Hollands Maandblad. Jaargang 1973 (302-313)

[p. 9]

Bestaan er economische optima?
J. Pen

Het blijft een omstreden vraag of de economie in staat is, of het recht heeft, of er op uit is, adviezen te geven omtrent het menselijk gedrag; ondernemers en staatslieden worden daarbij tot het menselijk geslacht gerekend. Ik denk dat de meeste echte beoefenaars van de economie-als-wetenschap zullen zeggen: Wij proberen te begrijpen wat er gebeurt, maar goede raad mag men van ons niet verwachten. Wij hebben daarvoor geen houvast, wij weten van geen normen. Nu ja, als iemand (bijvoorbeeld een regering) ons een norm aanreikt, zoals volledige werkgelegenheid, dan willen wij wel eens nadenken over de methoden waarmee dat doel kan worden bereikt. Echter: ook die methoden zelf zijn niet politiek neutraal; alles wat economen over het beleid mee te delen hebben moet derhalve nog eens scherp door de politici worden beoordeeld. Ook een huisvrouw of een belegger kan advies vragen, maar moet dan precies haar of zijn doelstellingen specificeren; en dan is het nog twijfelachtig of het advies acceptabel is. Deze opvatting kan zo worden omschreven: de economie bestudeert samenhangen, waar anderen misschien hun voordeel mee kunnen doen. Zelf weet ze van goed noch kwaad.

Deze zienswijze wil er bij niet-economen maar slecht in. Zij denken dat de economie nauwelijks iets anders doet dan anderen uitleggen wat ze moeten doen en laten. En niet alleen dat de economen, in deze opvatting, als super-schoolmeesters te werk gaan, zij hanteren ook nog hoogst eigenaardige richtlijnen. Zo wordt wel vermoed dat de economie aandringt op een zo hoog mogelijk geldinkomen (dat betekent dus dat er dag en nacht moet worden doorgewerkt), of op maximale produktie (vakanties zijn oneconomisch), of op zo hoog mogelijke winsten (het is economisch om terwille van de winst het milieu te bederven). Economen hebben het, van hun kant, niet moeilijk om deze onzin te bestrijden, bijvoorbeeld door er op te wijzen dat in de oude economieboeken al hele verhalen staan over de optimale combinatie van werk en vrije tijd, terwijl de nieuwe economieboeken paragrafen bevatten over de schaarste aan schoon water en stilte, die ons noopt voorzichtig met die artikelen om te springen. Maar terwijl de economie aldus aan het weerleggen is kan het gebeuren dat een oplettende luisteraar antwoordt: ‘heee, hoor ik daar niet het woord optimaal? Is dat niet een uitdrukking die in de economen-taal telkens terug komt? En betekent dat niet dat jullie toch aldoor aan het adviseren en aan het moraliseren zijn?’

En inderdaad. De economie legt ons uit dat de consument een maximaal plezier in zijn consumptie schept indien hij zoveel van ieder goed gebruikt dat de verhouding tussen grensnut en prijs voor ieder goed dezelfde is. Dit is de optimale combinatie van de consumptiegoederen. De economie maakt ons duidelijk dat de produktiefaktoren (bijvoorbeeld: kapitaal en arbeid) optimaal gecombineerd worden indien de grensproduktiviteiten evenredig zijn met de prijzen van die produktiefaktoren. De verdeling van het inkomen over consumptie-nu en consumptie-in-de-toekomst is optimaal indien de tijdsvoorkeur gelijk is aan de rentevoet, of zoiets.¹⁾ Zo op het eerste gezicht zijn al deze voorschriften, of dringende adviezen, in strijd met de gedachte dat de economie alleen belangstellend toeziet, en geen aanbevelingen doet. Hoe zit dat?

Dat is een pijnlijke vraag, waarop ik twee soorten van antwoorden kan geven. Het eerste antwoord is toegeven dat economen voortdurend blootstaan aan de zuigende werking van het woord optimum, en dat zij

1) De mooiste optimum- regel, mij bekend, luidt: als we het groeipad van de consumptie boven alle andere groeipaden willen laten uitstijgen moet de groeivoet van het nationale inkomen gelijk zijn aan de rentevoet. Dit is de ‘Gouden Regel van de Accumulatie’.

