|
| |
| |
| |
De lijdensweg van de bestuurlijke reorganisatie
P. Bordewijk
Sinds de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden zijn veranderingen van enige betekenis in de staatkundige structuur van ons land alleen tot stand gekomen als reactie op internationale ontwikkelingen. Dat geldt zowel voor veranderingen die deelname van nieuwe groepen aan de macht mogelijk maakten, achtereenvolgens in 1795, in 1848, en in 1917 met een uitloop naar 1922, als voor wijzigingen in de verhouding tussen het centrale bestuur en de lagere bestuursorganen. Het functioneren van ons land als eenheidsstaat gaat terug op een met Franse steun gepleegde staatsgreep, al wil niemand dat weten, en de huidige regelingen van het gemeentelijk en het provinciaal bestuur zijn tot stand gekomen kort na de woelingen van 1848.
Het is opmerkelijk dat vergelijkbare internationale ontwikkelingen na het eerste kwart van deze eeuw niet hebben geleid tot veranderingen van betekenis in de Nederlandse staatkundige structuur: de na de Tweede Wereldoorlog in verschillende kringen levende ideeën over een meer autocratische structuur zijn niet gerealiseerd, en de internationale onrust in de tweede helft van de zestiger jaren heeft wel tot een verandering van de bestuursstructuur van de Nederlandse universiteiten geleid die zonder de sfeer van revolutie uit die dagen ondenkbaar zou zijn geweest, maar in andere sectoren van de maatschappij hooguit tot een verandering in de stijl van besturen, niet tot wat men structurele veranderingen kan noemen.
Toch zijn door het huidige kabinet voor alle twee de genoemde aspecten van onze staatkundige structuur ingrijpende wijzigingsvoorstellen gedaan. Daarvan kunnen de voorstellen in de lijn van de commissie Cals-Donner, gericht op een meer directe invloed van de Nederlandse kiezer op de regeringsvorming (verkozen kabinetsformateur, gematigd districtenstelsel) met enige goede wil nog beschouwd worden als voortgekomen uit de woelingen van de zestiger jaren. Het aanvankelijke succes van D'66 is niet los te zien van die woelingen, en de instelling van de commissie Cals-Donner door het kabinet-De Jong betekende een concessie daaraan, in de traditie van het toegeven aan revolutionarie stromingen om erger te voorkomen waaraan we de meeste van onze democratische instellingen te danken hebben. Uit het feit, dat men het met een commissie afkon, blijkt echter al dat de kracht van de woelingen niet erg groot was, en toen dan ook de voorstellen onder het huidige kabinet tot regeringsstandpunt waren geworden, kon de kamermeerderheid ze veilig verwerpen, zonder dat dat tot enige vorm van agitatie geleid heeft. De voorstellen figureren op een onlangs door het P.v.d.A.-bestuur gemaakte lijst van punten waarop het kabinet het programma Keerpunt '72 heeft uitgevoerd, met de onbekommerde aantekening, dat ze door de Kamer verworpen zijn: waar hier de grens ligt tussen naïveteit en cynisme, mag iedereen voor zichzelf uitmaken.
Naast de inmiddels afgewezen voorstellen om de kiezers meer invloed op de kabinetsformatie te geven, zijn door het kabinet voorstellen gepubliceerd voor een drastische ingreep in het tweede aspect van de staatkundige structuur in ons land, de verhouding tussen de verschillende bestuurslagen, en daarmee samenhangend de staatkundige indeling. Deze plannen staan los van de opwinding uit de zestiger jaren; wanneer ze tot uitvoering zouden komen, zou het de eerste keer zijn dat er een ingrijpende verandering in onze staatkundige structuur tot stand komt die los staat van welke revolutiedreiging of buitenlandse overweldiging dan ook. De druk om tot een reorganisatie van het binnenlands bestuur te komen, komt niet uit de sfeer van actiegroepen en halfrevolutionaire wereldverbeteraars, maar uit die van gemeentebesturen en partijvergaderingen, waar sigarettenrokende beroepsvergaderaars overheersen die in uiterlijk meer weg hebben van de Vader dan van de Zoon in de bekende strip van Peter van Straaten. Marx schijnt weinig over het onderwerp ge-
| |
| |
zegd te hebben, zodat uiterst links doorgaans het streven naar bestuurlijke reorganisatie meent af te kunnen doen als een nieuwe move van het monopoliekapitaal. Zo eenvoudig is het echter niet.
