|
| |
| |
| |
Consequenties
H.A. Becker
De conclusie van Van Thijn is duidelijk, en zij valt in zijn eigen woorden als volgt samen te vatten: ‘de “democratische staat” bestaat thans niet, maar het is geen illusie, het is een bereikbaar ideaal, waarvoor nog veel werk zal moeten worden verzet.’ Door de aanhangers van het idee van de democratische staat wordt ‘de staat als belangrijkste, zo niet de enige plaats gezien, waar de democratie gestalte krijgt. De staat, met als centrale instanties regering en parlement, representeert de maatschappij. Het is de plaats waar, idealiter, de belangrijkste beslissingen over de maatschappelijke ontwikkeling worden genomen en aan het “algemeen belang” vorm wordt gegeven. Daar tegenover geldt de maatschappij als de plaats waar de deelbelangen heersen. De sociale democratie (bedrijfsdemocratie, inspraakprocedures, enz.) vormt een niet te verwaarlozen onderdeel van het sociaal-democratisch democratiebegrip, maar alleen in afgeleide, aanvullende zin. Centraal staat de politieke democratie, belichaamd in de staat. Sociaal-democraten spreken dan ook van het “primaat van de politieke democratie”’. (Kalma, 1982, 17).
Om dit ideaal van de democratische staat dichterbij te brengen, bepleit Van Thijn - de economische crisis ten spijt - een drastische reorganisatie, en wel langs de volgende hoofdlijnen:
| 1. | Een herstel van het primaat van de politieke democratie binnen de overheid. |
| 2. | Decentralisatie op grote schaal van bevoegdheden, middelen en mensen. |
| 3. | Versterking van het locale en regionale draagvlak door gemeentelijke herindeling, opheffing vierde bestuurslaag en invoering van provincies ‘nieuwe stijl’. |
| 4. | Herindeling van departementen rond de prioriteiten van het overheidsbeleid, zoals door de politiek vastgesteld. |
| 4. | Afstoting van overheidstaken naar gedemocratiseerde, zelfregulerende bestuursorganen in de kwartaire sector. |
Laat ik bij wijze van ‘Gedankenexperiment’ eens aannemen, dat de drastische reorganisatie van Van Thijn in de komende jaren zou worden uitgevoerd. Welke consequenties zou dit hebben, rekening houdend met de situatie in ons land? Met consequenties bedoel ik dan de vermoedelijke effecten (beoogd) en de vermoedelijke neven-effecten (onbeoogd). Zal zijn drastische reorganisatie de komst van de ‘democratische staat’ bevorderen? Op welke punten vereist zijn reorganisatie-programma zelf eerst een drastische herziening? Uiteraard kan dit korte artikel slechts een minuscuul mentaal experiment bieden, niet meer.
| |
Democratisering als leerproces
Sinds de Oude Grieken, eigenlijk al veel langer, vindt - met telkens terugvallen - democratisering plaats. Dat gaat met schokken, soms wreed. Wie macht heeft genoten, staat die niet graag weer af. De democratisering verloopt ook stroef, omdat de ‘gedemocratiseerden’ hun nieuwe rol moeten leren, en die rol niet altijd prettig vinden. Teleurstellingen voeren nogal eens tot de roep om ‘sterke mannen’. Die komen meestal om te blijven, en dan is de democratie weer een tijd zoek. Aan het eind van de jaren zestig is de democratisering als langetermijnsontwikkeling weer eens in een stroomversnelling geraakt. Parijs, Mei 1968, wordt - half schertsend half serieus - wel eens het begin van de Tweede Franse Revolutie genoemd. Die stroomversnelling heeft in heel wat gevallen geleid tot ‘afstoting van overheidstaken naar gedemocratiseerde, zelfregulerende bestuursorganen in de kwartaire sector’ zoals Van Thijn bepleit.
Welke ervaringen zijn sinds 1968 met dergelijke democratiseringen opgedaan, en nodigen deze uit tot een ruimere toepassing in ongewijzigde vorm? Laat ik mij tot ervaringen in het universitair bestel beperken. Het IVA heeft in 1978 verslag uitgebracht van een onderzoek, dat het in opdracht van de commissie-Polak heeft verricht. Een steekproef van betrokkenen is naar hun ervaringen en wensen rond het universitair bestuur onder de WUB gevraagd. De reacties zijn over het algemeen niet enthousiast, maar toch gematigd positief. Wat mijzelf betreft moet ik toegeven, dat het minder erg is geworden dan ik heb gevreesd. Thans, in 1982, plaatsen de bezuinigingen de universitaire democratie voor een vuurproef. Nu blijken de vakgroe- | |
| |
pen en sub-faculteiten het sterkst, die niet alleen op interne meerderheden maar ook op externe fora hebben ingespeeld. Groepen, die op eigen initiatief de prestatie-moraal hebben aangehouden, en veel hebben gepubliceerd in gejureerde vaktijdschriften, staan nu sterk. Groepen, die omvangrijk zijn geworden of gebleven door een traditie van tolerantie tegenover minderheidsstandpunten, eveneens. Overigens laten de procedures van de reorganisatie zien, dat de staat weinig vertrouwen in de gedemocratiseerde universitaire bestuursorganen heeft. De dekaan en zijn bestuur zijn nu verantwoordelijk voor het opstellen van het reorganisatieplan. De raadsleden mogen aan een hearing deelnemen, en de raad mag aan het eind van de procedure een beginsel-uitspraak doen, zonder recht van amendement.
Bij deze gedemocratiseerde, zelfregulerende universitaire eenheden kan als ervaring - heel voorzichtig - worden aangetekend: (a) hoe beter de eenheden hebben ingespeeld op de thans machtig blijkende fora, hoe groter hun kans op overleven, (b) hoe beter de eenheden rekening hebben gehouden met minderheidsstandpunten, hoe groter thans hun kans op overleven, (c) hoe zwaarder de druk van de financiële crisis, hoe sterker de tendens van de staat om de zelfregulering van de gedemocratiseerde bestuursorganen in te perken en de macht aan ‘sterke mannen’ te geven.
Gedemocratiseerde bestuursorganen moeten aanvoelen of gaandeweg leren, hoe zij in een gedecentraliseerde, zelfregulerende fase moeten opereren. Indien decentralisatie ver vooruitloopt op dit leerproces, ontstaat wildgroei. In tijden van bezuiniging gaat die wildgroei het eerst voor de bijl. De universitaire democratisering heeft de betrokkenen - achteraf gezien - te plotseling te veel zelfregulering opgedragen. Thans is enige teruggang in die zelfregulering eerder een zegen dan een ramp. Een kleine stap terug, als ‘reculer pour mieux sauter’, kan het leerproces in kalmere pas nog even doen voortduren, en een nieuwe verruiming van de zelfregulering over een aantal jaren rechtvaardigen.
Welke moraal valt - heel tentatief en voorlopig - uit deze beschouwing over de universitaire democratie te trekken ten behoeve van nieuwe afstoting van overheidstaken aan gedemocratiseerde organen in de kwartaire sector? (a) Stoot overheidstaken niet sneller af dan de ‘beneficiënten’ aankunnen; geef hun voldoende tijd voor het nodige aanpassingsproces; (b) draag overheidstaken bij voorkeur tijdelijk en voorwaardelijk over, en zorg voor periodieke evaluatie en voor herroepbaarheid van de decentralisatie; (c) hou in de gaten, dat plotselinge, overijlde ‘democratiseringen’ in enkele sectoren een vertraging vormen voor de langetermijnsdemocratisering van de samenleving als
geheel, omdat de haast-democratiseringen op een teleurstelling en op terugslag uitlopen.
| |
De tweede wereldcrisis
De verzorgingsmaatschappij verkeert in moeilijkheden. De economische bedrijvigheid is haar vitaliteit en haar incasseringsvermogen kwijt. De werkloosheid neemt een omvang aan, die de crisis van de dertiger jaren in herinnering roept. Natuurlijk, er zijn verschillen. Wij hebben nu een voortreffelijk stelsel van sociale verzekeringen. Maar hoe lang kunnen wij dat nog betalen? Er is arbeidsherverdeling geboden. Daarvoor is sluimerende solidariteit nodig, die gewekt kan worden, en benut voor het effectueren van die herverdeling. De Eerste Wereldcrisis is destijds in enkele landen op extremisme-vooral van rechts - uitgelopen. Brengt de Tweede Wereldcrisis soortgelijke bedreigingen van de democratie? Ook in het geval van dergelijke bedreigingen zal er een beroep op solidariteit gedaan moeten kunnen worden.
Hoe kan een land als Nederland met zo min mogelijk schade die Tweede Wereldcrisis doorkomen? Hoe kunnen wij de economische bedrijvigheid herstellen, de bureaucratische verstarring doorbreken en een nieuw élan opwekken? Sommige deskundigen pleiten voor de komst van ‘wijze en sterke mannen’ (Thurow in zijn ‘Nul-Som Samenleving’, de WRR in het rapport van de commissie Van der Zwan, de Commissie-Wagner in haar tweede rapport). Wordt voor deze weg gekozen, dan zal onze samenleving voldoende solidariteit moeten kunnen opbrengen om de wijze en sterke mannen te gedogen en een tijd lang een kans te geven om orde op zaken te stellen. Dus ook hier weer is solidariteit noodzakelijk.
Decentralisatie op grote schaal van bevoegdheden, middelen en mensen heeft tot waarschijnlijk neven-effect, dat de pluriformiteit aan de basis toeneemt. Regionale en plaatselijke besturen, sub-culturele configuraties e.d. gaan meer nog dan thans hun eigen weg. In het kielzog van deze balkanisatie vermindert de bereidheid tot het brengen van offers voor het grotere geheel. De ‘zonder-mij’-houding kan zo ver gaan, dat er geen beroep op solidariteit met
| |
| |
nationale belangen meer kan worden gedaan. Welke gemeente is nog bereid om in het nationaal belang tijdelijk licht radio-actief afval in een uithoek van haar grondgebied te dulden?
Alle maatregelen tot overwinning van de Tweede Wereldcrisis vereisen een groot beroep op de solidariteit in ons land. Decentralisatie, maar ook privatisering (afstoting van taken door de overheid aan derden) tasten die solidariteit aan. Toch valt de noodzaak van verdere decentralisatie, vermindering van regels, privatisering, ontkokering en versterking van het markmechanisme niet te ontkennen. Er zal dan ook gezocht moeten worden naar vormen van decentralisatie, die de solidariteit zo min mogelijk aantasten. Het zonder meer ‘afstoten’ van taken en middelen is daarom ongeschikt. Veelal wordt ‘kaderplanning’ beschouwd als een oplossing, die voldoende aan deze wenselijkheden beantwoordt (van Houten, 1974; Provinciale Beleidsplanning, Nijmegen/Utrecht 1981). In elk geval zal er onderhandeld moeten worden, en dienen er bindende afspraken te komen.
| |
Dynamisch conservatisme
Van Thijn wil het staatsapparaat hard aanpakken. Herindeling van departementen, gemeentelijke herindeling, opheffing vierde bestuurslaag, invoering provincies ‘nieuwe stijl’... om de democratische staat dichterbij te brengen.
Nu werkt in het staatsapparaat een mechanisme, dat Van Gunsteren treffend het ‘dynamisch conservatisme’ heeft genoemd. Dit dynamisch conservatisme houdt in, dat ook voor overheids-organisaties geldt: ‘ze vechten ervoor om hetzelfde te blijven en dezelfde dingen op dezelfde manier te blijven doen’ (Van Gunsteren, 1976, in Kalma, o.c., 80). Reorganisaties oude stijl brengen veranderingen, maar lossen weinig op. In korte tijd hebben de oude, ongewijzigde verdedigingsmechanismen voor nieuwe verkokeringen gezorgd.
Van Thijn zal dit ook wel beseffen, en vermoedelijk heeft hij mede hierom voor ‘herstel van het primaat van de politieke democratie binnen de overheid’ gepleit. Voor de huidige bestuurlijke praktijk is als neven-effect van een dergelijke politisering te verwachten: spelen op veilig door weinig initiatieven te ontplooien, dicht bij de formele regels te blijven, bondgenootschappen ter wederzijdse verdediging te sluiten, in schijn met de politiek mee te gaan en te wachten op de onvermijdelijke ontpolitisering straks. De ‘Yes Minister’ taktiek dus.
Valt het dynamisch conservatisme enigszins te temmen? In tijden van zware bezuinigingen zoals nu zijn de kansen daarop niet al te ongunstig. De bezuinigingen geven de regering de mogelijkheid tot selectieve liquidatie of afslanking van onderdelen van het staatsapparaat. De vrees voor die operaties heeft hier en daar al aardig ontstroevend gewerkt. Deze tijdelijke betrekkelijk grote bereidheid tot medewerking aan reorganisaties en nieuwe werkwijzen zou kunnen worden benut door met beloningen en met afspraken te gaan werken. Eerst de beloningen.
Terecht schrijft Van Vught in een stelling bij zijn proefschrift: ‘Het terugdringen van de overheidsuitgaven kan worden bevorderd door uitgevoerde en aantoonbare bezuinigingen te belonen’. (Van Vught, 1982). Zo kan ook op andere punten worden geprobeerd om positieve medewerking voor de betrokken delen van het overheids-apparaat minder riskant en daarmede aantrekkelijker te maken. Minstens even belangrijk is het aangaan van onderhandelingen en het vastleggen van gemaakte afspraken in contracten, die voor de betrokken partijen bindend zijn. Bij reorganisaties in het staatsapparaat dus Kabinet en betrokken overheidsonderdelen. Deze wijze van werken staat bekend als complementair bestuur (o.a. Werkgroep Complementair Bestuur, den Haag 1977). Ook hier dus weer: niet botweg afstoten of veranderen, maar onderhandelen, voorwaardelijk vernieuwen, periodiek evalueren.
Tenslotte zal een herstel van het primaat van de politieke democratie voor het staatsapparaat nooit mogen inhouden, dat de politiek voortdurend aan het staatsapparaat trekt. Dat schept grote onrust en onzekerheid, en daarop reageren bureaucratische lichamen steevast met formalisering en verstarring. Er zullen dus periodiek afspraken moeten worden gemaakt, binnen hetgeen hiervoor als ‘kaderplanning’ is aangeduid.
| |
Conclusies en perspectieven
Tot zover dit mentaal experiment, dat - zoals aan het begin gesteld - binnen het raam van dit artikel fragmentarisch en globaal moest blijven. Als eerste vraag moet nu samenvattend beantwoord worden, in hoeverre het plan van Van Thijn tot drastische reorganisatie de democratische staat inderdaad dichterbij zou kunnen
| |
| |
brengen. Bij nuancering van het plan met kaderplanning, complementair bestuur e.d. is een dergelijk effect inderdaad niet onwaarschijnlijk. Mits niet overhaast doorgevoerd, zou het de langetermijnsdemocratisering kunnen bevorderen.
Zouden de drastische reorganisaties uitvoerbaar zijn midden in de Tweede Wereld-crisis? Mits ondermijning van de solidariteit kan worden voorkomen, behoeft de reorganisatie het overwinnen van de crisis niet in de weg te staan. De economische crisis kan zelfs een betrekkelijk gunstig klimaat voor de reorganisatie bieden, doordat de vrees voor bezuinigingen de bereidheid tot medewerking kan verhogen. Solidariteitsbehoud en stuurbaarheidsbehoud vereisen wel: kader-planning en complementair bestuur.
Zou voorkomen kunnen worden, dat de reorganisatie meteen weer dichtslibt door het ‘dynamisch conservatisme’? Een proefneming met complementair bestuur lijkt een waardevolle mogelijkheid.
Het gaat om zo drastische reorganisaties, dat direkte grootschalige invoering onnodig veel risico's met zich zou brengen. Waar mogelijk zou eerst op beperkte schaal met experimentele beleidsplanning gewerkt moeten worden (Van Vught, 1982).
Zoals het voorgaande duidelijk maakt, kan men met het plan van Van Thijn nog vele kanten op. Rijp voor politieke discussie en besluitvorming is het nog niet. Het zou dan ook goed zijn om de belangrijkste varianten op het plan van Van Thijn tot scenario's uit te werken (VPB 1981, Becker 1981), en deze scenario's nader op hun consequenties te bezien. Daarmede ontstaat een gespreksbasis, die voor een politieke discussie wèl voldoende is.
De volgende vraag is onvermijdelijk: maar wie wil die ‘democratische staat’ nu eigenlijk? Wie ziet deze staats-conceptie als de meest wenselijke? Ik vermoed, dat een deel van de democratisch socialisten, van de confessionelen en van de liberalen hier wel oren naar zou hebben. Het boek van Kalma en de studiedag van de WBS in de RAI hebben duidelijk gemaakt, dat Van Thijn c.s. tenminste één groep van tegenstanders heeft, die al vrij ver is uitgekristalliseerd. Zij zien de democratische staat als een illusie en als ongewenst. Wellicht valt uit liberale kring een derde staatsidee te lanceren. Op de grondslag van het idee van de verantwoordelijke maatschappij kan het confessionele kamp stellig een vierde scenario schrijven. Wellicht zijn er nog een aantal verdere opties.
Het zou oer-Hollands zijn om al die scenario's te laten uitwerken, ze na jaren van voorbereiding gebundeld te publiceren en er een studiedag over te houden, gevolgd door het verder alles bij het oude laten. Het strijdpunt is
echter te urgent en belangrijk om een zo zachte aanpak verantwoord te maken.
In Engeland zou men in een dergelijke situatie een Royal Commission in het leven roepen. Misschien zou in Frankrijk een jongere versie van Raymond Aron op eigen gezag aan het onderhandelen slaan, en het begin van een oplossing forceren. Misschien zou Nederland een moedige vernieuwing kunnen beproeven. Ondanks het politiek geladen onderwerp zou de WRR ‘de macht van de staat van morgen’ in studie kunnen nemen. De WRR zou de bureaus van de politieke partijen en de ingewerkte eenheden van de universiteiten om medewerking kunnen verzoeken. Op een snelle studie zou een snelle politieke discussie en besluitvorming en een snelle implementatie kunnen volgen. Wie weet is een ‘miracle hollandais’ opnieuw mogelijk.
Gaarne dank ik dr. D.J. van Houten en drs. J.J. Modder voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
| |
Literatuurverwijzingen:
| H.A. Becker, Zoeken in de Toekomst, Hollands Maandblad, 1981/407, (blz. 14-22); |
| Instituut voor Arbeidsvraagstukken, Het Bestuur van Universiteiten en Hogescholen onder de WUB, Tilburg 1978; |
| D.J. van Houten, Toekomstplanning, Planning als Veranderingsstrategie in de Welvaartsstaat, Meppel 1974; |
| P. Kalma, De illusie van de ‘democratische staat’. Deventer 1982; |
| Provinciale Beleidsplanning, rapport van ITS Nijmegen, Vakgroep Planning en Beleid R.U. Utrecht en Vakgroep Planologie RUU, 1981; |
| L.C. Thurow, The Zero-Sum Society, Distribution and the Possibilities of Economic Change, New York 1980; |
| E. van Thijn, De macht van de staat, Hollands Maandblad, nov. 1982, (3-10); |
| Vakgroep Planning en Beleid, Rapporten Onderzoek Scenario Methode, Den Haag/Utrecht 1981; |
| F. van Vught, Experimentele Beleidsplanning, Bestuurskundige expedities in de jungle van het planningsdenken, Den Haag 1982; |
| Werkgroep Complementair Bestuur, Complementair Bestuur Verkend, Den Haag 1977. |
|
|
Auteursrechtelijk beschermd