|
| |
| |
| |
[420]
De macht van de staat
Ed. van Thijn
Paul Kalma, een medewerker van de Wiardi Beckman Stichting, heeft een nota geschreven - die bij Kluwer ook als boek is verschenen - over ‘De illusie van de “democratische staat”’. Daarin keert hij zich tegen het geloof in een stuurbare samenleving, met de staat als bestuurder.
In de opvatting die hij bestrijdt ‘wordt de staat als de belangrijkste, zo niet enige plaats gezien waar de democratie gestalte krijgt. De staat, met als centrale instanties regering en parlement, representeert de maatschappij. Het is de plaats waar, idealiter, de belangrijkste beslissingen over de maatschappelijke ontwikkeling worden genomen en aan het “algemeen belang” vorm wordt gegeven. Daar tegenover geldt de maatschappij als de plaats waar de deelbelangen heersen. De sociale democratie (bedrijfsdemocratie, inspraakprocedures, enz.) vormt een niet te verwaarlozen onderdeel van het sociaal-democratisch democratiebegrip, maar alleen in afgeleide, aanvullende zin. Centraal staat de politieke democratie, belichaamd in de staat. Sociaal-democraten spreken dan ook van het “primaat van de politieke democratie”.’
Kalma stelt hiertegenover: ‘Het wezen van de democratie moet niet in de staat worden gezocht, maar in het bestaan van een vrije, sterk op het recht georiënteerde samenleving, waarin mensen ongehinderd voor hun belangen en opvattingen kunnen opkomen en waarin de maatschappelijke conflicten die daaruit voortkomen op min of meer vreedzame wijze worden beslecht’.
‘De maatschappij wordt niet meer opgevat als een handelend, haast met menselijke eigenschappen begiftigd subject dat hetzij zichzelf bestuurt (liberalisme), hetzij zich door een instantie die haar representeert, de staat, laat besturen (socialisme), maar als een verhouding tussen subjecten. Democratie wordt een relationeel, intersubjectief begrip’.
‘Meer dan een besluitvormingstechniek of een wijze van machtsuitoefening is democratie een politieke cultuur, die uitgaat van de bereidheid om zich open te stellen voor de argumenten van de tegenstander en om zich van het eigen belang of standpunt, al is het maar tijdelijk, los te maken’.
De Wiardi Beckman Stichting - het wetenschappelijk bureau van de Partij van de Arbeid - organiseerde op 30 oktober in Amsterdam een discussiedag over de nota van Kalma. Ed. van Thijn, lid van de Tweede Kamer voor de Partij van de Arbeid en oud-minister van binnenlandse zaken, opende de dag met een inleiding. Hieronder volgt de tekst van zijn toespraak. (Red.)
| |
1. De staat op de korrel
In zijn ‘illusie van de democratische staat’ slaat Paul Kalma de spijker op de kop: als het om de staat gaat zijn democratisch-socialisten blindgangers. Zeker: de recente discussie over de oververhitting van ons staatsbestel is aan hen niet voorbijgegaan. Bij diverse gelegenheden worden enkelingen in de gelegenheid gesteld daar hun gedachten over te laten gaan. Maar als het echt menens wordt hebben zij de onweerstaanbare neiging om de gelederen te sluiten en zich als één man achter vadertje staat op te stellen. ‘l'Etat c'est nous’. Wie zijn handen daarnaar uitstrekt komt aan ons en, wat natuurlijk erger is, aan al die zwakkeren in onze samenleving voor wie wij, via de staatsmacht, plegen op te komen. Uit de verkiezingsprograms van de laatste jaren blijkt dat het vertrouwen in het regulerend en ordenend vermogen van de staat eerder is toe- dan afgenomen.
Wie zich verdiept in de geschiedenis van onze beweging weet dat deze identificatie met ‘Vadertje Staat’ eigenlijk niet zo voor de hand ligt. Van huis uit zijn democratisch-socialisten helemaal niet zo staatsvriendelijk. Tot kort voor de Tweede Wereldoorlog is er met groot scepticisme tegen de staatsmachinerie aangekeken. In veler ogen was de staat het onderdrukkingsapparaat bij uitstek van de kapitalistische samenleving, instrument van de heersende klasse om de ongelijke machts- en bezitsverhoudingen te vuur en te zwaard te verdedigen.
| |
| |
De ontwikkelingen in die landen waar het communisme voet aan de grond kreeg waren ook niet al te bevorderlijk voor een positievere staatsinstelling. Al snel immers werd duidelijk dat het door Marx in het vooruitzicht gestelde afstervingsproces onder Stalin plaats maakte voor een staatsalmacht die zijn weerga niet kende. De programs van de SDAP getuigden dan ook ruimschoots van weerzin tegen elke vorm van staatssocialisme. Het zgn. positieve staatsbegrip der sociaal-democratie mag dan ook geenszins worden uitgelegd als een klakkeloze aanvaarding van de bestaande staatsmachinerie. Met grote nadruk wijst Van der Goes van Naters in zijn standaardwerk Het Staatsbeeld der Sociaaldemocratie op de noodzaak van een ‘Neuordnung’. Na de Socialisatie zal er een Staat blijven bestaan, echter van een andere structuur dan de tegenwoordige.