Om het streven naar een bestuurlijke reorganisatie te begrijpen, kan men het beste uitgaan van de situatie zoals die ontstond met de gemeentewet van Thorbecke. Die wet brak definitief met de tot dan toe heersende feodale verhoudingen op het platteland, door aan stad en dorp in principe dezelfde bestuursorganen te geven. Daaraan zat echter de schaduwkant, dat in veel gevallen steden in de loop van de tijd de heerlijke rechten in omliggende dorpen hadden verworven, waardoor de democratisering tegelijkertijd leidde tot een verbreking van de bestuurlijke relatie tussen de stad en het omringende platteland. Dat was des te ernstiger, omdat ons land aan de vooravond stond van een periode van verstedelijking die tot op de dag van vandaag voortduurt. De versnelde bevolkingsgroei en de op gang komende industrialisatie brachten een vergroting van de behoefte aan woningen in de stad met zich mee, waarvoor het grondgebied van de meeste steden niet toereikend was. Aan de ene kant leidde dat tot steeds nieuwe gevechten om grondgebied tussen de steden en hun omringende gemeenten, waarbij de emoties vaak hoog opliepen: ‘Wij leven in een vrije natie, en zijn dus tegen annexatie’. Aan de andere kant ontstond er een groei van stedelijke randgemeenten, die vooral diegenen die niet van de gesubsidieerde bouw afhankelijk waren de mogelijkheid boden de voordelen van het leven buiten met die van het leven in de stad te combineren, waarbij men financieel vaak ook nog voordeliger uit was, omdat de plattelandsgemeenten hun inwoners minder lasten hoefden op te leggen dan de steden. Het valt dan ook niet te verwonderen, dat vooral de socialisten zich ingezet hebben voor het steeds maar weer vergroten van het grondgebied van de steden.
Hoewel veel van wat tegen de vergroting van het stedelijk gebied werd ingebracht op niet meer berustte dan eigenbelang en kleinzieligheid, was er één argument tegen steeds verder gaande annexaties dat wel degelijk indruk maakte, dat van de vergrote afstand tussen bestuurders en bestuurden. Het kan niet ontkend worden, dat in kleine gemeenten het voor gewone mensen vaak gemakkelijker is om met raadsleden of wethouders in contact te komen dan in grote gemeenten, al was het maar omdat er een grotere kans is een van hen bij de bakker op de hoek aan te treffen. Dit argument heeft ertoe geleid, dat men voor wat betreft de grote steden het streven naar steeds verder gaande annexaties heeft opgegeven, en in plaats daarvan is gaan streven naar de totstandkoming van een nieuwe staatrechtelijke constructie, het stadsgewest. Daarbij zou er voor grote stedelijke gebieden één bestuur komen, dat de belangrijkste taken van de gemeenten zou overnemen, met daaronder besturen voor delen van het stedelijke gebied, die alle beslissingen zouden kunnen nemen die slechts voor dat deel van het stedelijke gebied consequenties zouden hebben. Belangrijk was, dat de nieuw te vormen deelgemeenten niet overeen zouden behoeven te komen met de gemeenten die in het stadsgewest op zouden gaan: met name zou de centrale gemeente moeten worden opgedeeld. Op die manier zou men voor verschillende soorten taken die nu allemaal bij de gemeente berusten, de meest geschikte bestuursorganen tot stand brengen, en voor zover mogelijk de voordelen van schaalvergroting en schaalverkleining combineren.
