Hollands Maandblad. Jaargang 1985 (446-457)

[p. 22]

De huidige crisis in de internationale organisaties
Leon Gordenker

Met alle herdenkingen ter gelegenheid van het feit dat de Tweede Wereldoorlog veertig jaar geleden ten einde kwam, zou men haast het begin vergeten van een politiek systeem dat de vrede moest handhaven en de wereld tot welvaart brengen. In april 1945, vlak na de dood van president Franklin D. Roosevelt, de briljante en praktische politicus die de tijdens de oorlog ontstane samenwerking als garantie voor de vrede in georganiseerd verband wilde voortzetten, kwam de Conferentie van San Francisco bijeen. In oktober werd de Verenigde Naties formeel in het leven geroepen.

Die geslaagde constructie werd de kern van een wijdvertakt netwerk van instellingen. Veertig jaar later zijn ruim drie keer zoveel regeringen als indertijd in San Francisco vertegenwoordigd waren, door middel van een uitgebreid stelsel van gespecialiseerde organisaties, verdragen, overeenkomsten, gebruiken en informele afspraken met elkaar verbonden. De wereld is nog nooit zo georganiseerd geweest. De internationale politiek heeft nog nooit in zo'n strak keurslijf van formele beperkingen, aanbevolen normen en grootscheepse samenwerking hoeven opereren. Nog nooit is er op zo grote schaal hulp voor economische ontwikkeling gegeven en ontvangen. Nog nooit zijn er zoveel vluchtelingen en slachtoffers van rampen geholpen: er was eenvoudig nooit de organisatie voor. Een wereldoorlog zoals die van 1914 of 1939 is er niet geweest.

Toch kraakt het systeem in zijn voegen. De internationale instellingen worden door hun eigen leden met de ondergang bedreigd. Ironisch genoeg komt de dreiging voort uit het beleid van de eens zo enthousiaste pleitbezorgers der internationale politieke organisatie, de Verenigde Staten en andere rijke democratische landen, waaronder Nederland. Hun politieke leiders, van wie sommigen zeggen de nagedachtenis aan president Roosevelt in ere te houden, prediken nationalisme en ‘no-nonsense’. Van de ervaring die twee generaties met de weerspannige problemen van de hedendaagse wereld hebben gehad, schijnen ze niet te willen leren.

Symptomen

Dat er een crisis is blijkt uit verschillende, duidelijk aanwijsbare ontwikkelingen. Om te beginnen stapte de Verenigde Staten, een van de grondleggers van de organisatie en de belangrijkste gelddonor, vorig jaar december uit de UNESCO, na felle kritiek op de directeurgeneraal, het programma, de organisatievorm en de kosten. Ook Engeland trok zich terug. Verschillende Europese landen, waaronder Nederland, lieten weten dat zij het voor een groot deel met de kritiek eens zijn. De directeur-generaal en zijn aanhangers, de meerderheid van de lidstaten, gingen demonstratief op de ingeslagen weg voort.

Ook wat de handhaving van de internationale vrede en veiligheid betreft, kan de voortdurende irritatie, om niet te zeggen dreiging, van beperkte maar gewelddadige conflicten, nauwelijks bevredigend genoemd worden. De Veiligheidsraad heeft geen greep op de oorlog tussen Iran en Irak. Iran kan de pogingen van de bemiddelaar van de Verenigde Naties en de secretaris-generaal om het conflict te verzachten nauwelijks verdragen. Hetzelfde geldt voor Afghanistan, ondanks het feit dat de Algemene Vergadering de Russische invasie heeft veroordeeld. De pogingen van het hele VN-apparaat om het al zevenendertig jaar slepende conflict rond Israël op te lossen, zijn op niets uitgelopen. Al even machteloos staat de Veiligheidsraad in situaties als de gevechten in Centraal Amerika, de Amerikaanse invasie in Grenada of de voortdurende wrijving tussen Vietnam en zijn buurlanden.

