Hollands Maandblad. Jaargang 1982 (410-421)

[p. 10]

Het gevaar van politieke en bestuurlijke illusies
H. Daalder

Is het hoogtij of herfsttij in het socialistisch debat over bestuur en sturing in Nederland? Paul Kalma's nota over De illusie van de ‘democratische staat’ werd een opvallend boek, vruchtbaar onderwerp van twee discussiedagen: één georganiseerd door de WBS op 30 oktober 1982, één door de Vakgroep Politicologie en de Politicologische Vereniging aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam op 9 november 1982. Van Thijn's frontale aanval op Kalma tijdens de WBS-dag, terecht in het Hollands Maandblad gepubliceerd, biedt tal van subtiele analyses, en een onmiskenbare verdieping van thema's die Van Thijn zelf eerder aanroerde op een conferentie over Haagse Machten bij het eeuwfeest van de Vrije Universiteit op 17 april 1980, en in een rede gehouden als openingscollege op 27 januari 1981 voor eerstejaars studenten in het vak staatkunde aan de Rijksuniversiteit te Leiden. Hij was toen minister van Binnenlandse Zaken. Zijn rede verscheen in de Nederlandse Staatscourant en werd herdrukt in het nieuwe Staatkundig Jaarboek 1982-1983, onlangs gelanceerd door een aantal leden van de Leidse vakgroep staatsrechtelijke vakken.

Als minister van Binnenlandse Zaken gaf Van Thijn uitvoering aan voorstellen van de Commissie-Vonhoff om een Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst te benoemen. Het werd mr. H.D. Tjeenk Willink, die op 12 oktober 1982 zijn eerste Jaarbericht 1983 - waarom dat voorschot op het komend jaar? - publiceerde, een document dat zich gevoeglijk lezen laat als deel van een voortgaande dialoog over de sturing van de Nederlandse politiek. De genoemde geschriften hebben een aantal kenmerken gemeen: er wordt nog maar weinig gesproken over ideologieën (noch als toekomstige hoop, noch als excellent middel tot ontluistering van het heden). Evenmin verwijzen zij naar concrete sociale problemen of vragen van inhoudelijk beleid.

Hoofdprobleem is hoe beleid gemaakt wordt en door wie, en met welke kansen en mogelijkheden om (selectief) beleid uit te voeren en aanvaard te krijgen. Het debat is vaak verfrissendrealistisch. Politiek, beleid en bestuur worden in hun onderlinge vervlechting bezien, niet als gescheiden reservaten van politici en politicologen enerzijds, beleids- en bestuurs-, en management-deskundigen anderzijds. Een zekere katerstemming is, na de hoge verwachtingen van ‘the night before’ onmiskenbaar, de toon Nederlands-zorgelijk. Maar tegelijk blijft de hoop bestaan op oplossingen via hervormingen. Het debat is daarom toch ook optimistischer en voluntaristischer van toon, dan in de neo-deterministische dialogen van de aanhangers van het neo-corporatisme, dat volgens velen het Spätkapitalismus onwrikbaar zou kenmerken.

Wel verschilt de bron van de zorgelijkheid tussen de diverse auteurs. Kalma beoogt een bewust demasqué van het illusoir geloof in het algemeen belang en collectivistische sturing. Hij verplaatst eigen illusies naar een ‘democratische maatschappij’, waarin de staat vooral moet functioneren door het scheppen van regels voor democratische verhoudingen. Zijn geschrift ademt een vertrouwen in autonome groepen, dat zowel oudere Nederlandse tradities, als de radicale ideologieën van de jaren zestig heeft gekenmerkt, maar voegt daaraan toe (uit teleurstelling?) tradities van een sterk-liberaal constitutionalisme ter waarborging van vrijheden en verantwoordelijk gedrag.

Van Thijn haalt krachtig uit naar het anti-étatisme, dat Nieuw-Links nu even modieus beroert als Nieuw-Rechts. Zijn nieuwe geschriften geven soms blijk van teleurstelling over het niet-lukken van de Grote Politieke Strategie: die van de tweedeling van de Nederlandse politiek. Via stembusaccoorden en klare beloften aan de kiezers, gedaan voordat deze ter stembus gaan, zouden immers democratisch-gelegitimeerde, heldere beleidskeuzen ontstaan in een wisselspel tussen regeringsmeerderheden en oppositie?

[p. 11]

Sinds hij dergelijke stellingen in de tweede helft van de jaren zestig lanceerde, en in de strategie van de progressieve partijen zag toegepast, heeft Van Thijn de mislukking daarvan haast lijfelijk moeten ervaren: in de mislukte formatie van 1977 allereerst, in het mislukte kabinet-Van Agt II tussen 1981 en 1982 daarna. Hij werd, ook in debat met talrijke opponenten in eigen partij, de voorstander bij uitstek van de noodzaak tot (mede-)regeren, mits in ruil voor duidelijke beleidsgaranties. Vandaar zijn beklemtoning van de betekenis van regeeraccoorden - niet alleen als schakel op weg naar coalitievorming, maar vooral ook als program van actie door te zetten tegen onwillige coalitiepartners en andere tegenstrevende krachten in. Hoofdaccent komt dan te liggen op de eigen rol van de bewindslieden - collectief in de ministerraad, individueel in hun departement - die hun programma moeten kunnen doorzetten tegen een te welig-woekerende, en niet altijd willige, bureaucratie; tegen deelgroepen in de maatschappij; tegen de vijfde macht van de adviesorganen. Van Thijn is zich daarbij ook de mogelijk-storende invloed van partij-achterbannen bewust, die hij eerder, waar mogelijk, zocht te keren via goede spelregels, als opgesteld in het door hem geredigeerde rapport van de Commissie Interne Partijdemocratie van de Partij van de Arbeid.

Fundamenteel lijken voor hem te zijn: politieke wil, bewuste selectie van beleidsvragen; een heldere prioritering, en voldoende spoed om binnen één regeringsperiode belangrijke beslissingen ook werkelijk rond te krijgen. Hij deelt met Kalma de zekerheid, dat de omvang van de staat moet worden teruggedrongen, door decentralisatie naar lagere bestuurorganen en afstoting naar een vrijer functionerende kwartaire sector. Maar hij acht kennelijk Kalma's half-opgeven van de staat een gevaarlijke illusie.

Het eerste Jaarbericht van de Regeringscommissaris Tjeenk Willink biedt de (ex-) minister van Binnenlandse Zaken tal van suggesties in Van Thijnse zin: een periodiek bij te stellen actieprogramma van het kabinet, dat de beschikking moet krijgen over ‘gemeenschappelijke ondersteuning’ (naast de departementale staven van elk der ministers); concentratie van het regeringsbeleid voorlopig op drie hoofdbeleidsgebieden, gekozen omdat zij de belangrijkste maatschappelijke problemen vormen, met per hoofdbeleidsgebied een minister, die niet de minister mag zijn aan het hoofd van het departement, dat het meest direct bij de uitwerking of uitvoering van oplossingen betrokken is; voorbereiding van het beleid in het bijzonder door de planbureaus, die veel losser moeten staan van de bestaande departementen dan tot nu toe; per maand in de ministerraad tenminste twee uur vrije discussie over specifieke beleidsterreinen;



benoeming van een beperkt aantal projectministers, die hun beleid allereerst uitwerken met deskundigen, waaronder personen ook buiten de rijksdienst, met duidelijke rapportage aan het parlement over de voortgang (en afwikkeling!) van projectbeleid; terugdringing van de vijfde macht, door opheffing in beginsel van alle adviesorganen, die niet in de grondwet worden genoemd, waarna (her)instelling alleen kan plaatsvinden bij formele wet voor een periode van ten hoogste vier jaar, op voorstel van tenminste twee ministers; invoering van een algemene bestuursdienst voor de hogere ambtelijke rangen, waarbij wisseling tussen departementen en het tijdelijk aantrekken van deskundigen van buiten de overheid wordt bevorderd.

Het zijn klinkende betogen, die toch tal van vragen opwerpen. Ik noem er een aantal:

1. Hoe reëel is het te hopen op een meer vrijstaande politieke topleiding, gegeven de druk van de coalitieverhoudingen; de partijachterbannen; de maatschappelijke groepen; de als belemmering ervaren bureaucratische verhoudingen; het terecht gehekelde, maar daarom nog niet weggewiste incidentalisme van wat J.J. Vis ooit genoemd heeft het parlementair-publicitair complex? Is dit bewust-zoeken naar een autonoom gedachte politieke leiding niet wat te eenvoudig in een periode, waarin analyses van maatschappelijke structuren spreken van een hecht neo-corporatisme van groepen en organisaties, en realistische studies van beleid meer aanraking lijken te hebben met de befaamde ‘science of muddling through’ dan met het rationeel herijken en het nieuw-vormen van beleid-in-grote lijnen?

2. Bij Kalma, Van Thijn, en op een relativistischer manier ook bij Tjeenk Willink, heerst kennelijk een sterk geloof in de mogelijkheid beleid te onderscheiden en te scheiden, duidelijk te delen en te prioriteren, en naar hoofdpunten te toetsen. Tjeenk Willink zoekt het in nieuwe, maar wisselende beleidsstructuren op het hoogste niveau, Van Thijn gaat (daarnaast?) nog altijd uit van de verwachting dat departementen

[p. 12]

kunnen worden heringedeeld ‘rond de prioriteiten van het overheidsbeleid, zoals door de politiek vastgesteld’. Bestaan deze bepaalde lidwoorden - ‘de’ prioriteiten, ‘het’ overheidsbeleid, ‘de’ politiek - wel in een realistische analyse van politieke processen? Een zelfde vertrouwen in de mogelijkheden van scheiding, via het decentraliseren en delegeren van overheidstaken treft men bij Van Thijn en Kalma aan, zonder dat één van hen in concreto poogt aan te geven welke terreinen dat nu precies kunnen zijn.

3. Bij geen van de schrijvers treft men veel aandacht aan voor de vraag of nieuw-gevormd beleid wel uitvoerbaar is, en voldoende draagkracht in het regeringsapparaat en de maatschappij kan verwerven. Ik heb ooit in een dissertatie in 1960 over het Britse kabinet de stelling verdedigd, dat er drie schijnbaar rivaliserende, maar in wezen complementaire benaderingen bestaan in analyses van het functioneren van kabinetten: de visie die uitgaat van steeds wisselende persoonlijke en (partij)politieke verhoudingen van mensen aan de top; die van de bureaucratische hervormers die ‘goed’ beleid verwachten van een ‘goede’ departementale indeling en daarbij passende coördinatiestructuren; en die van de (veelal ongeduldige) voorstanders van nieuw beleid op basis van ‘objectieve’ prioriteiten in een duidelijk toekomstperspectief. Churchill hekelde de laatste school ooit als die van de ‘experts cerebrating in vacuo’. Van Thijn is voldoende politicus, de Commissie-Vonhoff was voldoende bestuurs-‘kundig’, om niet zover te gaan. Maar krijgen wij, met Van Thijn en Tjeenk Willink, toch niet iets van ‘politicians cerebrating in vacuo’?

4. Kalma zoekt het in een Neuordnung van een democratische maatschappij, en ook Van Thijn spreekt over de mogelijkheid van ‘afstoting van overheidstaken naar gedemocratiseerde, zelfregulerende bestuursorganen in de kwartaire sector’. Zoiets verbaast me. Zo men deze laatste ten voorbeeld wil stellen bij de veronderstelde jungle van de overheidsbureaucratie en het incidentalisme van de politiek, dan moet men wel een verstokt ‘illusionist van de kwartaire sector’ zijn, c.q. een diep maar onbewezen vertrouwen hebben in hetzij de democratische regulering door de staat (Kalma) hetzij in zelfregulerende(!) bestuursorganen (Van Thijn). Ik lees het record van de vierde macht, in vergelijking tot de kwartaire sector, n'en déplaise de Commissie-Vonhoff dan toch als positiever.

5. Is het niet paradoxaal, dat het primaat van de politiek, van duidelijke beleidskeuzen, van een democratisch-gelegitimeerd bestuur, juist naar voren wordt gebracht door een man als Van Thijn, die uit ervaring beter dan iemand weet welke irrationele elementen in de praktijk van partij-politieke processen en beleidskeuzen spelen? Hij betoogt vol overtuiging de noodzaak van be ‘stuur’ lijk werkzaam zijn, maar doet dat in een kring, waar de achterdocht tegen het bestuur sinds meer dan een decennium is gevoed, en waar zelfs in eigen huis nauwelijks sprake is van goede bestuurlijke verhoudingen. Natuurlijk: Van Thijn weet dat. Zijn betoog is vol heldere polemiek tegen wat hij niet ten onrechte voelt als het voortijdig en illusionistisch versagen van Kalma.

Duidelijker dan vele socialistische leiders heeft Van Thijn zelf de kop uitgestoken voor het herstel van goede bestuurlijke verhoudingen, ook binnen de eigen partij. Hij vraagt terecht en met klem, aandacht voor algemene bestuurlijke eisen, juist ook onder socialisten. Maar is er toch ook niet iets van een ongeduldig ‘vluchten naar voren’, in de hoop dat een (eigen?) leven vol politieke incidenten ooit nog kan leiden tot ‘wezenlijk’ politiek beleid?

Waarbij dan de problematiek blijft steken in de vraag wat politiek beleid uiteindelijk is: dat wat het socialistische programma wil? Wat uit moeizame coalitieverhoudingen kan worden weggesleept? Wat ‘het’ antwoord is op ‘de’ grote problemen van onze tijd? Wat in de alledaagse sfeer tussen rivaliserende partijen, bureaucratische instanties en/of groepsconflicten in bonte wisseling in de politieke arena wordt opgeworpen? Wat plotseling in media en parlement de aandacht van politici eist?

Ook hij, die bij voorkeur zoekt naar goed en democratisch beslissen over de belangrijke maatschappelijke vragen waarvoor de samenleving staat, leeft helaas niet in Reinkultur. Zelfs de meest vernuftige bestuurlijke- of beleids-organisatie zal politieke leiders niet kunnen sauveren voor de ‘zwarigheden’ van het politieke leven in al zijn facetten.