Hollands Maandblad. Jaargang 1990 (506-517)

[p. 13]

Groei of bijstand
Verwarring over het doel van ontwikkelingshulp
B.F. Galjart

1. Eens in de zoveel jaar laait in Nederland de discussie op over ontwikkelingshulp. Dat is op het ogenblik opnieuw het geval. Hoebink (1988) heeft geprobeerd de effecten van de Nederlandse hulp in Tanzania en Sri Lanka na te gaan en was niet enthousiast. Quarles van Ufford (1988) en Kruyt (1988) hebben er de aandacht op gevestigd dat de bureaucratieën die het beleid voorbereiden en uitvoeren ook zo hun eigen belangen hebben en behartigen; het behoud van de eigen werkgelegenheid is zulk een belang. Van Dam (1988) heeft er bij herhaling voor gepleit de projecthulp te staken, omdat sommige staten in de derde wereld heel goed hun eigen projecten kunnen plannen en uitvoeren, terwijl andere daarin, ook met onze hulp, niet slagen. Maar misschien de belangrijkste reden voor het gevoel van malaise is dat vrij massieve kapitaaltransfers uit de tweede helft van de jaren zeventig niet geleid hebben tot snelle economische groei maar tot potverteren, begrotingstekorten, afbetalingsproblemen en stagnatie. In Latijns Amerika wordt over de jaren tachtig gesproken als ‘the lost decade’.

Zowel in de donorlanden als in vele ontwikkelingslanden zijn het niet meer alleen overheden die partners zijn in de ontwikkelingssamenwerking. In de laatste twee decenniën zijn er, hier zowel als daar, particuliere organisaties ontstaan die tot doel hebben ontwikkeling te bevorderen; hier (mede) financieringsorganisaties (MFO's), zoals NOVIB, daar niet-gouvernementele organisaties (NGO's), die, als begeleiders, ontwikkelingsactiviteiten van anderen entameren. Veelal opgericht door religieus of ideologisch bewogen mensen, pretenderen NGO's dat zij, beter dan de overheid ter plaatse, in staat zijn de bevolking te benaderen en warm te krijgen voor samenwerking op één of ander terrein, dat kan variëren van woningbouw tot politieke actie, van vermarkting tot lokale milieu-verbetering. NGO's kunnen heel groot zijn en honderden stafleden tellen, maar ook heel klein, een kern van vier of vijf mensen. India alleen telde omstreeks 1982 zeker tienduizend NGO's. HIVOS, de kleinste Nederlandse MFO, gaf in 1988 steun aan 337 organisaties in 24 ontwikkelingslanden. Hoewel niet precies duidelijk is hoeveel daarvan NGO's waren, lijkt een schatting van 70% niet onredelijk.

NGO's baseren hun legitimiteit op het ervaringsfeit - al in de 19e eeuw opgemerkt - dat economische groei niet dan op de lange duur een hele bevolking ten goede komt. In eerste instantie kunnen grote groepen buitengesloten worden, omdat hun productiviteit te gering blijft of omdat hun producten uit de markt worden geconcurreerd door bedrijven die met een moderner techniek werken. Voorzover er al sprake was van economische groei, - en dat was in de jaren zestig en zeventig in veel landen wel het geval - profiteerde een soms aanzienlijk deel van de bevolking daar niet van. Uit dit ervaringsfeit werd, niet alleen door NGO's, maar door praktisch het gehele internationale ontwikkelings-establishment, de conclusie getrokken dat het beleid anders moest. Armoedebestrijding, doelgroepenbeleid, een bottomup benadering, participatie, productie voor basic needs, redistributie van hulpbronnen, een nieuwe internationale economische orde, dat werden de trefwoorden. De concepten verschilden vooral op twee punten: de schaal van de vereiste aanpak, die van wereld naar lokale gemeenschap liep, en, gedeeltelijk parallel daarmee, de mate waarin buiten het officiële internationale of nationale politieke systeem, en dus de overheid, om, geopereerd kon worden. In het algemeen kan gesteld worden dat, hoe groter de schaal en hoe meer staatsbemoeienis nodig of onvermijdelijk was, des te minder de goede voornemens in praktijk werden gebracht.

De ervaringen met nieuw beleid, dat voorzover het van de grond kwam, dus vooral door kleinschaligheid en door projecten gekenmerkt werd, waren dubbelzinnig. Het zich richten op armen, per definitie mensen met weinig economische, politieke of cultu-

[p. 14]

rele hulpbronnen, bleek duur, niet eens zozeer door het kapitaal dat die mensen rechtstreeks ter beschikking werd gesteld, maar door de kosten van begeleiding. Het is vrij moeilijk daarover betrouwbare gegevens te verkrijgen. Voor een proefopzet van een halfjaar in twee Sri Lankaanse dorpen schatte Verhagen (1984) de kosten van begeleiding op 46 dollar per aan het project deelnemend gezin. Dat was dan echter ongeveer gelijk aan 1/4 van het netto jaarinkomen van een dergelijk gezin. In Thailand, waar de arme boeren veel moeilijk te organiseren bleken, waren de kosten per deelnemend gezin tien keer zo hoog. Mijn schatting is dat zo'n 80% van het geld dat ten behoeve van projecten voor arme doelgroepen door MFO's wordt overgemaakt gebruikt wordt - en moet worden - om de salarissen, werkruimte en mobiliteit te betalen van de begeleiders van de betreffende activiteiten, mensen met een universitaire of middelbare opleiding.

Het is niet zo, dat de jaarverslagen van de MFO's zo'n schatting toelaten; men hangt zulk een gegeven liever niet aan de grote klok. Aan de kant van de NGO's is het anders: de meeste hebben geen binnenlandse bron van inkomsten, zijn voor hun voortbestaan afhankelijk van buitenlandse giften, en voelen zich erg afhankelijk. Elk jaar opnieuw moeten er talloze opdrachten voor projecten worden binnengesleept om de salarissen veilig te stellen. Het liefste zou men zien dat salarislasten losgekoppeld zouden worden van projecten en voor een aantal jaren gegarandeerd.

De uiteindelijke inkomenseffecten voor de doelgroepen van ontvangen opleidingen of vergrote politieke mondigheid zijn vrijwel niet te schatten. In ieder geval is het zo dat de economische effecten van hulp die op deze manier gegeven werd op nationaal niveau onzichtbaar waren en bleven. Tanzania, eens een voorbeeld en toetssteen van de bepleite benadering, vertoonde stagnatie eerder dan groei. Niet alleen in landen waar hier en daar een project van onderop werd uitgevoerd, maar ook in die landen waar deze aanpak officiëel voorgeschreven was, gingen alle andere sociale processen en conflicten gewoon door: de bureaucratie groeide, etnische groepen gingen elkaar te lijf, de verbouw van en handel in drugs bloeiden, het leger greep in, etc. De effecten van de aanpak van onderop zijn onzichtbaar, maar men kan volhouden, dat dat komt door de bureaucratie, het etnische conflict, het leger, het weer of de internationale conjunctuur, niet door de aanpak. Dat te meer, omdat de aanpak van bovenaf dikwijls ook gebreken vertoont. Het is betrekkelijk zeldzaam dat, als de overheid in een ontwikkelingsland een project ontwerpt, de bevolkingsgroep waarop het is gericht er enthousiast op inspringt. Mensen willen er het liefst beter op worden met zo min mogelijk verandering. Het opgeven van vertrouwende sociale verbanden, tijdelijk of langdurige migratie, een dagindeling of een arbeidsactiviteit die door een ander opgelegd wordt, samenwerken met relatief onbekenden, economisch risico lopen, dat alles zal men alleen door de omstandigheden gedwongen accepteren. In hoeverre de omstandigheden dwingen maakt men per individu of gezin uit, door kosten en baten tegen elkaar af te wegen, en daarbij ook stilletjes na te gaan of men de omstandigheden niet enigszins naar eigen hand kan zetten. Het is voorgekomen, om een beroemd voorbeeld te noemen, dat boeren een nieuwe rijstvariëteit verwerpen omdat hij slechter smaakt. Als het verschil in prijs of in opbrengst per hectare echter groot genoeg is, wordt zo'n variëteit aanvaard ondanks de smaak. Een overheid moet al veel dwang uitoefenen om hele groepen tot grote veranderingen te bewegen. Groepen en samenlevingen maken geen sprongen. Dit alles is waar, maar het betekent niet dat de verandering dan maar van onderop moet, of kan, komen.

Het betekent dat wat van boven af bedacht wordt, door een overheid, of een NGO, of een plaatselijke leider, geen grote veranderingen moet impliceren (kosten), tenzij er aanzienlijke baten tegenover staan voor degenen die de kosten moeten dragen. Maar er is inmiddels, hier zowel als in de ontwikkelingslanden, een omvangrijk bureaucratisch apparaat opgebouwd, bezet met hardwerkende mensen vol goede bedoelingen, die er alle belang bij hebben dat deze alternatieve ontwikkelingshulp doorgaat, en die daarom wel succes moeten voorwenden waar succes zeer twijfelachtig is.

2. Ontwikkeling is een complex begrip. Het verwijst naar doelen die een samenleving zich stellen kan, doelen van economische, politieke en sociale aard: een hoog inkomen per hoofd, een democratisch politiek bestel, en een grotere mate van sociale gelijkheid dan in het verleden gewoon was. Men kan van Nederland zeggen - of van West-Europa in het algemeen - dat zich op al die dimensies sinds 1800 ontwikkeling heeft voorgedaan. Maar dit is iets anders dan beweren, dat het een gepland en gestuurd proces is geweest. Het laatste betekent dat de Wereldoorlogen, de crisis van de jaren dertig, de bezetting, de Marshall-hulp enz. weggeredeneerd worden, als toevalligheden

[p. 15]

afgedaan. Het zijn vooral de economen - meer dan de sociologen of politicologen - die pretenderen het proces vanuit de overheid, dus op nationale schaal, te kunnen sturen. Inderdaad vertoont het proces van economische groei nog de meeste regelmatigheid, en het zijn ook vooral economen die ontwikkelingstheoriën ontworpen hebben. De stuurbaarheid, zelfs van economische groei, is echter zeer gering, omdat het in werkelijkheid om intra en internationale belangen-confrontaties en conflicten gaat, niet alleen tussen concurrenten op de markt en tussen kapitaal en arbeid, maar ook tussen stad en platteland, staatsbureaucratie en civiele maatschappij, etnische groepen, ideologieën, deelkapitalen, sexen. Een groep die zich achtergesteld voelt kan zijn positie niet alleen verbeteren via de markt, door zijn productiviteit te verhogen, maar ook en vooral door van de staat gedaan te krijgen dat een politieke prijs de marktprijs vervangt, dus door één of andere vorm van subsidie. Het laatste is niet alleen onvermijdelijk maar tot op zekere hoogte ook noodzakelijk om een samenleving bij elkaar te houden. Het houdt echter wel het bezwaar in dat een efficiënte allocatie van productie-factoren erdoor in gevaar wordt gebracht, omdat individuen en bedrijven de politieke prijzen toch als marktprijzen blijven hanteren.

Als brood goedkoper is dan veevoer, krijgen de koeien brood. Als een door de overheid ingestelde ‘marketing board’ de boeren lage prijzen betaalt, gaan ze op de zwarte markt verkopen, of smokkelen, of ze gaan over op een ander product. In sociologisch opzicht hangt de mogelijkheid van inkomensoverheveling af van de vraag, wat de rijken in een samenleving bereid zijn - en gedwongen kunnen worden - af te staan zonder dat zij hun economisch gedrag veranderen. De dwang moet worden gegenereerd door een niet corrupte en goed geïnformeerde belastingdienst. De bereidheid hangt af van de ontsnappingsmogelijkheden: kapitaalvlucht, het grijze circuit, ontduiking door een dubbele - of geen - boekhouding, omkoping, een andere aanwending van kapitaal. Pas in een later stadium gaat reputatie een rol spelen: de kinderen hebben het moeilijk als vader, ook al is hij rijk, bekend staat als boef. Treurig genoeg weten we veel meer over arme boertjes in ontwikkelingslanden dan over wat de rijken doen, boeven of niet. In ieder geval wijst de empirie uit dat progressieve belastingen op inkomens en vermogens pas laat in het ontwikkelingsproces tot stand komen. Niet zozeer de wetgeving lijkt bepalend als wel de mate waarin het bijhouden van een boekhouding in een samenleving noodzakelijk wordt. Zolang een opschrijfboekje genoeg is om transacties vast te leggen, komt de belastingdienst niet achter de waarheid. Net als in Nederland, overigens.

[p. 16]

Historisch gezien - en in de ontwikkelingslanden verloopt het proces niet anders - zijn het, na de kapitaalbezitters, de middenklassen, de mensen die een bepaalde opleiding ontvingen, die het eerst mee gaan profiteren van de gestegen welvaart; daarna de geschoolde en georganiseerde arbeiders, en weer later de ongeschoolden, mede omdat die over weinig sanctie-mogelijkheden beschikken. Dat de welvaartsverbetering op die wijze als het ware doorsijpelt naar beneden hangt enerzijds af van productiviteitsstijgingen die, na conflicten, vertaald worden in hogere lonen, anderzijds van het feit dat mensen hun positie vergelijken met die van min of meer vergelijkbare anderen. Ook al is de productiviteit van een ambtenaar of een NGO-employé die economie heeft gestudeerd lager dan die van een econoom in een bedrijf, ze vinden toch dat ze ongeveer hetzelfde moeten verdienen, niet maar de helft. Dat lijkt een ijzeren wet, zozeer zelfs, dat MFO's, alle goede bedoelingen ten spijt, vooral de werkgelegenheid van hun, uit de middenklassen gerecruteerde, ‘counterparts’ in ontwikkelingslanden moeten bekostigen.

De implicatie van dit alles is, dat de begin jaren zeventig opduikende beleidsvisies die op armoedebestrijding gericht waren, het ontwikkelingsproces verward hebben met wat vroeger armenhulp heette. Net zoals in de 17e eeuw in Europa de illusie werd gekoesterd dat het armenhuis ‘zichzelf zou bekostigen uit de opbrengsten van het werk der bewoners’ (De Swaan 1989:52), werd nu geloofd dat het opheffen van een groep armen, door hun enig kapitaal te verschaffen, cursussen te geven en hen te organiseren, zou leiden tot duurzame economische groei. Juist de armen moesten de rol van ondernemer gaan spelen, en dan ook nog collectief, want dat een individueel natuurtalent de gelegenheid zou aangrijpen om anderen in dienst te nemen en ‘uit te buiten’ en zo zelf rijk zou worden, was niet de bedoeling.

Inplaats van, op regionale of lokale schaal, ondernemers te steunen die nissen in de markt menen te zien, en zo werkgelegenheid te creëren, worden in de bottom-up benadering óf de begeleiders óf de armen zelf verondersteld zulke nissen te identificeren en collectief te bezetten. ‘Fehlinvestierungen’ zullen eerder regel zijn dan uitzondering. Natuurlijk kan het zinvol zijn om groentetuintjes voor eigen consumptie aan te leggen en zo het diëet en de gezondheid te verbeteren, of om dysenterie te bestrijden door een pomp te slaan, maar dat is niet economische groei. Geschat werd, enige jaren geleden, dat er in de derde wereld evenveel nieuwe pompen geplaatst werden als er andere kapot gingen en kapot bleven, omdat de reparatie door de gebruikers niet bekostigd kon worden. Met economische groei heeft dit alles niet van doen. De term armoedebestrijding suggereert dat de strijd, indien succesvol, armoede doet verdwijnen; aan armenhulp, of bijstand, kleeft die suggestie niet. Het is niet de bijstand die het aantal armen in Nederland zal doen verminderen; daartoe worden heel andere overheidsmaatregelen genomen. Dezelfde overheid echter die - voor het eigen land - een duidelijk verschil maakt tussen het één en het ander, veegt als het om ontwikkelingslanden gaat bijstand en groeibevorderende maatregelen op één hoop, verwacht er een overeenkomstig resultaat van.

Het is, mijns inziens, op dit punt dat het belang van de ontwikkelingsbureaucratieën, hier en in de ontwikkelingslanden zelf, een bepalende rol is gaan spelen in de meningsvorming. De Nederlandse MFO's en de NGO's in ontwikkelingslanden die zich bij uitstek concentreren op een benadering van onderop, pretenderen dat zij, beter dan de overheden, ontwikkeling genereren.

