Hollands Maandblad. Jaargang 1994 (554-565)

[p. 3]

Zes mislukkingen
door Frits Bolkestein

De onderhandelingen van deze zomer over het nieuwe kabinet zijn geslaagd. Hier wil ik schrijven over mislukkingen waar ik deel aan heb gehad. Mislukkingen zijn vaak belangwekkender dan successen want er valt lering uit te trekken. Aan het einde van dit artikel zal ik dat ook doen.

Hieronder volgen zes voorbeelden van internationaal onderhandelen. Zij berusten op eigen ervaring. Drie voorbeelden stammen uit de tijd dat ik voor Shell werkte. Twee komen uit de periode dat ik staatssecretaris van Economische Zaken was. Het laatste voorbeeld dateert van mijn ministerschap van Defensie.

Het eerste voorbeeld had plaats in El Salvador. Ik werkte daar in 1967 en 1968. El Salvador was nog rustig. De burgeroorlog was nog niet uitgebroken. Wel viel het alledaags geweld op: geweld dat niets met de politiek te maken had. In El Salvador bestond een schamel blad, El Diario de Hoy genaamd, waarin men elke dag op pagina twee kon lezen wat de oogst aan moorden van de dag daarvoor was geweest.

Ik had daar de leiding van een Shell-onderneming, die olie en chemische produkten verkocht, met ongeveer honderd man personeel en een omzet van een paar miljoen gulden. De olie werd ingevoerd uit Venezuela. Zij ging per tanker door het Panamakanaal en werd geraffineerd in een kleine plaats, Acajutla, die is gelegen aan de kust van El Salvador. De prijs waarvoor wij de olie uit Venezuela kochten, was een interne verrekenprijs, een prijs dus die gold tussen de Shellonderneming in Venezuela en Shell El Salvador. Die interne verrekenprijs was natuurlijk van belang voor de regering van El Salvador. In de eerste plaats bepaalde hij de winst die lokaal werd gemaakt en dus ook de belasting die moest worden betaald; in de tweede plaats was hij van belang voor het bedrag dat wij mochten overmaken naar het buitenland, want El Salvador kende in die tijd, en misschien nog steeds, een deviezencontrole.

De zesdaagse oorlog tussen de Arabische staten en Israël had plaats in 1967. Tijdens die oorlog werd het Suezkanaal onbevaarbaar gemaakt doordat schepen erin tot zinken werden gebracht. Het gevolg was dat olietankers tussen het Midden-Oosten en Europa om de Kaap moesten varen. De tankermarkt kende dus een hausse en de vrachttarieven gingen natuurlijk ook omhoog. Over de hele wereld werden olieprodukten duurder en ik had de taak aan de lokale regering uit te leggen wat de oorzaak daarvan was. Ik heb geprobeerd dat te doen maar stuitte op onbegrip. Immers, de ambtenaar met wie ik sprak, zei: ‘De olie uit Venezuela komt door het Panamakanaal en het is niet het Panamakanaal dat is verstopt maar het Suezkanaal. Dus kom mij nu niet vertellen dat die olieprodukten duurder moeten worden, want wij hier in Centraal-Amerika zijn ver weg van het Suezkanaal en hebben daar niets mee te maken.’ Ik heb hem niet kunnen overtuigen van het feit dat de tankermarkt een wereldmarkt is en dat wat aan de ene kant van de wereld gebeurt, gevolgen heeft voor de andere kant. Pas toen ook in andere Centraalamerikaanse landen prijsverhogingen werden aangekondigd en ook andere oliemaatschappijen dan Shell in El Salvador hetzelfde zeiden als ik werd toegestaan dat de prijs steeg.

