|
| |
| |
| |
[393/394]
Vluchtelingen: de permanente crisis
Leon Gordenker
I
Een jaar lang was er geen regen gevallen op de rivieroever in Somalië waar, in een nieuw kamp, de vluchtelingen begonnen aan te komen. Een bestaand kamp vlakbij was achttien maanden eerder al vol. Ze kwamen in open vrachtwagens, eerst zes uur over een karrespoor en dan verder over de goede weg die van Mogadishu, de hoofdstad, naar de grens met Ethiopië leidt. De nieuwaangekomenen, bijna allemaal vrouwen en kinderen, lieten hun zandbestoven plunje op de stoffige grond ploffen en zochten er wat lappen uit om tussen stokken te spannen. Dat zou hun beschutting voor de nacht zijn, veel veiliger dan de lange nachtelijke marsen, ongeveer een week achtereen, door de woestijnachtige Ethiopische provincie Ogaden naar de grens. Binnen nog een week zouden ze een ukkel gaan bouwen, de ronde nomadenhut, van zeildoek dat de kampleiding verstrekte. Daarna zouden ze, net als duizenden anderen op de eentonige vlakte die in beter dagen verbluffend talrijke kudden schapen, geiten en witte kamelen van voedsel voorzag, hun schamel leventje bij elkaar gaan scharrelen.
De al wat oudere delen van het kamp zagen er, toen ik er een paar weken geleden op bezoek was, even half-ingericht uit als een normaal nomadenbivak. Op een of andere manier werd er brandstof gesprokkeld op de stuivende steppe. Ondanks de aanhoudende droogte stroomde er in de rivier nog altijd water uit de Ethiopische heuvels. Temidden van de ukkels speelden kinderen intensief. Geen van hen zag eruit of hij elk ogenblik in elkaar kon zakken van honger of ziekte. De uitgeputte, dorstige, gespannen mensen die ik de opvangtenten had zien binnen druppelen, op de rand van het Somalisch grondgebied, leken ondanks alles in staat hun wilskracht en hun leven te behouden.
Sindsdien heeft het geregend in Somalië, te laat om nog een goede oogst binnen te halen en te weinig om voor genoeg gras te zorgen waarmee de slinkende kudden van de nomaden zich voeden. Het levenschenkende water zou niet veel helpen voor de primitieve moestuintjes in de vluchtelingengebieden, maar zelfs met water in overvloed zouden de 80.000 bewoners van het gestaag groeiende kamp nooit in staat zijn zichzelf in leven te houden. Ook zouden de vrouwen en kinderen uit wie de bevolking van het kamp voor negentig procent bestaat het zware werk op het land niet alleen af kunnen. Maar de taaiheid van deze mensen, die de woestijn als hun dierbaar thuis beschouwen, maskeerde de tol die hun vlucht had geëist. Het modderige rivierwater was nauwelijks veiliger om te drinken dan vergif. De mensen wasten zich in de rivier en gooiden er hun vuilnis in, terwijl het vee van de herders uit de rondom gelegen vlakte erdoorheen waadde. De regen spoelde ook de menselijke uitwerpselen er nog in. Het had geen zin gehad meteen toiletten aan te leggen voor mensen die er totaal niet mee wisten om te gaan. In de tenten lagen de kinderen die aan het eind van hun krachten waren. Elke dag vielen er opnieuw doden, soms wel twintig of meer. Leeftijdgenootjes met meer geluk vonden hulp tegen ondervoeding in bijvoedings-centra. De moeders en oudere broers en zusters leden net als iedereen gebrek, maar omdat zij de zware beproevingen van een kindertijd tussen de doornstruiken en cactussen al hadden overleefd, konden ze ook deze ontbering nog wel aan.
In het haveloze betonnen gebouwtje dat dienst deed als bestuurlijk centrum van het kamp begon een kolonel van het Somalische leger vriendelijk aan het verhaal dat hij al zo vaak had verteld. De regering had bevolen dat er nog meer mensen uit de grensstreek weg moesten om het ontstaan van aanvalsdoeleinden te voorkomen. De kampen daar waren trouwens vol. Nieuwe vluchtelingen arriveerden, zo'n honderd per dag, en het eind was niet in zicht. Om het kamp zou wat land voor tuinbouw beschikbaar komen. Het kamp was ingericht op de plaats van een verlaten collectieve boerderij waar men onder leiding van Sovjet-adviseurs had gewerkt. Het meeste voedsel moest per vrachtwagen uit de verafgelegen haven en pakhuizen van Mogadishu worden aangevoerd. Voedsel en medicijnen arriveerden ook inderdaad, maar de kampcommandant moest toegeven dat de kwaliteit onbetrouwbaar was en de samenstelling niet altijd even gelukkig. Soms was er wel genoeg rijst, maar geen bonen of melkpoeder; of de suiker was ineens op. Voor medicijnen gold dikwijls hetzelfde. Maar ze zouden de strijd om het bestaan van de vluchtelingen niet opgeven. Bijdragen uit het buiten- | |
| |
land bleven hoognodig en van harte welkom. Er waren al meer buitenlanders geweest. Die hadden alles bekeken en begrepen. Het kamp had al een eigen Frans medisch team. Dat wist alleen niet goed wat ze moesten beginnen met hun tovermedicijnen bij mensen die nog altijd meer behoefte hadden aan water en betere sanitaire voorzieningen.
Noch de kampcommandant noch de vluchtelingen, die erbij waren komen staan om het gesprek te volgen, hadden concrete plannen voor de toekomst. Ja, ze wilden graag terug naar de Ogaden en in vrede leven met hun mannen. Waar waren de mannen? Aan het vechten, zei de een; dood, zei de ander, gedood door Ethiopische soldaten in overvallen op boerendorpen of op de kudden. Heerste er thuis honger? Ja, door de droogte was het leven moeilijk, maar de soldaten waren erger. Wanneer konden ze terug naar huis? Na de eindoverwinning, zei de commandant. Als Allah het wil, riepen de anderen.
| |
II
Vertrouwen op Allah is alles wat er voor de vluchtelingen op zit. Zij beschikken over de stoïcijnse houding en de intellectuele simpelheid die nodig zijn om hun geloof in stand te houden. Hun situatie is op z'n allerzachtst gezegd niet rooskleurig. Somalië telt al meer dan 600.000 vluchtelingen in kampen (dit soort cijfers is altijd het resultaat van schattingen en moeilijk nauwkeurig te bepalen) en misschien het dubbele van dat aantal in de dorpen her en der verspreid over het land. Van de inwoners van Somalië (3,5 miljoen) is een op de vier een vluchteling uit Ethiopië.
Het nog armere buurland van Somalië, Djiboeti, heeft meer dan 30.000 Ethiopische vluchtelingen. Een groot deel is ondergebracht in kampen in onvruchtbare streken, waar ze toch nog wat groenten weten te kweken. Anderen houden zich in de stad Djiboeti in leven door hun handigheid of door zich te verkopen aan het Franse garnizoen. In het oostelijk deel van Soedan, aan de andere kant van de Ethiopische provincie Eritrea, wonen zo'n 400.000 vluchtelingen in kampen of in erkende nederzettingen in de buurt van steden. Anderen, misschien nog wel meer, vinden werk of leiden een hachelijk bestaantje in de steden. Eritrese stedelingen zijn vaak geschoold, enkelen hebben zelfs een bijna volledige medicijnenstudie achter de rug, maar de meeste vluchtelingen zijn boeren. De Soedanese regering is kortgeleden met een ambitieus plan gekomen om alle vluchtelingen ofwel bouwland ofwel werk te verschaffen in de uitgestrekte stukken onontgonnen land tussen de Blauwe Nijl en Port Soedan. Tegelijkertijd is een aantal al eerder gevluchte Ethiopiërs uit kampen bij de grens weggevoerd om de bezorgdheid over de nabijheid van concentraties potentiële vijanden bij het Ethiopische regime te verminderen.
De politieke achteruitgang van Ethiopië gedurende de laatste jaren van de regering van keizer Haile Selassie en de daarop volgende ommezwaai - dat zijn de factoren waar de motieven van vluchtelingen in dit deel van Afrika altijd mee te maken hebben. Er woedt al sinds veertien jaar een onafgebroken guerrilla-oorlog in Eritrea. De Koptische, Amharisch-sprekende elite van het keizerrijk wilde de autonomie van deze voormalige Italiaanse kolonie, die na een omstreden VN-besluit aan Ethiopië was overgedaan, met alle geweld terugdringen. Grote groepen van het idealistische, hardwerkende volk kwamen in opstand; hun leiders gaan tot op heden vrij ongestoord hun gang in Soedan, vanwaaruit ze een niet zelden effectieve oppositie voeren. Andere potentiële leiders hebben zich verspreid in de landen om de Perzische Golf en zelfs tot in Duitsland en de Verenigde Staten. In Ethiopië is zowel militair als politiek gereageerd, maar voorlopig is er nog niets dat wijst op de mogelijkheid van zelfbestuur en een verzekerd bestaan waarvoor een hele generatie heeft gestreden. Steeds meer Eritreërs, voor het grootste deel nu alleen nog maar verre verwanten van de rebellen, slaan op de vlucht naarmate de Ethiopische regering, in de rug gesteund door hulp uit de Sovjetunie, Oost-Duitsland en Cuba, de militaire tegenmaatregelen verscherpt.
De grote stroom vluchtelingen naar Somalië kwam drie jaar gelden op gang toen de regering in Mogadishu, die lange tijd was geadviseerd en geholpen door de Sovjetunie, besloot om gebruik te maken van de zwakheid van het sinds de dood van Haile Selassie door een revolutie getroffen Ethiopië. Het rampzalige besluit werd genomen om de oude claim op de provincie Ogaden door een bezetting ten uitvoer te leggen. Dit enorme woestijnachtige graasgebied was aan Ethiopië toegevoegd als gevolg van een deal tussen de koloniale machten. De aanval had eerst een verbazingwekkend succes. Het gevolg was echter dat de Sovjetunie haar belangen in Ethiopië versterkte, een land van veel meer beloften dan het door en door arme Somalië. Daarna kwam de militaire nederlaag. De toevloed van vluchtelingen naar Somalië in 1979 en 1980 was het gevolg van de Marxistisch-Ethiopische pogingen om, gesteund door Cubaanse adviseurs en troepen, de restanten van de guerrilla-beweging uit te roeien en de wil van de centrale regering op te leggen aan een gebied dat nog nooit van Addis Abbeba uit was bestuurd. De droogte verklaart de rest van de vluchtelingen. De overgebleven Somalische mannen zijn vermoedelijk ofwel aan het vechten, ofwel
| |
| |
ondergedoken.
Van het begin af hebben de regeringen van Somalië en Soedan tegenover de vluchtelingen op voorbeeldige wijze de Koran en het internationaal recht nageleefd. (Zoals zij dat ook al hadden gedaan tegenover Oegandezen, Zairiërs en Tsjadiërs). De regeringen en de grotendeels Islamitische volkeren verwelkomden de vluchtelingen als broeders en zusters. Deze woestijnbewoners boden de overlevenden van de vluchttochten onderdak in hun eigen tenten, huizen, tuinen en dorpen. Zij hielden zich aan de regels van recht. Niemand werd tegen zijn zin teruggestuurd over de grens. De doorreis naar derde landen werd niet verhinderd. De regeringen van de gastlanden zorgden voor de papieren die het internationaal recht voorschrijft voor vluchtelingen die verder kunnen en willen reizen. Wie geen vrienden of verwanten had, werd doorverwezen naar kampen. De magere sociale voorzieningen die beschikbaar waren voor de inheemse bevolking kwamen onder druk te staan door de grote aantallen vluchtelingen. In Somalië slonken de voedselvoorraden gevaarlijk. In Djiboeti werd de gastvrijheid geremd, ondanks de Islam, door de hopeloze economie in dit onherbergzame land met zijn klimaat dat behoort tot de zwaarste ter wereld.
