Hollands Maandblad. Jaargang 1990 (506-517)

[p. 16]

Kunnen economen het milieubederf begrijpen?
J. Pen

Er is iets aan het veranderen in de verhouding tussen de milieuvrienden en de economische professie. Vanouds boterde het niet erg, maar de standpunten komen dichter bij elkaar. Er heeft zich zelfs een gezelschap gevormd dat zich ‘milieu-economen’ noemt, een losse club van vogels van diverse pluimage. Hueting hoort er bij, en Nentjes, Nijkamp, Opschoor, Wiersma, Huppes, Hordijk, Hafkamp en vele anderen. Ze manifesteren zich vooral als er iets te protesteren valt. (Dan worden ze opgebeld door Hendrik Folmer, hoogleraar in de economie aan de Landbouwuniversiteit). En ze houden conferenties, onder elkaar, en soms met sociologen, bestuurskundigen en bêta-mensen erbij.

Toch horen we nog vaak dat economen eigenlijk weinig begrijpen van het milieu en het milieubederf. Hun opleiding zit hun in de weg. Want die richt de aandacht op de markten, het geld, de financiering (ook de financiering van de milieu-investeringen!) en de efficiency. En dan wordt in de opleiding veel gesproken over de groei; men leert daar dat er een ‘natuurlijke groeivoet’ bestaat, die gelijk is aan de bevolkingsgroei plus de technische vooruitgang gedeeld door het arbeidsaandeel. Deze ‘economische’ verschijnselen hebben in het beste geval weinig met het natuurlijke milieu van doen en in het slechtste geval helpen ze mee aan de vervuilende trend die we met elkaar in stand houden. Ik hoor wel eens dat het echte begrip moet komen van de biologen, de fysici, de chemici en de medici. Economen kunnen slecht begrijpen wat deze deskundigen te melden hebben. Vooral ten opzichte van de biologen leggen ze het af. En wat weet de modale econoom van chloorchemie? Om hun intellectuele handicap te compenseren sluiten de economen zich graag aan bij de dominante sub-cultuur in hun branche, die blindelings vertrouwt op de technische vooruitgang. Zo ontstaat het geloof, dat het milieu gered kan worden door massieve investeringen, bijvoorbeeld in integraal ketenbeheer, en dat het dus allemaal een kwestie is van het ‘stellen van prioriteiten’. Dat leidt de gedachten naar een bekende vraag: waar je het geld vandaan haalt. De financiering is een oud en vertrouwd probleem, dat in de geschiedenis nog altijd is opgelost. Zo wordt het ecologische probleem zoek gemaakt.

Ik ben het met deze kritiek op de denkwijze der economen gedeeltelijk eens. Er laat zich weliswaar een ander betoog tegen in brengen. Economen zijn, als het over milieu gaat, de deskundigen bij uitstek. Natuurlijk moeten biologen, fysici, chemici het materiaal leveren om de ecologische dreiging te begrijpen, maar we hebben hier te maken met een typisch schaarsteprobleem. Water, lucht en bodem waren vroeger overvloedig voorhanden; dat is sinds enkele decennia grondig veranderd en die verandering is door economen gesignaleerd. A.C. Pigou is er in de jaren twintig al mee begonnen; toen kwam K.W. Kapp (1950), E.J. Mishan (1967) en R. Hueting (1974), om maar eens een paar te noemen. De ‘nieuwe schaarste’ verkleint de welvaart (is psychisch welbevinden), zowel direkt als indirekt (omdat de natuur een input is voor de produktie), en wie zou dat verschijnsel beter kunnen begrijpen dan een econoom? Les één van de milieu-economie is dan ook dat er een afruil bestaat tussen produktie en natuur: meer van het een betekent minder van het ander. Wie wil kan dit toelichten door een transformatiecurve; de kromming daarvan geeft de alternatieve milieukosten weer. De curve verschuift door technische vooruitgang naar rechtsboven; méér nationaal produkt bij dezelfde vervuiling. Les twee zegt dat er gekozen moet worden en dat het optimum ligt bij de evenredigheid van kosten en nut. Dus niet krampach-

