Hollands Maandblad. Jaargang 1978 (362-373)

[p. 8]

De benoeming van staatssecretarissen
W. Drees Sr.

De lange en moeizame kabinetsformatie, die achter ons ligt, heeft tot velerlei beschouwingen aanleiding gegeven. Toch schijnt het mij zin te hebben nog eens in het bijzonder aandacht te geven aan een probleem, dat zich daarbij heeft voorgedaan en waarover in hoofdzaak slechts incidentele berichten zijn verschenen en dat een algemene, principiële beschouwing ruimschoots waard is.

De wijze waarop zowel bij de mislukte formatiepoging van Den Uyl als bij de geslaagde formatie-Van Agt is omgesprongen met de benoeming van staatssecretarissen, heeft mij nog eens doen opslaan wat prof. mr. P.J. Oud, liberaal politicus¹⁾, schreef over de ontwikkeling van het instituut der staatssecretarissen sinds dat in 1948 in de grondwet werd opgenomen.

Van Agt heeft zich op het betoog van Oud ook beroepen in een correspondentie met Den Uyl, zonder er echter voldoende aandacht aan te schenken bij zijn eigen formatie.

Oud constateerde toenemende verwarring, een misbruiken van het instituut voor partijpolitieke doeleinden. In 1948 ging het er om een minister, voor wie de taak van het beheer van een departement, gepaard gaande met de verplichtingen als lid van de ministerraad zich ook in het algemene beleid te verdiepen, te zwaar werd, de gelegenheid te geven zich te doen bijstaan door een staatssecretaris. Het verschil met benoeming van een hoofdambtenaar ligt in het feit dat de staatssecretaris, een minister assisterend, ook zelf politieke verantwoordelijkheid draagt tegenover het parlement. Hij verkreeg het recht wetsontwerpen zelf te verdedigen, amendementen te aanvaarden of af te wijzen, voor zichzelf de portefeuillekwestie te stellen. De kamerleden kregen het recht hem te interpelleren. Hij kon dus een minister voor een deel van diens taak vervangen. Het was een voordeel dat hij ook in het toenemende internationale verkeer zou kunnen optreden als politiek verantwoordelijk vertegenwoordiger van de regering.

Hij draagt een eigen verantwoordelijkheid. De minister is toch weer verantwoordelijk voor het optreden van de staatssecretaris. Het is dus een delicate verhouding.

De minister moet de staatssecretaris enige vrijheid van beweging laten, niet eisen dat hij in elk geval waarin deze optreedt in alle bijzonderheden vooraf gekend wordt. De staatssecretaris moet zich bewust zijn dat hij dient te handelen in de geest van de minister.

Gedacht was aan een beperkt aantal staatssecretarissen. Aanvankelijk werd bovendien de illusie gekoesterd dat de instelling van staatssecretarissen zou kunnen leiden tot enige beperking van het aantal departementen. Daarvan is geen sprake geweest. Eer van uitbreiding. En het aantal staatssecretarissen - aanvankelijk vijf - werd na verloop van tijd veel groter. Onder het kabinet-Cals waren het er reeds dertien. Het aantal is verder gestegen. Ten dele onnodig. Oud illustreert dit met een treffend voorbeeld. Bij Buitenlandse Zaken was een tweede staatssecretaris benoemd. Aan minister Luns werd in de Eerste Kamer gevraagd waarom deze nodig was. Luns antwoordde dat bij de vorming van het kabinet nu eenmaal tot deze benoeming besloten was. Het was duidelijk dat hij er geen behoefte aan had. Men ging de weg op, die in Frankrijk, naar het oordeel van een Frans schrijver, die door Oud werd aangehaald, leidde tot de benoeming van staatssecretarissen, die nergens voor dienden maar wel veel geld kostten. In plaats van af te wachten of een minister te kennen gaf dat hij behoefte had aan een staatssecretaris en aan hem de keus over te laten en ook door de minister te laten bepalen welke taken hij aan de staatssecretaris zou willen toevertrouwen, ging men bij de kabinetsformatie pogen partijen te bevredigen, niet alleen door de toewijzing van ministerportefeuilles, maar ook door aanwijzing bij voorbaat van staatssecretarissen. Bijzonder merkwaardig was in dit opzicht de gang van zaken bij de formatie van het

1) Het Constitutioneel Recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I, tweede druk, Zwolle 1967.

[p. 9]

kabinet-Den Uyl in 1973. De ‘progressieve’ partijen hadden bij de verkiezingsactie een ‘schaduw-kabinet’ gepresenteerd, dat, als zij wonnen, het nieuwe kabinet zou vormen. Zo konden de kiezers zich uitspreken over de regering die zij wilden. Bedoelde partijen verkregen de meerderheid niet, maar deden alsof dat wel het geval was en alsof het schaduwkabinet als gekozen moest worden beschouwd.

Over de personen hadden de kiezers zich natuurlijk in het geheel niet kunnen uitspreken. Ze stemden op een partij, maar konden geen onderscheid maken tussen de personen die in het schaduwkabinet waren opgenomen. Die allen moesten nu echter, voorzover ze zich ook werkelijk beschikbaar stelden, minister of staatssecretaris worden. Als geen minister meer om een staatssecretaris vroeg en er toch nog een lid van het schaduwkabinet over was, moest deze tot elke prijs worden ondergebracht. Tenslotte lukte het een onnodige staatssecretaris te plaatsen.

Het was een grondig verkeerde methode. Men week ver af van de oorspronkelijk logische opzet: een assistent als een minister

[p. 10]

daaraan behoefte gevoelt.

Op weer een andere, maar niet minder aanvechtbare manier ging de kwestie na mei vorig jaar een rol spelen bij de tenslotte niet geslaagde poging een kabinet-Den Uyl te vormen. Den Uyl wilde weer bij de formatie ook volledig beslissen over de benoeming van staatssecretarissen, scherp rekening houdend met de partij-verhoudingen. Nu PvdA en CDA eenzelfde aantal ministers zouden verkrijgen, moest de PvdA een staatssecretaris meer benoemd zien dan het CDA. Belangrijk was dat hij ook de verdeling van de staatssecretarissen over de departementen en tevens hun taak wilde bespreken, nog voordat de ministers aangewezen waren. Opvallend bij de taakomschrijving was dat hij zoveel mogelijk naast (men kan in dit geval allerminst meer zeggen ‘onder’) een CDA-minister een PvdA-staatssecretaris wenste, met een zodanige omschrijving van de taak dat soms juist politiek gevoelige punten werden toegewezen aan een PvdA-er. Er sprak duidelijk uit dat hij niet in de eerste plaats dacht aan iemand, die in de geest van de minister zou werken, maar eerder aan iemand, die een tegenwicht zou vormen tegen eventueel van de lijnen van de PvdA afwijkende opvattingen. Het lag voor de hand dat Van Agt dit niet zou nemen. Hij kantte zich tegen het betoog van Den Uyl, dat onder de huidige politieke omstandigheden diens standpunt staatsrechtelijk verantwoord was. Van Agt verwees naar het betoog van Oud, zoals ik al opmerkte.

Jammer genoeg heeft hij zich bij de formatie van het kabinet, waarvan hij ministerpresident is geworden, niet gehouden aan de gezonde opvattingen, die hij had verdedigd, en nu is het op een bepaald punt eerst recht misgelopen.

Weer werd, onafhankelijk van de behoefte die de nog te benoemen ministers aan hulp van een staatssecretaris zouden hebben, beslist dat er zestien staatssecretarissen zouden komen en werd vastgesteld hoe de verdeling naar partijrichting zou zijn. Wel werden, voorzover ik weet, de taken nog niet vastgesteld, maar wel werd bepaald van welke richting de staatssecretarissen bij bepaalde departementen zouden zijn. Aan de ministers, die er trouwens nog niet waren, werd niet gevraagd of ze behoefte hadden aan een staatssecretaris, noch wie ze eventueel als zodanig zouden wensen. De methode is door en door onredelijk. De moeilijkheden hebben zich toegespitst bij Defensie. De CDA-minister moest daar een tweede staatssecretaris van de VVD aanvaarden. Daarbij werd hem noch de vaststelling van de taak, noch de keus van de persoon overgelaten. Die zou de VVD aanwijzen. Dat hij dit weigerde en ook een andere taak voor de staatssecretaris dacht dan waarvoor de VVD-kandidaat in aanmerking zou willen komen, heeft aanleiding gegeven tot een bijzonder onverkwikkelijke gang van zaken, die het aanzien van de politiek bij het meelevend deel van het publiek ongetwijfeld nog meer heeft geschaad dan wat in de loop der achter ons liggende maanden toch reeds geschiedde. Een tenslotte vooral om personen draaiende kwestie, die zich, zelfs bij de tegenwoordige opvattingen omtrent openbaarheid, niet voor publieke behandeling leende, werd uitvoerig in de pers besproken, onder titels als: ‘De ruzie duurt voort’, ‘Het touwtrekken gaat verder’ enz. In het openbaar bleek welke bezwaren de minister had tegen de kandidaat van de VVD, die daardoor, ook als hij geen staatssecretaris werd, geschaad werd in zijn reputatie als militair deskundig politicus. Het ging nog verder. We vernamen, dat ook de reeds aanwezige staatssecretaris bezwaren had en, wat volstrekt ontoelaatbaar was, dat diezelfde bezwaren golden bij sommige topambtenaren. Wil men ook dit verdedigen als een recht van vrije meningsuiting, zoals tegenwoordig soms gebeurt in gevallen waar dit misplaatst is?

Topambtenaren zullen dikwijls een oordeel hebben over een minister, een staatssecretaris, of wie als kandidaat daarvoor genoemd wordt. Ze zullen eventueel moeten samenwerken met wie tot minister of staatssecretaris benoemd wordt. Het is van belang dat dit gebeurt in goede samenwerking en de verstandhouding wordt bij voorbaat bedorven als ze zich over degene, die tenslotte benoemd wordt, kritisch hebben uitgelaten. Het is een onwaardige vertoning geweest.

Het was ook fout dat een fractie zozeer zeggenschap kreeg over de aanwijzing van een staatssecretaris. De keuze moet, zoals ik reeds betoogde, allereerst zijn aan de minister. Dat sluit niet uit, dat de minister-president of de ministerraad zich het recht kan voorbehouden de keus van een minister te beoordelen.

Ik denk ook nog aan de Koningin, die indertijd eens van haar recht van waarschuwing gebruik maakte door, toen tijdens een kabinetsperiode een extra staatssecretaris werd voorgesteld, te vragen of deze inderdaad nodig was en waarvoor.

Als ze nu over de hele linie verantwoording had gevraagd, zou beantwoording niet eenvoudig zijn geweest.