Alle drie de regeringen ontvingen daarnaast hulp uit het buitenland, van uiteenlopende aard en van verschillende instanties, waarvan de belangrijkste de Hoge Commissaris der Verenigde Naties voor Vluchtelingen was. De Verenigde Staten, de Scandinavische landen, Nederland en de Europese Gemeenschap leverden ook grote bijdragen. Maar er blijft toch altijd geld tekort. Een speciale VN-missie schatte de voedselbehoefte van Somalië alleen op $ 80 miljoen, en drong erop aan dat er nog eens $ 60 miljoen beschikbaar zou worden gesteld om het de vluchtelingen mogelijk te maken in hun eigen onderhoud te voorzien. De Soedanese regering heeft in juli 1980 een internationale conferentie gehouden om steun te krijgen voor een programma, dat de zorg voor het levensonderhoud van de vluchtelingen bij henzelf moet gaan leggen. Het plan omvat een lijst van projecten die meer dan $ 100 miljoen zouden kosten. Een andere mogelijkheid zou zijn de terugkeer van de vluchtelingen naar de gebieden van herkomst, die sommigen al meer dan tien jaar geleden hebben verlaten. Maar in een wereld van territoriale soevereiniteit zal geen enkele Ethiopische regering zonder tegenstribbelen voldoen aan de Eritrese eis van zelfbeschikking. De vluchtelingen zullen pas terugkeren wanneer er
| |
| |
een eind komt aan de Ethiopische heerschappij over de Ogaden. De kans daarop is even klein als die op een metaformose van de Hoorn van Afrika in een land van fonteinen, melk en honing.
Het bezoek aan de kampen liet een gevoel van verslagenheid en frustratie bij me achter. Het leven van al die vrouwen en kinderen was al genoeg verstoord geweest zonder mijn nieuwsgierigheid. Een zoveelste vraaggesprek met een verbijsterde Somalische pakhuisbeheerder of een ontwikkelde onderwijzer in Soedan betekende geen enkele verrijking voor de voorraden of voor de lessen. De pogingen om de vluchtelingen te helpen waren in tientallen opzichten bewonderenswaardig, maar de verkwisting van mensenlevens op de achtergrond, veroorzaakt door het opjagen, het trekken, het zoeken, het wachten - die verdween daardoor niet.
Daarbij kwam dan nog de zekerheid dat het eeuwen kan duren voordat de schade is hersteld die politieke beslissingen in een dag kunnen veroorzaken.
| |
III
Dit is dan nog maar één soort vluchtelingen. Er leven zo'n 800.000 Afghanen in kampen in Pakistan, terwijl hun verwanten - dikwijls alle vaders en zoons van een familie - thuis vechten tegen het door de Sovjets gesteunde bewind dat zij haten. Verder oostelijk, bracht de nog altijd niet bezegelde oorlog in Vietnam lange stoeten vluchtelingen voort, onder wie de dramatische ‘bootmensen’ die nog steeds door passerende schepen worden opgepikt als ze zo gelukkig zijn geweest stormen en piraten te overleven. Landinwaarts zijn er, bijna onopgemerkt door de buitenwereld, 100.000 Laotianen Thailand binnengeglipt. Tenminste 600.000 Cambodjanen worden vermalen tussen de molenstenen van enerzijds Thailand en anderzijds het door Vietnam gesteunde bewind van Cambodja. Veel van de Vietnamese vluchtelingen zullen uiteindelijk terechtkomen in de Verenigde Staten, na de sluis van de doorgangskampen in de Filippijnen en Indonesië, maar de Laotianen en Cambodjanen kunnen nergens anders heen dan naar landen die zich verzetten tegen hun komst of terugkeer.
Meer naar het westen in Azië vinden we het klassieke voorbeeld van scheefgelopen hulpverlening: de Palestijnse vluchtelingen, met daarmee ook langzamerhand de kleinkinderen van degenen die in 1948 wegtrokken uit wat nu Israel is. Ze leven nog altijd van internationale giften via het UN Relief and Works Agency, op vrijwel dezelfde manier als dertig jaar geleden. Ze herinneren de wereld regelmatig aan hun bestaan door bomaanslagen en sabotage in het Midden-Oosten en daarbuiten.
Nog meer naar het westen zijn kleinere aantallen vluchtelingen, zoals die uit Nicaragua, Argentinië, Chili en Cuba. Zij komen voor een groot deel terecht in de VS, net als de nog altijd binnendruppelende joden en anderen - zo'n 20.000 à 30.000 per jaar - uit de Sovjetunie.
Er lijkt geen eind aan de opsomming te komen. Alles bij elkaar komen we tot een aantal vluchtelingen dat tussen de 10 en 15 miljoen ligt, afhankelijk van hoe en door wie er geteld wordt.
Het ziet ernaar uit dat vluchtelingen een vast onderdeel van de politieke wereldkaart zijn geworden. Niemand kan beweren dat men ze nog met één grote krachtsinspanning zou kunnen laten verdwijnen, of dat ze zich laten terugbrengen tot een gering aantal verspreide individuen. Dat geloofde men wel vlak na de Tweede Wereldoorlog, toen de grote democratische regeringen, aangespoord door de Verenigde Staten, poogden het Europese vluchtelingenprobleem op te lossen. Omdat ze repatriëring afwezen, zou hun nieuwe woonplaats worden aangeboden, vooral aan de overkant van de oceaan. De Sovjetunie verzette zich tegen zulke pogingen, en drong aan op de minder zachtzinnige oplossing van repatriëring, desnoods onder dwang.
