Hollands Maandblad. Jaargang 1969-1970 (258-277)

[p. 48]

Glijdende bijstelling van de inkomstenbelasting: liever niet doen
J. Pen

De minister van financiën en de bijpassende staatssecretaris hebben een fiscaal plannetje bedacht dat er niet alleen bijzonder smakelijk uitziet maar bovendien nieuw is in de wereld der belastingen. Men zou misschien menen dat op dit terrein alles wel eens eerder was vernomen, maar dat is niet zo. Ook in het buitenland wordt het idee nauwelijks toegepast. Het komt er op neer, dat de loon- en inkomstenbelasting ieder jaar verlaagd wordt naarmate de prijzen stijgen. Die verlaging gaat automatisch volgens een in de wet neergelegde formule. Het woord ‘verlaging’ geeft de operatie niet helemaal zuiver weer; de tarieven worden van toepassing verklaard op hogere inkomens dan het jaar tevoren, al naar gelang de prijzen sindsdien zijn opgelopen; en de belastingdruk blijft dus constant, in weerwil van de inflatie. Daarom kan men beter spreken van automatische tariefcorrectie of bijstelling dan van belastingverlichting. Inderdaad is ‘bijstelling’ het woord dat de minister gebruikt¹⁾.

Omdat het hier een experimentele zaak betreft is een wetsontwerp gemaakt dat niet, zoals gebruikelijk, door de Koningin aan de Kamer is gestuurd; het is aan jan en alleman gezonden met verzoek om discussie. Het heet daarom geen wetsontwerp maar voorontwerp. Deze aantekeningen zijn bedoeld als een kleine, zij het negatieve, bijdrage. Het plan ziet er sympathiek uit; het zal dan ook niet ontbreken aan gunstige reacties. Eigenlijk is deze bijstelling nog sympathieker dan echte belastingverlaging. Want die wekken altijd enig schuldgevoel op, zo van: kan dat nu wel; maar hier doet de fiscus bij voorbaat afstand van geld dat op dubieuze wijze (namelijk door de inflatie) wordt verkregen.

Als iemands inkomen stijgt, en de prijzen stijgen net zoveel, wordt hij er beter noch slechter van. Dan komt echter de progressieve inkomstenbelasting die hem onder een hoger tarief brengt, en het gevolg is dat zijn reële inkomen achteruit gaat. Aan die stiekeme ingreep staan wij nu al decennia lang bloot, ieder jaar opnieuw. Ze wordt af en toe goedgemaakt door schoksgewijze ‘verlichtingen’, zo om de vier jaar, die een geweldige deining geven. Het lijkt schitterend dat de automatische bijstelling aan dit systeem een eind maakt. Een kniesoor die het voorontwerp van minister Witteveen niet verwelkomd. Toch is de strekking van deze aantekeningen dat het plan niet zo mooi is als het lijkt, en dat het maar liever niet moet worden uitgevoerd.

De argumenten vóór de glijdende bijstelling zijn voornamelijk een zestal. Met slagwoorden: draagkracht, kruipende verhoging, democratie, inkomensverdeling; de schoksgewijze aanpassingen zijn verkeerd; en zij scheppen de illusie van een echte verlaging. Dit zestal wordt hieronder toegelicht, waarbij zal blijken dat de meeste pro's omkeerbaar zijn of schaduwzijden hebben. Tenslotte volgen twee contra's, die voor mij de deur dichtdoen.

Een voor de hand liggend argument voor de automatische tariefcorrectie is, dat de progressie²⁾ in de inkomstenbelasting is gebracht omdat de wetgever, nog juist voor het aflopen van de vorige eeuw, rekening wilde houden met de draagkracht. Het draagkrachtbeginsel wordt algemeen erkend als een van de grondslagen van het belastingrecht. De wetgever heeft nooit beoogd dat de tarieven zouden oplopen zonder dat de draagkracht toeneemt - dus is het gevolg van de wet in inflatietijd strijdig met de bedoelingen van de wet. Deze redenering staat, als historisch verslag, stellig sterk. Wel zou ik

1) Het wetsontwerp gaat uit van een prijsstijging, die jaarlijks door het CBS wordt berekend. Daarbij blijven echter de prijsverhogingen buiten beschouwing die de fiscus zelf oproept door verhogingen van indirecte belastingen en verlagingen van subsidies. De reden is, dat dergelijke prijsverhogingen eigentlijk niet in het inkomen mogen worden gecompenseerd.

2) Het voorontwerp spreekt herhaaldelijk over progressiviteit. Op de Kneuterdijk hoorde men beter te weten.