[p. 10]

wel degelijk adviseren en moraliseren. Ik zou talloze voorbeelden uit officiële boeken kunnen halen om deze mening te ondersteunen. Zo schrijft een zekere Van de Klundert in zijn Grondslagen van de economische analyse (1970, blz. 52) dat een consument die kortingen bij zijn aankopen kan krijgen maar daar geen gebruik van maakt ‘irrationeel’ handelt; met zulke consumenten wil Van de Klundert zich verder niet inlaten, althans in zijn boek niet. In deze visie heeft de economie geen boodschap aan domme mensen.

Liever geef ik een ander soort antwoord, en impliceer daarmee dat ik die uitspraak van Van de Klundert onjuist vind. Een consument die geen korting vraagt kan daar respektabele redenen voor hebben. Misschien houdt hij niet van kortingen, misschien vond hij het te moeilijk om uit te vissen of er een korting te vangen was; hij had misschien geen tijd, en zijn tijd was wellicht schaarser dan het geld dat hij kon uitsparen. In deze gedachtengang - en dat is de gedachtengang van de meer intelligente economie - kiest een consument wat hij kiest, en daaruit blijken dan zijn voorkeuren. De volgorde tussen behoefte en handeling is, vergeleken bij het andere gezichtspunt, omgekeerd. Het wachtwoord is ‘Revealed Preference’. Wij, als economen, zijn al blij als we uit de keuzehandelingen van de consumenten iets kunnen afleiden omtrent de grensnutten, die zij blijkbaar aan de goederen (en aan het geld, en aan hun vrije tijd) hechten.

Deze visie (inderdaad de mijne) is echter slecht te rijmen met het woord ‘optimaal’. Want deze consument die doet wat hij doet, is niet aan de bovengenoemde test onderworpen van evenredigheid van grensnut en prijs; hij voldoet er per definitie aan. Wat hij doet is welgedaan, en de economie kan hoogstens constateren wat er gebeurt, en er een soort psychologie van de keuze (Kattalaktiek) onder schuiven. Nu goed, dan vermijden we het woord optimaal als het over de consument gaat.

Natuurlijk is het niet verboden om praktische regels te bedenken waaraan een verstandige consument moet voldoen. Hij, of liever zij, want als het over de praktijk gaat zijn gezins-inkopers overwegend vrouwelijk, moet vandaag het geld niet uitgeven aan iets waar zij morgen spijt van heeft, en er moet wel degelijk een bepaald evenwicht bestaan tussen uitgaven voor huishuur, voedsel, recreatie e.d. Men moet ook niet vergeten zich te verzekeren. Moeders kunnen het hun dochters adviseren. Het Gezinsbegrotingsinstituut, de Consumentenbond en soortgelijke instellingen hebben op dat terrein een mooie taak; zij moraliseren met mate, en maken zich niet te veel zorgen over de vraag of hun filosofie in het teken staat van Revealed Preference of van Eigen Bestwil. Maar die instellingen, dat is wat anders dan de economie.)

Bij de bedrijfseconomische regels (b.v. over de combinatie der produktiefaktoren) ligt het weer een nuance anders. Als een leerboek schrijft: ‘arbeid en kapitaal zijn optimaal gecombineerd als hun grensproduktiviteiten zich verhouden als hun prijzen’ heeft het woord ‘optimaal’ een heel nauwe betekenis. Het betekent: dan zijn de kosten per eenheid produkt zo klein mogelijk. Het is niet ontoelaatbaar de minimumkosten combinatie als de optimale aan te duiden, mits we maar in de gaten houden dat een ondernemer best een andere opvatting van optimaal kan hebben. Misschien wil hij wel lekker veel mensen aan het werk hebben, en kiest hij daarom een andere combinatie. Of waarschijnlijker: hij is verzot op machines, want die zijn makkelijker in de omgang dan mensen, en hij mechaniseert en automatiseert dus verder dan de minimumkosten combinatie aangeeft. Voor hem is minimum-kosten niet optimaal. De bedrijfseconomie, in haar moderne versies, is allerminst blind voor zulke wensen van de ondernemer; zij is tegenwoordig net zo tolerant als de algemene economie is ten opzichte van de consument. Een ondernemer mag de malste doelstellingen in zijn hoofd zetten en de bedrijfseconomie zal beleefd glimlachend blijven toezien. Trouwens, de arbeiders hebben zo hun eigen doelstellingen, en de kapitaalverschaffers weer andere; de bedrijfseconomie weet niet bij voorbaat wiens doelvariabele zij moet maximaliseren. Van optimaal gaat de bedrijfseconomie pas spreken als iemand, zeg de ondernemer of de portier, eerst haarscherp zijn doelstellingen heeft geformuleerd. Dan schiet desgewenst het operationeel onderzoek toe en maakt per computer een programma waarin deze of gene doelvariabele wordt gemaximaliseerd, of geminimaliseerd, en dan liefst nog met een paar randvoorwaarden erbij want dat maakt het programmeren zo interessant. Hele volksstammen houden zich met die berekeningen bezig. Maar ook hier geldt de regel dat de opdrachtgever baas in eigen huis blijft, en dat de economie hooguit technieken levert met enig bijbehorend personeel. Tegen een passende vergoeding, uiteraard.