Sindsdien zijn zowel de wereld als de aanpak van vluchtelingenproblemen veranderd. Beide veranderingen beïnvloedden elkaar. Het nationalisme heeft overal gezegevierd. Er bestaat geen open gebied meer waar gedwongen landverhuizers een paar maanden of jaren rustig kunnen leven totdat ze naar huis terug kunnen. Overal zijn plaatselijke overheden. Die proberen een nieuw nationaal identiteitsbesef te verbreiden. De vreemde vluchtelingen staan dan al snel in de weg. Het afbrokkelen van de koloniale rijken heeft vaak een einde gemaakt aan het beetje bescherming waar minderheden op konden rekenen. In de huidige technologische samenleving zijn de mensen mobieler dan ooit, en via telecommunicatie verneemt iedereen onmiddellijk als er weer nieuwe vluchtelingen zijn. Draconische sociale en economische maatregelen, zoals in Cambodja onder Pol Pot, dwingen de tegenstanders tot vluchten. Voeg daar nog de oude factoren bij, zoals godsdienstige en rassenvooroordelen, en het is duidelijk dat het aantal vluchtelingen voorlopig niet zal verminderen.
Ondertussen heeft het internationale apparaat voor de aanpak van vluchtelingen zich tot een opmerkelijk hoog niveau ontwikkeld. Het ontstond voornamelijk op grond van de ervaringen opgedaan met Europeanen na de Tweede Wereldoorlog, als voortzetting van minder grootscheepse inspanningen door de Volkerenbond vòòr de oorlog. De spil waar het huidige apparaat om draait is de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen (United Nations High Commissioner for
| |
| |
Refugees), ingesteld in 1950 na het grote project voor de herhuisvesting van meer dan een miljoen vluchtelingen en ontheemden. De opdracht van de UNHCR was in de eerste plaats het bieden van wettelijke bescherming aan vluchtelingen, zodat ze in staat zouden zijn naar huis terug te keren, of asiel te krijgen en in hun eigen onderhoud te voorzien. De eerste Hoge Commissaris was G.J. van Heuven Goedhart, een Nederlandse oud-hoofdredacteur van een krant, wiens krachtige bestuur nog lange tijd na zijn vertrek de toon zou aangeven. De UNHCR rekende, naast het geven van hulp en een vluchtelingenstatus aan mensen die onder zijn jurisdictie vielen, al snel ook het bijeenbrengen van geld tot zijn functies. De Hongaarse opstand in 1956 bood de UNHCR de gelegenheid om de na de oorlog ontwikkelde technieken voor het omgaan met grote aantallen vluchtelingen nog eens toe te passen en te verbeteren. Het mandaat van de UNHCR is steeds weer verlengd. Van een bescheiden kantoor met een handvol mensen, die werkten voor een fooi van de Algemene Vergadering van de VN, is de UNHCR nu uitgegroeid tot een instelling met een begroting van meer dan $ 500 miljoen voor 1980 en een vaste staf van meer dan duizend man, plus een groot aantal tijdelijke krachten en mensen in de buitendienst, en 70 plaatselijke vertegenwoordigingen in hulpverleningsgebieden. Toch blijft de UNHCR ondanks zijn omvang uiteraard afhankelijk van de bereidheid van regeringen om het werk te steunen en medewerking te verlenen.
Het overgrote deel van de middelen bestaat uit vrijwillige bijdragen van regeringen, in hoofdzaak die van de democratische landen in Europa en Noord-Amerika en van een paar landen in het Pacific-gebied (Australië, Japan). Het commissariaat kan alleen in actie komen als de regeringen van landen waar vluchtelingen zijn dat toestaan. De internationale ambtenaren zijn soms meesters in de overredingskunst, maar ze hebben geen enkel dwangmiddel tegen weerspannige of ongeïnteresseerde regeringen.
Formeel bestaan er natuurlijk wettelijke verplichtingen waarop het werk van de UNHCR is gebaseerd (en waar ook de enigszins verwante Conventies van Genève op berusten, onder auspiciën van het Internationale Comité van het Rode Kruis). De meest ondubbelzinnige van deze verplichtingen is een verdrag, opgesteld door de Verenigde Naties, dat de rechten van vluchtelingen regelt en de verplichtingen van regeringen met name noemt. Deze verplichtingen zijn in principe voor de gewone rechter afdwingbaar en zij leggen de basis voor officiële protesten bij regeringen door de UNHCR. De Conventie Betreffende de Status van Vluchtelingen, zoals het verdrag van 1951 officieel heet, telt nu meer dan 75 ondertekenaars. Een vluchteling wordt erin gedefinieerd als een persoon die zich buiten zijn land bevindt, niet de bescherming van zijn regering geniet en gegronde redenen heeft om te vrezen dat hij zal worden vervolgd als hij terugkeert. De deelnemers aan de conventie beloven vluchtelingen niet tegen hun wil naar hun land terug te sturen, en te zorgen voor hun veiligheid en welzijn.
Het idee van rechtsbescherming voor vluchtelingen heeft administratieve en politieke gevolgen. Lang niet alle landen zijn bereid die te accepteren. Daar bestaat bij de regering van de Sovjetunie en haar vrienden, die principieel gekant zijn tegen deze beschermingsgedachte, ook niet veel kans op. Toch is de rechtsbescherming zoals die nu bestaat in het internationale recht geen puur filantropische hersenschim. Zij weerspiegelt de wens van de overheden, vooral van de Verenigde Staten, om langdurige financiële verplichtingen uit de weg te gaan, en om de buitenlandse belangstelling voor hun immigratiebeleid tot een minimum te beperken. Toen de Conventie in 1951 werd aangenomen had de Amerikaanse regering al met gulle hand hulp verleend aan Europese vluchtelingen. Zij betaalde het leeuwendeel van de hulp aan Palestijnse vluchtelingen (en doet dat nog altijd). Ze zocht bewust naar de grens van het mogelijke en vond wat ze zocht, ondertussen een alternatief propagerend voor het gedwongen repatriëringsbeleid van de Sovjets. Andere toonaangevende regeringen stond iets dergelijks voor ogen. De beperkingen van de internationale aanpak worden alleen nog maar onderstreept door het feit dat de UNHCR, die tot taak heeft de groei van het internationaal vluchtelingenrecht te bevorderen, oorspronkelijk maar voor vijf jaar werd ingesteld en periodiek een verlenging van zijn mandaat moet krijgen van de Algemene Vergadering van de VN. Die Algemene Vergadering heeft haar goedkeuring gehecht aan een reeks taakuitbreidingen. Zij heeft nooit het bestaan in gevaar gebracht van een instituut dat van nut is gebleken voor vele regeringen.
