Hollands Maandblad. Jaargang 1985 (446-457)

[p. 8]

Denken over de staatsschuld
J. Pen

Wie nadenkt over de staatsschuld valt makkelijk in de kuil van de valse analogie. Een particulier die schulden maakt ziet zijn toekomstige besteedbare inkomen verkleind doordat hij rente en aflossing moet betalen. Wie geen verstand heeft van economie past deze micro-economische redenering toe op de staatsschuld en concludeert dat het nageslacht de last moet dragen van de huidige begrotingstekorten. Latere generaties moeten immers de belastingen opbrengen die nodig zijn om de rente (en misschien zelfs wel de aflossingen) mee te financieren. De huidige generatie heeft de belastingen doorgeschoven naar de toekomst. Deze zienswijze berust op een denkfout. Het nageslacht moet inderdaad de rente opbrengen; de belastingen worden hoger. Maar datzelfde nageslacht ontvangt de rente. Als de obligatiehouders binnen het land wonen vindt een binnenslandse inkomensoverheveling plaats. Door de inkomstenkant van de rentebetaling uit het oog te verliezen, en de lessen uit de micro-economie gedachtenloos toe te passen op een collectiviteit, geeft men blijk weinig te begrijpen van eenvoudige macro-economische waarheden. Economen noemen dit de ‘naïeve lastentheorie’.

Deze naïeve lastentheorie komt in Nederland enigermate in de mode, maar niet bij vakmensen. De reden voor de belangstelling is natuurlijk dat de staatsschuld oploopt - bij ons is ongeveer het niveau bereikt van 50% van het nationale inkomen - zodat politici en journalisten zich met de zaak bezighouden. Er is geen waarborg dat zij de eenvoudige leerboeken van de openbare financiën hebben gelezen. We constateren een zeker verschil tussen economen en leken, hoewel die tegenstelling mij tegen de borst stuit. Het blijft toch vreemd dat iemand als het kamerlid R. de Korte, met zijn verhalen (regelmatig aan te treffen in Elseviers Weekblad) over de zware last die iedere pasgeboren baby al meteen omgehangen krijgt, nooit vermeldt dat die generatie later ook de schuldtitels zal erven. Iemand zou ook kunnen beweren dat die baby een klein renteniertje is.

Het spreekt vanzelf, dat de redenering inzake de interne staatsschuld niet mag worden toegepast op externe schulden. Als de houders van de obligaties in het buitenland wonen vormt de rentebetaling wel een last op de toekomst, althans voor zover de generaties in het land wonen dat de schulden op zich heeft genomen. Iedereen weet tot welke drukkende narigheden dit heeft geleid voor Argentinië e.d. Toch maakt niet iedereen het onderscheid tussen interne en externe schulden; B.M.S. van Praag doet het niet, als hij de lezers van de ESB van 30-1-1985 wil uitleggen waarom de begroting moet kloppen. Hij voert een voetbalclub ten tonele, alsof de staatshuishouding te moeilijk was voor de lezers van dat blad, en laat deze een lening sluiten - buiten de club, denk ik, en redeneert dan verder. Zo raken we in de war.

Dat brengt mij op de kwestie waar ik het over wil hebben: enkele vakmensen hebben er, om redenen die uit kennissociologisch oogpunt interessant zijn, de voorkeur aan gegeven, de halve waarheid te verbreiden. Het meest sprekende voorbeeld daarvan is James Buchanan, die tegenwoordig de wereld afreist om uit te leggen hoe slecht regeringen zijn, en hoezeer hun slechtheid in de hand gewerkt is door de Keynesiaanse theorie, en hoe de staatsinstellingen en de democratie worden ondermijnd door de spilzucht. We moeten terug naar de Victoriaanse moraal. Aan de wortel van deze sombere opvattingen ligt de naïeve lastentheorie. Het is, in het geval van Buchanan, niet moeilijk te begrijpen waarom hij deze aanhangt: in 1958, toen de discussie over deze dingen nog niet uitgekristalliseerd was, publiceerde hij een boek (Public Principles of Public Debt) waarin de denkfout van de vergeten rente-inkomsten werd gemaakt. Daar is de auteur niet meer op terug gekomen. Zoiets valt te begrijpen. Maar de volharding waarmee Buchanan zijn misvatting uitdraagt gaat toch wel wat ver.