[p. 49]

zachtjes willen tegenwerpen dat het bij het draagkrachtbeginsel meer gaat om inkomensverhoudingen dan om absolute inkomens; en de door de inflatie oplopende tarieven brengen geen verstoring teweeg in de draagkrachtverhoudingen. Erg zwaar zou ik dus aan deze kritiek op de huidige wet niet willen tillen, al kan men niet ontkennen dat er iets in zit.

Een tweede argument voor de bijstelling, dat het bij velen goed zal doen, is m.i. al zwakker. Het vraagt zich bekommerd af, waar we met die inflatie naar toe gaan - naar de afgrond, uiteraard, en daar komt dan nog de voortdurende tariefsverhoging bij.

Deze wordt nu een ‘sluipende’ tariefsverhoging genoemd (de term is ontleend aan het wetsontwerp). U ziet hem griezelig voortsluipen, naast de kruipende inflatie, hand in hand, om zo te zeggen. Maar voordat men uit deze suggestieve woordkeus besluit dat er iets sinisters aan de gang is ware wel even te bedenken, dat de belastingen juist ten doel hebben de inflatie af te remmen. Inflatie ontstaat vooral door overbesteding, en de belastingen dammen de bestedingen in. De sluipende tariefsverhoging mag dan een onwettig kind zijn van progressie en inflatie, het is tevens een inflatiebestrijder. Dat kruipen en sluipen gaat dus niet zozeer hand in hand als het wel lijkt.

Voorstanders van de door de wetgever onbedoelde tariefsverhoging beschrijven het opkruipen van het tarief met de uitdrukking ‘automatische stabilisator’. Dat klinkt een stuk positiever. Zij vinden, dat we op die automatische stabilisatoren zuinig moeten zijn. Er werken namelijk in een overbestedingsproces overwegend cumulatieve krachten: doordat de consumptie toe neemt, stijgen ook de rendabele investeringen, daardoor wordt weer inkomen gecreëerd dat tot meer consumptie leidt; bij hogere prijzen stijgen de lonen en de winsten, en daardoor geeft haast iedereen weer meer uit, enz. Laat er nu in dat hele cumulatieve proces ook eens een zelfwerkende tegenkracht optreden, namelijk de automatische drukverzwaring van de loon- en inkomstenbelasting. Het is waar, dat daardoor afwenteling en prijsverhoging ontstaan (niets is ideaal), maar de bestedingen worden geremd. De wetgever mag het destijds niet zo bedoeld hebben, het is toch mooi meegenomen.

Deze laatste redenering wijst er al op, dat de zaken minder duidelijk liggen dan op het eerste gezicht lijkt. Ook zonder dat men het automatische stabilisatie-argument de doorslag laat geven, wordt een begin van twijfel gewekt. En dat is wat ten aanzien van dit wetsontwerp bepaald nodig is.

Een derde argument dat in het nieuwe wetsontwerp doorklinkt is het volgende. De sluipende tariefsverhoging komt tot stand buiten de wetgever om. Die gang van zaken is eigenlijk, in onze parlementaire stelsel, niet zuiver. Als we de belastingdruk willen verhogen is daarvoor maar één juiste weg: Koning en Staten-Generaal beslissen zulks in gemeen overleg. De bijstellingswet schaft de onzuivere tariefsverzwaring af en plaatst de bewuste tariefsverzwaring in het juiste perspectief. Het wetsontwerp dient, in deze redenering, de democratie.

Dit nu lijkt mij een gedachtengang die niet vrij is van formalisme. Men kan er, desgewenst, een nog veel formeler argument tegenover stellen: uit het feit, dat wij een progressieve inkomstenbelasting in inflatietijd handhaven blijkt, dat de wetgever akkoord gaat met de tariefsverhoging die daarvan het gevolg is. Dit mag dan niet voorzien zijn door de wetgever van 1893, maar de huidige leden van de regering en het parlement zien de automatische drukverzwaring wél, en het feit dat ze de wet laten zoals ze is, is een teken dat er precies gebeurt wat er in de parlementaire democratie behoort te gebeuren. Dit is, dat geef ik toe, een bijzonder flauw praatje (alle bestaande wetten zijn, zolang ze bestaan, ‘uitingen van de volkswil’) maar het is niet zoveel flauwer dan het argument dat de huidige wet fout is omdat zij automatische tariefsverhogingen in het leven roept, die niet netjes staan in een democratie waar belastingverhogingen alleen behoren te geschieden uit kracht van nieuwe wetten. De sluipende drukverzwaring geschiedt conform de wet, daar zit nu juist de kneep. Misschien is die wet goed, misschien niet.