Interessanter wordt de controverse tussen de niet-normatieve, beschouwende richting en de optimalisatoren als het over de overheid

[p. 11]

[p. 12]

gaat. Hier zijn inderdaad twee duidelijke richtingen aan te wijzen binnen de economie. Sommige economen houden streng vast aan het beginsel dat politici maar moeten doen en laten wat zij doen en laten, en dat de economie daar kennis van neemt - niet fronsend, niet goedkeurend knikkend, maar dankbaar voor het interessante materiaal. Vooral op het stuk van overheidsuitgaven en belastingen is deze school nondirectief, wat makkelijk te zien is aan het feit dat zij deze grootheden in het model als gegevens inzet. Soms vervalt deze richting wel eens in het uiterste standpunt, zo van: laat de politici er vooral een dolle boel van maken (aangenomen dat wij al zouden weten wat ‘dol’ hier eigenlijk betekent) opdat wij als economen weer eens wat interessante gegevens krijgen. Hoe wilder hoe belangwekkender; dat zeggen we dan niet, maar dat denken we. En, dunkt mij, als wetenschapsmensen denken we het terecht. Leve het wilde experiment.

Maar de leer der openbare financiën kent een normatieve richting, die zich niet geneert voor haar moraliserende karakter. Dat is geen wonder; dit onderdeel van de economie wordt vaak tot de ‘toegepaste wetenschap’ gerekend, en hoewel niemand precies de grens tussen gewone en toegepaste wetenschap kent voelen veel van de beoefenaren van de theorie der publieke financiën zich heel goed thuis bij het adviserende en moraliserende werk. Hun positie is enorm versterkt door de ontdekking, gedaan door o.a. Keynes, dat de overheid de totale vraag in een land kan regelen door middel van de begroting. De ontdekking werd ondersteund door de macro-economische modelbouw. Er ontstond al gauw een hele literatuur over het optimale bestedingsniveau (namelijk dat, waarbij de produktiecapaciteit van een land precies bezet is, zonder inflatie en zonder deflatie) en over de optimale combinatie van de beleidsinstrumenten die dat niveau kunnen realiseren. Weliswaar bleek dat leerstuk van de optimale begrotingspolitiek achteraf van meer haken en ogen voorzien dan men eerst gedacht had, maar het idee dat hier duidelijk iets te optimaliseren viel bleef overeind staan.

Toch leert nadere beschouwing dat ook op dit terrein de theoretische econoom niet in staat is, zijn eigen normen te stellen. Om te beginnen is het voor hem niet duidelijk wat het optimale bestedingsniveau is. Hoeveel werkloosheid wordt nog juist aanvaardbaar geacht? De wetenschap kan dat van zichzelf niet weten. In een land met veel buitenlandse handel komen er complicaties bij: welk betalingsbalansoverschot of tekort wordt er gewenst? En bovenal: hoeveel prijsstijging mag er uit de optimalisatie van het bestedingspeil voortvloeien? Op dit soort vragen kan de economie uiteraard geen antwoord geven - zij moet afwachten wat de politici dienaangaande vinden, àls zij tenminste zo vriendelijk zijn om iets te vinden. Weliswaar kan de economie wijzen op strijdigheden in de doelstellingen, maar dat is een bescheidener taak dan het optimaliseren.