De Hoge Commissaris kan zijn goede diensten nu aanbieden aan overheden in alle situaties waarin vluchtelingen een rol spelen. Hierdoor kan de UNHCR zich ook bemoeien met vluchtelingen van wie de precieze wettelijke positie omstreden is. Zo is er aan Algerijnen in Marokko en Tunesië hulp aangeboden tijdens de bevrijdingsoorlog, eind jaren vijftig. Bovendien heeft de Hoge Commissaris de bevoegdheid gekregen om materiële bijstand te verlenen aan mensen in vluchtelingachtige situaties. Zo is de UNCHR in staat geweest ook ontheemden te helpen in hun eigen land, zoals op Cyprus. Tenslotte heeft de UNCHR van lieverlede steeds vaker de supervisie en zelfs de feitelijke dagelijkse leiding gekregen van hulpprojecten, zoals
| |
| |
het bestuur van kampen en het voorbereiden van vluchtelingen op hun vestiging in derde landen. Dit soort activiteiten verschilt hemelsbreed van de oorspronkelijke opzet, waarin de praktische uitvoering van projecten aan anderen werd overgelaten, met name aan de particuliere vrijwilligersorganisaties.
Ondanks deze schaalvergroting heeft de UNCHR het rijk nooit alleen gehad, gesteld dat hij dat zou hebben gewild. Meer dan drie van de meest belanghebbende regeringen houden in Genève het weinig bekende Intergovernmental Committee for European Migration in stand. Dit had tot taak de tienduizenden vluchtelingen die na 1950 Europa bleven verlaten op hun reis voor te bereiden en vervoer te bieden. Een nevenactiviteit werd het recruteren van emigranten voor landen overzee. De tragische nasleep van de oorlog in Vietnam blies de commissie nieuw leven in en het ICEM is nu de belangrijkste instelling die zich bezighoudt met het verhuizen van Zuidoost-Aziatische vluchtelingen naar de Verenigde Staten en Europa. Zij heeft vorig jaar meer mensen vervoerd dan ooit in haar geschiedenis, en de commissie heeft zelfs, ondanks haar naam, enkele van de vluchtelingen die waren gestrand in de Peruviaanse ambassade in Cuba naar doorgangscentra weten te krijgen.
Omdat de UNHCR een voortdurende bron van gelden voor de hulp aan vluchtelingen is, vormt hij ook het brandpunt van de belangstelling van een veelsoortige verzameling particuliere organisaties. Dit zijn de filantropische verenigingen en genootschappen, die meestal hun hoofdkwartier hebben in pluralistische landen. Onafhankelijk van regeringen en humanitair ingesteld als ze zijn, vormen zij en hun internationale federaties een reservoir van specialistische kennis en soms van aanzienlijke financiële middelen. Deze organisaties doen nuttig werk, en soms zelfs het meeste, in vluchtelingenkampen, afhankelijk van regeringsbesluiten. Hun werk omvat eenvoudige dienstverlening zoals het uitdelen van de noodzakelijke kleding, maar ook het besturen van grote kampen en het regelen van nieuwe vestiging elders. Ze helpen zoekgeraakte familieleden opsporen en lichten ontredderde vluchtelingen voor over het inrichten van een nieuw leven. Ze zorgen ervoor dat vluchtelingen in hun nieuwe vestigingsoord iemand hebben bij wie ze kunnen aankloppen. Ze besteden speciale aandacht aan kinderen en onderwijs, en aan allerlei andere behoeften. Soms zijn ze heel beperkt in hun visie en mogelijkheden, en onervaren. Maar ook vinden we hier de reuzen die hun middelen ontvangen van groeperingen uit de Katholieke kerk, van de Wereldraad van Kerken en van joodse gemeenschappen. Over het algemeen geldt de regel: hoe groter het aantal vluchtelingen, hoe groter de kans dat het ontvangende land zelf voor faciliteiten zorgt. Maar ook wanneer dat gebeurt, geven vrijwilligersorganisaties aanvullende hulp. Op die manier doen zij dienst als een belangrijk stuk gereedschap in de handen van de UNHCR, die zelf geacht wordt zich van praktische activiteiten te onthouden.
Bovendien vatten sommige particuliere organisaties het begrip vluchteling veel ruimer op dan de bewust beperkt gehouden definitie van de UNHCR. Zij ontlenen hun taak aan alle rampen, van welk soort ook, die mens of natuur teweeg kunnen brengen.
