Hollands Maandblad. Jaargang 1982 (410-421)

[p. 17]

De illusie van de ‘op rolletjes lopende staat’
Paul Kalma

‘De macht van de staat’ is een reactie van Ed van Thijn op het door mij geschreven WBS-rapport De illusie van de ‘democratische staat’. Daarin kritiseer ik de staats- en democratie-opvatting van de Partij van de Arbeid, niet in de laatste plaats die van Van Thijn zelf. Zijn reactie is strijdlustig en daarin onderscheidt hij zich van degenen in de PvdA die, na jarenlang verkiezingsprogramma's vol ‘ordening’ en ‘planning’ te hebben onderschreven, zich nu naar de mode van het neo-liberalisme voegen. Maar veel verder gaat mijn waardering voor ‘De macht van de staat’ niet. Van Thijn gaat, in zijn haast om zijn voorstellen voor de reorganisatie van de rijksdienst te verdedigen, nauwelijks op mijn argumenten in en wekt zelfs de indruk dat de kern van mijn betoog aan hem voorbij is gegaan.

Anders kan ik ook niet verklaren waarom hij de strekking van De illusie van de ‘democratische staat’ zo slecht weergeeft. Uit zijn artikel krijgt men de indruk dat ik de samenleving ‘in feite onbestuurbaar’ vind (p. 6), dat ik meningsvorming in een democratie ‘belangrijker dan besluitvorming’ acht (p. 8) en dat ik de PvdA adviseer om zich ‘van de staat af te wenden’, hem ‘de rug toe te keren’ of misschien zelfs ‘op te blazen’ (p. 10). De lezer zal concluderen dat ik misschien wel een ‘doorwrochte en serieus te nemen’ studie heb geschreven (p. 4), maar dat ik toch niet helemaal goed bij mijn hoofd ben.

In een poging om althans iets van die indruk weg te nemen zal ik de verwijten van Van Thijn aan mijn adres nalopen en aangeven over welke zaken wij het wel, en over welke wij het niet eens zijn.

De verhouding tussen staat en democratie

De sociaal-democratie in Nederland, zo tracht ik in mijn rapport aannemelijk te maken, heeft een niet altijd geëxpliciteerde, maar daarom niet minder duidelijke staatsopvatting. Daarin treedt de centrale overheid op als de instantie die, op hoofdlijnen, richting geeft aan de maatschappelijke ontwikkeling. De staat, schrijf ik, ‘geldt als de “cockpit” van de samenleving, van waaruit die samenleving in socialistische richting wordt gestuurd resp. voor allerlei onheil wordt behoed.’¹⁾ ‘Sturing’, ‘bestuurbaarheid’, e.d. zijn in dit verband sleutelbegrippen - in de twee pagina's tellende inleiding tot het verkiezingsprogramma 1981 van de PvdA, ‘Weerwerk’, komen ze 14 maal voor.

Deze staatsopvatting kan niet los gezien worden van de opvatting van de sociaal-democratie over democratie. In het idee van de ‘democratische staat’, zoals ik het in mijn rapport aanduid, wordt de staat gezien als de belangrijkste, zo niet de enige plaats waar de democratie gestalte krijgt en als het instrument waarmee de samenleving handelend optreedt; de ‘democratische staat’ is vóór alles uitvoerende macht.

Deze staatsopvatting komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de sociaal-democratische visie op decentralisatie. Decentralisatie heeft altijd een belangrijke plaats ingenomen in het staatsdenken van SDAP en PvdA. Dat is op het eerste gezicht merkwaardig, gezien het centralisme dat het sociaal-democratisch staatsbeeld eigen is. Maar decentralisatie wordt dan ook in de eerste plaats opgevat als mogelijkheid om de centrale overheid van allerlei uitvoerende taken te ontlasten; zo krijgt ze meer armslag en kan ze haar greep op de maatschappelijke ontwikkeling versterken. ‘Weerwerk’ bijvoorbeeld noemt als belangrijkste motief voor decentralisatie ‘overbelasting en coördinatieproblemen van de centrale overheid’.²⁾

Ik geloof niet dat deze beschrijving (die in het rapport natuurlijk veel meer is uitgewerkt, vooral op sociaal-economisch terrein), onrecht doet aan de verschillende doelstellingen van de sociaal-democratie, zoals Van Thijn stelt; onrecht doet aan de verschillende opvattingen binnen de sociaal-democratie en aan de verschillende accenten die in de loop der tijd door SDAP en PvdA zijn gelegd. Met de opkomst van de huidige economische crisis is de roep om ‘bestuurbaarheid’ in de PvdA steeds luider geworden, maar hij is altijd te horen geweest. In de PvdA bestaan verschillen van mening over de mate waarin de overheid de maatschappelijke ontwikkeling kan sturen, maar de debatten bewegen zich rond dat ene paradigma - dat van de ‘bestuurbaarheid’.

1) P. Kalma, De illusie van de ‘democratische staat’, Deventer: Kluwer/WBS, 1982, p. 16.

2) Geciteerd in De illusie, p. 14.

[p. 18]

Waarom is het idee van de ‘democratische staat’ (dus niet: de werkelijkheid van de democratische staat, zoals we die bijvoorbeeld in Nederland kennen) een illusie? Dat zit 'm in het karakter van de democratie. Een democratische samenleving, zo stel ik in het rapport, is een samenleving waarin mensen en organisaties voor hun belangen en verlangens kunnen opkomen; waarin maatschappelijke conflicten zich vrijelijk kunnen uitkristalliseren en op min of meer vreedzame wijze worden beslecht. De spil van zo'n samenleving wordt gevormd door het recht: het maakt conflicten mogelijk, het begrenst conflicten en het vormt de inzet van conflicten.

Het parlement speelt, als wetgever, in zo'n samenleving een belangrijke rol, maar niet de rol die voor hem in het idee van de ‘democratische staat’ is gereserveerd: die van centraal orgaan van een uitvoerende macht die de maatschappelijke ontwikkeling naar haar hand zet. En dat om twee redenen. In de eerste plaats kan de staat zich moeilijk afschermen van de talloze en vaak tegenstrijdige verlangens die in een democratische samenleving worden gearticuleerd. Daardoor ontbreekt het het overheidsbeleid al aan de coherentie die het kan hebben in landen waar de staat niet aan een dergelijke druk is blootgesteld. In de tweede plaats is de centrale overheid er veel minder in staat om van de burgers naleving van het beleid af te dwingen. In een democratische samenleving is de vrijheid om overheidsmaatregelen te ontduiken of te ontwijken per definitie groter, terwijl de overheid er ook niet voortdurend en op grote schaal geweld kan toepassen.

De beperkte macht van de staat in een democratische samenleving, zo vervolg ik, is een empirisch feit, maar heeft ook normatieve waarde. In een democratie dient niet alleen de macht van de overheid aan regels gebonden te zijn (dat heeft de sociaal-democratie ook altijd gezegd), maar dient ook haar machtsbereik, haar actieradius beperkt te zijn. Zo mag bijvoorbeeld het economisch beleid van de overheid niet zover gaan dat de onderhandelingsvrijheid van de vakbeweging, één van de dragende principes van een democratische, pluralistische samenleving, ondergraven wordt. Sociaal-democraten die, conform het idee van de ‘democratische staat’, het primaat van de politieke democratie op alle maatschappelijke terreinen bepleiten, verliezen dit uit het oog.

De staat ‘opgeblazen’?

Van Thijn heeft kritiek op deze wijze van redeneren, in het bijzonder op de door mij gebruikte begrippen. Hij vindt mijn staatsbegrip ‘ongenuanceerd’, waardoor de praktische problemen



m.b.t. de overheidsorganisatie aan het oog onttrokken zouden worden. Bovendien meent hij dat ik ten onrechte de verhouding staat-democratie als tegenstelling presenteer. ‘Wie ervan uitgaat dat ook in een democratische samenleving behoefte is aan collectieve besluitvorming roept, door democratie en staat tegenover elkaar te plaatsen, een valse tegenstelling op.’ (p. 8)

Om met dat laatste te beginnen: ik plaats staat en democratie niet tegenover elkaar, maar situeer alleen de democratie in de eerste plaats in de samenleving, niet in de staat. Nu geef ik toe dat het gebruik van de tweedeling staat-maatschappij allerlei gevaren in zich draagt (versimpeling, reïficatie). Ik heb dat risico genomen omdat ik me af wilde zetten tegen de neiging in de sociaaldemocratie (en niet alleen daar) om staat, maatschappij en democratie, geheel in de radicaaldemocratische traditie van de ‘volkssoevereiniteit’, tot één harmonieus geheel te laten versmelten.

Dat lijkt me een gevaarlijke illusie, zeker in een tijd waarin de activiteiten van de staat sterk zijn toegenomen en het staatsoptreden allerlei negatieve effecten met zich meebrengt. In ieder geval ligt de tijd waarin de staat ondubbelzinnig als drager van de ‘positieve vrijheid’ kon worden betiteld, ver achter ons. Aan die stelling, niet de onbelangrijkste in het rapport, gaat Van Thijn volledig voorbij.

Met Van Thijn's verwijt dat mijn staatsbegrip te ongenuanceerd is, ben ik het evenmin eens. Het is in ieder geval nog wel zo genuanceerd dat zes van de zeven ‘probleemvelden’ die Van Thijn achter de ‘brede rug’ van mijn staatsbegrip ziet verdwijnen, uitvoerig in mijn rapport aan de orde komen (de zevende is de verhouding tussen overheid en quartaire sector). Van Thijn verwijt mij problemen ‘weg te poetsen’ en gebruikt daarbij termen... die hij rechtstreeks aan het rapport ontleent (bijvoorbeeld de ‘input’ vanuit de samenleving, de staat als ‘producent van beslissingen’).

Van Thijn heeft echter niet alleen kritiek op de begrippen die ik hanteer en op het beeld dat ik

[p. 19]

van de sociaal-democratie schets, maar ook op de richting waarin ik oplossingen zoek. Herhaaldelijk suggereert hij dat ik van die hele staat af zou willen. Een democratie, zo stelt hij bijvoorbeeld, ‘kan eenvoudigweg niet bestaan zonder enigerlei vorm van staatkundige organisatie’. (p. 7) Alsof ik dat zou beweren. De staat is niet alleen essentieel voor het in stand houden van het recht, maar heeft ook een belangrijke rol te spelen bij het collectief vormgeven aan de samenleving. Die rol is echter beperkter dan de sociaal-democratie van oudsher denkt; de staat heeft niet het monopolie op maatschappijverandering.

In De illusie van de ‘democratische staat’ pleit ik voor een minder regulatieve, meer voorwaarden-scheppende taakopvatting van de overheid. Zij heeft een eigen verantwoordelijkheid, maar dient vooral burgers en organisaties te helpen bij het onderling oplossen van maatschappelijke problemen; een verkleining van de machtsverschillen in de afzonderlijke maatschappelijke sectoren is daarvoor een eerste vereiste. Daarnaast zou de overheid bijvoorbeeld (op nationaal, maar vooral ook op provinciaal en gemeentelijk niveau) zelf bedrijven kunnen stichten - niet om ‘de economie’ te beheersen, maar om de concurrentie te bevorderen en om initiatieven van particuliere bedrijven uit te lokken.

Het is dan ook merkwaardig om te lezen dat ik de overheid de rug toe zou willen keren. Hetzelfde geldt voor Van Thijn's bewering dat ik de meningsvorming in een democratie belangrijker dan de besluitvorming zou vinden. Dat is niet juist. Ik relativeer in mijn rapport alleen de neiging in de PvdA om democratie vrijwel uitsluitend in termen van besluitvorming te interpreteren. De PvdA zou veel meer aan interne meningsvorming moeten doen en haar opvattingen nadrukkelijker moeten uitdragen - ook buiten verkiezingstijd, wanneer partijen nu eenmaal meer naar de kiezers luisteren dan omgekeerd.

Maar wordt er in de PvdA dan al niet genoeg gediscussieerd, vroeg een lid van het partijbestuur me. Nee, er wordt erg veel afgepraat in de PvdA en er wordt weinig gediscussieerd.

Kritiek op de Commissie-Vonhoff

De afwijzende reactie van Van Thijn op mijn rapport lijkt mij vooral ingegeven door een zekere angst. De angst dat de toch al niet zo grote belangstelling in de PvdA voor de reorganisatie van het rijksoverheidsapparaat nog verder zal verminderen. Als geen ander heeft Van Thijn zich de afgelopen jaren ingezet voor zo'n reorganisatie, die de organisatorische problemen moet verminderen waarmee de overheid worstelt: bureaucratisering, ‘verkokering’, verstrengeling van Vierde en Vijfde Macht, e.d. ‘Wat men ook van de plaats van de overheid in de samenleving mag vinden, zij blijft te belangrijk om aan de vierde en vijfde macht toe te vertrouwen, gelet op de uitgangspunten van de parlementaire democratie. Daarmee zal Kalma het eens zijn.’ (p. 7)

Daarmee is Kalma het inderdaad eens. Maar hij heeft er wel een paar kanttekeningen bij. Hij vraagt zich bijvoorbeeld af waarom Van Thijn niet ingaat op de suggesties in het rapport voor een meervoudige, pluralistische controle van het overheidsbeleid. De controle door het parlement moet m.i. worden versterkt, maar alleen kan het parlement het niet af. Ik pleit daarom voor het vastleggen van procedures die departementen dwingen om zich bij het formuleren van hun beleid zo open mogelijk op te stellen tegenover hun ‘omgeving’ (dat wil zeggen de groepen en organisaties waarop het beleid betrekking heeft). Externe beïnvloeding van het beleid is er nu ook al; maar zij voltrekt zich volstrekt ongereglementeerd en dus overeenkomstig de bestaande machtsverhoudingen.

Belangrijker echter vind ik dat Van Thijn niet ingaat op mijn kritiek op de door hem nadrukkelijk onderschreven voorstellen van de Commissie-Vonhoff (Commissie Herstructurering

[p. 20]

Rijksdienst). Hij schrijft alleen dat ik het debat over de Vonhoff-problematiek zou terugverwijzen naar de ‘hobbykamers van de bestuurstechneuten’ (p. 8). Niets is minder waar; die discussie moet juist de hobbykamers uit. Ik bespeur in de rapporten van de Commissie-Vonhoff een technocratische benadering van de staatsproblematiek, die opmerkelijke overeenkomsten vertoont met die van de sociaal-democratie. De oplossingen van de problemen, waarmee de centrale overheid wordt geconfronteerd, worden uitsluitend binnen die overheid zelf gezocht. Men streeft naar verdere decentralisering van de besluitvorming, zonder zich vragen te stellen over het sturend vermogen van de staat.

In die kritiek op de Commissie-Vonhoff sta ik niet alleen. Als voorbeeld haal ik in het rapport Th. Quené aan, voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. In de voorstellen, zo luidt zijn commentaar, ontbreekt ‘het veelkleurig patroon van de samenleving doordat alle nadruk ligt op de rationalisering van het bestuur. Het rapport is m.i. veel te bestuursintern gedacht. Het ontwerpt als het ware een organisatiemodel voor de B.V. Nederland, waarvan de te maken produkten al vaststaan. De samenleving en grote delen van het politiek systeem - de politieke partijen en het parlement - blijven in het rapport te veel buiten de aandacht.’³⁾

Van Thijn gaat niet alleen voorbij aan deze kritiek op de Commissie-Vonhoff, maar ook op de meer algemene kritiek die ik in De illusie van de ‘democratische staat’ op zijn benadering lever. Sociaal-democraten stuiten bij het streven naar centrale besturing van de samenleving op allerlei problemen. Maar zij zouden zich eens af moeten vragen of althans een deel van die problemen niet het gevolg is van dat streven naar centrale besturing zelf. Wie, zo luidt mijn stelling, de centrale overheid wil gebruiken om maatschappelijke problemen op te lossen, moet niet gek opkijken als op een gegeven moment die overheid zelf een maatschappelijk probleem wordt.

Van Thijn wekt, net als andere sociaal-democraten, echter de indruk dat die problemen z.i. iets toevalligs hebben en op een gegeven moment bijna volledig opgelost kunnen worden. De politicoloog Van Gunsteren heeft die opvatting eens als volgt geïroniseerd: ‘Als maar eenmaal die departementale of ambtelijke verkokering was opgeheven, dan zou de planning werken... Als de planners de tijd hadden gehad om aan die informatie daadwerkelijk aandacht te besteden, dan had het plan kunnen werken... Als de politici overtuigd konden worden van de noodzaak om op langere termijn, langer dan de volgende verkiezingen, te denken, dan...’⁴⁾

3) Geciteerd in De illusie, p. 153.

4) Geciteerd in De illusie, p. 82.

Een dubbelzinnige opstelling

Ik onderschrijf dus Van Thijn's opvatting dat het primaat van de politiek binnen de overheid hersteld moet worden, zij het dat ik bij de door hem aangewezen weg, die van de Commissie-Vonhoff, grote vraagtekens zet. Wat is nu Van Thijn's opstelling tegenover mijn standpunt dat de rol van de overheid in de samenleving minder omvattend zou moeten zijn dan de sociaal-democratie altijd heeft gewild; dat de staat vooral een voorwaarden-scheppende functie heeft te vervullen en dat de politieke democratie aan grenzen gebonden dient te zijn?

Van Thijn laat zich hierover m.i. zeer dubbelzinnig uit. ‘Wat men ook van de plaats van de overheid in de samenleving mag vinden’, schrijft hij in een hierboven al aangehaalde passage - hijzelf spreekt zich over die plaats niet duidelijk uit. Over mijn kritiek op het door de sociaaldemocratie nagestreefde primaat van de politiek schrijft hij: ‘Voor zover dit het primaat van de politieke tegenover de sociale democratie betreft heeft hij wellicht gelijk.’ (p. 7) Wellicht. Ik krijg opnieuw de indruk dat Van Thijn zich op de vlakte houdt, om de aandacht voor de Von-

[p. 21]

hoff-discussie niet te laten verslappen. Niet voor niks spreekt hij de hoop uit dat mijn rapport ‘het startpunt kan zijn van een diepgaande discussie over de noodzaak de overheid in dit land aan een drastische reorganisatie te onderwerpen.’ (p. 10)

Van Thijn's pleidooi voor een overheid die niet alleen regulerend, maar ook voorwaardenscheppend en als ‘countervailing power’ optreedt, komt sterk overeen met wat ik in De illusie van de ‘democratische staat’ bepleit. Maar daar staat tegenover dat hij ‘met de beste wil van de wereld’ niet inziet ‘hoe anders dan via de staat ongelijkheid in inkomen, kennis en macht kan worden bestreden en maatschappelijke hervormingen kunnen worden doorgevoerd.’ (p. 5) Ook zijn streven naar een ‘overheidsapparaat dat op rolletjes loopt’ en naar een ‘herijking van het totale takenpakket’ passen goed in het staatsbeeld dat ik in mijn rapport kritiseer.

Beslissend vind ik echter wat dit betreft Van Thijn's voorstel om weer aansluiting te zoeken bij de sociaal-democratische staatsopvatting van de jaren dertig. Volgens Van Thijn getuigden de programma's van de SDAP ‘ruimschoots van weerzin tegen elke vorm van staatssocialisme’. (p. 4) In het bijzonder neemt hij M. van der Goes van Naters in bescherming, die in zijn boek Het staatsbeeld der sociaal-democratie (1930) op de noodzaak van een ‘Neuordnung’ wees.

Ik ben het met deze interpretatie niet eens. In de jaren twintig en dertig laat de SDAP m.i. haar ambivalente houding tegenover de staat definitief varen en kiest zij voor een staatsgericht socialisme. Het Plan van de Arbeid is hiervan een voorbeeld, maar ook het werk van Van der Goes van Naters. Weliswaar bepleit deze een wederzijdse doordringing van staat en maatschappij en krijgt de decentralisatie, overeenkomstig de Nederlandse politieke cultuur van die tijd, veel aandacht; maar over de wenselijkheid van het primaat van de staat laat hij geen misverstand bestaan. ‘Een overgang der voornaamste productiemiddelen aan de gemeenschap zich manifesterend in de staat is op handen’, zo stelt hij.⁵⁾ En in 1937 schrijft hij, ter verdediging van de delegatie van bepaalde uitvoerende taken aan zg. zelfstandige bestuursorganen (functionele decentralisatie): ‘(Daardoor) geeft de Staat geen macht uit handen; doordat zijn invloed werkzaam kan zijn tot ver in de particuliere sfeer, neemt zijn macht toe!’⁶⁾

Aan het eind van zijn artikel concludeert Van Thijn dat de ‘democratische staat’ geen illusie is. ‘(H)et is een bereikbaar ideaal, waarvoor nog veel werk zal moeten worden verzet.’ Ik stel daar tegenover dat het wel degelijk om een illusie gaat, waarvan ook ‘De macht van de staat’, zij het niet zonder ambivalentie, getuigt.

Het oordeel is niet aan de geschiedenis, maar aan de lezer.

5) Geciteerd in De illusie, p. 54-55.

6) M. van der Goes van Naters, Socialistische staatsvernieuwing, Arnhem: Van Loghum Slaterus, 1937, p. 116.