Men kan, ten vierde, de glijdende correctie voorstaan met een beroep op de inkomensverdeling. Zo'n verhaal is gemakkelijk op te hangen, maar het is hachelijk. Zoiets van: de zwakken worden het slachtoffer van de inflatie, en nu worden ze ook nog eens gepakt door de belastingen. Dat klinkt suggestief, maar het klopt niet. De zwakken profiteren niet van de inflatoire inkomensstijgingen, en ze ondergaan dus ook geen kruipende tariefsverhoging. Bovendien betalen de minder draagkrachtigen weinig inkomstenbelasting. Wil men ze werkelijk helpen dan kan beter de belastingvrije voet worden verhoogd, of de regering zou kunnen afzien van stukken van de BTW (maar kom daar eens om). Het voorontwerp bevat een hele mooie zin, waard om te worden geciteerd: door de voorgestelde regeling ‘wordt bereikt dat voor degenen wier inko-

[p. 50]

men de inflatie heeft gevolgd de inkomstenbelastingdruk dezelfde blijft en dat zij wier inkomen de invloed van de inflatie niet of slechts ten dele heeft ondergaan, een met de verminderingen aan draagkracht overeenkomende verlichting van de inkomstenbelastingdruk ondervinden’. Dat klinkt nobel: de achterblijvers worden straks gecompenseerd door een automatische belastingverlaging. Maar het meeslepende karakter van die uitspraak wordt wat dubieus als men bedenkt, dat de achterblijvers vaak zulke lage inkomens hebben, dat ze toch niet veel van de glijdende bijstelling zullen profiteren. En de geciteerde stelling kan ook, met een kleine wijziging, op de huidige regeling worden toegepast: thans worden inflatiemakers automatisch afgestraft doordat ze zichzelf onder een hoger tarief brengen. Wie achterblijft is nu uiteraard van deze extrabelasting vrijgesteld.

Een vijfde argument vóór het nieuwe ontwerp: onder het huidige systeem worden om de paar jaar tariefsverlagingen toegepast die schoksgewijs plaatsvinden. Die correcties komen te laat, en omdat er grote bedragen mee gemoeid zijn vallen ze altijd slecht. De minister kan het geld moeilijk missen, de conjunctuur is vaak niet te rijmen met een abrupte belastingverlaging. Deze kritiek wordt door de minister aangevoerd om zijn glijdende correctie aannemelijk te maken. Het is m.i. weer een tamelijk ambivalente redenering en onderling kloppen de argumenten niet helemaal. Als de minister door de schoksgewijze correctie geld tekort komt (‘budgettaire moeilijkheden’) komt hij dat ook door een glijdende correctie; de bedragen zijn immers ruwweg dezelfde. Onder het voorgestelde systeem treden de verliezen voor de schatkist zelfs eerder op: dat betekent dat het budgettaire probleem moeilijker wordt, niet makkelijker. (Toegegeven: als de minister het geld eerder vangt gaat hij het misschien ook eerder uitgeven, en als dan de belastingverlaging om de vier jaar komt zit hij met tekorten).

Tenslotte - argument no. 6 - zinspeelt de minister erop dat de schoksgewijze neutralisaties van het inflatoir opgeschroefde tarief die we nu kennen bij het publiek illusies wekken. De mensen denken dat ze een echte belastingverlichting krijgen, maar in feite is dat niet zo; over de loop van de jaren blijft de druk ongeveer dezelfde. Cynici zullen daar tegenover stellen, dat de wereld vol illusies is, speciaal op economisch terrein, en dat de meeste daarvan nu juist pessimistisch uitvallen. Zo geloven de meeste mensen dat de prijsstijgingen het reële inkomen van alle Nederlandser bij elkaar doen afnemen, wat natuurlijk niet waar is, maar wel veel frustratie en ontevredenheid oproept. Laat er dan ook eens een rozige illusie tussendoor lopen. Bovendien zijn vanouds in de belastingtechniek die heffingen aangeprezen die vrij ongemerkt plaats vinden. Die aanprijzing kan men uitbreiden tot de stiekeme tariefsverhogingen; sluipende en kruipende verzwaringen hebben althans het voordeel dat ze stilletjes tot stand komen, zulks in tegenstelling tot andere, die met geweldig veel radauw gepaard gaan. Ook hier dus weer een redenering, die men best kan omkeren.

Tot zover heeft het overzicht van de argumenten vóór de automatische bijstelling eigenlijk alleen opgeleverd, dat de bedoeling van de wet op de inkomstenbelasting ligt bij de draagkracht, en dat tariefsverzwaringen bij een constante draagkracht alleen maar toelaatbaar zouden zijn door een afzonderlijk ingrijpen van de wetgever. Maar daar staat tegenover dat een wet, zoals de huidige die automatische tariefsverzwaringen in inflatietijd oplevert, een welkom tegenwicht tegen overbesteding oproept. Dat tegenwicht wordt inderdaad stilletjes geboden, maar daar kan men net zo goed een voordeel als een nadeel in zien.