Mijn tweede voorbeeld had plaats in Indonesië in 1971. Ik heb daar gewerkt tussen 1970 en 1972 en voerde de traditionele titel van Algemeen Vertegenwoordiger, wat betekende dat ik verantwoordelijk was voor het geheel van Shells belangen daar. Die belangen waren overigens veel geringer in omvang dan in de tijd van de oude BPM. Na de onafhankelijkheid van Indonesië in 1949 had Soekarno dat land tot zijn val in 1965 bestuurd. Nederlanders zijn in het algemeen nogal kritisch over president Soekarno. Toch zou ik drie goede zaken willen noemen die hij op zijn conto heeft staan. Hij heeft in de eerste plaats de godsdienst buiten de politiek gehouden. In de tweede plaats heeft hij ook de taal buiten de politiek gehouden. En in de derde plaats heeft hij het land bijeengehouden. Wie de geschiedenis van gedekoloniseerde landen kent,

[p. 4]

zal erkennen dat deze drie zaken van groot belang zijn. Maar dit neemt niet weg dat president Soekarno weinig begreep van de economie. De economische wetenschap noemde hij ook ‘the dismal science’. Tegen het einde van zijn regime verkeerde Indonesië in een chaotische toestand. In een van die jaren liep de inflatie op tot 650%. Die chaos en inflatie, die onzekerheid en het economische wanbeleid van de regering hebben Shell ertoe gebracht zijn belangen in Indonesië te verkopen voor het bedrag van 115 miljoen dollar. Dat bedrag zou in de vorm van olie worden betaald. (Ik heb zelf nog in december 1970 de laatste betaling waargenomen.) Niet lang nadat de onderhandelingen over de verkoop van de Shell-belangen waren beëindigd, vond de coup van 30 september 1965 plaats. Indonesiërs houden van acroniemen en noemden die coup de gestapu. (In het Indonesisch: de gerakan satu tiga puluh, wat de ‘30-beweging’ betekent). De coup is geëindigd met de machtsovername door het leger. Niet lang daarna nam president Soeharto het heft in handen.

In 1970 wilde Shell weer in Indonesië beginnen en ik werd naar dat land gestuurd om onder andere te onderhandelen over de bouw van een raffinaderij in Tjilatjap aan de Zuidkust van Java. Ook deze raffinaderij zou in olie worden betaald. Dus de olieprijs was belangrijk. Wij zouden gaan onderhandelen met de staatsoliemaatschappij Pertamina en om mij te ondersteunen werd een team door Londen uitgezonden. Maar Pertamina en wij kwamen niet tot elkaar.

Ik herinner mij dat het Londense team en ik de laatste avond, voordat het team onverrichter zake naar Londen zou terugkeren, overlegden of wij de volgende ochtend niet nog een laatste bod zouden doen. Die ochtend zou ik immers namens het team een afscheidsgesprek hebben met generaal Ibnu Sutowo, die toen president-directeur van Pertamina was. Wij overwogen 's avonds laat wat ons laatste bod zou kunnen zijn en ten slotte besloten wij dat bod uit te brengen. De volgende ochtend vroeg ging ik naar het hoofdkantoor van Pertamina voor mijn onderhoud met generaal Sutowo en ik bracht hem dat laatste bod uit. Niet alleen werd het niet aanvaard, ik maakte de fout zijn ondergeschikten voorbij te lopen. Er was ook niet veel gelegenheid geweest hen te raadplegen want wij waren pas de avond ervoor tot dat besluit gekomen. Maar zij voelden zich gepasseerd, wat in zekere zin ook zo was. Als gevolg daarvan daalde een bamboegordijn tussen Pertamina en mij. Pas veel later is er een overeenkomst gekomen die heeft geleid tot de bouw van deze raffinaderij.

De levensloop van Ibnu Sutowo is overigens interessant. Hij is begonnen als arts na een opleiding aan de Stovia: de School Tot Opleiding van Indische Artsen in Soerabaja. Tijdens de onafhankelijkheidsstrijd werd hij hoofd van de staf van een divisie in het zuiden van Sumatra. De economische ontwikkeling van het land was destijds volstrekt afhankelijk van de export van olie. Nu trof het zo dat veel olie uit het noorden van Sumatra, uit de velden van Pankalan Brandan, naar Malakka werd gesmokkeld. Ibnu Sutowo werd daarheen gestuurd om orde op zaken te stellen. Dat was zijn entree in de olie-industrie en hij bracht het daarna in betrekkelijk korte tijd tot president-directeur van Pertamina.