Deze volharding trekt in Nederland de aandacht nu Buchanan op 15 januari in Rotterdam zijn bekende verhaal ten beste gaf (gepubliceerd in Intermediair, 1 februari 1985). Hij was uitgenodigd door de Rotterdamse hoogleraar E. Bomhoff, zijn geestverwant, wiens motieven veel moeilijker te begrijpen zijn. Misschien moeten we voor die motieven de sleutel zoeken bij de theorie die Buchanan aanhangt omtrent

[p. 9]

het gedrag van politici en ambtenaren: zij streven nutsmaximalisatie na, en dit wordt opgevat als eigenbelang, zonder enig acht te slaan op het algemeen belang. Blinde zelfzucht is de richtlijn voor het individuele handelen van publieke personen - dat is Buchanans visie. Het streven naar het Ware en het Goede speelt geen rol. Men zou deze cynische opvatting kunnen toepassen op hoogleraren, met als conclusie: alles wat lawaai maakt en de aandacht trekt mag gepropageerd worden. Hoe verwerft men zich een reputatie? Door extreem optreden. Maar eerlijk gezegd bevalt deze verklaring mij niet. Het blijft een raadsel waarom Bomhoff de naïeve lastentheorie aanhangt. En dat doet hij - dit kan men geregeld nalezen in de stukken, die hij in Elseviers Weekblad publiceert.

Van de ‘mainstream’ der economen kan men zeggen: de naïeve variant is uitgedreven. Het gebeurde niet door Keynes, maar door A.C. Pigou, dus een generatie eerder. Deze Pigou was in de jaren twintig degeen die de neo-klassieke theorie van de staatsschuld zorgvuldig en genuanceerd heeft geformuleerd. Op zijn werk wordt nog altijd voortgebouwd. In Nederland is vooral C. Goedhart door Pigou beïnvloed, en moderne leerboeken van de openbare financiën zoals dat van Robert Haveman (The Economics of the Public Sector, 1976) staan ook in het teken van de neo-klassieke opvatting. Deze ontkent niet dat begrotingstekorten en de daaruit voortvloeiende staatsschuld problemen meebrengen, en evenmin dat er wel een verkleining van de toekomstige welvaart door kan ontstaan. Maar er wordt van stond af aan rekening gehouden met het feit, dat het nageslacht niet slechts de verplichting erft om rente te betalen maar ook het recht om rente te ontvangen.

De thans algemeen aangehangen opvatting ziet er ongeveer als volgt uit. We moeten letten op het toekomstige reële inkomen, en hoe dat wordt beïnvloed door de huidige overheidstekorten. Het reële inkomen van een land is gelijk aan de produktie; deze grootheid wordt beïnvloed door de kapitaalgoederenvoorraad. Dat is de erfenis die we reëel nalaten aan latere generaties. Deze voorraad wordt opgebouwd door de investeringen. De strategische vraag is daarom, hoe de overheidstekorten de investeringen beïnvloeden.

Daarover heeft de neo-klassieke theorie de volgende gedachten. De investeringen hangen vooral af van de besparingen, die de ondernemers op de kapitaalmarkt kunnen lenen. Als nu de overheid deze besparingen gebruikt voor de financiering van haar tekorten, blijft er voor de ondernemers minder over. Dat heet crowding out. De investeringen worden negatief beïnvloed. De toekomstige kapitaalgoederenvoorraad dus ook, en het toekomstige reële inkomen valt lager uit. Deze vertraagde groei is de schade, die ontstaat door de overheidstekorten. Let wel, de schade ontstaat niet door het bestaan van de overheidsschuld, zoals in de naïeve lastentheorie, maar door het ontstaan ervan: crowding out vindt plaats op het moment dat de overheid de lening plaatst. Het mechanisme dat voor de groeivertraging zorgt is de hogere rente, die de ondernemers uit de kapitaalmarkt drukt. Niet de schuldexistentie maar de schuldcreatie roept later de inkomensverlaging in het leven.

