Hollands Maandblad. Jaargang 1984 (434-445)

[p. 10]

De staat verzorgt, de wet is logen
P. Bordewijk

Het huidige regeringsbeleid probeert onmiskenbaar de rol van de staat terug te dringen: deregulering, vermindering van de collectieve uitgaven, privatisering, decentralisatie; van al deze de laatste het minst. Het betekent een rechtse reactie op de politieke ontwikkelingen in de jaren zeventig, waarin de staat juist een steeds belangrijker rol is gaan spelen. Voorlopig eindpunt van die ontwikkeling is de grondwet 1983, waarin door het opnemen van de sociale grondrechten de toegenomen verwachtingen die men van de staat heeft, zijn vastgelegd, al laten diezelfde grondrechten bij uitstek de zwakte van de pretenties van de staat zien: vroeger hadden de mensen werk, tegenwoordig hebben ze er recht op.

Hoewel alle kabinetten uit de zeventiger jaren in de praktijk de rol van de staat hebben laten toenemen, zowel wat betreft de regelgeving als wat betreft de omvang van de collectieve sector, is het kabinet-Den Uyl het enige geweest, waarbij dit voortvloeide uit een bewuste politieke keuze. Toch ging aan dit kabinet een periode vooraf, de roemruchte zestiger jaren - die zoals bekend in 1965 begonnen, en tot diep in de zeventiger jaren voortduurden - waarin juist anarchistische oprispingen bij links en vogue waren. Dat maakt het de moeite waard om na te gaan hoe die omdraaiing, waarbij links de staat niet langer aanvalt maar verdedigt, ontstaan is, en wat daaruit te leren valt voor de huidige situatie.

De linkse kritiek op de staat in de tweede helft van de jaren zestig kan niet los gezien worden van de kritiek op de economische groei die in die tijd werd geuit, al was toen de A.O.W. nog lang niet op het niveau van het minimumloon, en was ook dat minimumloon niet alleen nominaal maar ook reëel heel wat lager dan nu. Desondanks was het in die tijd heel gewoon om te beweren dat het verlangen naar meer welvaart niet uit de mensen zelf voortkwam, maar het gevolg was van de manier waarop ze door het bedrijfsleven gemanipuleerd werden, vooral door de reclame. In dat verband viel vaak het woord ‘consumptiemaatschappij’. De rol van de staat in de consumptiemaatschappij was het handhaven van de prestatiemoraal en het ondersteunen van de expansie van het bedrijfsleven. Dit gebeurde door militaire orders, door de aanleg van autowegen, door de invoering van de televisie, en vooral door het universitaire onderwijs, dat geheel aan de behoeften van het bedrijfsleven ondergeschikt gemaakt werd. Huurde de Leidse universiteit geen kantoorgebouw van het Philipspensioenfonds? Zo ergens, dan gold wel aan de universiteit: ‘De staat verdrukt, de wet is logen’.

Dat de staat zich aan al deze dingen bezondigde, die overigens meer kenmerkend zijn voor het huidige beleid dan voor dat van toen, maar die nu veel minder weerstand oproepen, kwam doordat de parlementaire democratie alleen in schijn een democratie is. In werkelijkheid levert dat systeem alleen een nieuwe elite op, dragers van de ‘regentenmentaliteit’, die zich vermengt met de elite van het bedrijfsleven, en de belangen van het bedrijfsleven dient. Wat de mensen werkelijk willen komt bij verkiezingen evenmin tot uitdrukking als in de autoshowroom. De enige gelegenheden waarbij we iets merken van wat de mensen werkelijk willen zijn demonstraties, wanneer de mensen in het geweer komen zonder gemanipuleerd te worden. Mient-Jan Faber vindt dat laatste nog steeds.

Natuurlijk is het bovenstaande een karikatuur, maar het is niet mogelijk een zo chaotische beweging als die van de jaren zestig anders dan sterk gesimplificeerd weer te geven. En het geeft voldoende detail om van daaruit de lijnen te trekken naar de toegenomen staatsbemoeienis in de jaren zeventig.