Die onderneming ontwikkelde zich in Indonesië tot een soort rijk binnen het rijk en ontplooide ook steeds meer activiteiten in het buitenland. Generaal Sutowo reisde steeds langer. Ten slotte bleef hij vier, vijf of zelfs zes maanden achter elkaar in het buitenland. Het vervelende was dat als hij weg was, niemand in zijn afwezigheid een besluit durfde nemen. Hijzelf was zeker bekwaam maar kon zich onhandelbaar tonen wanneer hij op tegenstand stuitte. Pertamina's activiteiten in het buitenland omvatten ook tankers, maar na de eerste oliecrisis in 1973 werden veel tankers opgelegd. Dat betekende voor Pertamina een groot verlies. Er ontstond een enorme chaos met ondernemingen her en der die op ondoorzichtige wijze met elkaar waren verbonden. Ten slotte moest generaal Sutowo aftreden want zijn positie was onhoudbaar geworden. De chaos werd, voor zover dat kon, door zijn opvolger Piet Harjono opgeklaard. Zelf kreeg Ibnu Sutowo huisarrest maar na een aantal jaren is hij daarvan ontslagen, zoals dat vaker gaat in Indonesië en zeker met een generaal. Daarna was hij voorzitter van het Indonesische Rode Kruis. De laatste ontwikkeling in deze zaak was een proces in Singapore over de nalatenschap van Hadji Taher, die na Ibnu Sutowo de tweede man van Pertamina was. Hij is in 1976 overleden en liet een slordige zestig miljoen gulden bij de Sumitomobank in Singapore na. Dat geld heeft hij zonder twijfel gekregen door zich te laten omkopen. Maar generaal Ibnu Sutowo weigerde te getuigen voor het gerechtshof in Singapore.

[p. 5]

Ik kom nu bij mijn derde voorbeeld, dat in 1973 speelde. Ik had toen het toezicht op de chemische belangen van Shell in het Midden-Oosten en Azië. Het voorbeeld betreft Iran. Iran werd nog door de Sjah geregeerd. Het was vóór de grote toevloed van oliedollars die het gevolg van de prijsverhoging van 1973 was. Die toevloed was een belangrijke oorzaak van de revolutie van Khomeini aan het eind van de jaren zeventig, want de oliedollars brachten een overrompelende verwestersing in Iran, waardoor veel traditionele gevoelens werden gebruskeerd. Volgens een antiek gezegde straffen de goden de mensen door hun te geven waarnaar zij verlangen. De prijsverhoging van de olie is daar een voorbeeld van.

In Iran had Shell een agent die zich bezig hield met de verkoop van smeerolie en andere in vaten verpakte produkten. Deze agent zat sociaal hoog in de boom. Hij was bekend met adellijke kringen maar toonde zich een slecht zakenman en ging failliet. Dat was buitengewoon vervelend want hij was Shell een groot bedrag schuldig. Daarom hebben wij beslag laten leggen op zijn opslagplaats met olieprodukten. Nu bevatte die opslagplaats verkoopbare maar ook onverkoopbare produkten: wat wij winkeldochters zouden noemen. De onverkoopbare produkten wachtten daar om te worden afgevoerd en vernietigd. Niet alleen ging onze agent failliet maar bovendien speelde een straaljager van de Iranian Airforce het klaar om op die opslagplaats neer te storten. Hij wist daarbij de onverkoopbare produkten zorgvuldig te vermijden en de produkten die nog wel waarde hadden te vernietigen. Ik kwam voor de klus te staan niet alleen het geld te innen dat de agent ons schuldig was maar ook

[p. 6]

om een rekening bij de Iranian Airforce te incasseren. Ik gaf het iedereen te doen om een rekening bij de Iranian Airforce te innen. Bij wie moest ik zijn? Wie nam de beslissingen? Welke advocaat was de goede? Kortom, hoe moest ik dit klaren? In feite tastte ik rond in dichte mist. Mijn bemoeienissen hebben dan ook weinig opgeleverd. En niet lang daarna kwam Khomeini.