Het Internationale Comité van het Rode Kruis komt vluchtelingen te hulp die zich in veiligheid willen stellen voor militair geweld. Nationale Rode-Kruisverenigingen en de Liga van Rode-Kruisverenigingen bieden wat men kan noemen eerste hulp: de materiële bijstand die nodig is tot anderen het heft in handen nemen. In sommige landen verenigen alle organisaties die zich bezighouden met vluchtelingen zich in nationale federaties om de coördinatie te bevorderen.
| |
IV
Dat de beleids- en organisatiestructuur van de instanties voor hulpverlening zo ingewikkeld is, heeft kenmerkende, voorspelbare gevolgen. Het eerste en voornaamste probleem is dikwijls de erkenning dat er vluchtelingen zijn die internationale aandacht verdienen. Gewoonlijk ontplooien alle betrokkenen maar heel aarzelend enig initiatief. Grote organisaties zijn bang hun wankele samenwerkingsbasis bij regeringen van gastlanden kwijt te raken. Officiële vertegenwoordigers willen voorkomen dat ze voor onrustzaaiers worden uitgemaakt. Kleinere organisaties zijn benauwd voor de beschuldiging dat zij te snel in opwinding raken. Regeringen vinden hun nationale onafhankelijkheid belangrijker dan goedbedoelde bemoeienis door derden die inbreuk maakt op hun soevereiniteit. Intussen laat men toe dat vluchtelingen van honger omkomen en van het kastje naar de muur gestuurd worden, of dat door tijdverlies de kiem van een ramp wordt gelegd.
Als de internationale machine eenmaal van een nationale overheid de impuls heeft gekregen om aan het werk te gaan, moeten er taken worden verdeeld. Wat gaat de nationale overheid zelf doen? Wil ze alleen maar geld van bijvoorbeeld de UNCHR? Als ze dat krijgt, beschikt ze dan over het administratieve apparaat om het geld te gebruiken? Mag de UNHCR het resultaat komen inspecteren? Is er op uitgebreide schaal hulp van buitenaf nodig bij de leiding van de hulpverlening? Wat voor bescherming krijgen de wettelijke rechten van de vluchtelingen?
| |
| |
En tenslotte: welke organisaties gaan wat doen onder welke voorwaarden?
In de ogen van bureaucraten overal ter wereld vereisen zulke vragen beleidsbeslissingen en coördinatie. Het gebruik van een internationaal apparaat vereenvoudigt het soort beslissingen dat nationale regeringen moeten nemen niet, de zaak wordt gecompliceerder. Het is een dieptreurig feit dat deze complexe materie terecht komt op de schouders van zeer zwakke regeringen, waarvan de politieke en bestuurlijke capaciteiten niet toereikend zijn voor de behoeften van hun eigen volk. Het is evenzeer een feit dat enkele regeringen een sterke afhankelijkheid van internationale bureaucratieën beschouwen als een brevet van eigen onvermogen en een miskenning van hun nog zo jonge nationalistische trots.
Coördinatie brengt zowel voordelen als moeilijkheden met zich mee. De verscheidenheid aan organisaties, vooral de particuliere, houdt in dat een werkelijk flexibele aanpak mogelijk is. Praktisch iedere vorm van hulpverlening is beschikbaar, mits de juiste organisatie de taken krijgt waar ze op berekend is. Sommige organisaties kunnen bijvoorbeeld helpen bij het zorgen voor onderwijs voor vluchtelingenkinderen, terwijl andere uiterst deskundige logistieke teams in het veld kunnen brengen. Sommige kerkelijke organisaties kunnen voor kleding zorgen en andere hebben uitstekende voorlichters die vluchtelingen helpen bij het opstellen van een vestigingsverzoek. Sommige regeringen en internationale instanties, zoals het Wereld Voedselprogramma van de VN, kunnen op vrij korte termijn voor voedsel zorgen. Het kinderfonds van de VN (UNICEF) heeft in Kopenhagen een snelwerkend depot dat nood- | |
| |
voedselvoorraden en medicijnen kan verstrekken.
De doelstellingen waarop de coördinatie zich richt, moeten in verzoeken om bijstand concreet worden geformuleerd. Deze moeten er zo uitzien dat de schenkende partijen, hetzij in een bilateraal project, hetzij in een actie van een internationale instantie, ze als realistisch ervaren. De UNCHR helpt regeringen bij het opstellen van zulke voorstellen, waarbij hij er tegelijk vaak zijn eigen stempel op drukt. Dat doen alle schenkers, inclusief de particuliere organisaties, en dat ligt ook voor de hand.
Coördinatie kan niet dwingend worden opgelegd aan organisaties en regeringen die elk hun eigen publiek vertegenwoordigen en handelen op basis van eigen middelen. Zij kunnen wel vatbaar zijn voor overreding of onderhandeling, of hun visies kunnen overeenstemmen - maar overreding slaagt niet altijd en overeenstemmende visies leiden soms tot verschillende of zelfs tegenstrijdige praktische maatregelen. De situatie in Bangkok, waar het wemelt van de vertegenwoordigingen van particuliere en intergouvernementele instanties omdat daar het centrum ligt van de hulpverlening aan Cambodjaanse vluchtelingen, bootmensen, andere Vietnamezen en Laotianen, laat goed zien hoe ingewikkeld de coördinatiekwestie kan worden. Volgens een recente schatting ligt het totale aantal instanties ruim boven de honderd. Toch kan zelfs de geringste coördinatie groot verschil maken bij het gebruik van beschikbare middelen. Of goederen arriveren met Engelse, Franse of andere labels eraan, of voertuigen, pompen en andere machines ter plaatse kunnen worden gerepareerd en of tenten, die altijd onmiddellijk per vliegtuig plegen te worden aangevoerd in iedere vluchtelingensituatie, werkelijk van enig nut zijn in een woestijn - dat zijn allemaal punten waarbij coördinatie van essentieel belang is. Op een hoger plan is coördinatie nodig voor het antwoord op algemene vragen: hoe, hoeveel en voor hoe lang.
Dit soort punten heeft ook te maken met de uitvoering van projecten. Een goed beleid en een schitterende coördinatie hebben totaal geen zin als de rechtsadviseurs niet werkelijk in contact komen met de vluchtelingen, of als het voedsel degenen voor wie het is bestemd niet bereikt. Als bijvoorbeeld vrachtwagens voor het vervoer van goederen en water niet kunnen rijden omdat iemand vergeten heeft reserveonderdelen te bestellen, heeft de leiding gefaald. Soms valt niet meer te achterhalen waar hulpgoederen zijn opgeslagen, of er blijkt niemand te zijn die bevoegd is de voorraden aan te spreken als ze zijn opgespoord. In dit opzicht verschilt de leiding van hulpprojecten voor vluchtelingen maar weinig van het bestuur van andere omvangrijke organisaties.