De samenwerking op het gebied van economische ontwikkeling, die enorme proporties had aangenomen en de verwachtingen van veertig of zelfs twintig jaar geleden verre had overtroffen, vertoont tekenen van ontbinding. De Wereldbank slaagt er niet in de fondsen van de IDA (International Development Association), die leningen op gunstige voorwaarden verstrekt, aan te vullen, noch tot het niveau dat de organisatie zelf nodig acht, noch tot de twaalf miljard dollar die volgens West-Europa genoeg

[p. 23]

zouden zijn: de Verenigde Staten zorgde er voor dat de IDA slechts negen miljard kreeg. Het UNDP, een VN-organisatie die technische bijstand verleent en opleidingen verzorgt, heeft al meer dan een derde van zijn projecten moeten afstoten omdat er minder geld binnen kwam. Bovendien weigert Amerika de schatkist van het International Fund for Agricultural Development op peil te houden, hoewel dat fonds tien jaar geleden op initiatief van de Amerikanen werd ingesteld en als zeer efficiënt te boek staat.

Allerlei wettelijke verplichtingen die lang geleden werden aangegaan, worden ongestraft opzij geschoven. De ILO (International Labour Organisation) stelde bij voorbeeld op een gegeven moment een onderzoek in naar de wijze waarop Polen de Solidariteitsbeweging behandelt, en kwam tot de conclusie dat de regering in Warschau de conventie over de rechten van de vakbonden waaraan zij wettelijk gehouden is, had geschonden. De Poolse regering trok zich uit de organisatie terug.

Intussen zaaien de Verenigde Staten en verschillende Westeuropese landen, vooral die wier leiders de ‘no-nonsense’ aanpak huldigen, met hun voortdurende geklaag over de ‘politisering’ van de internationale instellingen verwarring: internationale organisaties zijn per definitie politiek. Ze beslissen op gezaghebbend niveau mee over waarden en vrijheden, over maatregelen die het gedrag aan banden leggen en orde scheppen om de onzekere toekomst aan te kunnen. Je internationaal organiseren is een middel om politiek te bedrijven. De regeringen die hun beklag doen zijn dan ook meestal in hun buitenlands beleid gefrustreerd of er door andere lidstaten van weerhouden in de een of andere kwestie het initiatief te nemen. En achter de klachten schuilt de omstreden opvatting dat internationale betrekkingen in de eerste plaats gezien moeten worden als een wedloop tussen verschillende staten en dat winnen belangrijker is dan samenwerken.

De huidige secretaris-generaal van de VN zei bij zijn ambtsaanvaarding zo'n drie jaar geleden dat de Verenigde Naties verzwakt was doordat de organisatie misbruikt en te weinig gebruikt was. Het was voor het eerst dat een hoge VN-functionaris zich gedwongen zag tot die conclusie te komen. Hij heeft tot dusver nog geen reden gehad om zijn mening te herzien.

Als Amerika en enkele bondgenoten de samenwerking en het vertrouwen van de afgelopen veertig jaar opzeggen, zijn ze zeker de enige niet, noch de eerste. Al vanaf het begin kwamen verscheidene regeringen hun verplichtingen niet geheel na of handelden eenvoudig in strijd met de afspraken. De Sovjetunie en haar bondgenoten hebben de principes van de internationale ambtenarij bij voorbeeld nooit gerespecteerd. De ambtenaren van de Oostbloklanden worden niet door de secretaris-generaal gekozen en moeten zich de voortdurende bemoeienis van de Russische missie laten aanleunen. De Sovjetunie verzette zich fel tegen uitbreiding van het internationale bestuursapparaat onder de secretarisgeneraal en reageerde met blinde woede op de expansie-politiek van de eerste en tweede secretarissen-generaal Trygve Lie en Dag Hammarskjöld. De Oostbloklanden hebben nooit veel enthousiasme voor praktische ecomische samenwerking binnen de VN getoond. Polen doet pas nu zijn economie in puin ligt verwoede pogingen om zich bij het IMF (International Monetary Fund) aan te sluiten. De Sovjetunie heeft zich op een gegeven moment uit de WHO (World Health Organisation) teruggetrokken en is nooit lid geworden van de FAO (Food and Agriculture Organisation). Ze blijft zich verzetten tegen iedere poging om na te gaan hoe de nog jonge internationale wetgeving met betrekking tot de mensenrechten in de Oostbloklanden gestalte krijgt. Ze weigerde mee te betalen aan de verschillende vredesmachten, ondanks het feit dat dergelijke bijdragen volgens het Internationale Gerechtshof verplicht zijn. Ze heeft bij haar internationale betrekkingen geweld gebruikt. Ze handelt serieuze zaken meestal op bilaterale bijeenkomsten af en gebruikt de VN voor bombastische pleidooien voor de wereldvrede, gerechtigheid, vooruitgang en het zelfbeschikkingsrecht, allemaal doelstellingen die al in het handvest van de VN staan.

Ook andere regeringen, zoals die van Zuid-Afrika, Israël en tijdens de politionele acties in Indonesië zelfs die van Nederland, zijn hun verplichtingen tegenover de VN niet nagekomen. Maar dat de Verenigde Staten tot de voornaamste afvalligen zou gaan behoren, lag veertig en zelfs vijfentwintig jaar geleden niet in de lijn der verwachtingen. Toch is Amerika de afgelopen twintig jaar steeds meer afgedreven naar het klassieke standpunt van de Sovjetunie die op de allereerste plaats haar eigen doeleinden nastreeft. Het doet er kennelijk weinig toe dat die doeleinden met de politieke wind meedraaien. Laat ik een korte opsomming geven om deze vrij harde uitspraak te staven.

- Iedere serieuze verhandeling over de oorlog in Vietnam werd van de VN-agenda geweerd. De Verenigde Staten negeerde de poging van secretaris-generaal U Thant om onderhandelingen mogelijk te maken en bracht daarmee zowel U Thant als Adlai Stevenson, de toenmalige vertegenwoordiger van de Verenigde Staten bij de VN, in verlegenheid.

- Toen de Sovjetunie zich ongestraft van haar financiële verplichtingen bleek te kunnen ontdoen, weigerde de Verenigde Staten, aanvankelijk alleen in principe en later metterdaad, voor VN-activiteiten te betalen waartegen Amerika

[p. 24]

was gekant.

- Toen U Thant in 1967 het VN-vredeskorps terugtrok, verweet de Verenigde Staten hem een aanzet tot de zesdaagse oorlog tussen Israël en Egypte te hebben gegeven, terwijl Egypte, dat het kleine korps omsingeld had en bovendien het gastland was, terugtrekking van het vredeskorps had geëist. Israël liet de VN-troepen niet op zijn grondgebied toe. Toch heeft de Verenigde Staten Israël altijd tegen de gevolgen van haar politiek isolement in bescherming genomen. Sinds het koppel Nixon-Kissinger het Amerikaanse buitenlandse beleid bepaalde, heeft Amerika steeds vaker gebruik gemaakt van zijn veto-recht in de Veiligheidsraad.

- De besprekingen op Camp David werden - met opzet - buiten het kader van de VN gehouden.

- De Verenigde Staten zette tegen Grenada een bijzonder sterke troepenmacht in en zag er vervolgens op toe dat de Veiligheidsraad geen resolutie kon aannemen, al stemden zelfs enkele naaste bondgenoten tegen Amerika.

- In Libanon heeft de Verenigde Staten twee keer buiten de VN om ingegrepen. In 1958 en 1983 gebruikte Amerika op eigen verantwoordelijkheid geweld.

- Tot dusver heeft de Verenigde Staten de VN-verdragen over de mensenrechten niet geratificeerd. Pas toen Jimmy Carter president was werden ze ter goedkeuring voorgelegd aan de Senaat - die ze nog steeds in de la heeft liggen. Ook de conventie tegen volkerenmoord en verschillende andere, al twintig jaar of langer geleden opgestelde verdragen over de rechten van de mens wachten nog op ratificatie van de Amerikanen.

- De Verenigde Staten heeft het verdrag over het zeerecht om voornamelijk ideologische redenen verworpen.

- Enkele maanden geleden weigerde de Verenigde Staten zich neer te leggen bij de uitspraak van het Internationale Gerechtshof dat het Hof bevoegd was de klacht van Nicaragua, over Amerikaanse mijnen in een van hun havens, te behandelen.

- Amerika houdt het merendeel van zijn vrijwillige bijdragen aan de programma's van internationale organisaties op zijn best op peil of vermindert ze, terwijl vergelijkbare Amerikaanse projecten wel een financiële injectie krijgen. De Verenigde Staten doet alsof deze bijdragen zo'n grote post op de begroting vormen, maar ze vertegenwoordigen een steeds kleiner deel van het bruto nationaal produkt en vallen in het niet bij de militaire steun die bij voorbeeld aan Israël en El Salvador wordt gegeven.

Deze opsomming is niet volledig.

Amerika is niet de enige die dit soort dingen doet. Bovendien beheerst de Verenigde Staten niet de gehele non-Sovjet wereld, zoals links schijnt te denken. Amerika is ook niet verantwoordelijk voor alles wat daar gebeurt, zoals velen die in de almacht van de CIA geloven veronderstellen. De wereldpolitiek is te gecompliceerd voor dit soort simplificaties. Er zijn regeringen die hun eigen burgers vervolgen, ze naar het buitenland jagen, massa's laten verhongeren, ze elementaire mensenrechten zoals fatsoenlijke huisvesting en medische verzorging om over eten maar niet te spreken, ontzeggen, en goedkope moderne wapens gebruiken om hun buren te vermoorden of zich in verre twisten te mengen. De Verenigde Staten is niet alleen-verantwoordelijk voor al dit kwaad. Wel geeft de Amerikaanse regering in de internationale politiek vaak de toon aan.

Gemeenschappelijk belang

Een van de belangrijkste kwesties waarin Washingtons houding bepalend is, is het idee dat de buitenlandse politiek van alle of de meeste landen tot op zekere hoogte op grond van het gemeenschappelijk belang kan worden geharmoniseerd. Het feit dat er zo aan de internationale samenwerking wordt getornd, duidt er op dat men aan de juistheid van dit idee twijfelt. Het is voor een regering makkelijker om te zeggen dat men in de internationale politiek voor het eigen belang vecht dan voor het gemeenschappelijk belang. Vechten is sowieso dramatischer dan samenwerken. Door de nadruk op het conflict te leggen komen de ideologische verschillen beter uit. Als de Verenigde Staten de weg van het conflict in slaan, zullen vele regeringen zich door gemakzucht, nationalisme en ideologische voorkeuren dezelfde richting laten opsturen.

De rijke, machtige staten hebben altijd al sceptisch gestaan tegenover het idee van samenwerking voor het welzijn van iedereen, omdat er zoveel lasten aan zijn verbonden, zoals financiering, het gebonden zijn aan projecten op de lange termijn, zware verplichtingen, het voortdurende geruzie zowel met het buitenland als in eigen huis en de beperkingen die iedere coalitie nu eenmaal in zich draagt. Deze staten profiteren er waarschijnlijk op de korte termijn het minst van wanneer ze zich voor het algemeen belang inzetten en zijn er, als ze het doen, terecht trots op.

Zwakke en arme staten zijn geneigd het gemeenschappelijk belang voor het eigen belang opzij te schuiven. Hun nood is te groot, zeggen ze, om op de langzame molens van internationale instellingen te wachten. Tenzij ze bijzondere privileges krijgen, sluiten ze, als het kan, aparte economische en financiële overeenkomsten en kopen ondanks hun armoede wapens.

[p. 25]

Bovendien zien sommige arme landen in iedere toenaderingspoging van de grootmachten een bedreiging voor hun onafhankelijkheid en zij wijzen daarom het idee van samenwerking af. Daarmee laten ze een ander principe van het VN-systeem vallen, en wel het principe dat de grote en rijke landen zwaardere verantwoordelijkheden en plichten oplegt.

Op het ogenblik gebruiken zowel rijk als arm het nationalisme om hun voorkeur voor eigenbelang en unilateralisme te verdedigen. Door het nationalisme dat in allerlei verklaringen over het eigenbelang weerklinkt, wordt het zoeken naar een meer gemeenschappelijk belang afgekapt. De ironie wil dat de Verenigde Staten zich al in de beginjaren van de VN voor universeel lidmaatschap inzette en nieuwe staten hielp stichten omdat alle volkeren immers het zelfbeschikkingsrecht hadden. Daarmee heeft Amerika echter ook het nationalisme bevorderd en in sommige gevallen, via economische ontwikkelingsprojecten voor de nieuwe staten, gefinancierd.

Bovendien propageren sommige staten, waaronder veel jonge, een soort structureel populisme. Ze willen het hele VN-systeem zo veranderen dat de grootmachten en de rijken minder invloed krijgen. Ze willen zelf de overhand hebben. Andere houden vast aan de Leninistische visie op de wereldpolitiek en pleiten voor een klasseloze wereldmaatschappij, wat dat dan ook moge betekenen. In beide doctrines is voor het begrip gemeenschappelijk mondiaal belang geen plaats.

Baas in eigen huis

Doordat het principe van een gemeenschappelijk belang wordt aangetast of verworpen, worden verschillende componenten van de internationale organisatie-structuur bedreigd. Die dreiging ondermijnt de plechtige belofte van de lidstaten geweld te mijden en vreedzame oplossingen voor internationale geschillen te zoeken. Die gelofte is een van de bouwstenen van de VN. In de beginjaren bemoeide de VN zich, niet zonder succes, met vrijwel alle gewelddadige internationale conflicten. De laatste tijd houden staten die geweld gebruiken de kwestie óf buiten de VN óf ze zorgen ervoor dat behandeling van de zaak in de Veiligheidsraad vrijwel geen effect heeft.

Het internationale financiële stelsel, dat na de

[p. 26]

Tweede Wereldoorlog werd opgezet, steunde op het idee van het algemeen belang. Het stelsel stuitte gedeeltelijk omdat de economische ontwikkeling van de verschillende landen zo uiteen liep, op moeilijkheden. Dus zette de VN een gigantisch ontwikkelingsapparaat op touw dat in de jonge, arme landen grote populariteit genoot en aanzienlijke resultaten boekte. Het idee achter dit alles is dat men door sommigen te helpen iedereen helpt. Beide stelsels vertonen nu barsten. Men kan de problemen met betalingsbalansen en wisselkoersen niet meer aan en neemt daarom noodmaatregelen die alleen op de korte termijn effect hebben of laat de politieke krachten in de betrokken landen de zaak zelf uitvechten. Het stelsel voor economische ontwikkeling begint te wankelen als gevolg van bezuinigingen van de hoofddonors en verspilling door sommige ontvangende staten. De economische samenwerking biedt een al even trieste aanblik als de vredespolitiek.

Opkomen voor de mensenrechten in een internationale gemeenschap is iets volkomen nieuws. De voordelen worden echter grotendeels te niet gedaan doordat sommige landen die de mensenrechten met voeten treden, zoals de Sovjetunie, een leidinggevende rol op zich hebben genomen terwijl Amerika zich buiten schot houdt. Beide regeringen voeren hetzelfde excuus aan als ze door een orgaan van de VN worden benaderd: het toepassen van de regels over de mensenrechten is een interne aangelegenheid, ook al aanvaardt een regering haar verantwoordelijkheid onder het internationale recht. Ze verwijten elkaar dat ze de kwestie van de mensenrechten voor politieke doeleinden misbruiken. Beide hebben de steun van andere regeringen en beide tellen repressieve vazalstaten onder hun aanhang.

Het internationale recht, dat men kan zien als een dienen van het gemeenschappelijk belang maar dan met een dwingend karakter, maakt vanweg de sterk remmende invloeden van de nationale belangen slechts trage vorderingen. Met het verdrag tegen volkerenmoord, de conventies over de mensenrechten, de zittingen van het Internationale Gerechtshof en het aanvaarden van regels over technische onderwerpen als de privileges en onschendbaarheid van diplomaten, leek het tempo in het begin vrij hoog te liggen. Maar de jonge lidstaten verzetten zich tegen wat in hun ogen niet van toepassing zijnde regels van de koloniale orde waren en de grootmachten wilden zich niet verder vastleggen. Het Internationale Gerechtshof werd gebruikt voor zaken die bij een dergelijk orgaan niet thuishoren, wat in 1966 in een wel zeer bizarre uitspraak resulteerde: de klacht van Ethiopië en Liberia over de bezetting van Namibië door Zuid-Afrika werd afgewezen. Sindsdien wordt het Hof van vele kanten gewantrouwd. De gang van zaken rond het zeerecht geeft ook wat betreft het scheppen van nieuwe internationale rechtsregels weinig hoop.

Op het ogenblik denken nog slechts enkele deskundigen bij wapenbeheersing en ontwapening aan de VN. Maar het was de VN die de na-oorlogse onderhandelingen begon en de verdragen over het wapenvrij houden van de ruimte en de kernstop opstelde. In de afgelopen jaren zijn de twee eeuwige hoofdrolspelers, de Verenigde Staten en de Sovjetunie, het maar over één punt echts eens geworden, en wel over de stelling dat wapenbeheersing praktisch uitsluitend hún zaak is.

Vereenvoudiging van de wereldpolitiek

Het hele bouwwerk van de georganiseerde internationale betrekkingen rust op het inzicht dat een wereld met ongelijk verdeelde politieke, economische en maatschappelijke eigenschappen nu eenmaal ingewikkeld in elkaar zit. Het gaat er bovendien van uit dat de verleiding om unilateraal te opereren en de zaak met wapens te vereenvoudigen ons wel eens te machtig zou kunnen worden. Internationale instellingen bieden met hun overeengekomen regels, procedures, aanbevelingen en verplichtingen een alternatieve manier van vereenvoudigen. De afgelopen twintig jaar is deze methode de leidinggevende staten echter steeds minder gaan bevallen. Daarom begint er een andere code in zwang te raken die als volgt omschreven zou kunnen worden:

- Vereenvoudiging door het nationaal belang boven het zoeken naar een algemeen belang te stellen.

- Vereenvoudiging door middel van geweld is toegestaan wanneer langzamere, minder dramatische diplomatieke oplossingen of bemiddeling door een derde, weinig resultaten op de korte termijn beloven. Vereenvoudiging door middel van geweld is radicaler en directer en wekt op dramatischer wijze de indruk dat een regering actief is - wat er verder ook van moge komen.

- Raison d'état en macht gaan voor de rechten van individuen.

- Een regering kan het volk vragen unilaterale besluiten te steunen, zelfs als die steun gebaseerd is op een scheve voorstelling van zaken en de publieke opinie door middel van massacommunicatie wordt gemobiliseerd.

Acht mogelijke verklaringen

Als het waar is dat een veelbelovend systeem van internationale organisatie op het ogenblik aan het wijken is voor een minder sophisticated unilateraal beleid van de kant van de vooraanstaande

[p. 27]

mogendheden en vele van hun volgelingen, hoe valt die nationalistische ontwikkeling dan te verklaren? Voor een bevredigend antwoord op die vraag zou ik gezien de complexe feiten zowel moeten gaan abstraheren als dieper op de details in moeten gaan. Daarom wil ik u, ondanks het risico dat ik zo nog meer dubieuze vereenvoudigingen introduceer, de volgende acht, vrij asymmetrische hypothesen voorleggen. Ze kunnen allemaal op elk moment, afzonderlijk of tegelijk, optreden.

- Hoe groter en rijker de staat, des te minder de regering voor haar defensie en economie van buiten nodig heeft. Hoe minder een regering nodig heeft, des te kleiner is ook, verhoudingsgewijs, het bedrag dat zij aan unilaterale actie behoeft te besteden. Dit geldt vooral voor de Verenigde Staten en de Sovjetunie met hun soms dreigende houding en daadwerkelijk wapengeweld. Omdat zij de directe kosten kunnen betalen en niet naar resultaten op de lange termijn streven, kunnen ze hun doel ook wel zonder internationale samenwerking bereiken. Deze ontwikkeling heeft er weliswaar altijd ingezeten, maar de steeds ingewikkelder wordende besluitvorming in de internationale organisaties en de vele politieke stromingen in een wereld van honderdzeventig, in plaats van bij voorbeeld zestig staten, maakt unilaterale acties steeds aantrekkelijker.

- Sommige politieke leiders keuren iedere tactiek goed als het om nationale macht of nationaal voordeel gaat. Dit kan gebeuren uit voorkeur voor een bepaald ideaal of moraal, maar het kan ook op een totaal gebrek aan moraal wijzen. Het Libië van Khaddafi is bij voorbeeld bereid te betalen om Israël schade toe te brengen. President Reagan stuurt de CIA Centraal Amerika in omdat daar volgens hem en zijn collega's gevaar van de Sovjetunie dreigt. De Sovjetunie zal waarschijnlijk iedere keer als er in Centraal Europa ongesanctioneerde politieke veranderingen op komst zijn met geweld ingrijpen, zoals in het verleden al in Oost-Duitsland, Hongarije en Tsjechoslowakije gebeurde. De meeste Afrikaanse regeringen zouden lachend toekijken als Zuid-Afrika door guerrilla-troepen werd verwoest (terwijl Zuid-Afrika op het ogenblik in de omringende landen commando's steunt om de spreiding van wat zij communisme noe-

[p. 28]

men tegen te gaan). De arme landen willen de wereldeconomie reorganiseren om er zelf beter van te worden, terwijl de rijken zich vrijwel tegen iedere verandering verzetten. Al deze regeringen kunnen een coalitie met anderen aangaan om internationale instellingen te gebruiken voor oneigenlijke doeleinden (één betekenis van ‘politisering’), heimelijke operaties of sabotageactiviteiten. Door deze tactiek kan men aan het thuisfront, waaronder de nationale politieke élite, laten zien hoe sterk hun regering de internationale politiek kan beïnvloeden.

- De ervaring heeft sommige regeringen geleerd hoe ze internationale instellingen voor nationale doeleinden kunnen gebruiken, maar ook hoe ze aan de knellende banden van de organisatie kunnen ontkomen. De weerzin om vredestroepen zoals indertijd in de Sinaï en de Congo werden ingezet, ook elders te gebruiken, geeft aan wat men uit de ervaring heeft geleerd. Dat geldt ook voor de onwil om een geschil aan het Internationaal Gerechtshof voor te leggen of de jurisdictie van het Hof te erkennen. Een regering die hulp op economisch gebied krijgt, weet dat zij zich kan veroorloven de rol van de bij het project betrokken internationale functionarissen te minimaliseren. Mogelijk heeft dit proces een cyclisch karakter en zitten we nu op een dieptepunt.

- Nationalistische pressiegroepen met beperkte doeleinden dwingen een regering van internationale verplichtingen en organisatie-procedures af te zien. Dit is vooral duidelijk in de Verenigde Staten maar het geldt waarschijnlijk in-meer gevallen dan we zouden denken. Een pressiegroep leert, net als een regering, van de contacten met internationale organisaties en wordt er door gestimuleerd. Omdat ze een beperkte agenda hebben, slaan ze nauwelijks acht op de gevolgen die hun campagne voor andere internationale verplichtingen kan hebben. Het hechter wordende netwerk van georganiseerde internationale betrekkingen, roept dus reacties op bij andere groeperingen. Ook als die niet in het openbaar willen of kunnen opereren, proberen ze soms toch de meest autoritaire regeringen te beïnvloeden. Voorbeelden van dit soort pressiegroepen zijn:

1.	Etnische en religieuze groeperingen.
2.	Halfbakken chiliasten zoals mensen die morgenochtend een wereldregering willen hebben, bepaalde orthodox-religieuze groeperingen en andere apocalyptici die verwachten dat de moderne staat in rook zal opgaan en hun superieure ideeën zullen zegevieren.
3.	Ideologen van diverse politieke pluimage, zoals nationalisten, verstokte kapitalisten of starre communisten.
4.	Traditionalisten in de verschillende ministeries van buitenlandse zaken en de academische wereld, die oprecht geloven dat de achttiende eeuw nog niet voorbij is of dat wel willen toegeven maar vinden dat de wereld maar weer naar zo'n situatie met een zuiver machtsevenwicht moet terugkeren.

- De permanente internationale bureaucratie, waaronder de secretaris-generaal van de VN, biedt wellicht te weinig inspiratie, te weinig leiderschap. De ruimte voor actie is weliswaar beperkt, maar de besluitvorming op de secretariaten is met te veel voorzichtigheid en ingewikkelde procedures omgeven en wordt bovendien door de nationale regeringen gehinderd.

- Internationale instellingen werken met zulke logge procedures en ingewikkelde structuren dat ze hun doel bijna voorbijschieten. In dat aspect weerspiegelen ze de voorzichtigheid of onverschilligheid van de lidstaten. De meeste lidstaten willen zich uiteraard tegen onnodige stommiteiten van een toevallige meerderheid beschermen. Sommige manipuleren de zaak echter opzettelijk. Zo maken staten die niet in de Veiligheidsraad zitten steeds meer gebruik van het recht om zonder stem aan de bijeenkomsten van de vijftien leden mee te doen. Ze hameren voortdurend op dezelfde punten en traineren daarmee het toch al trage proces nog meer. Wie in zulke omstandigheden wil slagen moet vaardigheid, fantasie, doorzettingsvermogen en een aantrekkelijke politiek hebben, maar de regeringen die daarover beschikken raken kennelijk geïrriteerd en kiezen in hun verwarring voor al even lastige bilaterale onderhandelingen waar zelfs de regels opnieuw moeten worden uitgevonden.

- Kinderen en studenten die in een nationale cultuur opgroeien, leren niet genoeg over of begrijpen niet voldoende van de dynamische aard van de internationale politiek en internationale organisaties. Het enige politieke kader dat ze kennen is de staat. Ze groeien op tot volwassenen die steeds minder weten naarmate de wereld om hen heen sneller verandert. Er is dus onvoldoende controle op wat regeringen doen en nog minder gefundeerde kritiek op wat ze nalaten.

- Regeringsleiders schuwen samenwerking omdat ze te onnozel of eigenwijs zijn of te veel haast hebben. Dat ligt gedeeltelijk aan hun karakter. Mondiaal gezien is de keuze van leiders een kwestie van toeval. Misschien hebben we het de laatste tijd gewoon slecht getroffen of moet een leider wil hij zijn nationale ambities vervullen wat de grote buitenwereld betreft blind zijn. Of misschien zijn de uniforme schoolkinderen van gisteren de verstarde leiders van vandaag. En het feit dat ze haast hebben, kan soms uit hun hoge leeftijd worden verklaard, soms uit hun fixatie op de volgende verkiezingen en soms uit andere dreigingen, van de kant van de paleiswacht in de kazerne om de hoek bij voorbeeld, en vaak uit alle drie.