Ook voor de gebieden waar de verstedelijkingsproblematiek een kleinere rol speelt, werd het nodig geacht om tot bestuurlijke schaalvergroting te komen, in verband met het toenemende aantal overheidstaken. Vooral van de nieuwe overheidstaken vereisen vele een zekere mate van specialisatie die gemeentelijke diensten in gemeenten met weinig inwoners niet op kunnen brengen. Hier wreekte zich dat Thorbecke voor gebieden met zeer uiteenlopende inwonertallen, variërend van honderden tot honderdduizenden, dezelfde bestuursorganen had gecreëerd, met in principe dezelfde taak. Om daaraan tegemoet te komen bestaat er sinds 1952 een wettelijke mogelijkheid dat verschillende gemeenten samen een dienst opzetten, maar naarmate meer van dergelijke gemeenschappelijke regelingen tot stand kwamen, ging men sterker het bezwaar voelen dat het voor raadsleden erg moeilijk is dergelijke instellingen te controleren - zoals op een hoger niveau Kamerleden geen vat hebben op wat er in de E.E.G. gebeurt -
| |
| |
en dat de belangstellende burger het helemaal niet meer kan volgen, vooral ook omdat er een neiging bestaat voor verschillende taken met steeds andere gemeenten gemeenschappelijke regelingen aan te gaan.
En zo ging het begrip gewest een rol spelen in de Nederlandse politiek. Er zijn in verschillende delen van het land pogingen gedaan om tot gewestvorming te komen, maar die hebben nergens geleid tot datgene wat oorspronkelijk de bedoeling was, maar hooguit halfslachtige oplossingen opgeleverd, waarvan eerder druk uitgaat om er maar mee op te houden dan op de ingeslagen weg door te gaan. Het verst is men nog gekomen in Rijnmond, waar bij de wet iets dat op een gewest lijkt is ingesteld, maar ook die ene wettelijke regeling voldoet niet, omdat het gewest slechts een klein aantal taken heeft, en het merendeel van de taken die voor het hele gewest van belang zijn wordt behartigd door de centrumgemeente, die meer dan de helft van de bevolking van het hele gewest omvat. Dat het met Rijnmond nog iets geworden is komt door het belang dat men gedurende enige tijd gehecht heeft aan de zorg voor het milieu, maar nu de economische ontwikkeling meer aandacht vraagt, waarvoor Rotterdam verantwoordelijk is gebleven, lijkt het erop dat de tegenstelling Rotterdam-Rijnmond de belangrijkste politieke tegenstelling aldaar is geworden.
Elders in het land zijn gewesten tot stand gekomen op grond van overeenkomsten tussen verschillende gemeenten, waarbij opdeling van de centrumgemeente niet eens aan de orde kon komen. Omdat een dergelijk gewest slechts die bevoegdheden kan uitoefenen die zelfs de meest op zijn zelfstandigheid gestelde gemeente bereid is af te staan, stellen deze regelingen doorgaans weinig voor, zo weinig, dat zelfs de in Rijnmond optredende conflicten uitblijven.
Niet voor niets heeft het zittende kabinet zich dan ook tot taak gesteld bij de wet tot een gewestelijke regeling voor het gehele land te komen die veel verder ingrijpt dan wat tot nu toe tot stand is gekomen. Wanneer dat zou gelukken, zou dat de meest vergaande wijziging van onze staatkundige structuur betekenen die ooit zonder dreiging van revolutie of buitenlandse inmenging is gerealiseerd, maar de problemen die aan een dergelijke ingreep vastzitten zijn dan ook zo groot, dat er alle reden is eraan te twijfelen of het er inderdaad van zal komen.
Allereerst is er het probleem van de taakverdeling tussen gewest en gemeente. Het is gemakkelijk te constateren, dat sommige overheidstaken pas bij een groter aantal inwoners behoorlijk kunnen worden uitgevoerd dan andere, maar het is veel moeilijker voor het geheel van taken die door het rijk aan de lagere bestuursorganen worden overgelaten, te komen tot een ieder aansprekende verdeling over gewest en gemeente. Voor elke overheidsdienst kan men tot op zekere hoogte aangeven hoe groot het aantal inwoners dat er gebruik van maakt moet zijn om een zekere efficiency te waarborgen. Daarbij kunnen op zichzelf al meningsverschillen voorkomen, maar veel belangrijker is dat men daarbij voor verschillende taken steeds tot andere aantallen komt. Een lagere school functioneert voor minder inwoners dan een scholengemeenschap voor V.W.O. en die weer voor minder dan een pedagogische akademie. Voor een brandweerkorps heeft men een kleiner aantal inwoners nodig dan voor een toneelgezelschap. Dat maakt het mogelijk te pleiten voor kleine gewesten, die veel taken van de gemeente overnemen, en voor grote gewesten, die betrekkelijk veel taken aan de gemeenten overlaten, maar wat dan weer vorming van grotere gemeenten noodzakelijk maakt.
Verder gaat het bij de grootte van de gewesten niet alleen om het aantal inwoners dat noodzakelijk is om verschillende taken op efficiënte wijze te kunnen verzorgen, maar ook om de samenhang: niemand zal er aan denken om in Rotterdam de linker- en de rechter Maasoever in verschillende gewesten op te nemen, ook al zouden die gewesten elk op zich groter zijn dan menig gewest in andere delen van het land. Daarbij gaat het niet alleen om de bestaande samenhang, maar ook om de toekomstige ontwikkeling, en de gewenste toekomstige ontwikkeling. Wie ernaar streeft een belangrijk deel van de werkgelegenheid in Nederland in een klein aantal stadscentra te concentreren, om in die centra te komen tot een bruisend stedelijk leven, in kringen van planologen aangeduid als metropolitaine ontwikkeling of E-milieu, komt tot een andere grootte van de gewesten dan wie om allerlei redenen beperking van het woon-werkverkeer belangrijk vindt.
Het is duidelijk, dat wanneer men de samenhang centraal stelt, men voor verschillende delen van het land tot gewesten van zeer verschillende grootte kan komen, zoals Thorbecke tot gemeenten van zeer verschillende grootte kwam. Omdat echter de taakverdeling met de grootte van gewesten en gemeenten samenhangt, zou dat voor verschillende delen van het land weer tot een andere verdeling van taken over gewest en gemeente leiden, en dat maakt het moeilijk tot een regeling te komen voor het hele land die iedereen tevreden stelt. Hierbij is ook
| |
| |
van belang, dat men verschillend kan denken over de rol van de provincie: in het verleden is er gedacht aan vergrote provincies, maar ook aan opheffing van de provincies.
Is het al moeilijk genoeg bij al deze dilemma's tot een samenhangend meerderheidsstandpunt te komen, een reorganisatie van enige omvang brengt ook onzekerheid met zich mee voor iedereen die thans een positie in een gemeentelijk of provinciaal apparaat bekleedt, hetzij als ambtenaar, hetzij als bestuurder. De ambtenarenorganisaties hebben dan ook al bij voorbaat zich ertegen uitgesproken. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten schreeuwt moord en brand over de dreigende uitholling van het gemeentelijk bestuur. Dat zijn standpunten waar persoonlijke belangen achter staan die alle op dezelfde wijze gediend kunnen worden: door de zaken bij het oude te laten. Daartegenover staan de vernieuwers die niet door het behoud van eigen positie gemotiveerd worden, en over tal van aspecten verschillend denken. Dat is een ongelijke strijd, waarin het weinig waarschijnlijk is dat de vernieuwers zullen winnen.
De moeilijkheid om tot een conceptie te komen waar een meerderheid voor te vinden is, is nog vergroot door een nieuw element, dat van de decentralisatie van rijkstaken. In de club van mensen waarin over de bestuurlijke reorganisatie wordt nagedacht, heeft op een gegeven moment de leuze opgeld gedaan, dat er een decentralisatie van taken van het rijk moet plaatsvinden. De achtergrond hiervan is dezelfde als van het verzet tegen steeds verder gaande annexaties: de zorg om de afstand tussen bestuurders en bestuurden. Het is echter de vraag of dat op het niveau van het land een valide argument is: op plaatselijk niveau speelt persoonlijk contact een belangrijke rol, dat intensiever kan zijn bij kleine bestuurseenheden, maar op landelijk niveau vindt het contact voornamelijk via de massamedia plaats, die voor een belangrijk deel het gehele land bestrijken, en daardoor in ieder geval in de huidige situatie de landelijke politiek dichter bij de mensen brengen dan de provinciale. Er zijn tot nu toe ook weinig rijkstaken aangegeven die voor decentralisatie in aanmerking komen en veel mensen aanspreken, integendeel, bij zaken waar de mensen zich werkelijk over opwinden is er geen sprake van dat de Tweede Kamer de plaatselijke of regionale besturen laat beslissen, of het nu gaat om de afsluiting van de Oosterschelde, het openstellen van gemeentelijke zwembaden op zondag, of de fluoridering van het drinkwater. Ook buiten het parlement heerst
| |
| |
verzet tegen een grotere invloed voor de regionale en plaatselijke besturen: nog onlangs hebben voorstellen in die richting m.b.t. het vormingstoneel tot een grote protestmanifestatie geleid.
Om een decentralisatie van rijkstaken mogelijk te maken, heeft men eerst gedacht aan de instelling van vijf ‘landsdelen’, die konden worden gezien als opvolgers van de provincies. Dat stuitte echter op verschillende bezwaren; niet alleen hadden velen bezwaar tegen vier bestuurslagen (gemeente, gewest, landsdeel, rijk), maar ook deed het idee dat Friesland niet langer zou beschikken over een eigen bestuur op het op één na hoogste niveau, in die provincie de geest van Grote Pier herleven, zodat De Gaay Fortman behalve met eenzijdige onafhankelijkheidsverklaringen van Suriname en Aruba, ook met dergelijke stappen van de Staten in Leeuwarden zou moeten gaan rekenen, om maar niet te spreken van de stroom nietfriessprekende vluchtelingen, die dan weer zou moeten worden opgevangen.
Deze eerste conceptie is dan ook snel ingeslikt, en vervangen door één waarbij de territoriale onschendbaarheid van Friesland gerespecteerd bleef. Dat is gedaan door de landsdelen te laten vervallen, en in plaats daarvan met grotere gewesten te komen, die behalve taken van de gemeenten, ook taken van het rijk over zouden nemen. De gewesten, waarvan sommige, zoals Friesland, geheel met de oude provincies overeen kwamen, zouden voor het gemak ook provincies gaan heten, waarmee tevens een aantal grondwettelijke moeilijkheden werd omzeild. Het lijkt er echter niet op, dat men daarmee nu uit de problemen is. Voor de meeste mensen in ons land is van de drie bestuurslagen de provincie degene waarvan men zich het verst verwijderd voelt. Dreigen rijk en gemeente te bezwijken onder de druk van actiegroepen, bij de provincie is men apetrots als er ook eens een actiegroep voor de deur staat, die ervan verzekerd kan zijn binnengehaald te worden met koffie en door de vrouw van de Commissaris zelf gebakken cake. Het wekt dan ook veel weerstand belangrijke taken over te brengen van de gemeenten naar de provincie, zeker wanneer dat een provincie is die in grootte weinig voor de bestaande onder doet. Daaruit wordt echter doorgaans niet de conclusie getrokken dat men dus tot een verdere vergroting van het aantal provincies moet komen dan nu wordt voorgesteld, omdat men blijft sabbelen op de fopspeen van de decentralisatie van rijkstaken. In plaats daarvan lijkt de stroming te gaan overheersen, die de meeste van de taken waarom het bij de gewestvorming begonnen was, bij de gemeenten wil laten, en daarom tot grotere gemeenten wil komen. Om dat te bevorderen zijn velen geneigd nog minder ver te gaan met het opdelen van de provincies, waarbij de provincies zelf zich niet onbetuigd laten, nu er eenmaal een plan ligt waarbij sommige provincies in hun geheel blijven bestaan. Men wordt daarin gesteund door haast iedereen die in Nederland op de centjes let, omdat de huidige
plannen niet meer worden opgevat als een samenvoeging van gemeentelijke diensten, maar als een opsplitsing van provinciale diensten. Zeker in een tijd waarin de doctrine dat bij het afnemende aantal arbeidsplaatsen in de industrie het aantal arbeidsplaatsen in de dienstensector moet toenemen, is vervangen door de doctrine dat met het oog op de werkloosheidsbestrijding bezuinigd dient te worden op de overheidsuitgaven, maken de plannen daarom weinig kans.
Hierbij speelt ook een rol een verminderd enthousiasme voor het nieuwe type gemeente dat zou moeten worden gecreëerd, met taken die de schaal van stadsdeel of dorp niet te boven gaan. Dat zullen taken worden die politiek vrij weinig voorstellen, zodat de adspirant Tweede-Kamerleden die nu vaak in gemeenteraden overheersen er weinig brood in zien. Enige ervaring op dit gebied bestaat thans in Rotterdam, waar men vooruitlopend op de komst van het stadsgewest enige deelgemeenten heeft gecreëerd, met een beperkt aantal bevoegdheden, maar wel een rechtstreeks gekozen raad. De belangstelling hiervoor was bij de eerste verkiezingen niet overmatig groot. Men moet daarbij echter bedenken, dat het hier om iets nieuws ging, en dat het hierbij bovendien, door de overgangssituatie, ging om de vijfde bestuurslaag (na rijk, provincie, gewest en gemeente).
Ook kan men zich afvragen of het wel zo gelukkig is wanneer men op het laagste bestuursniveau uitgaat van dezelfde politieke tegenstellingen die landelijk overheersen. Kernpunt in de Nederlandse politiek is nu eenmaal de verhouding tussen politiek en economie, toegespitst op de inkomensverdeling, en onder de nieuwe verhoudingen zal er voor het laagste bestuursniveau op dat punt weinig te beleven zijn, omdat issues als woningbouw, grondpolitiek en industrievestiging, waarmee landelijke politieke partijen thans op gemeentelijk niveau hun identiteit waarmaken, bij het gewest zullen komen te berusten. Wanneer dan toch op het laagste niveau wordt meegedaan door politieke partijen die over de lokale issues geen uitgesproken standpunt hebben, maar de
| |
| |
kiezer aanspreken op zijn loyaliteit tegenover de landelijke partij, is dat weinig geschikt om de belangstelling te vergroten. Daarom zouden politieke partijen zich af moeten vragen of zij er verstandig aan doen op het laagste niveau aan verkiezingen mee te doen, in plaats van het terrein over te laten aan plaatselijke groepen. Ze zouden daarmee een bron van interne twisten elimineren, en bij kunnen dragen aan een grotere pluriformiteit van het politieke leven. Maar ook pluriformiteit lijkt een leuze die men in de politiek weinig meer tegenkomt. Wat men zich ook af kan vragen, is of niet op het laagste niveau ook de mogelijkheid van individuele kandidaatstelling open zou moeten staan, in plaats van het lijstenstelsel dat als enige vorm van echte democratie wordt beschouwd.
Dergelijke beschouwingen zijn op het ogenblik echter volledig academisch, omdat het er helemaal niet naar uit ziet, dat de bestuurlijke reorganisatie echt tot stand zal komen. Was oorspronkelijk het idee van gewestvorming een zinnig alternatief voor de steeds verdergaande vergroting van gemeenten, bij het huidige voorstel kan iedereen de voorgestelde piovincies terecht afwijzen als te groot om de belangrijkste taken van de gemeenten over te nemen. Samen met het bezuinigingsargument zal dat waarschijnlijk opleveren dat de provinciale indeling nauwelijks verandert, en dat er ook geen ingrijpende verandering in de taakverdeling tussen gemeente en provincie komt. Wanneer men dan daarna naar grotere gemeenten gaat streven, zullen alle argumenten op grond waarvan eerst gewestvorming boven verdergaande gemeentelijke samenvoegingen verkozen werd, weer opgeld doen, en zo zal men door kunnen gaan.
Ei schijnt een NAVO-generaal te hebben uitgerekend, dat binnen 48 uur de troepen van het Warschau-pakt aan de Rijn kunnen staan. Misschien moeten we daar maar op wachten.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd