Hollands Maandblad. Jaargang 1994 (554-565)

[p. 8]

Bestuur en afstand
Paul Bordewijk

Er zijn verschillende manieren waarop de term afstand een rol speelt in het openbaar bestuur. Uiteraard is deze van toepassing bij beslissingen over de aanleg van wegen en spoorverbindingen, en bij beslissingen over de plaats van nieuwbouwwijken en bedrijfsterreinen, maar vaker nog wordt de term in overdrachtelijke zin gebruikt. Het gaat dan om de afstand tussen het bestuur en de kiezer, tussen het bestuur en het uitvoerend apparaat, en tussen besturen onderling. Die laatste twee hebben gevolgen voor de afstand tussen de burger en zijn bestuur.

Over de afstand tussen bestuur en kiezer wordt heden ten dage veel geschreven, vooral naar aanleiding van de slechte opkomst bij de laatste raads- en Statenverkiezingen. Deze slechte opkomst manifesteert zich vooral in wijken waar de Partij van de Arbeid traditioneel sterk is, en heeft dan ook een desastreus gevolg voor het aantal stemmen dat op deze partij wordt uitgebracht. De verwachtingen voor de komende Tweede-Kamerverkiezingen zijn nog slechter.

De voor de hand liggende verklaring hiervoor is het sociaal-economisch beleid van het derde kabinet-Lubbers, dat vooral wordt gezien als een aangescherpte versie van het beleid van de twee vorige kabinetten, waartegen de PvdA zich met hand en tand verzette. Tijd voor een ander beleid was de leus in 1989; veel uitkeringsgerechtigden hadden achteraf liever gezien dat het beleid hetzelfde was gebleven. Nu is het de vraag hoeveel speelruimte een kabinet in feite heeft, en is het verwijt terecht dat de PvdA zijn electoraat in de oppositieperiode te weinig heeft voorbereid op de beperkte mogelijkheden. Maar had men dat wel gedaan, dan zouden de verkiezingen van 1989 de PvdA niet een van de meest gunstige uitslagen in zijn bestaan hebben opgeleverd.

Den Uyl werd premier na verkiezingen waarbij de PvdA als leus had Het kan anders, al voelde hij zich genoodzaakt te waarschuwen voor De smalle marges van democratische politiek. Toch is dat heel wat wervender dan de huidige generatie PvdA-leiders, die het beleid verdedigen met ‘Het kán niet anders’. Zo wordt in het nieuwe verkiezingsprogramma geconstateerd dat vvd en D66 er niet in geslaagd zijn een geloofwaardig alternatief voor het huidige kabinetsbeleid te ontwikkelen en heeft men het zelfs over een heimelijke partijpolitieke consensus. Daarmee heeft de sociaal-democratie de pretentie verlaten dat er een alternatief is voor het vrije spel van de maatschappelijke krachten, een pretentie op basis waarvan men van 1894 tot 1989 kiezers geworven heeft, eerst met Marx, later met Keynes als leidsman.

Onlangs heeft Wim Kok zijn vrees uitgesproken voor een politieke tweedeling, waarbij een groep in betrekkelijk welvarende omstandigheden ondanks wrevel tegenover politici voeling houdt met de politiek, terwijl degenen die er aanzienlijk slechter voor staan zich van de politiek afwenden. Daarmee zou de laatste groep voor politici veel minder interessant worden. Die vrees is terecht, maar men moet wel constateren dat het de politici zijn die niet langer in staat zijn om mensen in achterstandssituaties een perspectief te bieden, Wim Kok voorop.

Wanneer politici steeds vaker benadrukken dat de maakbaarheid van de samenleving een illusie is - waar men tot op zekere hoogte gelijk in heeft - moet men niet verbaasd zijn dat daarmee de politiek niet interessant meer is voor kiezers die tot nu toe werden geworven door de verwachting te wekken dat de politiek daadwerkelijk iets voor hen kon doen. Daarmee blijven díe kiezers over die primair hun stem uitbrengen uit verantwoordelijkheid voor het functioneren van de democratie en vervolgens beslissen op welke partij zij dan wel zullen stemmen, maar niet degenen die pas te bewegen zijn naar de stembus te gaan wanneer zich een partij aanbiedt die een voldoende geloofwaardig perspectief biedt voor een beleid waar zij belang bij hebben.

Opmerkelijk is de geringe geneigdheid bij deze groep ex-PvdA-kiezers om te stemmen op een andere partij dan de PvdA: Groen Links profiteert nauwelijks van deze ontwikkeling, omdat ook in die kringen de twijfel over de mogelijkheid van een echt ander beleid heeft toegeslagen, en de in sommige plaatsen zeer actieve Socialistische Partij wekt onvoldoende vertrouwen en krijgt doordat zij geen activiteiten ontplooit in

[p. 9]

Amsterdam ook bijna geen aandacht van de landelijke media.

Ondanks deze landelijke politieke ontwikkelingen is er een sterke neiging om de verantwoordelijkheid voor de afstand tussen bestuur en kiezer bij de gemeentebestuurders te leggen. Gemeentebestuurders doen dat zelf, en anders doet de leiding van de PvdA dat wel. Gemeentebestuurders hebben het onderwerp bestuurlijke vernieuwing op de agenda gezet, maar paradoxaal genoeg is er geen onderwerp dat zo weinig mensen naar de publieke tribune van de raadsvergaderingen lokt als juist dat. Vaak lijkt het erop dat gemeenteraadsleden tot nu toe verdrongen hebben dat de uitslag van gemeenteraadsverkiezingen vooral bepaald wordt door landelijke ontwikkelingen, en dat zij door de lage opkomst bij de verkiezingen van 1990 in hun ijdelheid gekwetst zijn.

Veel voorstellen leiden er eerder toe de gemeenteraad te marginaliseren dan hem meer betekenis te geven. Dat geldt al heel duidelijk voor de rechtstreeks gekozen burgemeester, maar ook voor het referendum. Zo langzamerhand heeft elke plaats van enige betekenis zijn eigen referendumverordening, maar het aantal feitelijk gehouden referenda blijft daar sterk bij achter. De resultaten die met de wel gehouden referenda bereikt zijn, zijn ook weinig hoopgevend: het leidt niet tot een hogere opkomst, en het draagt ook niet bij aan de geloofwaardigheid van de politiek.

Referenda kunnen ertoe leiden dat tegenover belanghebbenden onaangename maatregelen verdedigd moeten worden, zoals het sluiten van cafés op een tijdstip dat de bezoekers er nog wel eentje lusten of het ontoegankelijk maken van straten voor autoverkeer alleen op grond van een weinig overtuigende referendumuitslag die niet overeenkomt met de eigen inzichten van het gemeentebestuur.

De leiding van de PvdA zoekt het intussen in het grote schoonmaak houden onder raadsleden en wethouders, waarbij opvallend genoeg de provinciale bestuurders buiten schot blijven. Bij hen is kennelijk zelfs Rottenberg ervan overtuigd dat hun positie bepaald wordt door landelijke ontwikkelingen. De behoefte om grote schoonmaak te houden leidt ertoe dat zittende wethouders en raadsleden worden afgedankt zonder dat duidelijk is wat ze nu eigenlijk verkeerd gedaan hebben, en dat er kandidaten gezocht worden buiten de kring van het vertrouwde partijkader, met het risico de verkeerde mensen aan te trekken. Men is op zoek naar ‘echte Leidenaren’ of prijst een kandidaat aan als ‘ras-Amsterdammer’, zonder bij dit laatste overigens aan te geven hoeveel Amsterdamse grootouders men moet hebben om als zodanig aangemerkt te kunnen worden.

Er zijn twee ontwikkelingen die eraan bijdragen dat de afstand tussen kiezers en bestuur wordt vergroot. De eerste wordt aangeduid als het nimby-effect: not in my backyard. Elk gemeentebestuur streeft doelstellingen na waar de grote meerderheid van de inwoners van profiteert: er moet niet te veel geld worden uitgegeven, want anders gaan de belastingen te veel omhoog, er moeten voldoende huizen zijn, woningen en bedrijven moeten bereikbaar zijn, afval moet verwerkt kunnen worden.

Het probleem met al deze doelstellingen is dat zij slechts bereikt kunnen worden ten koste van deelbelangen. In sommige gevallen moeten er subsidies worden ingetrokken of zwembaden gesloten, open terreinen in de stad of landschappelijk waardevolle gebieden daarbuiten moeten worden bebouwd, op andere plekken moeten er juist huizen gesloopt worden om verbreding van de spoorbaan mogelijk te maken, omwonenden zijn bang dat een afvalverwerkingsinstallatie tot overlast leidt.

In al deze gevallen zijn de voordelen van de voorgestelde maatregelen diffuus, terwijl degenen die er nadeel van ondervinden duidelijk aanwijsbaar zijn. Wie er in de geplande huizen komt te wonen staat nog niet vast, wie er tegen aan gaat kijken wel. Het gevolg is dat wie anders geneigd is het bestuur aan een handvol politici over te laten, als het om zijn directe belang gaat zich tegenover het gemeentebestuur opstelt. Wanneer een voorlichtingsavond over meerdere bouwplannen in één bestaande wijk wordt gehouden, ziet men na elk plan een gedeelte van de aanwezigen vertrekken; dat zijn degenen die in de directe omgeving van dat plan wonen. Het bestuur moet zich echter voor een wijder belang sterk maken. Daarmee is de afstand tussen bestuur en kiezer een gegeven.

De afstand tussen kiezer en bestuur kan toenemen door een verschijnsel dat ‘besturen op afstand’ wordt genoemd, en dat sterk wordt gepropageerd door organisatiedeskundigen. Het gaat er daarbij om dat bestuurders zich niet bemoeien met uitvoeringskwesties maar zich beperken tot het vaststellen van hoofdlijnen van beleid.

Vaak betekent het dat uitvoeringsorganisaties verzelfstandigd worden: gemeentelijke woningbedrijven worden omgezet in wo-

[p. 10]

ningbouwverenigingen, en gemeentelijke energiebedrijven krijgen de nv-structuur. Dergelijke maatregelen maken een slagvaardigere en efficiëntere uitvoeringsorganisatie mogelijk, en passen in de ontwikkeling waarbij het bedrijfsleven het grote voorbeeld voor de overheid is geworden.

Voor het functioneren van de politiek zijn er echter ook nadelen. Politieke discussies verschuiven van concrete beslissingen naar abstracte beleidsnota's die aan die beslissingen ten grondslag liggen, en worden daardoor voor het publiek veel minder interessant, en vaak ook voor de raadsleden zelf. Tegelijkertijd ervaart men dat gemeenteraadsleden veel minder te zeggen hebben over zaken waar individuele burgers over klagen, want die zaken zijn de competentie geworden van privaatrechtelijke organisaties of directeuren van gemeentelijke diensten met gedelegeerde bevoegdheden.

Aan dit laatste zijn zeker ook voordelen verbonden: het is ongewenst wanneer problemen van privé-personen eerder opgelost worden naarmate zij gemakkelijker toegang hebben tot het politieke circuit. Dat leidt al snel tot de vormen van cliëntisme die we waarnemen in delen van het Koninkrijk aan gene zijde van de grote rivieren en van de Atlantische Oceaan. Het is dan ook maar goed dat het politieke ombudswerk, zoals dat twintig jaar geleden in de PvdA gepropageerd werd, in ons land nooit een hoge vlucht genomen heeft. Dat maakt de afstand tussen kiezer en bestuur wel groter, maar in dit opzicht is dat ook gewenst.

Deze materie leidt tot veel verwarring. Het meest paradoxale argument voor besturen op hoofdlijnen is dat bestuurders daardoor meer tijd overhouden voor contacten met de bevolking. In die contacten worden van de kant van de burgers immers niet de hoofdlijnen van het beleid aan de orde gesteld, maar de afwijzing van hun verzoek om als urgent woningzoekende te worden aangemerkt, of de te weinig riante woning die zij als urgent woningzoekende aangeboden hebben gekregen. Wanneer de discussie gaat over de afstelling van het verkeerslicht dat men dagelijks passeert, kan al gesproken worden van een probleem met een hoog abstractieniveau.

Een vorm van besturen waarbij raadsleden een goed inzicht krijgen in de gevolgen van hun beleid voor individuele burgers, is het lidmaatschap van commissies voor beroep- en bezwaarschriften. Daarbij worden problemen van individuele burgers buiten de partijpolitieke context geplaatst, terwijl het voor raadsleden kan betekenen dat zij zich beter realiseren wat de effecten zijn van het tekort aan woningen of de ingewikkeldheid van de regelingen rond sociale uitkeringen. Deze vorm van verkleining van de afstand tussen bestuurder en bestuurde zal niet leiden tot een hogere opkomst bij verkiezingen, maar kan wel leiden tot een hogere kwaliteit van het bestuur, en daar moet het toch uiteindelijk om te doen zijn.

Er bestaat ook zoiets als de afstand tussen bestuurslagen. Die is groot wanneer de schaal waarop verschillende bestuurslagen werken, sterk verschilt. De bestuurlijke afstand tussen de rijksoverheid en de gemeenten is groter dan die tussen het Rijk en de provincies; bij twaalf provincies en 647 gemeenten is de bestuurlijke afstand tussen Rijk en provincie kleiner dan die tussen de gemiddelde provincie en de gemiddelde gemeente: de gemiddelde provincie omvat immers liefst vierenvijftig gemeenten.

Dat geldt echter niet voor alle gemeenten en alle provincies: in de provincie Flevoland, met slechts zes gemeenten, is de afstand van de provincie tot de gemeenten kleiner dan die van de provincie tot de rijksoverheid. De afstand van de vier grote steden tot het Rijk is niet groter dan die van de provincies; hun afstand tot de eigen provincie is zo klein dat ze de provincie in de relatie tot het Rijk eerder als ongewenste concurrent dan als intermediair zien.

Afstand uit zich in de intensiteit van overlegrelaties: via de commissarissen van de koningin hebben de provincies structureel overleg met het Rijk, de vier grote steden hebben dat met allerlei departementen, maar een structureel overleg van de provincie met de gezamenlijke gemeenten is in de meeste provincies niet wel doenlijk. Om deze reden is een te grote bestuurlijke afstand ongewenst; deze heeft ook het nadeel dat dan eerder de optimale schaal van een voorziening met geen van beide bestuursniveaus overeen zal stemmen.

In de praktijk doet zich dat verschijnsel voor tussen het niveau van de provincie en van de gemeenten; men spreekt hier over het regionale gat. Enerzijds leidt dit voor taken waar de provincies te groot en veel gemeenten te klein voor zijn tot samenwerkingsverbanden van gemeenten, zoals een gezamenlijke gemeentelijke geneeskundige dienst of sociale werkvoorziening, anderzijds tot indelingen van het land door afzonderlijke ministeries die afwijken van de provinciale, zoals de politieregio's en de regionale besturen voor de arbeidsvoorziening (rba's). Het opmerkelijke is, dat bij al deze voorzieningen een eigen indeling wordt gehanteerd, wat een onoverzichtelijke situatie oplevert

[p. 11]

en pogingen om het beleid van dergelijke regionale organen op elkaar af te stemmen aanzienlijk bemoeilijkt.

Om hier ordening aan te brengen zijn op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen door de provincies oorspronkelijk negenenvijftig en thans tweeënvijftig zogenaamde samenwerkingsgebieden vastgesteld, maar nóch het Rijk, nóch de gemeenten, nóch de provincies laten zich in de praktijk hierdoor sterk leiden. In gewone atlassen komt men al die gebiedsindelingen niet tegen, maar de Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft een soort atlas met negentien verschillende indelingen van Nederland uitgegeven, de Gids gebiedsindelingen 1991, die nog verre van volledig is ook.

Niet alleen een te grote maar ook een te kleine bestuurlijke afstand is ongewenst. Het leidt tot rivaliteit tussen besturen en bemoeilijkt een relatie waarin de een de ander controleert. Dit inzicht is niet nieuw: toen België zich van Nederland afsplitste, werd de bestuurlijke afstand tussen het Rijk en de toen bestaande provincie Holland te klein en werd die provincie gesplitst. In de staatsstructuur van de Nederlandse Antillen is de afstand tussen de regering en het eilandbestuur van Curaçao veel te klein; dat verklaart een aantal van de bestuurlijke problemen die men daar heeft.

De geringe bestuurlijke afstand verklaart ook waarom het financieel toezicht van de provincies Noord- en Zuid-Holland op de drie grote steden zo weinig inhoudt. Het verklaart ook dat het Openbaar Lichaam Rijnmond gesneuveld is in competentiekwesties met de gemeente Rotterdam. Daarom wordt nu gewerkt aan een nieuw regionaal bestuur voor de Rotterdamse regio onder gelijktijdige opsplitsing van de gemeente Rotterdam. Het regionaal bestuur komt ook los te staan van de provincie Zuid-Holland omdat anders ten opzichte van die provincie de bestuurlijke afstand te klein zou zijn. Daarom krijgt het regionaal bestuur zelf de status van een provincie: de stadsprovincie Rotterdam. Men kiest zo voor drie binnenlandse bestuurslagen: de gemeenten (Schiedam, Capelle a/d IJssel, Hoek van Holland, Charlois en vijfentwintig andere), de provincie Rotterdam en de rijksoverheid.

De vraag is of het zich hier in andere delen van het land ook toe moet beperken. Wil men dan een optimale bestuurlijke afstand tussen de drie bestuurslagen, dan moet het aantal provincies ongeveer overeenkomen met het gemiddelde aantal gemeenten per provincie. Bij het huidige aantal gemeenten betekent dat zo'n vijfentwintig provincies. Opmerkelijk is dat dit getal exact overeenkomt met het aantal politieregio's, en bij benadering met het aantal rba's (achtentwintig). Sommige van deze regio's komen overeen met de kleinere provincies (Friesland, Groningen, Drenthe, Flevoland, Zeeland, bij de politie ook Utrecht), andere beslaan delen van provincies. Een dergelijke opsplitsing van ons land wordt door velen voorgestaan, het meest uitdrukkelijk door de Tweede-Kamerfractie van het cda. In een recent interview in Lokaal Bestuur van december 1993 kiest minister Dales daar ook voor, al vindt zij vijfentwintig te veel.

Daar staat tegenover dat de meeste provinciebesturen juist pleiten voor samenvoeging van provincies in plaats van opsplitsing. Tussen die provincies en de gemeenten zouden dan samenwerkingsverbanden van gemeenten moeten opereren. Anderen pleiten voor een drastische samenvoeging van gemeenten, waardoor zo'n zestig gemeenten over zouden blijven, die dan zelf deelgemeenten zouden kunnen instellen.

In beide gevallen zijn er in feite vier bestuurslagen. Houdt de onderste daarvan de schaal van de huidige gemeenten, dan is de bestuurlijke afstand optimaal wanneer Nederland zou gaan bestaan uit acht à negen provincies, die elk acht à negen samenwerkingsgebieden of gemeenten omvatten, in totaal dus zestig tot tachtig. Dit aantal ligt tussen aan de ene kant het oorspronkelijke aantal samenwerkingsgebieden en het aantal gemeenten dat de voorstanders van drastische gemeentelijke herindeling voor ogen staat, en aan de andere kant het aantal van circa honderd bestuurlijke eenheden waarin de gemeenten bij de sociale werkvoorziening samenwerken.

Sterk moet worden gevreesd dat een dergelijke situatie veel te onoverzichtelijk is en te veel competentieproblemen oproept, en daarom de afstand tussen burger en bestuur uiteindelijk alleen maar zal vergroten. Toch horen we van voorstanders van de Europese integratie voortdurend pleidooien om de Nederlandse provincies samen te voegen tot een beperkt aantal landsdelen. De vroegere eurocommissaris Frans Andriessen, tegenwoordig hoogleraar Europese integratie in Utrecht, houdt dergelijke pleidooien, onlangs nog in een interview met De Europese Gemeente.

Zijn redeneringen geven blijk van een merkwaardig soort Europese doublethink. Natuurlijk is het niet zo dat Europa een bestuurshervorming van een lidstaat eist. Maar... we moeten ons er wel rekenschap van geven dat Europa niet alleen zaken wil doen met de lidstaten maar ook met de regio's. ‘Een belangrijke drijfveer daarvoor is

[p. 12]

het besef dat regelgeving en beleidsontwikkeling van de eg meer en meer op regionaal niveau voelbaar zijn. Bovendien leeft de verwachting dat hierdoor het eg-beleid dichter bij de burgers kan worden gebracht.’

Men moet zich uiteraard afvragen hoe zich dat verhoudt tot het subsidiariteitsbeginsel, dat voorschrijft dat de Europese Unie zich alleen met die dingen bezighoudt die de afzonderlijke lidstaten niet kunnen, maar daar heeft Andriessen een prachtig jezuïtisch antwoord op: ‘In het beleid van de eg strekt de subsidiariteit zich daarom verder uit dan tot de nationale lidstaat.’ De politie in Utrecht is gewaarschuwd: wanneer men Andriessen tegen de voorgeschreven rijrichting in ziet fietsen, zal hij antwoorden dat voor hem eenrichtingsverkeer zich in twee richtingen uitstrekt.

De praktijk leert dat het Europese niveau veel te ver van de regio's afstaat om op dat niveau effectief beleid te kunnen voeren. Aan de ene kant leidt het ertoe dat er ineens een hoop geld naar de provincie Flevoland gaat, wat onze eigen verdeelsystematiek doorkruist en de discussie over het voortbestaan van die provincie op een oneigenlijke manier beïnvloedt. De Europese subsidiestroom kweekt zo calculerende bestuurders. Aan de andere kant maakt het dat Nederlandse europarlementariërs op dienstreis in Italië van de ene verbazing in de andere vallen wanneer ze de onzinprojecten zien die daar met Europees geld tot stand worden gebracht. Het zou dan ook goed zijn wanneer de Nederlandse regering zich tegen dit soort Europese subsidies met dezelfde inzet zou verzetten als waarmee men op de psychiatrie bezuinigt.

De behoefte om vanuit Europa rechtstreeks een relatie te onderhouden met de regio's - bypassing the national state wordt dat ook wel genoemd - maakt dat men pleit voor grote en sterke regio's, om te voorkomen dat de bestuurlijke afstand tot Europa al te groot wordt. ‘Een sterke lidstaat met daarbinnen sterke regio's zal binnen een zodanig gehanteerd subsidiariteitsbegrip een voorsprong hebben op andere lidstaten,’ zegt Andriessen.

Het Europese statistisch bureau Eurostat onderscheidt drie regionale niveaus: nuts 1, 2 en 3. Onze provincies komen, net als de Belgische, overeen met nuts 2. Op het niveau nuts 1 figureren de Duitse Länder en de Belgische gewesten (Vlaanderen, Wallonië en Brussel), terwijl men Nederland verdeeld heeft in vier landsdelen die eenvoudigweg naar de vier windstreken vernoemd zijn. De Nederlandse landsdelen komen echter niet met enig bestuursniveau overeen. Europeanen als Andriessen doet dat pijn, want het geeft Europa minder mogelijkheden om de nationale Staat terzijde te stellen, maar dat geldt ook voor sommige provinciebestuurders, die wat graag landsdeelbestuurder zouden willen zijn en als zodanig op staatsbezoek zouden willen gaan bij de regeringen van Niedersachsen of het Vlaamse gewest. Om die reden worden er ook samenwerkingsverbanden van provincies opgericht, ‘Holland en Utrecht’ bijvoorbeeld, terwijl de drie noordelijke provincies ooit aankondigden zich te zullen verenigen tot ‘Midden-Hanze’.

Nu is er niemand die daarmee een ontwikkeling als in België nastreeft, waar de vorming van gewesten vooruitloopt op ontbinding van het Koninkrijk. Eerder lijkt het op aanpassing aan de schaal van het Duitse openbaar bestuur. Dat kent echter zestien Länder, zodat daar voldoende bestuurlijke afstand is tussen het niveau van de nationale Staat en nuts 1. In Nederland is echter de bestuurlijke afstand van het Rijk tot nuts 1 veel te klein. Sterker nog: wanneer Nederland als zodanig op het niveau nuts 1 zou worden ingedeeld, zou het op dat niveau noch in oppervlak noch in inwoners de grootste regio zijn.

In deel v (eerste helft) van De Jong kunnen we lezen dat Seyss Inquart overwogen heeft ons land in vijf Gaue te verdelen, overeenkomstig de vijf gerechtshoven, waarbij de Reichskommissar vervangen zou worden door een Reichsstatthalter-Gauleiter, naar Oostenrijks voorbeeld. Wie de demagogie niet schuwt (ik dus), zal dat aanmerken als een poging tot bypassing the national state van vijftig jaar geleden. Toen de Duitsers in ons land waren, is dat niet gelukt. Nu de Europeanen in ons land zijn, moeten we het ook tegen kunnen houden.