Deze neo-klassieke zienswijze moet met enkele andere elementen worden aangevuld, die het beeld compliceren. Als de overheid tekorten heeft neemt de vraag naar goederen en diensten toe. Dat is, in onderbestedingssituaties, goed voor de investeringen. Ze hebben immers te lijden doordat de bedrijven te weinig afzet hebben, en de publieke tekorten verhelpen dit euvel enigszins. De schuldcreatie heeft in deze zin een positieve invloed op de toekomstige kapitaalgoederenvoorraad. Dit is het neo-keynesiaanse element in de moderne opvattingen: niet zozeer de besparingen maar de afzetverwachtingen zijn doorslaggevend. Crowding out en vraagstimulering werken tegen elkaar in. Het valt bij voorbaat niet te zeggen welke van de twee effecten de overhand heeft. Een voorzichtige waarnemer zal dus uiterst aarzelend antwoorden op de vraag of begrotingstekorten het nageslacht al dan niet belasten. Veel hangt er vanaf in hoeverre hij een Keynesiaanse onderbesteding als een realistisch gevaar ziet of als een hersenschim. En ook is van belang welke renteverhoging men precies verwacht.

Daarmee zijn we er echter nog niet. De toekomstige produktiecapaciteit wordt niet alleen bepaald door de ontwikkeling van de dode kapitaalgoederenvoorraad maar ook door de ontwikkeling van het menselijk kapitaal. Dat gaat in tijden van werkloosheid en armoede achteruit. Keynesianen wijzen daarom wel eens op de gunstige werking die overheidstekorten in dit opzicht uitoefenen: door het tekort wordt de huidige werkloosheid kleiner en treedt minder slijtage van menselijk kapitaal op. Het nageslacht vaart er wel bij. Neo-klassieke waarnemers geven weinig voor dit effect, omdat zij de werkloosheid niet toeschrijven aan onderbesteding maar aan iets anders (te hoge lonen, verstarring).

Tot nu toe spraken we over de gevolgen van de schuldcreatie, die in tegengestelde richtingen werken. Daarnaast is er het effect van de schuldexistentie - het feit, dat het nageslacht de rente en de aflossing moet betalen. Dit is weliswaar een overheveling, maar moderne waarnemers, en met name de supply-siders hebben er op gewezen dat deze overheveling niet neutraal is. Sommige Keynesianen hebben het inderdaad wel eens doen voorkomen alsof het bestaan van

[p. 10]

de interne staatsschuld een vestzak-broekzak operatie oplevert, maar dat is toch te optimistisch. In zoverre kan men spreken van een naïeve Keynesiaanse niet-lastentheorie, die verworpen moet worden. In feite levert de overheveling negatieve reacties op bij de belastingbetalers, die niet worden gecompenseerd door positieve reacties bij de rente-ontvangers. De belastingbetalers gaan mopperen, werken minder, werken zwart, en vooral: door de hogere belastingen investeren ze minder. Dat beschadigt dus de toekomstige produktiecapaciteit. De schuldexistentie heeft een negatief effect, waar geen positief effect tegenover staat; het groeipad van het reële inkomen komt lager te liggen.

Tenslotte heeft de schuldexistentie nog een effect op de financiële status van het land. Een hoog opgelopen verhouding tussen overheidsschuld en nationaal inkomen vermindert de kredietwaardigheid, speciaal in de ogen van buitenlandse beleggers. In een open kapitaalmarkt, die naar alle kanten in verbinding staat met buitenlandse financiële circuits, kan dat een kwade zaak worden. Niemand kan binnenlandse en buitenlandse beleggers weerhouden, de staatsobligaties af te stoten en te vervangen door andere waardepapieren. Dat leidt tot koersverlies van de staatsschuld en tot schade voor de beleggers, die hun geld aan de overheid hebben toevertrouwd. Dat leidt makkelijk tot een verder vertrouwensverlies. De rente op nieuwe emissies loopt op. Eventueel kan de valuta onder druk komen te staan. Zo zakt een land af. Deze sinistere mogelijkheid doet zich thans voor ten opzichte van een aantal Latijns-Amerikaanse landen, Israël en soms denkt men ook aan de Ierse republiek en aan België. Maar de Verenigde Staten, met hun onbeheersbare tekorten en hun oplopende staatsschuld, lijden niet onder een dergelijk prestigeverlies en ook niet onder een afbrokkelende valuta. Dit aspect van de schulden is dus verweven met andere nationale karakteristieken en heel moeilijk in een precieze analyse te vangen.

Voor de westelijke landen komt het bovenstaande verhaal er op neer, dat de begrotingstekorten tegengestelde effecten uitoefenen op de economische situatie. De schuldcreatie stimuleert en remt, de schuldexistentie zadelt het nageslacht op met een verplichte inkomensoverheveling van de belastingbetalers naar de schuldeisers van de staat. Het is deze laatste overheveling, die via diverse supply side reacties schadelijk is voor het toekomstige reële inkomen. Ze vormt bovendien een bron van moeilijkheden voor de toekomstige ministers van Financiën, die hun begrotingen rond moeten zien te krijgen in weerwil van de gestegen rentebetalingen. Deze functionarissen krijgen inderdaad een moeilijker leven. Maar de pensioenfondsen en de levensverzekeringsmaatschappijen krijgen het makkelijker; zij hebben meer keuze uit het beleggingsmateriaal.

Dus toch een potentiële last op de toekomst? Jazeker, dat is heel goed mogelijk. Het hangt echter af van de reacties van de mensen, en van de mate waarin de maatschappij andere financiële overhevelingen heeft ingebouwd. Als de verzorgingsstaat alle mogelijke activiteiten subsidieert - vervoer, wonen, onderwijs, medische zorg - en daarnaast een inkomensvloer garandeert voor niet-actieven, dreigt er een collectieve lastendruk te ontstaan die contra-produktief werkt. Zoals bekend zien we in de westelijke wereld percentages van dertig tot bijna zeventig, met Nederland in het voorste gelid. Dat frustreert de groei, en dan wordt ook het bestaan van de staatsschuld een last. Want de renteoverdracht komt bovenop al die andere financiële circuits. Het vermoeden bestaat, dat dit negatieve effect zich in de meeste westelijke landen voordoet. De renteoverdracht beloopt ettelijke procenten van het nationale inkomen; in Nederland een procent of vijf en in België zelfs het dubbele. Dat is te veel.

Vandaar dat er ook een opvallende eensgezindheid bestaat dat de begrotingstekorten liefst verkleind moeten worden. Zowel de neo-klassiek georiënteerde als de neo-Keynesiaans georiënteerde economen zijn het er over eens, dat extra publieke bestedingen vermeden moeten worden, en dat de belastingen eigenlijk omlaag moeten. Dat laatste kan alleen voorzichtig gebeuren omdat anders de tekorten te veel oplopen. Dit is de politieke consensus van de mainstream der economen, die hun door de omstandigheden wordt opgedrongen. Het is een internationaal verschijnsel, dat te weinig aandacht krijgt (en waar ik uitvoeriger op in ga in Among Economists, 1985).

Bij ons wordt de overeenstemming onder goedgeïnformeerde waarnemers nog bevorderd, doordat wij hier de Zijlstra-norm kennen. Deze gaat uit van een zeker aanvaardbaar begrotingstekort, dat berekend wordt volgens neo-klassieke en Keynesiaanse principes. De neo-klassieke redenering let op het structureel aanvaardbare tekort, nodig om een spaaroverschot in circulatie te brengen. De neo-Keynesiaanse component van het aanvaardbare tekort bestaat in de belastingopbrengsten, die door een eventuele onderbesteding zijn weggevallen. Voor Nederland komt de berekening uit op 4% structureel en enkele procenten - hooguit 4 - conjunctureel. Dit is minder dan de bijna 10% die we hebben. (Zie hierover: C.G.M. Sterks, Begrotingsnormen, 1982.) Het toelaatbare tekort is volgens de meeste berekeningen kleiner dan het feitelijke tekort. De politieke conclusie is dan ook, dat het tekort in Nederland bij voorkeur teruggedrukt moet worden, al bestaan er

[p. 12]

zekere nuances als het gaat om de keuze tussen belastingverlaging en tekortverkleining. De ouderwetse Keynesiaanse opvatting, dat het Nederlandse tekort best mag oplopen wordt door vrijwel niemand aangehangen.

Het is deze consensus onder economen en politici die door Buchanan over het hoofd wordt gezien. Dat hoeft ons niet te verbazen; hij staat buiten de mainstream van de macro-economie, wordt door de meeste vakmensen als een curiositeit beschouwd en zijn Victoriaanse ideeën worden door bijna niemand onderschreven. Typerend is, dat een conferentie, in 1976 georganiseerd om zijn zwartgallige denkbeelden over de democratie te bespreken, weinig anders opleverde dan een congresverslag waarin alle sprekers zich van Buchanan en zijn medestander Richard E. Wagner distancieerden. (Zie: Fiscal responsibility and constitutional democracy, Leiden, Boston 1978.) Ook zijn politieke vrienden gaven dus geen steun aan het beeld van doem en ondergang dat Buchanan had geschilderd.

Nu zouden de denkfouten van een Amerikaanse econoom ons niet bijzonder hoeven te interesseren, ware het niet dat de naïeve lastentheorie zo aantrekkelijk lijkt voor het gezonde verstand en ware het niet dat daarvan een heilloos schuldbesef uitgaat. Het gevaar van een restrictieve begrotingspolitiek, die zware lasten legt op het toekomstig inkomen, wordt er door versterkt. Maar er is meer. Buchanans politieke invalshoek is tamelijk naargeestig en niet zonder gevaar.

Deze zogenaamde public choice richting verwaarloost de traditionele doelstellingen van het beleid. Er wordt geen collectieve welvaart gemaximaliseerd maar uitsluitend een reeks van individuele nutsfuncties van de actoren. Deze visie is eenzijdig en destructief. Deze actoren zijn egoïsten zonder benul van wat behoorlijk is - ze zijn bereid de democratie te ondermijnen als ze maar bijval krijgen van de kiezers, of als hun bureaucratische afdeling er maar door groeit, of als ze er machtiger door worden. Vandaar hun voorkeur voor schulden maken. Uit dit cynische standpunt volgt dat politici en bureaucraten in staat moeten worden geacht tot allerlei lelijks.

Deze public choice gedachte oefent een zekere aantrekkingskracht uit op wetenschapsmensen die zich geen knollen voor citroenen laten verkopen. Zij komen in opstand tegen de ouderwetse interpretatie van het overheidsgedrag, à la Weber en à la Bergson, waarbij de overheid per definitie het algemeen belang nastreeft en de collectieve welvaartsfunctie maximaliseert. Zij vinden deze benadering te zoetsappig, te normatief en te ouderwets, en vooral te weinig in overeenstemming met de feiten.

Dit laatste is echter de vraag. Wie de politicus en de ambtenaar wil begrijpen moet stellig een open oog hebben voor eigenbelang, groepsbelang en professionele deformatie; maar tegelijkertijd mogen we niet verwaarlozen, dat deze mensen worden gedreven door politieke idealen en ideologieën. Dat kan best leiden tot keuzehandelingen die niet tot heil van de natie strekken, maar om te veronderstellen dat het harde egoïsme domineert over meer rechtschapen motieven - nee, zoiets kan niet bij voorbaat aanspraak maken op wetenschappelijkheid. Ik denk dat wij het politieke gebeuren volstrekt niet kunnen begrijpen als wij voorbijgaan aan het streven naar het Ware, het Goede en het Schone, zij het dan dat deze doelstellingen door verschillende functionarissen verschillend worden geïnterpreteerd. Ook de huidige staatsschuld is een gevolg van goede bedoelingen: de verzorgingsstaat met al zijn garanties, die echter niet bestand bleken tegen de koude realiteit van de depressie. De verzorgingsstaat kan niet worden begrepen door de theoretici die geen altruïsme en geen solidariteit in hun wereldbeeld hebben opgenomen.

Maar dit is niet alles. De public choice richting ontmoet nog een ander, moreel bezwaar. Wat Buchanan en sommige van zijn medestanders impliceren is de populistische opvatting dat politici niet deugen. Vandaar naar ‘zakkenvullers’ etc. is een kleine stap. Of naar de morbide stelling dat de overheid ‘te ziek is om op eigen benen te staan’ (H.A.A. Verbon in het Hollands Maandblad van december 1984). Te vrezen valt, dat deze ideeën niet goed zijn voor de democratie. Dat broze systeem berust op een mengsel van vertrouwen en wantrouwen. Mijns inziens moeten de burgers hun bestuurders goed in de gaten houden, en vooral geen schroom voor autoriteiten aan de dag leggen. De democratie vergt een gezonde mate van kritiek. Maar enig vertrouwen in de mensen die we met elkaar gekozen hebben is eveneens nodig. Een extreem wantrouwen is slecht; vooral als het gebaseerd is op de schijnbare wetenschappelijkheid van de nutsmaximalisatie. Als dit macchiavellisme dan ook nog gecombineerd wordt met een gebrek aan inzicht in economische samenhangen en het spelen op naïeve en overdreven angstige opvattingen over de staatsschuld ontstaat een kwalijk demagogisch samenweefsel, dat gesignaleerd behoort te worden.