In juni 1976 ging ik weg bij Shell. Ik besloot mij bezig te houden met de politiek. Ik deed dit uit onvrede met het toen heersende opinieklimaat in Nederland in het algemeen en ergenis over het beleid van het kabinet-Den Uyl in het bijzonder. Ik heb daarover uitvoeriger geschreven in de inleiding tot mijn boek De Engel en het Beest. In januari 1978 werd ik lid van de Tweede Kamer en vrij spoedig daarna woordvoerder voor Buitenlandse Zaken en Handelspolitiek. In het kabinet-Lubbers 1 werd ik staatssecretaris van Economische Zaken voor de Buitenlandse Handel. Mijn eerste klus - en dit is het vierde voorbeeld - was in Genève deel te nemen aan de gatt-conferentie.

De gatt is een wereldhandelsorganisatie: het General Agreement on Tariffs and Trade. Sinds de jaren vijftig waren er enige onderhandelingsronden geweest met als doel de tarieven te verlagen. Eerst de Dillon-ronde, toen de Kennedy-ronde en vervolgens de Tokio-ronde. De bijeenkomst in Genève van november 1982 was bedoeld om een nieuwe aanzet te geven tot een tariefsverlaging die de wereldhandel zou stimuleren. Het hangpunt was toen landbouw, evenals later in de Uruguay-ronde. Wat dat betreft, moet men denken aan het Franse gezegde: ‘plus ça change, plus ça reste la même chose.’ Bij die conferentie was de positie van de Europese Gemeenschap belangrijk. Nu hebben de lidstaten van de Gemeenschap de handelspolitiek krachtens artikel 113 van het Verdrag van Rome overgedragen aan de Europese Commissie. Commissaris voor de Buitenlandse Betrekkingen was in die dagen de Duitser Willy Haferkamp. Der Willy kon niet met de handelspartners van de Europese Gemeenschap onderhandelen als hij niet eerst een mandaat van de vertegenwoordigers van de lidstaten van de Gemeenschap had gekregen, waaronder dus mijn persoon. De handelsministers van de Gemeenschap hebben vijf dagen en twee nachten met elkaar onderhandeld in wat in Genève ‘de bunker’ wordt genoemd.

De Franse minister daar aanwezig was Michel Jobert: klein, knap, agressief en niet van zins op landbouwgebied tot overeenstemming te komen. Door te zeuren over punten en komma's slaagde hij erin voortgang te frustreren. De Duitse minister, Otto Graf Lambsdorff, wijzend op Jobert, zei ten slotte tegen mij: ‘Haben Sie so etwas unverschämtes gesehen? Den sitze ich aus.’ Dat heeft Lambsdorff ook gedaan. Op een bepaald ogenblik is hij met Jobert in een hoekje van de zaal gaan zitten en niet lang daarna staakte de laatste zijn verzet maar toen was het toch te laat om van de conferentie een succes te maken.

Jobert heeft onder Pompidou de hoge post van secretaris-generaal van het Elysée bekleed. In Nederlandse termen zou men zeggen: secretarisgeneraal van Algemene Zaken, hoewel Jobert veel meer macht had onder Pompidou dan de sg van Algemene Zaken bij ons. Pompidou heeft Jobert vervolgens minister van Buitenlandse Zaken gemaakt en in die hoedanigheid was hij in 1974 in Washington op de internationale energieconferentie aanwezig. Kissinger heeft toen veel met Jobert te stellen gehad (Zie Kissinger: The years of Upheaval, blz. 162-170: ‘Jobert leads us a dance’.) In 1974 stierf Pompidou. Jobert heeft nog een gooi gedaan naar het Franse presidentschap: een strijd die door Giscard D'Estaing is gewonnen. Hij wilde eigenlijk niet op hetzelfde vlak als dat van zijn concurrenten debatteren en beweerde steeds: ‘Je suis ailleurs.’ Hij had een grondige hekel aan Giscard D'Estaing en weigerde zelfs diens naam uit te spreken, voorwendende dat die zo lang was. Kortom, een onmogelijke man.

In Genève, aan het einde van de wereldhandelsconferentie, vond een groots slotfeest plaats, succes of geen succes. Het deed een beetje denken aan het Congres van Wenen van 1815, toen werd gezegd: ‘Le congrès ne marche pas, mais il danse.’ Wij gingen allen in een trein naar een kasteel aan het meer van Genève, dat - zo zei men - had gediend als inspiratie tot Byrons gedicht ‘The prisoner of Chillon’. (Die trein was overigens een nachtmerrie voor het veiligheidspersoneel, want met inzet van relatief beperkte middelen zou een terroristische organisatie er in zijn geslaagd heel wat ministers en hoge ambtenaren te pakken te krijgen.) In de loop van dat feest had ik een gesprek met Naohiro Amaya, die een hoge Japanse ambtenaar was geweest, namelijk viceminister van Miti. Japanse ministeries worden niet geleid door de minister maar door de hoogste ambtenaar. De hoogste ambtelijke rang daar

[p. 7]

is die van vice-minister en Amaya had dus een tijdlang het beroemde en invloedrijke Miti-ministerie mogen leiden. Ik vroeg Amaya wat er zou gebeuren in Japan indien de westerse landen tariefmuren tegen Japanse produkten zouden instellen. Zijn antwoord was dat iets dergelijks grote gevolgen zou hebben voor de politieke situatie in Japan. Het zou leiden tot onaanvaardbaar gezichtsverlies en dus een afgang voor de destijds leidende Liberaal-Democratische Partij, tot een mogelijke machtsovername door de socialisten en onvoorstelbare gevolgen voor de Japanse buitenlandse politiek.

Ik heb die mening van Amaya opgevat als een dreigement. Verhoog niet de tarieven, zo leek hij mij te zeggen, want anders zou Japan in zijn buitenlandse politiek een andere koers kunnen varen.

Dit brengt mij op mijn vijfde voorbeeld, dat evenals het vierde gebeurde toen ik staatssecretaris voor de Buitenlandse Handel was. In de periode tussen 1982 en 1986 ben ik enige malen in Tokio geweest om daar te onderhandelen over bloembollen, haring, landingsrechten van de KLM en zo meer. Ik heb daar eigenlijk niets bereikt omdat Japan niet wilde. Japan had daar geen voordeel bij. Japan wordt ook niet geregeerd door de ministers met wie men spreekt. De ministerraad in Japan komt twee keer per week bijeen en dat duurt dan dertig minuten. De ministers bekrachtigen wat hun ambtelijke top de dag tevoren heeft besloten. Karel van Wolferens boek The Enigma of Japanese power zet uiteen hoe dat komt. Omdat mijn gesprekken met ministers in Japan toch niet zoveel uithaalden, heb ik er één eens gevraagd wie nu eigenlijk in Japan re-

[p. 8]

geert. Waren dat de politici of de ambtenaren? Die minister zei: ‘U moet politici beschouwen als de vader en ambtenaren als de moeder van het volk.’ Het is een confucianistische visie die weinig met het liberalisme heeft uit te staan. In dezelfde conversatie vroeg ik hem op welk niveau in Japanse ministeries de echte besluiten worden genomen. Hij antwoordde: ‘Wanneer een ambtenaar vijftien of twintig jaar in dienst is geweest.’ Die ambtenaar is dan ongeveer veertig. Tot die tijd moet hij elke avond tot laat in de nacht werken om met zijn collega's van andere ministeries tot beleid te komen. Maar wanneer hij het niveau van directeur heeft bereikt, wordt het leven makkelijker en hoeft hij niet meer zo hard te werken. Dit betekent dat hij in de daaropvolgende jaren niet meer zo veel beslissingen hoeft te nemen. Een buitenlander die in Japan te maken heeft met een minister krijgt de echte beslissers dus helemaal niet te zien. Waarschijnlijk weet hij niet eens wie zij zijn.

Ik kom nu tot mijn laatste voorbeeld. Na mijn staatssecretariaat van Economische Zaken ben ik weer lid van de Tweede Kamer geworden. Ik werd toen ondervoorzitter van de vvd-fractie. In 1988 werd ik na het aftreden van Willem van Eekelen als minister van Defensie diens opvolger. Spoedig daarna werd mij duidelijk dat er geen forum bestond waar de Europese lidstaten van de navo onder elkaar, dus buiten aanwezigheid van de Verenigde Staten, konden spreken over de conventionele, dat wil zeggen niet-nucleaire, defensie van het Europese continent. Er was de navo, die met de Verenigde Staten vergaderde en natuurlijk ook over nucleaire aangelegenheden. Er was verder de Eurogroep die bestond uit alle Europese lidstaten van de navo - behalve Frankrijk. In de Eurogroep werd gesproken over de conventionele defensie van West-Europa. Er was in de derde plaats de Independent European Programme Group, waar Frankrijk wel in zat. Maar daarin werd alleen vergaderd over materieel. Dus de navo zelf vergaderde met de Verenigde Staten, de Eurogroep vergaderde zonder Frankrijk, en de IEPG vergaderde weliswaar met Frankrijk maar daar ging het alleen over materieel.

Bij mij is toen de eenvoudige gedachte opgekomen dat, indien de iepg en de Eurogroep onmiddellijk na elkaar zouden vergaderen, men het hele gezelschap bij elkaar had dat zou kunnen spreken over de conventionele verdediging van West-Europa buiten aanwezigheid van de vs. Dit was dus wat ik wilde bereiken: de vergaderingen van de Eurogroep en de iepg elkaar in de tijd laten volgen. Ik ben met die gedachte op stap gegaan. Ik heb gesproken met de Duitsers, die daar wel iets in zagen. Ik ben in Londen op bezwaren gestoten omdat men vreesde dat het primaat van de navo erdoor zou worden aangetast. Maar voor ik tijd had deze gedachte aan de andere NAVO-partners te slijten, viel het kabinet-Lubbers 11 in mei 1989.

Zie hier dus zes mislukkingen. Wat ging er mis? In El Salvador bestond er tussen mij en de ambtenaar met wie ik te maken had geen gemeenschappelijk begrippenkader. We leefden in verschillende werelden. In Indonesië ben ik door tijdsdruk ertoe gekomen te proberen een uitkomst te forceren en heb ik zodoende de interne verhoudingen bij de onderhandelingspartner veronachtzaamd. In Iran werd ik gehinderd door mijn onbekendheid met de politieke en economische omgeving ter plaatse. In Genève ontglipte ons het succes omdat er verdeeldheid was in eigen kring. Frankrijk gooide de kont in de krib en wilde niet tot een vergelijk komen. In Tokio faalde ik omdat er geen gemeenschappelijk belang was. Als minister van Defensie had ik onvoldoende tijd om mijn gedachte ingang te doen krijgen. Die oorzaken brengen mij tot de volgende vijf voorwaarden voor succesvol onderhandelen.

In de eerste plaats moeten beide partners een gemeenschappelijk begrippenkader hebben. Ze moeten het hebben over dezelfde situatie. Ten tweede moeten beiden belang hebben bij een uitkomst. Vervolgens moet een goede onderhandelaar bekend zijn met de interne toestand van zijn partner en in het bijzonder met de ware machtsverhoudingen die daar opgeld doen. Ten vierde is het essentieel dat er bij iedere onderhandeling interne cohesie is, want zoals de Engelsen zeggen: A house divided against itself cannot stand. En ten slotte moet er voldoende tijd zijn, zodat men een situatie niet hoeft te forceren. Want een geforceerd resultaat houdt bijna nooit stand.

De coalitie-onderhandelingen van deze zomer voldeden aan alle vijf voorwaarden en dus verwacht ik dat het kabinet tot 1998 zal regeren.