[p. 17]

tig alle verontreiniging willen opruimen, ook al vergt dat enorme offers aan opgeofferde consumptiemogelijkheden, maar vooral ook niet gemakzuchtig en schijnbaar kosteloos lozen, uitstoten en dumpen. Afwegen is het devies. Les drie stelt vast dat dit optimum in de huidige samenleving niet zal worden bereikt zolang de milieukosten niet in de markt tot uitdrukking komen. Hieruit wordt de politieke conclusie getrokken dat heffingen op vervuilende produkten en processen het evenwicht tussen produktie en milieu dichterbij brengen. Natuurlijk zitten er aan deze politieke conclusie vele haken en ogen maar, zo luidt het optimistische verhaal, het zijn juist economen die dat in de gaten hebben. Zij hebben eeuwen lang nagedacht over de uitwerking van belastingen. Ze begrijpen dat een fysieke regeling soms meer voor de hand ligt - namelijk bij zeer giftige stoffen - en ze kunnen de makkelijkste vorm van de heffing uitzoeken (b.v. op energie). Ze weten ook dat een heffing niet zozeer dient om publieke uitgaven mee te financieren maar om de vervuiling terug te dringen, een boodschap die de juristen ter harte kunnen nemen.

Bij deze drie elementaire lessen van de milieu-economie blijft het niet. Economen kunnen van huis uit overzien hoe de maatschappelijke samenhangen er uit zien die het milieubederf oproepen: ze kennen de drang van de consumenten naar meer, ze zien de vervlechting der bedrijfstakken (verkeer en vervoer zijn geen losse activiteiten die naar believen uitgebreid of ingekrompen kunnen worden), ze hebben oog voor het internationale aspect van de vervuiling. In de geavanceerde milieu-economie worden zeer fraaie modellen ontworpen die het probleem in kaart brengen; zo zijn er al vroeg formules bedacht die de optimale uitputtingsgraad van niet-produceerbare hulpbronnen beschrijven. Ook zijn er modellen ontworpen die laten zien hoe landen vervuiling importeren en exporteren en waar deze stromen van afhangen. En de grote stoot tot het mondiale milieudenken kwam, in 1971, onder het motto Club van Rome, van Forrester en Meadows, de eerste is een halve econoom, de tweede een hele.

Maar toch schort er iets aan de kennis van de economen. Het wezenlijke blijft verborgen, en dat manco wordt gemaskeerd door de technische geavanceerdheid van de modellen. Het zwarte gat zit bij de alternatieve kosten. Dat wil zeggen: als het er echt op aan komst kennen we ze niet. Als het er niet zo erg op aan komt, dus bij beperkte vervuiling, dan kunnen we de kosten wel eens benaderen. In overzichtelijke situaties kunnen schaduwprijzen worden berekend. Een koffiebranderij verspreid kwalijke geuren die de omwonenden onaangenaam treffen; de schaduwprijs van de vervuiling wordt benaderd door aan deze getroffenen te vragen wat zij er voor over hebben om van de walmen verlost te worden. Eventueel kan de onderzoeker nagaan in hoeverre de waarde van de woningen in die buurt is gedaald. Of hij berekent de kosten van schonere procédés om koffie te branden. Zo kan een onderzoeker langdurig in de weer zijn en intussen vergeten dat het hier gaat om een vervuiling van niks. Stank kan ruiken, de welvaart wordt onmiddellijk aangetast en daarna waait de stank weer weg. Van de echte bedreigingen van het milieu ruikt of ziet men helaas zo goed als niets. De gevaarlijke vervuiling hoopt zich op in voorraden die niet meer weg te branden zijn. Daarom is het ook misleidend om met al te veel nadruk te spreken over de geslaagde opschoning van het oppervlaktewater - dit typisch Nederlandse succes berust er op dat de riolen en de afvalprodukten van aardappelmeel en strokarton, in ongezuiverde staat, afgrijselijk gaan stinken. We hebben geen biologen en natuurkundigen nodig om de overlast gewaar te worden.