In de eerste plaats heeft de kritiek op de consumptiemaatschappij niet geleid tot afsterven van de staat, maar juist tot een veel sterker staatsingrijpen. Niemand kan er omheen, dat de ongetemde economische groei aanzienlijke schade voor het milieu met zich meebracht, en het tegengaan daarvan een intensieve overheidsbemoeienis eiste. Gedeeltelijk heeft die bemoeienis geleid tot onhanteerbare wetgeving, maar niet te ontkennen valt dat de verbetering van de waterkwaliteit in Nederland gedurende de jaren zeventig een voorbeeld is van succesvol overheidsingrijpen.

Met de kritiek op de consumptiemaatschappij hield verband het besef dat iemands tevredenheid met zijn eigen inkomen meer bepaald

[p. 11]

wordt door de vergelijking met anderen dan door het absolute niveau. Dit heeft gemaakt dat in de zeventiger jaren de nadruk meer is komen te liggen op de verdeling van het nationale inkomen dan op de groei ervan, waarbij jaarlijks gekeken werd naar het ‘inkomensplaatje’ dat ontstond door het samenspel van overheidsmaatregelen. Daarbij trachtte men het overheidsingrijpen te beperken tot de secundaire inkomensverdeling, omdat er door een samengaan van linkse en rechtse staatskritiek grote weerstand bestond in te grijpen in de onderhandelingen tussen werkgevers en vakbonden. De door de overheid bewerkstelligde herverdeling van inkomen werd er echter des te omvangrijker door. Pas nu het nationaal inkomen zich enige jaren zo ontwikkeld heeft dat het niet langer mogelijk is de koopkracht van de minima op peil te houden, mede door de stijging van het aantal mensen dat aanspraak maakt op een eigen inkomen, ontstaat weer meer belangstelling voor economische groei. De daling van de minimuminkomens leidt ertoe dat de lage inkomens gedwongen worden voorzieningen de deur uit te doen die algemeen gangbaar zijn geworden, en dat wordt ook door degenen die diezelfde voorzieningen vijftien jaar geleden als uitwassen van de consumptiemaatschappij beschouwden, onaanvaardbaar gevonden. Niet langer zijn de hoge inkomens consumptiepionier, maar de lage.

Ligt het min of meer voor de hand dat de kritiek op de consumptiemaatschappij geleid heeft tot een uitgebreidere regelgeving en daarmee tot een toename van de macht van de staat, minder voor de hand ligt dat ook de kritiek op de regentenmentaliteit van de toenmalige bestuurders en de verminderde legitimatie van de vertegenwoordigende democratie de invloed van de staat vergroot heeft, en voor zover dat laatste al niet het geval is, in ieder geval de regelgeving gecompliceerd heeft. De eerste factor die daarbij een rol speelt is dat er een verandering in de politieke cultuur is opgetreden, waarbij bestuurders en volksvertegenwoordigers veel dichter op hun huid gezeten worden dan vroeger het geval was. Dat leidt ertoe dat een politicus niet kan volstaan met het regelmatig maken van verstandige opmerkingen; wil hij zich kunnen handhaven, dan moet hij zich meester maken van zijn eigen ‘issues’, en daarop zien te ‘scoren’.

Dit betekent haast altijd het doen honoreren van de wensen van een belangengroep ten koste van het algemeen belang. De legitimatie op grond waarvan men het algemeen belang zou kunnen behartigen, is die van de representatieve democratie, en die legitimatie is verzwakt ten opzichte van die van de behartiger van deelbelangen. De laatste kan immers door demonstraties en allerlei andere actievormen gesteund worden, de eerste niet. Al te vaak is er ook gezegd dat het algemeen belang niet bestaat. Voorzover het de overheidsfinanciën betreft is dat laatste zeker niet waar: er wordt alleen niet voor gedemonstreerd.

Zo wordt elke generalist voor hij er erg in heeft in de rol van behartiger van een speciaal belang gedrongen. De P.v.d.A.-politicus die staatssecretaris materieel op het ministerie van defensie wordt ontkomt er niet aan zich sterk te moeten maken voor de noodzakelijke vernieuwingen, even zo goed als de V.V.D.-wethouder Welzijn die onvoldoende opkomt voor het opbouwwerk door vriend en vijand als een zwakke wethouder zal worden aangemerkt. En dan praten we nog niet over het welzijn van dieren, waarvoor staatssecretaris Ploeg zich kraaiend inzet. Kukeleku!

Van dit mechanisme gaat een geweldige druk uit tot het verhogen van de collectieve uitgaven en het ingewikkelder maken van de regelgeving. Wanneer politici proberen te scoren door belastingverlaging, dan is het door het tot stand brengen van een ingewikkelde aftrekregeling voor een specifieke groep belanghebbenden, die ten koste gaat van de overige belastingbetalers en de wetgeving ingewikkelder maakt. Het fraaiste voorbeeld hiervan is de aftrekregeling voor onderhoud van eigen woningen. Daarbij schept iedere regeling zijn nieuwe onrechtvaardigheid, die men geneigd zal zijn met nog verfijnder regelgeving te beantwoorden. Gebrek aan effectiviteit is veel minder aanleiding om regelgeving te herzien.

Een belangrijke rol hierbij speelt dat in veel gevallen niet de uitkomst van het beleid getoetst kan worden, maar alleen de inspanning. Het hierboven aangegeven voorbeeld van de verbetering van de waterkwaliteit als gevolg van het gevoerde beleid is tamelijk uitzonderlijk in die zin dat er een rechtstreeks verband te leggen valt tussen beleid en resultaat. In de praktijk lukt dat alleen wanneer het gaat om elementen uit de fysieke omgeving van de mens. Zo kan het volkshuisvestingsbeleid getoetst worden aan het aantal woningen dat wordt opgeleverd. In de meeste gevallen is een dergelijke toetsing van het beleid aan de output echter niet mogelijk. Er kan geen rechtstreeks verband gelegd worden tussen de hoogte van de Nederlandse defensieinspanning en het achterwege blijven van oorlog in dit deel van de wereld gedurende de laatste 38 jaar, en het defensiebeleid wordt dan ook niet daaraan getoetst, maar de kosten worden vergeleken met het nationaal inkomen. Dit laatste gebeurt ook bij ontwikkelingshulp.

Een dergelijke toetsing van het beleid aan de input ziet men haast overal waar het beleid gerealiseerd wordt via de beïnvloeding van mensen of zich dat tot doel stelt. Dit type beleid is

[p. 12]

sinds de jaren zestig sterk naar voren gekomen, als compensatie van de manipulatie van de mensen door de commercie en wat daarmee samenhing. Dat geldt voor allerlei onderdelen van het welzijnsbeleid, met name wanneer zich dat op bewustwording richt, en we zien ook steeds nieuwe bewegingen om via het onderwijs tot mentaliteitsverandering te komen (vredesonderwijs, antifascistisch onderwijs, doorbreking van de heteroseksuele norm). De overheid probeert hetzelfde ten aanzien van de verkeersveiligheid, en eigenlijk ook voor zoiets abstracts als het ondernemersklimaat. Omdat in zulke gevallen de effectiviteit niet te toetsen valt, kan een bestuurder zich niet tot taak stellen met de beschikbare middelen zoveel mogelijk te doen, maar wordt hij beoordeeld op de hoeveelheid geld die hij voor zijn sector weet los te krijgen. Soms ook krijgt men de indruk dat de discussie over de doelmatige besteding van de middelen in een sector opzettelijk taboe verklaard wordt, omdat dat de strijd om zoveel mogelijk middelen te verwerven maar in de weg staat.

Het bewust negeren van de effectiviteit van beleid komt niet alleen voor, waar het gaat om beschikbaar gestelde middelen, maar evenzeer waar het gaat om regelgeving. Men praat rustig over een verplichting voor bedrijven om 5% gehandicapten aan te stellen, terwijl niemand gelooft dat de bestaande verplichting voor 2% op enige schaal wordt nageleefd. Dit past in een soort vrijblijvendheidscultuur die de politiek is gaan kenmerken: partijcongressen doen radicale uitspraken in de verwachting dat de soep toch niet zo heet gegeten wordt, en hetzelfde geldt voor de Tweede Kamer ten opzichte van de regering. Wie scoren wil vindt het tot stand brengen van een regeling belangrijker dan de vraag of de mensen zich er aan houden. Wie maakt er zich eigenlijk druk om de uitvoering van de abortuswet?

Geeft het bovenstaande enig inzicht waarom de ideologie van de zestiger jaren niet voorkomen heeft dat de staat zijn zorg tot alle hoeken en gaten van de maatschappij heeft uitgebreid, het is wel zo dat diezelfde ideologie aan de mogelijkheid van een effectieve zorg door de overheid ernstig afbreuk heeft gedaan. In de eerste plaats is onder invloed van die ideologie allerlei wetgeving tot stand gekomen die de pretentie heeft macht te spreiden, in de tweede plaats is de neiging om zich aan gestelde regels te houden sterk afgenomen. De staat mag dan niet verdrukken maar verzorgen, de wet wordt nog steeds als logen beschouwd.

Het meest tragische voorbeeld van wetgeving die de pretentie had macht te spreiden is ongetwijfeld de Wet Universitaire Bestuurshervorming. Deze wet heeft de universiteiten opgezadeld met een arbeidsintensief bestuurssysteem, waarin de macht zo gespreid werd dat elke garantie voor kwaliteitsbewaking - toch al moeilijk in een organisatie waar ambtelijke rechtspositieregels heersen - ontbrak. Vervolgens werden allerlei vormen van universitair disfunctioneren in de publiciteit breed uitgemeten, en werd de tijd rijp voor het opheffen van hele studierichtingen, in een centraal geleide operatie.

De W.U.B. is in zekere zin atypisch, omdat deze wet leidde tot ingewikkelde regelingen, maar de macht van de overheid uiteindelijk onaangetast heeft gelaten. Sterker nog, bij de universiteiten zien we een verschuiving van macht van een elite onder de werknemers naar de snel uitdijende universitaire bureaucratie. Anders ligt het met de ontwikkelingen in het administratief recht. De gedachte, dat de burger tegenover de overheid beschermd moet worden, heeft ertoe geleid, dat een verschuiving van bevoegdheden is opgetreden van politieke besturen naar benoemde leden van de Raad van State. Dit komt zowel door de invoering van de wet AROB, als door de ontwikkeling van het bouw- en milieurecht. In de praktijk blijkt echter, dat op de gevarieerde mogelijkheden van beroep- en bezwaarschriften vooral een beroep gedaan wordt bij conflicten tussen verschillende (groepen) burgers, die pas inzet worden van een conflict tussen overheid en burger, nadat de overheid voor een der belangen gekozen heeft. Vooral de ingewikkeldheid en de traagheid van de beroepsprocedures doen sterk afbreuk aan de effectiviteit van het overheidsoptreden. Uit mijn eigen praktijk zou ik een geval kunnen beschrijven van een wat gecompliceerde burenruzie waarin vijf uitspraken door de Raad van State zijn gedaan, zonder dat het probleem is opgelost.

De verminderde macht van de staat komt echter vooral tot uitdrukking door de afnemende geneigdheid bij de mensen om zich te houden aan datgene wat door de overheid wordt voorgeschreven. Er heeft zich hierbij een verschuiving voorgedaan, waarbij de burgerlijke ongehoorzaamheid uit ideologische overwegingen ter wille van algemene belangen, zoals vrede en democratie, overging in buitenwettelijke acties ter wille van groepsbelangen zoals die door de binnenschippers, en waarbij de acceptatie van dat laatste velen weer tot doodnormale wetsontduiking uit puur eigenbelang aanzette.

Verder speelt een rol, dat sommige wetten die diep ingrijpen in het privé-leven niet tot stand komen op grond van een uitgesproken overtuiging bij de meerderheid van de volksvertegenwoordigers, maar ten gevolge van ondoorzichtige ‘deals’ bij de coalitie-vorming (abortuswet), dat sommige wetten algemeen als

[p. 13]

achterhaald beschouwd worden, zonder dat men in staat is tot iets beters te komen, en tenslotte dat sommige voorschriften gewoon onuitvoerbaar zijn. We zien dan ook dat het normaal is geworden dat men zich niet aan de wet houdt in zeer verschillende situaties, waarbij overigens een zeer verschillend oordeel past: belastingfraude, zwartwerken, -rijden, -kijken, door rood licht rijden, kraken, fietsdiefstallen, een abortuswet die niet wordt uitgevoerd, ambtenarenstakingen. Het geldt lang niet alleen voor particulieren, maar ook voor lagere overheden. Ook toen het begrip ‘bestuurlijke ongehoorzaamheid’ nog niet was uitgevonden, waren er al haast geen gemeenten te vinden, waar men voor 1 september de begroting voor het volgend jaar klaar had of alle bestemmingsplannen na 10 jaar herzag.

Er zijn twee redenen waarom mensen zich aan wetten houden: omdat ze vinden dat ze zich in het algemeen aan wetten moeten houden, en omdat er het risico van sancties is bij overtreding. Beide effecten versterken elkaar: naarmate meer mensen zich uit zichzelf aan wetten houden, wordt de pakkans van de anderen groter, terwijl naarmate men meer om zich heen ziet dat anderen ongestraft wetten overtreden, de neiging om zichzelf aan wetten te houden afneemt. In een democratie is de neiging van mensen om zich uit zichzelf aan wetten te houden groter dan onder een dictatuur, en dan is dus een klein politieapparaat nodig.

In de Nederlandse situatie zien we echter, dat aan de ene kant de legitimatie van de parlementaire democratie verminderd is, terwijl dat niet gecompenseerd is door een sterker politieoptre-

[p. 14]

den. Integendeel, daarbij zijn steeds meer beperkingen opgelegd, en die beperkingen komen vaak juist vanuit de politiek. Links en rechts wordt met het begrip ‘privacy’ geschermd. Rechts is bang voor kapitaalvlucht wanneer er een normale controle op rente-inkomsten zou komen. Bij links steekt nog steeds het oude anti-etatistische gevoel uit de tijd van de Internationale de kop op. Een belangrijke rol speelt ook, dat links - zoals opgemerkt door de redacteur van dit tijdschrift - de mensen verdeelt in zielig en slecht, en vindt dat alleen tegen slechte mensen moet worden opgetreden, en zo weinig mogelijk tegen zielige. Daardoor is het tijdenlang taboe geweest om te praten over fraude bij het gebruik van sociale voorzieningen. Bij het onderscheid tussen zielige en slechte mensen kunnen zich echter interessante verschuivingen voordoen: nog maar tien jaar geleden werden verkrachters beschouwd als mannen die niet op een gewone manier aan hun gerief kunnen komen en dus zielig, en adviseerden criminologen de slachtoffers maar een ander ochtendblad te lezen, nu worden ze door de feministen vooral beschouwd als mannen, en dus als slecht, en worden hogere straffen geëist. Een interessant verschijnsel is ook de subsidiëring van instellingen die behulpzaam zijn bij wat formeel wetsovertreding is: de alternatieve jongerenhulp, maar ook de zorg voor spijbelaars, hoewel nog steeds voor verlenging van de leerplicht gepleit wordt.

Ondanks het afnemen van de instrumenten om regels na te doen komen, en de bereidheid om ze te gebruiken, neemt het aantal na te leven regels voortdurend toe. Die combinatie lijkt fataal te worden. Vooral waar het de inkomensoverdrachten betreft dreigen we in een spiraal terecht te komen: naarmate er meer inkomsten buiten de officiële gegevens worden gehouden, wordt de belasting- en premiedruk op de overige inkomsten sterker, wat de neiging om dan ook maar eens wat zwart te doen versterkt.

Ik denk niet dat het probleem eenzijdig op te lossen is, door of alleen maar minder staatsinvloed te bepleiten, of alleen maar een versterking van het politie- en controle-apparaat. Nodig is dat politici zich meer dan tot nu toe realiseren dat regelingen niet worden nageleefd alleen maar omdat de wetgever dat bepaald heeft, en dat men alleen maar datgene moet willen voorschrijven, wat men ook bereid is af te dwingen, met alle kosten en inbreuken op de privacy die dat met zich mee kan brengen. In de politieke praktijk van alledag is dat moeilijk, omdat daar voortdurend compromissen gesloten worden, binnen partijen en tussen partijen, binnen departementen en tussen departementen, waarbij het feit dat de naleving van een regeling niet verzekerd is uiteraard juist stilzwijgend een onderdeel van het compromis kan uitmaken.

Van Milton Friedman is de stelling afkomstig, dat een samenleving tot een politiestaat verwordt wanneer meer dan 60% van het nationaal inkomen via de collectieve sector wordt besteed (the line we may not cross).

Hoewel dit sterk overdreven is, en Friedman in de praktijk een omvangrijke collectieve sector erger blijkt te vinden dan een politiestaat, zit er een kern van waarheid in, dat grote inkomensoverdrachten alleen zijn af te dwingen met een omvangrijk controle-apparaat, maar ik denk dat we dat op de koop toe moeten nemen. Het betekent o.a. koppeling van de belastingadministratie aan alle loon-, rente- en uitkeringsadministraties via één fiscaal nummer per persoon, al zullen we dat geen persoonsnummer mogen noemen. Ook denk ik dat een nieuwe geldzuivering, althans wat betreft de briefjes van duizend, op den duur onontkoombaar zal blijken. Die biljetten worden voor weinig anders gebruikt dan voor transacties die buiten de boekhouding moeten blijven: zwart geld is meestal groen.

Wel kan men zich afvragen of er geen gevallen zijn waarin belastingvrijstelling doelmatiger werkt dan het huidige system waarbij sommige activiteiten zowel zwaar gesusidieerd als zwaar belast zijn. De laatste keer dat ik gebruik wilde maken van de subsidieregeling voor de z.g. winterschilder, keek de betreffende aannemer mij meewarig aan, en vroeg mij, waarom ik het zo ingewikkeld wilde. Als hij geen rekening uitschreef, hoefde ik geen B.T.W. te betalen, en dat zou met minder rompslomp hetzelfde resultaat opleveren. Ik antwoordde - enigszins verontschuldigend - dat ik mij dat in mijn positie niet kon veroorloven, en daar had hij alle begrip voor. Men kan zich afvragen, of men om de bouw te stimuleren en zwart werken tegen te gaan, niet beter de B.T.W. voor deze sector zou kunnen afschaffen dan te werken met het geheel aan subsidieregelingen dat thans wordt gehanteerd, al zou dat uiteraard veel werkgelegenheid van ambtenaren kosten.

De vraag laat zich ook stellen of wij bij de verdeling in de lasten van de collectieve sector niet te veel rechtvaardigheid op detailniveau nastreven, door te veel met ieders privé-omstandigheden rekening te willen houden. Een actueel voorbeeld is de belastingheffing van tweeverdieners. Ik vind het redelijk, dat van een inkomen waarvan één volwassene leeft, meer belasting en premie geheven wordt dan van een inkomen waarvan meerdere volwassenen leven, ook al laat zich vanuit de profijtgedachte, zeker voor de premies, ook het omgekeerde verdedigen. Maar het getuigt van een weerzinwekkende

[p. 15]

regelneverij wanneer men de belastingheffing van mensen met eigen inkomens afhankelijk maakt van de vraag of ze bij elkaar wonen of niet, en het wordt er des te vreemder op, wanneer het onderscheid alleen geldt boven de leeftijd van 34 jaar. In dat geval rechtvaardigt naar mijn gevoel het verkregen ons extra rechtvaardigheid niet de kilo uitvoeringsproblemen en inbreuken op de privacy, die de regeling met zich meebrengt.

Anders ligt het bij de uitkeringen aan alleenstaande ouders. Er gaan veel stemmen op deze ook onafhankelijk te maken van de leefsituatie, waar met het oog op de bescherming van de privacy alles voor te zeggen zou zijn. Het zou echter betekenen, dat op die manier het minimumniveau voor een gezin met twee volwassenen op het dubbele van het eenoudergezin zou komen te liggen. Voor de eenoudergezinnen zou dat betekenen dat men nog slechts aanspraak zou kunnen maken op de helft van het minimum dat voor een volledig gezin geldt, en dat zou onverteerbaar zijn. Maar dan moet ook aanvaard worden dat er controlemaatregelen genomen worden die een inbreuk vormen op de privacy. Wanneer men dat niet aanvaardt, zijn uiteindelijk de echte een-oudergezinnen de dupe.

Wanneer we iets willen regelen, moeten we bereid zijn de naleving af te dwingen. Wanneer we de daaruit voortvloeiende bemoeienis met ons privéleven niet willen, moeten we minder rechtvaardigheid nastreven. De staat kan niet verzorgen, als de wet tot logen wordt verklaard.