Een tweede moeilijkheid is de volgende. Evenmin als de onderneming is de overheid een orgaan met één hoofd. Zoals iedereen weet (maar de economie heeft het vroeger graag vergeten) bestaat de overheid uit een verzameling organen met verschillende doelstellingen, die lelijk uiteen kunnen lopen. (Financiën versus Sociale Zaken, Parlement versus Regering, Industrialisatie versus Prijzen.) Natuurlijk kan de economie deze kwestie omzeilen door slechts aan één van de betrokkenen te vragen wat hij geoptimaliseerd had willen hebben (een goede contactpersoon is bijvoorbeeld de minister van Economische Zaken, vind ik persoonlijk), maar als we die makkelijke weg niet volgen verliezen we onmiddellijk alle grond onder de voeten. Als twee mensen iets verschillends willen is er namelijk geen optimum aanwijsbaar, althans niet voor beide tegelijk. Er kan dan wel zoiets als een compromis uit de bus komen, maar het is een hele toer, zo niet onmogelijk, om aan compromissen optimum-eigenschappen toe te dichten.

Nog een derde complicatie, eveneens erg vervelend. De modellenbouwers plegen een onderscheid te maken tussen doelvariabelen, waarvan ze de grootte door de politici aangereikt krijgen (bijvoorbeeld het toelaatbare werkloosheidscijfer en de toelaatbare prijsstijging), en instrumentvariabelen, die ze dan zelf uitrekenen (zoals lonen, overheidsuitgaven, belastingen). Een voortreffelijk onderscheid om te maken, maar toch ook wel om vervolgens weer met een korrel zout te nemen. Het ongeluk wil namelijk dat aan ieder instrument een politieke kant zit; de uitgaven van de overheid dienen, ieder op zichzelf, doeleinden die geheel los staan van de stabilisatiepolitiek. Dat geldt ook voor de belastingen, die immers met lastenverdeling te maken hebben en daarnaast een grote symbolische betekenis hebben voor sommige politici: de een heeft misschien verklaard dat de BTW nooit en nooit omhoog mag, en de ander zal een verhoging van de dolgedraaide inkomstenbelasting slechts over zijn lijk gedogen. Neutrale instrumenten bestaan niet, en zo blijft de optimalisatie die de leer der openbare financiën nastreeft toch een spelletje, waarbij

[p. 13]

voortdurend aan de politici wordt gevraagd wat zij eigenlijk gewild hadden. Natuurlijk is die vragenstellerij op zichzelf een heel nuttige bezigheid, gesteld althans dat men begrijpelijke antwoorden kreeg, maar het is heel iets anders dan dat wij anderen onze optima zouden aanbieden, of zelfs opdringen. Als we dat, als economen, toch doen zijn we gewoon met politiek bezig.

De hele discussie tussen de beschouwers en de optimalisatoren heeft onlangs een nieuwe impuls gekregen, ook al weer vanuit het terrein der openbare financiën, en meer speciaal vanuit de allocatietheorie. De Keynesiaanse politiek werkt met het totaal van de overheidsuitgaven en het totaal van de belastingen, en daardoor was de theorie van de aparte uitgavenposten wat op de achtergrond geraakt. Economen noemen dit de allocatie van de overheidsuitgaven, en zij hadden vanouds (sinds 1870, zeg maar) gezocht naar spelregels voor de optimale allocatie. Dat was nooit zo bijster goed gelukt - er kwam zo ongeveer uit dat de overheid een bepaalde uitgavenpost moest uitbreiden tot het extra nut ervan nog juist opwoog tegen het extra belastingoffer, en nu is dat iets wat wel waar is maar waar je weinig aan hebt zolang je het extra nut en het extra offer niet kent; en dat kende men niet. De economie probeerde er ook niet achter te komen. Haar tamelijk voze advies aan de beleidsmensen raakte door de Keynesiaanse ideeën wat op de achtergrond, maar het kwam een jaar of tien geleden weer met kracht opzetten toen sommige financiële specialisten zich sterk maakten dat zij de kosten en de baten van overheidsuitgaven konden schatten. Dat heeft een geweldige deining gegeven, die bekend staat als kostenbatenanalyse, beleidsanalyse, systeemanalyse, of ook wel PPBS (afkorting van planning, programming and budgeting system). Het is de Nieuwe Optimalisatie op het stuk van de overheidsuitgaven. Er was een voorgeschiedenis van overwegend ingenieurswerk - berekeningen over het nut van dijken, kanalen en (vooral in de V.S.) electrische centrales. Daar was nooit zo hoog van opgegeven, maar opeens kreeg de theorie iets charismatisch.