De identificatie met de bestaande staatsmachinerie is pas ontstaan toen democratischsocialisten na de Tweede Wereldoorlog regeringsverantwoordelijkheid zijn gaan dragen en een belangrijk aandeel namen in de uitbouw van de zgn. verzorgingsstaat. Het is echter goed om te bedenken dat de geweldige uitdijing van de staatstaak die zich sindsdien heeft voltrokken geenszins het monopolie van de democratischsocialisten is geweest. Het waren juist nietsocialisten die op hoofdpunten voor de grote omwentelingen in het denken hebben gezorgd. Ik denk aan Keynes: de pleitbezorger van een grotere overheidsbemoeienis met de economie; Beveridge die de bouwstenen heeft aangedragen voor het hedendaagse stelsel van sociale zekerheid; aan Galbraith die gewezen heeft op het belang van de uitbouw der collectieve voorzieningen. Deze grondgedachten zijn vrijwel overal opgepakt en doorgevoerd. Nu we in de neergang zitten is er een wereldwijd verzet. Niet ten onrechte registreert Den Uyl in zijn recente brochure Smalle Marges, Grote Gevolgen het ideologische offensief tegen de verzorgingsstaat, dat zich in het bijzonder richt tegen de als te groot ervaren overheidsbemoeienis op velerlei gebied, voornamelijk bij ‘Nieuw Rechts’. Het zou echter onjuist zijn om, na deze plaatsbepaling, alle kritiek op aard en omvang van de overheidsbemoeienis als niet ter zake af te doen. Zeker niet waar ook in eigen kring een aanzwellende kritiek op het heilig geloof in de overheid te beluisteren is. De publikatie van Paul Kalma die vandaag hier ter discussie staat is daarvan één van de meest doorwrochte en serieus te nemen uitingen.
| |
2. De staat geen doel op zichzelf
De identificatie van democratisch-socialisten met het staatsgebeuren gaat gelukkig niet zover dat men de staat als een doel op zichzelf is gaan beschouwen. Voor Kalma is het echter al erg genoeg dat de staat ‘in hun ogen het allerbelangrijkste, zo niet het enige middel is om de door hen gewenste maatschappelijke veranderingen tot stand te brengen’.
Alvorens deze kritiek goed te kunnen beoordelen is het nodig om enige verfijning in de door hem gehanteerde begrippen aan te brengen. Men zou licht onrecht doen aan de vele schakeringen in het denken van onze beweging door de decennia heen als men daarin niet meerdere doelen van socialistische deelname aan de uitoefening van staatsmacht zou onderscheiden.
(1) Allereerst is er de doelstelling van de politieke machtsvorming. Om überhaupt enig verderliggend doel te kunnen realiseren is het nodig om politieke macht te verwerven c.q. deel te hebben aan de uitoefening van de staatsmacht. Aanvankelijk ging het om de verovering van dé politieke macht c.q. het staatsapparaat via parlement en regering. Wanneer na de invoering van het algemeen kiesrecht de arbeidersklasse die macht zou hebben verkregen zou via de fase van de socialisatie van de produktiemiddelen een socialistische samenleving kunnen worden gerealiseerd.
Later, een illusie rijker geworden, werd de inzet bescheidener van aard. De discussie - het zgn. taktiekdebat bij de SDAP, het strategiedebat bij de PvdA - verlegde zich naar de vraag onder welke minimumvoorwaarden democratisch-socialisten zonder meerderheid aan een regering zouden kunnen deelnemen. Als een rode draad loopt echter door al deze discussies heen de overtuiging dat participatie in de staatsmacht voorwaarde is om überhaupt enig programmatisch doel te kunnen realiseren, ongeacht nog de vraag of dat voorafgegaan wordt door of vergezeld wordt van maatschappelijke acties c.q. sociale strijd.
2) Een volgende doelstelling is het tot stand brengen van maatschappelijke veranderingen. Aanvankelijk stond deze in het teken van integrale omvorming van de produktieverhoudingen. Geleidelijk aan werd ook deze doelstelling bescheidener van toonzetting om tenslotte te blijven steken in de leer van de kleine stappen in de richting van een minder helder ingevuld toekomstbeeld. In de praktijk functioneerde deze doelstelling als een programmatische randvoorwaarde: van het ‘er moet voor socialisten 'iets' te regeren zijn’ van Burger, via het hervormingskwartet ten tijde van het kabinet-Den Uyl tot de strijdpunten van Max van de Berg. Maar het omgekeerde geldt natuurlijk evenzeer: wie ‘iets’ aan maatschappelijke veranderingen tot stand wil brengen, moet regeringsverantwoordelijkheid willen dragen, c.q. in de staatsmacht willen participeren.
| |
| |
3) Een derde doelstelling van staatsmacht is de wens de samenleving beter te sturen, plannen en ordenen. Dat is het produkt van de jaren dertig toen het voor iedereen duidelijk was dat het kapitalisme slechts crisis, werkloosheid en armoede te bieden had. ‘Can Socialism Work?’ vroeg Schumpeter zich af in zijn Capitalism, Socialism and Democracy en zijn antwoord luidde: ‘Of course it can’, nader toegelicht in een uitvoerige beschrijving hoe een socialistische ordening als alternatief eruit zou kunnen zien. Het ‘plansocialisme’ van Hendrik de Man, en het ‘Plan van de Arbeid’ van de SDAP waren daarop eigenlijk bescheidener, pragmatischer varianten. De discussie verlegde zich ook van het nastreven van een verderreikend totaalalternatief naar haalbaarder modellen die inpasbaar waren in het bestaande, maatschappelijke systeem, onder het motto dat mensen in nood niet veel hadden aan luchtkastelen, maar nu, op kortere termijn, oplossingen voor de crisis verwachtten. Deze roep om economische planning en ordening is de laatste jaren weer sterk opgekomen, begrijpelijkerwijs.
4) Een vierde doelstelling van staatsinterventie is de wens het marktmechanisme te corrigeren en de produktie meer in overeenstemming te brengen met de maatschappelijke behoeften. Deze doelstelling kwam meer en meer op de voorgrond te staan, naar mate men zich er mee had verzoend dat de grondslagen van onze economische orde niet ‘overnight’ veranderd kunnen worden. Niettemin werd het toch van groot belang geacht binnen de grenzen van het mogelijke van overheidswege voorzieningen te scheppen voor mensen die anders aan het kortste eind zouden trekken en/of op basis van het rentabiliteitsprincipe er nooit zouden zijn gekomen.
5) Een vijfde doelstelling van staatsinterventie was er rechtstreeks op gericht de minst weerbaren in onze samenleving een bestaansminimum te garanderen. Deze doelstelling leidde tot de opbouw van ons sociale zekerheidsstelsel, het cement van de verzorgingsstaat in eigenlijke zin.
6) Een zesde doelstelling betreft het scheppen van recht en het stellen van regels. Ook de democratisch-socialisten stellen zich tot taak via de staat normen en waarden te realiseren. Het bestrijden van ongelijkheid op velerlei gebied, het aan banden leggen van ongebreidelde machtsvorming, het behoeden van mensen tegen willekeur, het verschaffen van rechtsbescherming aan kwetsbare groepen, het verlenen van medezeggenschap aan mensen in hun woon-, leef- en werkmilieu vereist regelgeving die uitsluitend via de staat is te realiseren en af te dwingen.
7) Een zevende doelstelling betreft het beslechten van maatschappelijke conflicten. Het is natuurlijk onmiskenbaar dat onze samenleving doortrokken is van belangentegenstellingen en maatschappelijke conflicten. Conflict is regel, harmonie uitzondering en dat is maar goed ook. De politiek kan er echter niet mee volstaan deze conflicten bloot te leggen en in publiek debat te vertalen. Zonder regulerend en arbitrerend optreden van de overheid zullen de sterksten altijd aan het langste eind trekken. Democratisch-socialisten hebben er belang bij dat via de staatsmacht een machinerie wordt geschapen die deze conflicten geweldloos bemiddelt en omzet in hanteerbaar beleid.
Mijn bezwaar tegen Kalma's benadering is dat hij al deze doelstellingen over één kam scheert. Zijn kritiek op het feit dat democratisch-socialisten zich blind staren op de staat als allerbelangrijkste instrument om socialistische doeleinden te bereiken is, bij nadere afweging, in het ene geval meer waard dan in het andere. Zo zou het best kunnen zijn dat de verwachtingen omtrent sturing en planning te hooggespannen zijn en dat de zucht tot regelgeving te vèr is doorgeschoten. Daar staat tegenover dat ik met de beste wil ter wereld niet kan inzien hoe anders dan via de staat ongelijkheid in kennis, inkomen en macht kan worden bestreden en maatschappelijke hervormingen kunnen worden doorgevoerd. De kritiek op het overdreven staatsdenken mag in elk geval niet omslaan in een politiek van het tegendeel waarbij het democratisch-socialisme de staat de rug toekeert.
| |
3. Het begrip ‘staat’ versluiert
De vraag is echter of we met het begrip ‘staat’ uit de voeten kunnen. Gaat er achter dat begrip niet een grillige werkelijkheid schuil die ons noopt tot échte keuzes als het om de legitimiteit van overheidsbemoeienis gaat? Is niet juist de verdeling van macht over de verschillende niveaus, organen en sectoren die gezamenlijk de staat vormen een kernvraag voor democratisch-socialisten, zeker als zij daarbij het beginsel van de democratie als uitgangspunt nemen? Ik noem een aantal van deze belangrijkste probleemvelden:
| 1) | Achter het begrip staat gaat de complexe machtsrelatie schuil tussen de politieke organen en de overheidsbureaucratie. Men kan onmogelijk spreken in termen van een sterkere c.q. zwakkere staat zonder die onderlinge relatie in de beschouwing te betrekken. Het zorgelijke verschijnsel doet zich voor, recentelijk nog eens belicht door de Regeringscommissaris Tjeenk Willink, dat de greep van de ambtelijke wereld op ministerraad en parlement te groot dreigt te
|
| |
| |
| worden. Ook als men van mening is dat aan het parlement als beleidsbepalend orgaan geen al te hoge eisen mogen worden gesteld, dan nog kunnen we niet heen om de vraag, getoetst aan het beginsel van de democratie, hoe voorkomen kan worden dat de ambtelijke wereld de politiek gaat beheersen in plaats van omgekeerd. |
| 2) | Achter de staat verschuilt zich voorts het probleem van de formele machtenscheiding. Ook wanneer wij ons op het standpunt stellen dat de wetgever zich als regulator van de samenleving terughoudender moet opstellen, hebben wij ons bezig te houden met de vraag hoe dan voorkomen kan worden dat de uitvoerende macht nog meer vrijheid krijgt dan nu al het geval is om via een wildgroei aan pseudo-wetgeving, in feite ongecontroleerd, deze regulerende functie over te nemen. En hoe voorkomen we dat in toenemende mate beide machten tezamen de regulering van de écht belangrijke vragen afwentelen op de rechterlijke macht? |
| 3) | De staat valt voorts in toenemende mate uiteen in een veelheid van kokers, sektoren en ambtelijke winkels, die langs elkaar heen of tegen elkaar in werken en, elk voor zichzelf, hun territorium voortdurend uitbreiden. Ook deze problematiek laat zich niet vangen in termen van een sterke of zwakke staat. De staat kan zwak genoemd worden omdat ze niet bij machte is een geïntegreerd, richtinggevend beleid te voeren. Terzelfdertijd is er sprake van een doorgeschoten dirigisme en gedetailleerde bemoeizucht op tal van deelterreinen. |
| 4) | Een vierde probleem raakt de toegankelijkheid van de staat. Langs welke wegen en kanalen verloopt de ‘input’ vanuit de samenleving? Verliezen de politieke partijen terrein aan belangengroepen en maatschappelijke organisaties? Verliest het parlement terrein aan het raderwerk van overkoepelingsorganen en adviesraden? Moet de politiek buigen voor een toenemende verstrengeling van de vierde en vijfde macht? Zijn dit ontwikkelingen die in overeenstemming zijn te brengen met ons beginsel van democratie? |
| 5) | Een vijfde probleem betreft de ‘output’ van de staat: de staat als producent van beslissingen. In welk tempo komen de beslissingen tot stand? In welke rangorde? Wie bepaalt wat hoofd- en bijzaak is? Wie bewaakt de samenhang? Is het besluitvormingsproces nog voldoende doorzichtig? Kunnen burgers zich nog voldoende in die beslissingen herkennen? Zijn de genomen beslissingen uitvoerbaar? Zijn de gestelde regels te handhaven? Waar ligt de oorzaak van het probleem dat steeds meer mensen zich aan overheidsbeslissingen onttrekken? Is het waar dat tegelijkertijd enerzijds de overheidsbemoeienis toeneemt, maar de overheidsmacht afneemt? |
| 6) | Achter het begrip gaat voorts het immense centralisatie-decentralisatievraagstuk schuil. In de afgelopen decennia is de macht van de centrale overheid sterk toegenomen. Democratisch-socialisten zijn van huis uit grote voorstanders van decentralisatie. De gemeenten en provincies nemen in hun ‘staatsopvatting’ een vitale plaats in. Moeten de beschouwingen over een zwakke of sterke staat ook niet, of misschien wel in de eerste plaats, gaan over een terugdringing van omvang en macht van de Rijksoverheid en versterking van het locale en regionale draagvlak? |
| 7) | Tenslotte vermijdt het begrip staat in onvoldoende mate dat wij doorgaan met het dooreenhusselen van begrippen als collectieve sektor en overheidssektor en kwartaire sektor. Dat is een belemmering als men er op uit is praktische oplossingen te zoeken voor enerzijds het terugdringen van de overbelasting van de overheid in enge zin, anderzijds de handhaving van een verantwoord niveau van collectieve voorzieningen. Is het b.v. nu echt nodig dat de kwartaire sektor georganiseerd wordt naar het evenbeeld van de overheid? Is het nu echt ondenkbaar dat hier in toenemende mate gewerkt wordt met verzelfstandigde, gedemocratiseerde bestuursorganen? |
Dit zijn een zevental probleemvelden die van levensbelang zijn, wil het democratisch-socialisme via de overheid nog bij machte zijn een aantal van zijn doelstellingen te realiseren. Minstens zo belangrijk is de vraag op welke wijze, op welk niveau en vanuit welke invalshoek dat uit een oogpunt van doelmatigheid en democratie het beste kan gebeuren. Maar al deze vraagstellingen verdwijnen achter de brede schouders van het ongenuanceerde staatsbegrip waarop Kalma zijn pijlen van kritiek heeft gericht.
| |
4. Democratie vs. Staat: een valse tegenstelling
Deze verfijning van het door Kalma gehanteerde begrippenapparaat maakt het beter mogelijk zijn fundamentele kritiek op het staatsbeeld van het democratisch-socialisme nader te beoordelen.
1) Allereerst zijn constatering dat de samenleving in feite onbestuurbaar is. Ik deel zijn mening dat onze beweging geneigd is de bestuurbaarheid van de samenleving te overschatten. Het klinkt ook als een ‘totalitaire’ pretentie die onverenigbaar is met de uitgangspunten van democratie. Ik weiger echter te aanvaarden dat dus een democratische samenleving naar haar aard onbestuurbaar is. Maatschappelijke veranderingsprocessen zijn ook in een de-
| |
| |
stilleven 1
mocratie resultante van bestaande machtsverhoudingen en zijn dus beïnvloedbaar. Een overheid moet daarop in kunnen spelen, hetzij door de machtsverhoudingen minder ongelijk te maken, hetzij door zich als countervailing power te gedragen, hetzij door op deelterreinen voorwaardenscheppend en zelfs richtinggevend op te treden. De overheid is niet dé cockpit van de samenleving, maar de maatschappij is ook geen stuurloos schip dat doelloos ronddobbert op de woelige baren.
Diverse van de bovengenoemde doelstellingen zullen wel degelijk vanuit de overheid blijvend moeten worden nagestreefd, een zekere mate van interventie, ordening, regelgeving en rechtsbescherming is blijvend noodzakelijk. Het komt er echter heel erg op aan welk orgaan op welk niveau met die taken in het bijzonder wordt belast. Het is een te gemakkeljke conclusie om ons van de overheid af te wenden omdat zij té centralistisch is, te ver weg van de burgers. Met democratisering en decentralisatie van de overheid is nog nauwelijks een begin gemaakt.
2) Kalma constateert vervolgens dat ten onrechte het primaat van de politieke democratie wordt nagestreefd. Voorzover dit het primaat van de politieke ten opzichte van de sociale democratie betreft, heeft hij wellicht gelijk. Op tal van gebieden is het denkbaar dat de overheid niet zelf regulerend optreedt, maar in de samenleving gedemocratiseerde zelfregulering bevordert. De kwartaire sektor kan daarbij een voorbeeldfunctie vervullen. Voor mij is echter essentieel dat binnen het geheel van de overheid het politieke primaat behouden blijft c.q. herwonnen wordt. Wat men ook van de plaats van de overheid in de samenleving mag vinden, zij blijft té belangrijk om aan de vierde en vijfde macht toe te vertrouwen, gelet op de uitgangspunten van de parlementaire democratie. Daarmee zal Kalma het eens zijn.
3) Ja maar, zegt hij dan, democratie moet niet in de eerste plaats in de staat worden gezocht, maar in de maatschappij. Democratie mag niet gereduceerd worden tot de spelregels van de parlementaire democratie. Ook dat is waar. Democratie behoort veel meer te zijn dan parlementaire democratie. Maar een democratie kan eenvoudigweg niet bestaan zonder enigerlei vorm van staatkundige organisatie. De verdeling van macht binnen dat bestel, de invloed van kiezers daarop en omgekeerd, de mate waarin de staatkunde ingrijpt in het leven van burgers, ingrijpt in de samenleving zijn kernvragen die men niet mag wegpoetsen achter een soort schijntegenstelling.
De spil van zo'n democratische samenleving is het recht, aldus Kalma, maar wie produceert dat recht? Is niet de staat een maatschappelijke
| |
| |
organisatie die zich onderscheidt van alle andere maatschappelijke organisaties doordat haar besluiten bindend zijn voor alle burgers?
4) Kalma schrijft de neiging om de staat in de samenleving op een voetstuk te plaatsen toe aan een vals harmoniedenken. De staat zou dan de belichaming zijn van een algemeen belang dat niet bestaat. Kenmerkend immers voor een democratische samenleving is de sociale strijd, het maatschappelijk conflict. De staat moet niet de pretentie hebben dat deze conflicten door haar zullen worden opgelost. Ze zou zich moeten beperken tot het vaststellen van procedures waarbinnen de conflicterende partijen zelf hun boontjes kunnen doppen. De politiek dient primair een forumfunctie te vervullen: meningsvorming is in een democratie belangrijker dan besluitvorming.
Hier ligt toch een fundamenteel meningsverschil. Naar mijn mening is ook in een democratie besluitvorming essentieel. De democratie zal besluitvaardig zijn of ze zal niet zijn. Een overheid die niet bij machte is oplossingen aan te dragen voor vraagstukken die de natie verdeeld houden zal op den duur haar legitimiteit verliezen.
Dat heeft niets te maken met een vals harmoniedenken. Ook naar mijn mening is het algemeen belang een fictie. Het heeft wel alles te maken met datgene wat de overheid onderscheidt van elke andere vorm van maatschappelijke organisatie, nl. dat de conflicterende inzichten, opvattingen en belangen die zich ook daar, als afspiegeling van de samenleving, zullen manifesteren uieindelijk worden geïntegreerd tot de burgers bindende besluiten c.q. beleid.
Dat gebeurt op basis van de politieke machtsen krachtsverhoudingen die het gevolg zijn van de vorige verkiezingen en gecorrigeerd worden bij de volgende. Zo komt een democratische samenleving uiteindelijk tot besluiten. Ik geef het voor beter, maar ik geef het niet voor niets.
5) Naar mijn mening is de democratische staat dan ook geen illusie. Wie ervan uitgaat dat ook in een democratische samenleving behoefte is aan collectieve besluitvorming roept, door democratie en staat tegenover elkaar te plaatsen, een valse tegenstelling op. De kernvraag behoort dan te zijn: hoe kunnen we die collectieve besluitvorming zo organiseren dat de democratische signatuur van die samenleving daarin wordt weerspiegeld? Dan kan de uitkomst onmogelijk zijn: hoe zwakker de staat, des te sterker de democratie. Dan behoort de uitkomst te zijn: hoe sterker de democratie, des te sterker de staat. Niet in de zin van groot, allesomvattend, bemoeizuchtig, dirigistisch, maar in de zin van conflictbeheersend, creatief, besluitvaardig en stevig geworteld in de samenleving. Ook hier geldt het motto: liever minder, maar wel beter.
| |
5. De besluitvaardigheid van de overheid: geen technisch maar politiek vraagstuk
Tegen deze achtergrond zal het niemand verbazen dat ik er grote moeite mee heb dat Kalma het debat over de zgn. Vonhoff-problematiek terugverwijst naar de hobbykamers van de bestuurstechneuten. Juist democratisch-socialisten die vinden dat de staat een weerspiegeling moet zijn van een democratische samenleving, die via de staat een aantal socialistische doelstellingen willen bereiken, die de bestaande machtsongelijkheid willen doorbreken, hebben zich bezig te houden met de vraag welke tekorten die staat thans vertoont en hoe de activiteiten van die staat zodanig kunnen worden gereorganiseerd dat de geformuleerde doelen beter kunnen worden bereikt.
Het is waar: deze staat is niet onze staat, de neiging tot identificatie in onze kring moet worden doorbroken, maar dat gebeurt niet door de staat af te schrijven of haar de rug toe te keren. Dat gebeurt wel door de draad weer op te vatten daar waar hij sinds Van der Goes van Naters is blijven liggen: bij de ‘Neuordnung’.
Die bezwaren die o.a. de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst tegen het functioneren van de overheid naar voren heeft gebracht, hebben wel degelijk politieke relevantie, juist voor democratisch socialisten. Ik noem een aantal frappante voorbeelden:
| 1) | De overheid is overbelast. Ze heeft zoveel hooi op de vork genomen dat hoofdzaken niet meer van bijzaken zijn te onderscheiden en elk richtingsgevoel ontbreekt. Voor democratischsocialisten die het standpunt huldigen dat hoe meer de overheid doet hoe beter het is, kan deze vaststelling niet verontrustend zijn. Maar wie de activiteiten van de overheid primair wil toetsen aan de doelstellingen die men via de overheid wil bereiken, kan met deze ontwikkeling geen vrede hebben. De echte prioriteiten raken op deze manier compleet in de verdrukking, terwijl bovendien tal van activiteiten worden ontplooid die datgene wat democratisch-socialisten ècht voor ogen stond van de wal in de sloot helpen. |
| 2) | De overheid verbureaucratiseert, is steeds minder cliëntgericht. Dit moet voor ons een gruwel zijn. Waar wij in de overheid een middel bij uitstek zien om de oneffenheden van het vrije marktmechanisme te corrigeren en de produktie van goederen en diensten beter af te stemmen op maatschappelijke behoeften, is deze toenemende kloof tussen overheid en samenleving onacceptabel. Bovendien ontstaat er en nieuwe ongelijkheid. Daar waar de kloof tussen overheid en burgers steeds groter wordt, zullen de minder machtigen daar meer onder lijden dan de
|
| |
| |
| machtigen. En om de minder machtigen was het ons nu juist begonnen. |
| 3). | De overheid verliest zich in overregulering. Ook hier geldt het bezwaar dat het de zwaksten zijn die hiervan de meeste hinder zullen ondervinden. Een overdosis aan regelgeving maakt dat de kwetsbaarste groepen het eerst het spoor bijster raken. Zij die toch al een voorsprong hebben, zullen gemakkelijker hun weg in het doolhof van de bureaucratie kunnen vinden en minder moeite hebben de mazen in de wet op te sporen, meer middelen ook om zich van deskundig advies te voorzien. Overregulering schept méér in plaats van minder ongelijkheid. |
| 4) | De overheid verkokert, de linkerhand weet niet wat de rechter doet, het beleid hangt als los zand aan elkaar, verloopt ongecoördineerd. Democratisch-socialisten mogen dan nog zulke liefhebbers zijn van maatschappelijke conflicten en van sociale strijd, de vraag of afdeling A van departement B wel in voldoende mate betrokken is geweest bij de opstelling van een memo van directie X van departement Y aan de AOA resp. RRD heeft daar weinig mee van doen. Er wordt geen enkel politiek doel, laat staan enig socialistisch doel mee gediend als heel het overheidshandelen verstrikt raakt in irrelevante, irrationele, onontwarbare competentiestrijden van allen tegen allen. Democratischsocialisten hebben, hoe ze verder ook tegen de overheid aankijken, maar één antwoord, dit moet uit zijn, uw strijd is niet onze strijd. |
| 5) | De overheid is té incidentalistisch bezig. Hier wreekt zich het feit dat de politiek in medialand zich volledig laat overspoelen door de waan van de dag of wel de actualiteiten van de week. Parlement en Regering hebben een bestaan dat even rusteloos is als dat van konijnen op een militair oefenterrein. Niet alleen dat op die manier onvoldoende leiding kan worden gegeven aan de ambtelijke machinerie, omgekeerd plant heel de onrust aan de politieke top zich voort tot in alle uithoeken van de verschillende departementen. Van een ordelijke, afgewogen, planmatige aanpak op de verschillende beleidsterreinen komt op die manier te weinig terecht. Voor democratisch-socialisten die op papier fervente voorstanders van een planmatige benadering zijn, is dit een ontmoedigende gang van zaken. |
| 6) | De overheid is te centralistisch. De Rijksoverheid is zo langzamerhand topzwaar geworden. Als een soort supermagneet heeft Den Haag in de achterliggende decennia een overdosis aan bevoegdheden, subsidiepotjes, planprocedures enz. naar zich toe getrokken. Nederland is nog slechts op papier een gedecentraliseerde eenheidsstaat, in werkelijkheid is zij het tegendeel. Voor democratisch-socialisten behoort dit een ontwikkeling te zijn die principieel onaanvaardbaar is. Heel de overheid moet worden doorgelicht vanuit een omgekeerde bewijslast waarbij in beginsel overheidstaken op het laagste niveau worden behartigd, tenzij kan worden aangetoond dat dit echt niet mogelijk is. |
| 7) | De overheid is immobiel, de besluitvorming verloopt te traag, vèr achter de feiten aan. Van een sturen of reguleren van maatschappelijke veranderingen is op die manier in de verste verte geen sprake meer, het wetgevingsproces is niet eens meer in staat die veranderingen bij te benen. Het is geen irreëel legalisme om een versnelling van de wetgeving te bepleiten. Irreëel zou zijn om door te gaan met onze zucht om alles en iedereen in wetten te willen vangen. (De Kamer buigt zich dezer dagen over de regeling van electronische televisiespelletjes.) Ik ben voor een drastische afslanking van de wetgeving, maar datgene wat zich ook in de toekomst blijft lenen voor regelgeving op hoofdzaken moet in elk geval mee kunnen met de polsslag van de samenleving. |
Al met al tekent zich een gevaarlijke ontwrichting en verlamming van een uit zijn voegen gegroeid overheidsapparaat af. Dat is niet zomaar een technisch vraagstuk, maar een politiek probleem van de eerste orde. Dat kan zeker niet worden opgelost door die ontwikkeling op haar beloop te laten en te vertrouwen op de kracht van het maatschappelijk overleg. Dat is er al op grote schaal en de vraag is nu juist of dit niet mede bijdraagt aan de verlamming van de overheid. Wanneer de besluitvorming van de overheid steeds verder achterraakt bij de maatschappelijke werkelijkheid, zal de samenleving, ook al onder de invloed van het ik-tijdperk, in toenemende mate zèlf oplossingen trachten te vinden om vervolgens die van de overheid naast zich neer te leggen. Dan ontstaat er niet een sociaal maar een anti-politiek primaat met maatschappelijke conflicten die bij het minste geringste een gewelddadige dimensie kunnen krijgen. Een maatschappij waarin uiteindelijk maar één soort van recht triomfeert: het recht van de sterkste. Dat moet een schrikbeeld zijn voor democratisch-socialisten.
| |
6. Juist nu is reorganisatie geboden
Kalma maakt terecht korte metten met het blind vertrouwen dat in onze kring nog altijd heerst als het om de overheid gaat. In zijn ‘woord vooraf’ spreekt Van den Berg, de WBS-directeur, van een politieke handgranaat. Ik heb in mijn commentaar proberen aan te tonen dat democratisch-socialisten het zich niet kunnen veroorloven heel de overheid maar op te blazen. Wel hoop ik van ganser harte dat deze publicatie het startpunt kan zijn van een diepgaande dis- | |
| |
cussie over de noodzaak de overheid in dit land aan een drastische reorganisatie te onderwerpen.
Optimistisch ben ik niet. Als het om reorganisatie gaat onderscheiden bestuurders uit onze kring zich in niets van hun collega's van andere partijen. Het reorganiseren zit geen enkele bestuurder in het bloed en dat kruipt nu eenmaal waar het niet gaan kan.
Nu al is het in onze kring modieus om het modieus te vinden om kritische beschouwingen te wijden aan de te sterk geworden overheidsbemoeienis op velerlei gebied. Zij die zich daaraan bezondigen worden ervan beticht mee te huilen met de wolven in het bos. Velen vinden dat het nu wel mooi is geweest, terwijl er nota bene nog helemaal niets is gebeurd. Er is in onze kring geen enkel concreet voorstel ontwikkeld om Rijkstaken te heroverwegen, af te stoten, te decentraliseren of te privatiseren. Er is door ons nog geen wet aangewezen die, in het kader van de deregulering, buiten werking zou kunnen worden gesteld.
Bestuurlijk hobbyisme, zo wordt gedacht. In deze tijd van economische crisis hebben we andere zorgen aan ons hoofd.
Een ernstig misverstand. Juist nu, in een tijd waarin elk overheidsdubbeltje driemaal moet worden omgedraaid, komt het er op aan dat Nederland over een bestuursapparaat beschikt dat op rolletjes loopt. Niets is verspillender dan een stroeve, onwerkbare overheid die in vele, elkaar deels overlappende, deels tegenwerkende kringen om de hete brij van de echte problemen heen loopt. Zo is het ook treurig om te zien hoe de bestuurlijke problematiek in het nieuwe regeerakkoord wordt gemarginaliseerd tot de aankondiging dat bij de beslissing over nieuw te vormen provincies (IJsselmeerpolders en Twente) ernstig rekening moet worden gehouden met de daaraan verbonden financiële consequenties.
Ik zou deze stelling willen omdraaien: als men echt oog zou hebben voor de financiële consequenties, zeker ook op een wat langere termijn dan de eerstvolgende begroting, dan zou men nu groen licht geven voor een grootscheeps decentralisatieplan annex reorganisatie binnenlands bestuur annex reorganisatie Rijksdienst. In plaats daarvan kondigt men op dit gebied een adempauze af die de hele kabinetsperiode zal voortduren. Intussen is wel afgesproken dat het aantal arbeidsplaatsen bij de overheid jaarlijks met zo'n 6500 zal worden ingekrompen. Ik zeg niet dat er bij de overheid niet één en ander te stroomlijnen valt. Ik zeg wel dat een inkrimping die niet gebaseerd is op een herijking van het totale takenpakket - en die zich dus wel weer via de a-politieke pondsponds-methode zal voltrekken - de overheid nog verder zal verlammen. Dat is een bezuinigingspolitiek van de korte baan waarvoor wij later de rekening in drievoud gepresenteerd krijgen.
Naar mijn mening verplicht juist de economische crisis nu tot drastische reorganisaties. Een adempauze nu betekent voor de overheid op langere termijn de verstikkingsdood.
Gewerkt moet worden aan een drastische reorganisatie langs de volgende hoofdlijnen:
| 1) | Een herstel van het primaat van de politieke democratie binnen de overheid. |
| 2) | Decentralisatie op grote schaal van bevoegdheden, middelen en mensen. |
| 3) | Versterking van het locale en regionale draagvlak door gemeentelijke herindeling, opheffing vierde bestuurslaag en invoering van provincies ‘nieuwe stijl’. |
| 4) | Herindeling van departementen rond de prioriteiten van het overheidsbeleid, zoals door de politiek vastgesteld. |
| 5) | Afstoting van overheidstaken naar gedemocratiseerde, zelfregulerende bestuursorganen in de kwartaire sector. |
Kalma heeft gelijk: de ‘democratische staat’ bestaat thans niet, maar het is geen illusie, het is een bereikbaar ideaal, waarvoor nog veel werk zal moeten worden verzet. Wij zullen dat werk moeten voortzetten vanuit de oppositie, maar dan wel in het besef dat ook de oppositie een elementair bestanddeel is van de ‘democratische staat’ zoals die ons voor ogen staat.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd