolutie van de jaren zestig zijn wij immers instinctief geneigd bureaucratie - net zoals Vincent de Gournay, Honoré de Balzac, Johan Görrer, Thomas Carlyle en John Stuart Mill - te verafschuwen als een kwaal die onze individualiteit, onze uniekheid en onze persoonlijke belangen aantast.

Als zelfbescherming wordt de bureaucratie thans gehuld in de kledij van de vrijheid. De vroegere loketten met traliewerk en sombere en zwijgzame beambten zijn vervangen door klantvriendelijke ‘info-balies’ waarachter lieve meisjes glimlachen, de vroegere hoofdcommies met vadermoordenaar is vervangen door een voormalige hippie in spijkerbroek die zijn ‘team’ inspireert, de belastingaanslag wordt omzwachteld met leukige televisiereclames over het ‘moderne gemak’ van de fiscale dienst. Laatst bleek dat zo'n veertig procent van de voormalige leiders van de Studenten-vakbond nu werkzaam zijn op het nog steeds enorme ministerie van Onderwijs te Zoetermeer. Zij liepen in spijkerbroek, lazen de Volkskrant en stemden op Groen Links, maar constateerden zonder veel verbazing dat zij de be-

[p. 12]

zuinigingspolitiek van hun organisatie ‘gewoon uitvoerden’. - Wij zijn allen bureaucraten, en wij weten het.

Het is interessant te zien hoezeer de dubbele betekenis van het woord bureaucratie tegenwoordig is verengd tot die éne gemakkelijk te bevatten, eenvoudig te benoemen en simpel te verbeelden kant. Dat is de kant die te maken heeft met het cliché van de grauwe inefficiëntie, de verstikkende hiërarchie en de slaafse onderdanigheid; die kant is losgeweekt en geworden tot een icoon van het verachtelijke ‘ouderwetse’ leven. Veelzeggend is dat dit beeld van bureaucratie (zo'n beetje geënt op Orwell's 1984) nu zelfs figureert in een bierreclame waarin de uitvinding van de beugelfles wordt getoond als de overwinning van de menselijke geest over de bureaucratische organisatie. De boodschap is een geloofsleer die wij opzuigen als nektar: de bureaucraat, dat is de ander.

De tweede kant van de bureaucratie - de onstopbare rationalisering en formalisering van het bestaan - hebben wij ter zelfbescherming geïncorporeerd in ons vrijheidsbegrip. Wij voelen ons vrij - wij moeten ons vrij voelen van de organisaties, bedrijven, conglomeraten, de bureaucratische structuren waarmee wij in harmonie leven - want vrije burgers zijn volgzame burgers.

Geen wonder dat wij niet meer met onze ogen knipperen als multinationals hun spijkerbroeken verkopen met als reclame-slogan de vier fundamentele vrijheden die president Roosevelt ooit in een brandende wereld formuleerde, geen wonder dat wij Coca Cola drinken en hamburgers eten onder grote slogans waarop staat: Feel Free. Geen wonder dat wij de komst van een verenigd Europa, met één munt, met één ambtenaren-apparaat, met één conceptie van het moderne bestaan, zonder morren aanvaarden als een natuurverschijnsel dat ons vrij maakt van die oude wereld van ‘ouderwetse’ natie-staten, kleine gemeenschappen en overzichtelijke horizonten. Wij zijn immers vrij, modern en ongebonden - wij zijn wereldburgers - wij kunnen eenvoudig niet onderdeel zijn van een buraucratisch raderwerk dat onstopbaar uitdijt en voortmaalt.

En dit is precies de paradox van het moderne bestaan die Weber trachtte te analyseren: vrijheid en bureaucratie zijn siamese tweelingen. Hun levenssappen zijn vermengd, hun zenuwstrengen zijn verknoopt. Neem de bureaucratie weg en de vrijheid ontaardt in chaos; neem de vrijheid weg en de bureaucratie zal onder haar eigen gewicht in elkaar zakken.

Iedere tijd heeft zijn zo eigen vrijheidsconceptie - en zijn eigen begrip van bureaucratie. Wie wil somberen zou voor onze tijd de woorden van Menno ter Braak kunnen aanhalen, die schreef: ‘Wij staan ieder ogenblik weer voor het wonderlijke feit (en voorzover wij een zekere nuchterheid hebben bewaard, met een gevoel van verbazing), dat de inboorlingen van het twintigste-eeuwse Europa bezig zijn zich zonder een spoor van onbehaaglijkheid en zelfs met een enorm vertoon van geestdrift te ontdoen van hun persoonlijke vrijheid [...] Het is een ware hekatombe van vrijheid, deze eeuw; men beijvert zich om onvrij te zijn, zich “gelijk te laten schakelen” [...].’

Wie een zonniger kijk heeft, zal betogen dat hij schreef over andere jaren. Het verschil tussen Menno ter Braak en ons - en tussen Max Weber en ons - is dat wij ons straffeloos kunnen verwonderen over de oppervlakte der dingen, zonder gepijnigd te worden door de vraag naar de anatomie van de werkelijkheid. Bijvoorbeeld over het vraagstuk van de bureaucraat in onszelf Wij weten dat er bij opensnijding van de werkelijkheid geen kern is: Die Tiefe steckt an der Oberfläche, schreef Schopenhauer, en wie wil zijn gelijk betwisten, behalve religieuzen? Bovendien is de oppervlakte duidelijk genoeg: bureaucratie is een reuzenmacht uitgeoefend door dwergen - en de dwergen dat zijn wij.

Uiteindelijk blijkt bovenal dat het woord bureaucratie inadequaat is - of in ieder geval te ingewikkeld om te bevatten. Het staat voor twee volstrekt tegengestelde zaken: gebondenheid en vrijheid; bestuurlijke effectiviteit en bestuurlijke inefficiëntie - ongeacht of het over structuren of mensen gaat. Het begrip barst uit elkaar van contradictie. - Daarmee is het misschien wel het meest poëtische stempel dat wij ons kunnen wensen als keurmerk op het leven zelf.