Zij weten hoe het moet, zij vormen de voorhoede. Mij komt dat voor als gevaarlijke onzin. Gevaarlijk, omdat evaluaties vroeg of laat zullen aantonen dat de claim ongegrond is, wat de legimiteit van die organisaties zal aantasten. Een legitimiteit die ze als bijstands-verleners wel degelijk kunnen hebben. Niet alleen eerlijker, maar ook effectiever is het om, net als in Nederland zelf gebruikelijk is, economische groei en bijstand conceptueel te scheiden, en voor beide, of voor één van beide, beleid te gaan ontwikkelen, maar niet te doen alsof men twee vliegen in één klap kan slaan. Zodra men die conceptuele scheiding maakt, zal blijken dat het om doelen gaat, die in hun sociologische en ideologische implicaties sterk verschillen. Het succesvol bevorderen van groei betekent in eerste instantie ongelijkheid stimuleren; bijstand verlenen betekent de gelijkheid iets doen toenemen. In Nederland moesten we door een soort crisis heen om in te zien dat groei, ondernemerschap, en winst misschien wel vieze woorden zijn maar noodzakelijke verschijnselen. Ook in veel ontwikkelingslanden leefde die afkeer. De oplossing die men zocht in het socialiseren van winst - door een staatsbedrijf of een coöperatie op te richten - biedt echter slechts ten dele een uitweg. Gebleken is dat winst noodzakelijk is; als toegestaan wordt dat zo'n bedrijf op de een of andere manier subsidie gaat verlenen, aan welke categorie mensen dan ook, moet er jaarlijks geld bij om de verliezen te dekken. Gebleken is ook dat, zelfs als

[p. 17]

het om een economisch levensvatbaar bedrijf gaat, de politieke bemoeienis meestal niet na de oprichting ophoudt, zelfs in een markteconomie. Dat wil zeggen, politiek ingrijpen dwingt dan tot verlies, of verhindert verdere groei. Als zo'n onderneming werkelijk een succes wordt, lijkt het resultaat verdacht veel op een B.V. Het zijn de managers, de technici, de geschoolde arbeiders, de meer in de markt geïncorporeerde boeren voor wie op die wijze werkgelegenheid ontstaat, of een betere marktpositie. Als kapitaal niet beloond hoeft te worden, kan - en zal - het verspild worden. Met andere woorden, ook een staatskapitalistische groei is onderworpen aan strenge wetten, nog afgezien van de vraag of de staatsdienaren hun macht niet ten eigen bate zullen aanwenden. Ook in een staatskapitalistisch of socialistisch bestel is groei één zaak en bijstand een andere. Zolang degenen die het ontwikkelingsbeleid hier te lande vorm geven geen verschil maken tussen het bevorderen van groei en het verlenen van bijstand, is het gevaar reëel dat noch het één noch het ander efficiënt geschiedt.

Ook bijstand verlenen is niet zo eenvoudig. Het impliceert bijvoorbeeld dat men onderscheid kan maken tussen de armen en de allerarmsten. Bij de huidige aanpak van onderop worden de laatstgenoemden niet bereikt, dat is een publiek geheim. Het impliceert dat voedselhulp te bestemder plaatse arriveert en niet in handen valt van een of andere machthebber. Het impliceert, kortom, een apart soort deskundigheid waarover de ‘ontwikkelingswerker’ niet beschikt en ook niet hoeft te beschikken. Of de twee vormen van hulp even waardevol zijn is een ethische en politieke vraag. Zowel de MFO's als het Directoraat Generaal Internationale Samenwerking, dat hen financiert, weten dat ook nu al allebei gebeurt, zij het dat het allebei ontwikkelingssamenwerking genoemd wordt. Het lijkt me echter tijd om onderscheid te gaan maken en of voor het één, of voor het ander te kiezen. Verwarde ideeën komen beleidsmakers misschien te stade, maar niet hun beleid.

Geciteerde literatuur

F. van Dam 1988, De derde wereld als verdichtsel. Leiden (oratie).

P.R.J. Hoebink 1988, Geven is nemen: de Nederlandse Ontwikkelingshulp aan Tanzania en Sri Lanka. Nijmegen, Stichting Derde Wereld Publikaties.

D. Kruyt 1988, De sociologie van ontwikkelingsbureaucratieën, in D. Kruyt en K. Koonings (red.), Ontwikkelingsvraagstukken, theorie, beleid en methoden. Muiderberg, Coutinho.

Ph. Quarles van Ufford 1988, The myth of a rational development policy. In Ph. Quarles van Ufford, D. Kruyt en Th. Downing (eds), The Hidden Crisis in Development: Development Bureaucracies. Tokyo en Amsterdam, Free University Press.

A. de Swaan 1989, Zorg en de staat. Amsterdam, Bert Bakker.

K. Verhagen 1984, Co-operation for survival. Amsterdam, K.I.T.