De ideeën raakten in een stroomversnelling toen Charles Hitch in 1965 meedeelde dat de financiële beleidsbeslissingen van het Pentagon, die sinds vier jaar op de PPBS-leest waren geschoeid, geweldig waren gerationaliseerd en dat er indrukwekkende resultaten mee waren bereikt. Een paar maanden later kondigde president Johnson aan dat alle burgerlijke departementen het nieuwe systeem moesten invoeren. Doelstellingen, instrumenten, en resultaten moesten voortdurend kritisch en professioneel worden bekeken, opdat de totale uitgavenstructuur zou worden geoptimaliseerd. De financiële experts zouden hulp krijgen van de operationeel-onderzoek brigade, die ook aan het bedrijfsleven al zulke goede diensten had bewezen. Er heerste een geest van kwantificering, precisie, sophistication, die gaandeweg overging in een algemeen messianisme. Nu ja, bij sommigen. Niet iedereen was even enthousiast over Johnson's voorstellen, die als revolutionair waren aangekondigd, en men sprak onlangs van een epidemie en van de ‘nieuwe kleren van het budget’,¹⁾ maar de idee dat er met behulp van economen optima zijn vast te stellen kreeg een nieuw prestige.

Ook in Nederland. Bij ons waren het H.J. Hofstra (Rapport voor het XIIe congres van het Internationaal Instituut voor Bestuurswetenschappen, 1965) en Drees die propaganda maakten voor meer rationele begrotingstechnieken. In 1968 werd het Instituut voor Openbare Uitgaven opgericht, dat al diverse nuttige studies heeft verricht, en in 1971 werd bij het departement van Financiën een commissie ingesteld (plus een afdeling) die de beleidsanalyse stimuleert. Bij de kabinetscrisis werd van de kant van Drees het verwijt vernomen dat de uitgavenbeperkingen te weinig beleidsanalytisch onderbouwd waren. Kosten-batenanalyse is een actueel onderwerp in Nederland. Wat is het precies? De gedachtengang is, dat de overheid bij iedere uitgaaf scherp moet formuleren wat zij eigenlijk wil bereiken, en dat nagegaan moet worden of de overwogen besteding dat doel werkelijk op de meest effektieve manier dient. Steeds moeten de alternatieven in de gaten worden gehouden (waaronder dus ook het alternatief, de uitgaaf achterwege te laten zodat de belastingbetaler zijn geld zelf kan besteden.) Voorts moet op lange termijn worden gepland, hetgeen o.a. inhoudt dat de toekomstige uitgaven, die een projekt meebrengt, bij voorbaat worden gespecificeerd (is bij de Mammoetwet niet gebeurd). Er zijn soms diepingrijpende veranderingen in de opzet der begrotingen vereist, om de uitgaven van één project overzichtelijk bij elkaar te brengen. Tenslotte is permanente nacalculatie nodig om er achter te komen of de doelstellingen ook werkelijk zijn bereikt.

Tot zover als bovenstaande beschrijving

1) L. Merewitz en S.H. Sosnick, The Budget's New Clothers, 1971

[p. 14]

gaat valt er over deze methode niets dan goeds te zeggen, al zou iemand kunnen betwijfelen of dit nu allemaal zo nieuw en zo revolutionair is. Maar de crux zit ergens anders. Sommige voorstanders van de nieuwe begrotingstechniek suggereren dat er berekeningen kunnen worden gemaakt - kostenbatenanalyse genaamd - waaruit glashard blijkt of een bepaalde overheidsuitgaaf al dan niet een overschot boven de kosten afwerpt. Als dat zo was zou deze techniek inderdaad tot een optimalisatie leiden, waarbij de economie anderen, zoals kamerleden, wethouders, ministers, de economische wet voorschrijft. En helaas, dat is een overschatting.

De reden waarom de kosten-batenanalyse geen eenduidige conclusies oplevert zit in verschillende dingen. Boven werd al gewezen op de vervelende verwikkeling dat politieke organen er wel eens strijdige doeleinden op nahouden. Maar de belangrijkste moeilijkheid is, dat sommige waarden niet in geld zijn uit te drukken. (Sommige mensen menen dat die waarden daarom ook niet onder de economie vallen, maar dat is een misverstand.) Een voorbeeld: men kan van de verhoging van een bestaande dijk een aantal baten uitrekenen; gegeven de kans op een overstroming valt te schatten hoeveel koeien door deze uitgaaf voor verdrinking worden behoed. Koeien hebben een waarde, die in geld kan worden uitgedrukt. Maar als de mogelijkheid bestaat dat er bij de overstroming, die de dijkenbouwers willen voorkomen, mensen verdrinken raakt de calculatie in het ongerede. Niemand kan een getal bedenken dat correspondeert met de waarde van een mensenleven. Het wordt soms wel gedaan, bijvoorbeeld door de inkomensstroom die iemand verdient te kapitaliseren, maar zo schat men alleen de waarde van een mens als kostwinner, en de meeste mensen hebben toch wel iets méér.

Het vervelende van de methode is dat men zo dikwijls op zulke onkwantificeerbare waarden stoot. De culturele subsidies zijn er een sterk voorbeeld van. De militaire uitgaven dito. Nu wil dit allerminst zeggen, dat kosten-batenanalyse een nutteloze bezigheid zou zijn; het is altijd goed om het te proberen, al was het maar om de niet-kwantificeerbare posten te localiseren, en vaak slaagt men ook ten dele. Als b.v. een inentingscampagne een groter bedrag uitspaart aan ziekengeld dan de hele campagne kost, moet men het zeker doen. In het geval de kosten groter zijn dan het uitgespaarde bedrag aan ziekengeld staat daarentegen niet vast dat men het moet laten, er even van uitgaande dat mensen liever gezond dan ziek zijn. Als men watervervuiling kan bestrijden voor een geringer bedrag dan gemoeid is met de bouw van het zwembad dat men, bij vervuild water, zou bouwen, moet men stellig het water schoonhouden. In het omgekeerde geval mag men niet besluiten met de vervuiling door te gaan, want de schadelijke effekten daarvan zijn groter dan het verlies aan zwemgelegenheid. Ik bedoel maar: kosten-batenanalyse kan soms aantonen dat het achterwege laten van bepaalde maatregelen erg dom zou zijn. Dát toch wel. Maar dat is een bescheidener doelstelling dan dat we echt optimaliseren.

De conclusie uit het bovenstaande is als volgt. Als iemand meent dat de economen ons kunnen uitleggen hoe we moeten handelen, wordt hij misleid door het zelfverzekerde gedrag van deze lieden, of misschien ook door het woord ‘economisch optimum’. De economie kent van zichzelf geen optima, of het moest zijn de maximale satisfactie, waarvan niemand precies weet wat het is. De optima waar de economie mee werkt zijn altijd vastgesteld door, of in naam van, anderen - consumenten, producenten, beleggers, vakbonden, overheden. Daarbij moeten dan eerst de doelstellingen worden vastgesteld, en dat gebeurt niet door de economie, hoogstens in overleg met haar. Bovendien moeten ze meestal flink worden vereenvoudigd. Vervolgens wordt in de regel aangenomen dat de instrumenten neutraal zijn. Door zulke simplificaties ontstaan er problemen die door economen, op grond van hun training, heel aardig opgelost kunnen worden. Het aantal van die problemen neemt de laatste tijd sterk toe, zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid. Daardoor zijn de economen zich meer dan ooit gaan roeren, en zo wordt het misverstand in de hand gewerkt dat zij over een geheime formule beschikken waarmee ze ons kunnen bedillen. Veel economen werken graag aan dat misverstand mee - ze spreken dan over ‘optimaal’ als ze gewoon hun eigen voorkeuren kracht willen bijzetten. De lezer wordt aangeraden, daar niet in te trappen. Hij moet zelf uitmaken wat hij wil, ook al is dat een van de lastigste opgaven die er bestaan.