De schaduwprijs van de vervuiling is dan in beginsel af te leiden uit ‘de voorkeuren van de mensen’ zoals de economen dat graag noemen en wat er bij ons is opgeschoond klopte stellig met die voorkeuren. Economen constateren tevreden dat alles in orde is. De moeilijkheid is echter dat in de gevallen die echt ter zake doen een onzichtbare vorm van verwoesting optreedt, die voor de burgers, economen daaronder begrepen, vooralsnog onkenbaar is. Neem dioxine. Dat spul is gevaarlijk, maar het gevaar kan niet in een getal worden uitgedrukt. Zelfs in het zeer grimmige geval van de Volgermeer is de milieuschade een vage grootheid. De opruiming van de gifbelt is technisch niet mogelijk, dus de saneringskosten zijn onbekend. De schade aan het ecologische systeem die straks met stelligheid gaat optreden valt niet te schatten. Misschien zou men kunnen uitrekenen wat het kost om een gebied af te sluiten en leeg te maken; nemen we dan een straal van vijf kilometer? Of vijfentwintig kilometer? Moet Amsterdam ontruimd worden? Of is iemand bereid het op handen zijnde verlies aan volksgezondheid en mensenlevens in guldens uit te drukken? Economen en andere beperkte geesten denken liever niet aan zulke dingen. Nu gaat het hier om een erfenis, maar bij de huidige uitstoot van

[p. 18]

dioxine uit verbrandingsovens is het niet veel vrolijker. Langs een omweg kan een soort getal worden gevonden, namelijk door chemici en medici een maximaal toelaatbare uitstoot uit de schoorstenen te laten vaststellen, en vervolgens aan de ingenieurs te vragen hoeveel investeringen er nodig zijn om de verbrandingsoven aan de normen aan te passen. Dan lijkt het alsof we een oplossing hebben, maar dat is schijn. Waar het om gaat is niet de aanpassing van een paar verbrandingsovens, want dat is een eind-van-de-pijp oplossing. Wat moet gebeuren is het terugdringen van de afvalstoffen die bij verbranding dioxine opleveren. En dat terugdringen vergt het krimpen van de produktie in een paar bedrijfstakken. Dat zijn dus kosten in de vorm van opgeofferd produkt, die wij absoluut niet kennen. En die onwelkome gedachte wordt maar al te graag verdrongen. Want economen houden niet van krimp. Dat wil zeggen: krimp is best zolang er elders groei tegenover staat. Dan is het een natuurlijk proces, van permanente herallocatie. En daarachter zitten de investeringen.

Daar zit, volgens mij, de voornaamste verleiding voor de economen: dat zij gaan geloven dat de kosten van het milieubeleid niet zozeer zitten in de selectieve krimp maar in additionele uitgaven. Milieukosten ontstaan door de investeringen en de uitgaven voor nieuwe technieken, die het milieu moeten redden. Dat maakt de boel wat duurder. Zulke kosten kunnen worden geschat; de economen zijn er op getraind om, in overleg met technische deskundigen, zulke schattingen te maken. De managers van de olie-industrie, de automobielindustrie, de chemische industrie weten vrij aardig waarover ze het hebben als dit soort problemen ter sprake komt. De experts hebben een indrukwekkende ervaring met investeren, budgetteren, plannen van de research. Maar dat is helaas niet voldoende. Niet als de vervuiling zo bedreigend is dat fikse volumebeperkingen vereist zijn om de dreiging weg te nemen. Het zijn deze volumebeperkingen die alternatieve kosten oproepen die wij niet kennen en daarom weten wij niet hoe erg het met ons is.

Deze onkunde heeft een vijftal gevolgen. Ten eerste kunnen we niet boekhouden. Economen zijn gewend aan optellen en aftrekken - zo, bijvoorbeeld, komt het nationale inkomen tot stand, en de werkgelegenheid en zo rekenen we saldi uit zoals het betalingsbalansoverschot en de werkloosheid. Bij het milieu gaat dat allemaal niet. Dat zou nog tot daaraan toe zijn als economen niet aan de verleiding blootstonden hun eigen optelsommen ‘harder’ te vinden dan de ‘zachte’ gegevens die zij niet kennen. Het gat in de ozonlaag is boterzacht - persoonlijk heb ik geen idee wat het is en hoe schadelijk het kan worden. Dus weet ik ook niet hoe nodig het is de spuitbussen te moderniseren en hoezeer de voortgaande produktie van gevaarlijke koelkasten toekomstige generaties in gevaar brengt. De ophoping van kooldioxide is net zo iets, want hoever moet de verbranding van koolstofhoudende stoffen worden teruggebracht om het gevaar te bezweren? Niemand weet het. De fysici en de biologen schijnen het niet eens te zijn over de precieze omvang van het gevaar van toenemend koolzuur. Iedereen is het erover eens dat een flinke reductie van de CO₂-uitstoot een formidabele krimp van grote stukken produktie vereist. Bijna iedereen is het er over eens dat dat niet te realiseren valt. Vooral verkeer en vervoer moeten dan teruggedrukt worden, en dat is een vorm van krimp die we op geen stukken kunnen bereiken zonder een heel nieuwe wereld te realiseren. Welk negatief getal voor het broeikaseffect moet worden ingevuld valt absoluut niet te zeggen.

We kunnen niet boekhouden en dus ook niet salderen - daar duikt de tweede moeilijkheid op, van niet geringe betekenis. We weten niet of de produktiegroei, waar we zo trots op zijn en die door consumenten, vakbonden, ziekenhuisdirecties, politieke partijen en regeringen wordt verlangd om hun plannen rond te krijgen - we weten niet of die produktiegroei ons vooruit of achteruit helpt. Sommige milieupessimisten geloven dat de wereld al een tijdje bezig is achteruit te gaan, zeker in het Westen, waarschijnlijk in de communistische landen en in delen van de derde wereld. De meeste economen geloven van niet. Nu kan iemand opmerken dat deze onkunde rechtstreeks voortvloeit uit de zinledigheid van de probleemstelling - wat is vooruitgang? Wat is vooruitgang in Nederland, als het over vijftien miljoen mensen gaat? En wat is mondiale vooruitgang, inclusief de oceanen, de bovenste luchtlagen en alle Chinezen bij elkaar geteld? Jawel, maar de economen hadden toch een traditie opgebouwd waarbij zulke vragen min of meer beantwoord werden aan de hand van een aantal conventionele criteria. Dit type antwoorden komt nu in de vervuilde lucht te hangen.

Een derde gevolg van de ontbrekende calculatie is onzekerheid over nieuwe, dubieuze projekten. Ook wie de nationale of de mon-

[p. 19]

diale welvaart ziet als een onwetenschappelijke hersenschim waarover gezwegen moet worden heeft toch behoefte aan een oordeel over concrete plannen - over een nieuwe polycarbonaat fabriek bij Delfzijl bijvoorbeeld. Die vervuilt de toch al smerige Waddenzee. Dat oordeel berust, volgens de gewone economische praktijk, op een kostenbatenanalyse, en volgens de moderne praktijk moet daar een milieu-rapportage aan toegevoegd worden. Maar dat levert geen duidelijk oordeel zolang we, de herhaling wordt vervelend, de schaduwprijzen van de vervuiling niet kennen. Een politiek oordeel wordt dan uitgesproken op ideologische gronden - ‘alle chloor moet weg’ of ‘de nieuwe fabriek heeft een schonere chloortechniek dan de oude en is dus in orde’. Beide standpunten zijn te gemakkelijk. De economie draagt in zulke moeilijke gevallen weinig bij tot het rationaliseren van de beslissing. Het meningsverschil binnen het bestuur van de Waddenvereniging kan door een econoom wel zo'n beetje in kaart worden gebracht, maar uiteindelijk blijft het een kwestie van knopen doorhakken zonder kwantitatieve basis.

Een vierde ongemak: de economen weten voorshands weinig raad met het door het Brundtland-rapport naar voren geschoven begrip ‘duurzaam houdbare ontwikkeling’. Dat is een vorm van produktiegroei die de toekomstige welvaart niet aantast. Ook voor strikte wetenschapsmensen die niet houden van hetgeen niet gepreciseerd kan worden ligt hier toch een duidelijke morele uitdaging. Het minste wat we van de milieuwetenschap kunnen vragen is dat er een antwoord komt op vragen zoals: wat berokkent waarschijnlijk schade aan de welvaart van onze kleinkinderen, wat is waarschijnlijk onschuldig, en wat is waarschijnlijk juist goed voor toekomstige generaties. Deze drie categorieën kunnen echter, zoals ik het nu zie, niet met enige nauwkeurigheid worden ingevuld. Alleen in extreme gevallen - cdk's, varkens in Brabant, autoverkeer in Nederland - staat het vast dat we de toekomst beschadigen. Of niet soms?

Ten vijfde leidt onze ignorantie ertoe dat we voor de komende tien jaar geen groeitrend kunnen uitzetten. Ik kom hier op mijn stokpaard. Er wordt door iedereen een zekere mate van selectieve krimp verwacht, maar de optimisten geloven dat de technische vooruitgang er voor zal zorgen dat volumebeperking uitzondering blijft en makkelijk wordt gecompenseerd door expansie elders. Dit is de strekking van het cijferwerk van het Centraal Planbureau, dat o.a. als bijlage aan het Nationaal Milieubeleidsplan is toegevoegd. De Nederlandse produktie verdubbelt zich in de volgende generatie: Pessimisten geloven dat de vereiste selectieve krimp zo aanzienlijk is dat er geen macro-groei overblijft. Dan ontstaat het dilemma: produktiegroei versus ontoelaatbaar milieubederf. Geen vrolijke toestand voor de economische politiek, en ook niet voor een wetenschap die gewend is aan het doortrekken van trends die uit de middeleeuwen stammen.

De economie beschikt, ook in dit geval, over een verleidelijke methode om de komende bedreiging achter de horizon te laten verdwijnen. Die methode heet: kapitaliseren. Een toekomstige inkomensstroom wordt herleid tot een contante waarde met behulp van een discontovoet. Deze truc wordt op scholen onderwezen waarbij men zich niet realiseert dat daarbij alles verdwijnt wat zich in de enigszins verre toekomst gaat afspelen. Bij een rentevoet van tien procent spelen de lotgevallen van de kleinkinderen geen rol. Dat geeft niet zolang er geen trendbreuken of rampen op de loer liggen. Is dat risico wel aanwezig - en de milieupessimisten zeggen nu juist dat ze levensgroot voor ons liggen - dan moeten we werken met een discontovoet gelijk aan nul. Dit is strijdig met het idee van de kapitalisatie, want het levert contante waarden op gelijk aan oneindig, zowel bij de baten als bij de lasten.

Betekent dit nu dat de economie niets bijdraagt tot de studie van het milieu? Zo som-

[p. 20]

ber hoeven we natuurlijk niet te zijn. De economie dringt voortdurend aan op systematisering van de relevante informatie. Door Hueting is al lang geleden aangedrongen op het analyseren van de functies van het milieu. Die mogen niet te sterk worden aangetast, want anders komt de duurzame ontwikkeling à la Brundtland in gevaar. Zo is water, als je er over nadenkt, nodig voor een hele reeks functies van produktieve en consumptieve aard (varen, vissen, drinken, machines afkoelen, lozen van afval etc.). Door zo'n analyse dreigt dan weliswaar een zeer wezenlijke functie van het water achter de horizon te verdwijnen - water is leven - maar de benadering heeft toch nut. Voor ieder van die functies kan een randvoorwaarde worden opgeschreven, bij overschrijding wordt de Brundtland-norm geweld aangedaan. Voorts heeft Den Butter onlangs een pleidooi gehouden voor wat hij milieuspiegels noemt, dat wil zeggen het bij elkaar zetten van op zichzelf niet optelbare fysieke gegevens, om zo tot iets van een kwantitatieve indruk te komen. Dit sluit aan bij de multicriteria analyse, die in Nederland al eerder werd toegepast door Nijkamp, Opschoor en anderen. Er gebeurt dus veel, en ik wil niemand te kort doen, maar de oude zekerheden van het economisch denken zijn door het milieubederf lelijk aangetast. Ik vind dat economen zich dat moeten realiseren. Niemand heeft er belang bij dat de economie als vak in discrediet raakt, maar wij kunnen alleen met de echte milieudeskundigen samenwerken als we de eigen zwakte kennen.

Zichtbaarheden

Het derde en laatste deel van P. Zimmermans ‘Gezegden over zichtbaarheden’ komt in het volgende nummer.