Ik kom nu aan de punten, die voor mij de doorslag geven. Ik zou, het bovenstaande overziende, misschien nog net voorstander zijn van het wetsontwerp. Maar dan alleen op twee voorwaarden. Ten eerste zou ons belastingstelsel zo evenwichtig in elkaar moeten zitten dat er voor de komende, zeg tien, jaren geen wijzigingen nodig waren. Een tweede voorwaarde is, dat de totale belastingdruk voorlopig niet verzwaard behoefde te worden. Aan geen van beide voorwaarden is voldaan.

Ons belastingstelsel is verre van ideaal, en in de komende jaren zal er telkens aan geknutseld moeten worden. Nu eens hier, dan weer daar zullen knelpunten opduiken. Ik denk aan de verruiming van de investeringsaftrek in het geval de economische groei blijkt tegen te vallen, aan de nog steeds onbevredigende positie van de voor geld werkende vrouw, aan een flinke verhoging van de belastingvrije voet, en aan een dringend geboden vereenvoudiging van de fiscale techniek. Dat alles gaat de schatkist scheppen geld kosten. Het valt te vrezen dat de glijdende bijstelling beslag legt op belastinggeld, dat beter aan meer urgente verlagingen had kunnen worden gegeven. In de redenering van de minister ontbreken alle verwijzingen naar deze rivaliserende maatregelen en wordt de correctie van de tarieven der loon- en

[p. 51]

inkomstenbelastingen als een op zichzelf staande zaak aangeprezen. Daardoor is dit dure plan losgemaakt uit een reeks van andere dure fiscale plannetjes, en dat lijkt mij verkeerd. Wat het zwaarst is moet het zwaarst wegen, en die regel wordt hier bij voorbaat buiten werking gesteld.

Belangrijker is nog, dat de belastingdruk in de komende jaren stellig zal moeten toenemen. Dat is geen prettige gedachte, en men kan van politici nauwelijks verwachten dat ze haar van de daken zullen roepen. Toch zijn zij best op de hoogte met, om maar eens iets te noemen, het schreeuwende geldgebrek van de gemeenten. Die financiële noodtoestand is geen voorbijgaand verschijnsel, maar zij zal in de komende decennia steeds erger worden. Dat geldt ook voor een andere slokop, het onderwijs. Het aantal studenten zal namelijk sterker stijgen dan het nationale inkomen, en de uitgaven per student lopen ook op. Overal zullen de klassen kleiner moeten worden. De kosten per hoofd zullen oplopen. Ditzelfde verschijnsel doet zich voor in allerlei overheidssectoren, en daardoor is een stijgende belastingdruk onontkoombaar. Deze komt, ook na de glijdende inflatiecorrectie, tot stand door de groei van het reële inkomen, maar dat zet onvoldoende zoden aan de dijk. De sluipende drukverzwaring is, op zichzelf beschouwd, een lelijk ding, maar ik kan bewijzen dat alle belastingen verkeerd zijn: BTW, motorrijtuigenbelasting, vermogensbelasting, sigarettenaccijns, noem maar op. Ergens zal het geld gevonden moeten worden. De automatische tariefsverzwaring van de inkomstenbelasting brengt geld in het laatje. Het lijkt mij verkeerd om die belastingopbrengsten bij voorbaat, en zonder afweging tegen de financiële behoeften, af te schaffen.

Het bovenstaande houdt allerminst in, dat de druk van de loon- en inkomstenbelasting nu maar tot aan de zestig procent van het nationale inkomen (het theoretische maximum onder de huidige wet) moet opkruipen. Af en toe zal de regering moeten bezien of de tarieven verlaagd behoren te worden. Dat hoort dan te gebeuren in het licht van de concurrerende wensen op belastinggebied, en vooral ook in het licht van de gewenste uitgaven. Bovendien moet men bij die operaties de conjunctuur in het oog houden; zou er een depressie komen dan kan vooral een massieve verlaging van de loonbelasting bijzonder snel en effektief werken.³⁾

Al deze dingen moeten worden bekeken in het totaal der financiële prioriteiten. De mogelijkheid daartoe wordt door de automatische bijstelling uit handen gegeven. Een dergelijke voorbarige prijsgave past niet in een modern beleid. Ergo: een interessant voorontwerp, prachtig om over te discussiëren, maar niet om wet te worden.

3) Onder het voorgestelde systeem worden de tarieven in de depressie verhoogd, wat natuurlijk conjunctureel averechts werkt.