De gevolgen van slecht bestuur kunnen fataal en ingrijpend zijn. Vergissingen kunnen leiden tot massale ziekte en dood. Aangezien er overheidsgelden in het geding zijn, veroorzaakt het verkeerd terechtkomen van goederen terecht schandalen en reacties in de binnenlandse politiek van de betrokken landen. Diplomatiek gestuntel rond vluchtelingensituaties kan spanningen teweegbrengen die uitlopen op geweld of oorlog. Als dit de gevolgen van wanbeleid kunnen zijn, zou men denken dat dat voldoende was om een sfeer van oprechtheid en bedachtzaamheid te creëren. Maar het spoedeisende karakter van sommige acties, de ten hemel schreiende noden van mensen op de vlucht, de belabberde werkomstandigheden en de noodzaak om bij elke gebeurtenis op grote schaal in hoog tempo grote organisaties in het geweer te brengen - al deze factoren samen maken het besturen van hulpprogramma's tot een moeilijke en niet altijd even geslaagde onderneming. Aan de andere kant: het gaat niet in de eerste plaats om perfect ‘management’, maar om hulp. Het is zelfs denkbaar dat vluchtelingen meer nadeel zouden ondervinden van een al te zorgvuldige administratie dan van een snel werkend systeem met gebreken.
| |
V
Er valt veel goeds te zeggen over de internationale organisaties. Aan miljoenen vluchtelingen - lang niet aan allemaal, maar wel aan een belangrijk deel van degenen die er het ergst aan toe zijn - wordt de helpende hand geboden. Toch leidt nadere beschouwing van het organisatorische systeem weer terug naar het gevoel van neerslachtigheid dat me bekroop in de vluchtelingenkampen in Somalië en Soedan. Wat het systeem ook doet om vluchtelingen te helpen, het is niet in staat om de oorzaken te doen verdwijnen. Wat voor toekomst heeft de grote massa van de ontwortelden? Zullen zij ooit naar huis kunnen terugkeren? Zal hun tragedie de hulpverleners gaan vervelen en zullen die hen daarna eenvoudig laten omkomen in de woestijnen en de bergen terwijl de televisie in de rijke landen nieuwe motieven voor liefdadigheid presenteert? Worden de levenslustige kinderen die vandaag de saaiheid van het kampleven verdrijven met stoffige partijtjes voetbal de apathische slachtoffers van kamppsychose of de terroristen van morgen? Zullen de volwassenen heel geleidelijk de afhankelijkheid gaan verkiezen boven het bebouwen van grond, met nog maar vage herinneringen aan de levenshonger die hen ooit tot vluchten aanzette?
De manier waarop vluchtelingen nu worden behandeld biedt weinig antwoorden op dit soort vragen en geeft alle reden voor sombere voor- | |
| |
spellingen. De hulp is eigenlijk in hoofdzaak gericht op de onmiddellijke doelstellingen, zoals het verschaffen van onderdak aan een gezin voordat het regenseizoen inzet, of het verzorgen van een document of van vervoer naar een nieuw vaderland. Deze hulp op korte termijn is natuurlijk onmisbaar wil men enig succes hebben op lange termijn, maar garanties voor de toekomst worden er nauwelijks door geboden.
Als vluchtelingenproblemen een omvang gaan aannemen zoals nu in Afrika of Zuidoost-Azië of Afghanistan of Cuba, kunnen ze niet langer worden behandeld als incidenten die de plaatselijke politie of emigratiedienst geval voor geval kan afdoen. Regeringen van gastlanden geloven terecht dat hun stabiliteit in gevaar komt. De massale vlucht duidt op ingrijpende politieke besluiten in de landen waar de vluchtelingen niet langer willen - of mogen - blijven. Hun toekomst vereist politieke beslissingen op lange termijn, zowel in de landen waar zij zich uiteindelijk vestigen als in de landen die hen hebben voortgebracht. De kosten van de zorg voor grote aantallen vluchtelingen drukt op de belastingbetalers in subsidiërende landen - in grote lijn de hoogontwikkelde industrielanden, bij wie tevens wordt aangeklopt door de ontwikkelingslanden. Deze laatsten ontdekken al gauw dat hun ontwikkelingsprogramma's worden ondermijnd door de noden van vreemdelingen die in eerste instantie alleen maar zo snel mogelijk weer weg willen.
De politieke implicaties van de huidige massale aantallen vluchtelingen beginnen langzamerhand hun terugslag te krijgen op het internationale apparaat. De autonomie waarin de UNCHR en andere organisaties zich traditioneel hebben mogen verheugen, begint plaats te maken voor een politieke herwaardering. Tegenwoordig neemt de Secretaris-Generaal van de VN het initiatief bij het speuren naar extra financiën dvoor vluchtelingen uit Vietnam en de slachtoffers van de hongersnood in Cambodja. Hij heeft een coördinator op hoog niveau benoemd in Zuidoost-Azië, wiens doen en laten evenveel te maken heeft met politieke onderhandeling als met het beheer van de stroom hulpgoederen en -diensten. De Secretaris-Generaal van de VN heeft ook speciale onderzoeksmissies gestuurd naar Somalië en elders om schattingen te maken van de behoefte aan bijstand, die wordt opgeroepen door de aanwezigheid van vluchtelingen. Ook bij nationale regeringen zien we iets dergelijks gebeuren, het duidelijkst in de Verenigde Staten, waar de President een landelijke coördinator voor de vluchtelingen heeft benoemd. Zijn taak omvat onder meer een herziening van het Amerikaanse vluchtelingenbeleid en het rechtvaardigen van de enorme Amerikaanse bijdragen tegenover het Congres. De vluchtelingenacties, ook die van de UNHCR, moeten rekenen op een ongekend zorgvuldige en deskundige controle.
Toch biedt deze politieke revaluatie maar weinig grond voor optimisme. Het ziet er niet naar uit dat het VN-apparaat veel zal kunnen veranderen aan de vastbeslotenheid van een Vietnamese regering die zich van haar ‘vijanden’ ontdoet door het hun minder moeilijk te maken te gaan dan te blijven. De overgebleven Cambodjanen hoeven ook al niet te rekenen op een erg zachtaardige behandeling door de restanten van hun vorige regering of door de nieuwe die gesteund wordt door Vietnam. Noch de VN, die zich niet actief bemoeid heeft met het geschil tussen Somalië en Ethiopië, noch de VS, waarvan de ambassadeur in Addis Abbeba onlangs naar huis is gestuurd, kunnen veel licht en geluk brengen in de Ogaden. De organisatie van Afrikaanse eenheid houdt vast aan het principe dat Afrikaanse problemen moeten worden opgelost door Afrikanen; dit principe bleef zonder effect in de Hoorn van Afrika. Wat betreft Afghanistan: daar zullen ongetwij- | |
| |
feld vluchtelingen blijven weggaan totdat het door de Sovjets geïnstalleerde regime het land heeft bedwongen, of totdat de Sovjets zelf weer weg zijn. Het eerste is het waarschijnlijkste, en het betekent dat vluchtelingen thuis niet welkom zullen zijn. In zulke omstandigheden is de mogelijkheid om te onderhandelen zeer beperkt. Ook heeft het weinig zin te beweren dat de regeringen die mensen doen vluchten bij meer machtsvertoon wel zouden inbinden. Dat zou alleen maar leiden tot een strijd, die nog meer mensen zou schaden.
Voor het merendeel zijn vluchtelingen het slachtoffer van regeringen die de fundamentele mensenrechten niet respecteren, zoals de bescherming tegen willekeurige arrestatie, de vrijheid van meningsuiting en vergadering en van actieve deelname aan het politieke leven in hun land. Gewoonlijk respecteren ze ook niet het recht op economisch initiatief en op sociale zekerheden. Deze regeringen stellen zich op het standpunt dat hun onderdanen onwettig handelen als zij vluchten en dat hun toekomst een probleem is van henzelf en van de regeringen in de ontvangende landen. Die onverschillige houding maakt het voor de overheid in de ontvangende landen moeilijk zich te houden aan de internationale regels tegen gedwongen repatriëring en uitwijzing van vluchtelingen. Er is, zelfs bij grote gastvrijheid, een limiet aan de capaciteit om vluchtelingen op te nemen.
De vluchtelingen-producerende landen delen enerzijds niet in de regeling op korte termijn van de problemen die ze veroorzaken, en zij tonen anderzijds ook niet veel belangstelling voor de inspanningen op lange termijn, begonnen in het eerste jaar dat de VN bestond, om te komen tot een bevredigende bescherming van de rechten van de mens in het algemeen, en die van de vluchtelingen in het bijzonder.
De regeringen die de grootste bijdrage leveren aan directe vluchtelingenhulp respecteren over het algemeen de mensenrechten van hun onderdanen en zij willen dat vluchtelingen menselijk behandeld worden. Maar slechts bij uitzondering zijn zij bereid de honderdduizenden uit de kampen in hun eigen land op te nemen. Integendeel: van de regeringen die de internationale hulpverlening het meest actief steunen, voeren sommige een selectief immigratiebeleid. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Scandinavische landen en voor Nederland. De Bondsrepubliek Duitsland heeft een clausule in haar grondwet staan die de immigratie toelaat van allen die de status van vluchteling voor zich opeisen. Maar de laatste tijd zijn er zo vele duizenden uit uiteenlopende culturen binnengekomen, dat er een aanzienljke oppositie is ontstaan tegen nog meer immigranten. Er komt nu een andere regeling. De Verenigde Staten hebben asiel verleend aan ruim een half miljoen Cubanen. Zij zullen dat ook doen met hetzelfde aantal mensen uit Vietnam en Zuidoost-Azië, maar voor het overige voeren ook de Amerikanen een strikt immigratiebeleid.
De praktisch hopeloze toekomst van de meeste mensen in de Somalische kampen staat dus direct in verband met de treurige toestand in de wereldpolitiek en de verderfelijke schendingen van de mensenrechten in grote delen van de wereld. De edelmoedige huisgezinnen die hun geld, en soms een plaats onder hun eigen dak afstaan aan vluchtelingen mogen met recht trots zijn op hun menslievendheid. Dat mogen ook de regeringen die het internationale apparaat voor vluchtelingenhulp steunen, zelfs als ze die steun gedeeltelijk gebruiken als middel om het probleem van zich af te houden. De internationale en plaatselijke ambtenaren die onversaagd doorwerken in enkele van de onherbergzaamste landen ter wereld om de meest weerloze vluchtelingen eten en drinken, medicijnen en onderdak te verschaffen geven blijk van bewonderenswaardige medemenselijke solidariteit. De vindingrijke, geciviliseerde internationale vertegenwoordigers in hun gerieflijke flats in Genève hebben in de afgelopen 35 jaar veel gedaan voor de organisatie van hulp aan vluchtelingen. Ettelijke miljoenen individuen hebben een nieuwe vestiging onder aanvaardbare omstandigheden mede aan hen te danken.
Toch heeft geen van deze activiteiten, die een levende demonstratie vormen van het nut van internationale samenwerking, regeringen ervan weerhouden hun onderdanen in vluchtelingen te veranderen. Ook hebben zij de bereidheid om geschillen bij te leggen niet vergroot. Voor vluchtelingen is het leven een permanente crisis. Voor de rest van ons is zo'n crisis nooit ondenkbaar ver verwijderd.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd