Hollands Maandblad. Jaargang 7 (214-225)

Brittan over Britain
J. Pen

Er is al veel geschreven over de eigenaardigheden van de Engelsen, maar op een ervan mag nog wel eens opnieuw worden gewezen: zij weten deugdelijke boeken te schrijven over hun establishment. Deugdelijk en kritisch. Niet er zo'n beetje van buiten tegen aan trappen, maar gewapend met kennis van zaken, een helder oog en een ruime mate van vasthoudendheid op zoek naar de personen, de instituten, de mechanieken en de machtsverhoudingen. Het sterkste voorbeeld is natuurlijk A. Sampson's Anatomy of Britain, waarin een antwoord wordt gezocht op de vraag wie er in Engeland aan de touwtjes trekt. Die vraag blijft weliswaar open, maar dat ligt minder aan de schrijver dan aan het feit dat de machtsverhoudingen te complex zijn, de knooppunten van de macht te verspreid, de machtsuitoefening te onsystematisch en te weinig doelbewust. De centrale figuur is Muddle, en men moet, met Sampson, respect hebben voor de wijze waarop hij de zaak laat draaien. Intussen heeft de lezer dan een lange reeks van mensen en organisaties de revue zien passeren, en is zijn blik doorgedrongen in allerlei hoeken van het establishment die tevoren als uiterst geheimzinnig werden beschouwd. Er is pas een nieuwe en ingrijpend bewerkte uitgave van het boek verschenen: Anatomy of Britain Today. Daarin wordt niet alleen een andere regering beschreven - jammer van het profiel van MacMillan, dat nu is weggelaten - maar vooral aan het slot heerst er ook een andere toon. Niet zozeer Muddle krijgt het accent als wel de noodzaak om Groot Brittannië weer op gang te krijgen - een modieus thema overigens.

In Nederland bestaan zulke boeken eigenlijk niet. We konden ze best gebruiken, maar degenen die op de hoogte zijn met de werking der ambtelijke en ondernemingsgewijze bureaucratieën houden hun mond, of schrijven dulle memoires die de indruk wekken dat er veel in wordt verzwegen. Wie niet op de hoogte is kan wel zijn best doen - zo ontstond het boek van Baruch Grote macht in klein land, maar dat was gedoemd te mislukken omdat de schrijver niet goed wist waarover hij het had en bovendien duchtig werd gehinderd door een vooropgezette, want immers marxistische, theorie. Wie, zoals Sampson in Engeland heeft gedaan, bij ons op grote schaal ondernemers en ambtenaren zou ondervragen over hun werk zou wellicht stranden op een gebrek aan openhartigheid. Toch zou het geprobeerd moeten worden, al hebben wij dan ook geen Observer die een van zijn beste mensen een jaar lang vrijmaakte voor het karwei. Maar hier wilde ik het niet over hebben.

Wèl over het boek van S. Brittan, The Treasury under the Tories 1951-1964 (Pelican 1964). Het gaat over de machtsverhoudingen in het politieke en ambtelijke apparaat, meer speciaal over het curieuze orgaan dat het financieel-economische beleid heet te bepalen. Het boek is dus beperkter dan Anatomy of Britain, maar het lijkt er op. Het gaat dieper, omdat Brittan ook gezocht

[p. 7]

heeft naar de theorieën, if any, die het gedrag van de Treasury helpen bepalen en het is minder geestig dan Sampson's boek. Maar beide auteurs komen van de Observer. Beide boeken zijn weliswaar uiterst kritisch, doch geven slechts een geringe specificatie van betere alternatieven, en neigen ertoe het onvolmaakte te aanvaarden. Bij Sampson is het Muddle die de wereld regeert, en Brittan concludeert dat de organisatie van de economische politiek een onmogelijk dilemma inhoudt (aangezien z.i. algemene doeleinden, zoals inflatie-bestrijding, betalingsbalansevenwicht etc. organisatorisch niet verzoend kunnen worden met allerlei bijzondere doelstellingen, zoals de opbouw van de vliegtuigindustrie, scholing van bazen, invoerrechten op speciale goederen enz. Mij lijkt dit wat te somber; het dilemma is m.i., ook in de organisatie van het beleid, niet zo ernstig, al valt te bedenken dat Nederland op dit punt onder gunstiger omstandigheden werkt dan Engeland). Het pragmatisme maakt deze boeken zo leesbaar; men krijgt langzamerhand genoeg van de grootse theorieën die alle feiten in hun vaart meeslepen. Hier worden feiten met eerbied behandeld en als er dan geen grootse theorie uit wil komen, dan is dat niet anders.

Brittan beschrijft in de eerste plaats de opbouw en de functies van de Treasury, en vervolgens het van 1951-1964 gevoerde beleid. Ik vond dat eerste deel ook erg onderhoudend, maar weet niet of anderen mij zullen bijvallen. Ik houd van grote apparaten en verneem graag hoe ze in elkaar zitten, wie er wat doet, wie daarop toe ziet, wie tegendruk uitoefent en hoe men de boel bij elkaar tracht te houden. Ik ben dan ook verzot op de staatsalmanak, vooral nu er tegenwoordig van die aardige organisatieschema's met vakken en pijlen in staan. Niet iedereen, heb ik wel eens gemerkt, deelt deze liefhebberij. Zo vind ik het ook fascinerend om te zien, hoe de twee helften van de Treasury - de Pay and Management Side en de Finance and Economic Side - in elkaar grijpen, en óf ze werkelijk wel in elkaar grijpen; het laatste blijkt inderdaad het geval te zijn. Wie dit een zorg zal zijn moet Brittan liever ongelezen laten, of hij moet zich bepalen tot de tweede helft van het boek. Daar komt bij dat Brittan, net als de staatsalmanak stilstaat bij de mensen die de stoelen bezetten. Sir Laurence Helsby is Joint Permanent Secretary van de Pay and Management Side - kan het U iets schelen? Mij wel, want ik zie hem voor me, en dat geldt ook voor anderen zoals A.K. Cairncross en Sir James Dunnett maar wie geneigd is Sir Denis Rickett over een kam te scheren met Sir Dennis the Menace zal er bij moeten geeuwen.

De taak van de Treasury is in hoofdzaak tweeledig. Aan de ene kant gaat deze dienst over het geld, dat de regering uitgeeft; er moet dus een begroting worden gemaakt, en de dure plannen van andere departementen moeten in de hand worden gehouden. Dat is alles net als bij ons. Maar in de tweede plaats is de Treasury een soort superministerie, dat via een netwerk van commissies meepraat over vrijwel alles wat andere regeringsorganen doen, en dat wil Financiën bij ons misschien ook wel maar het zit er niet echt in. De Treasury is in Engeland het centrale bureau in de gehele economische beleidsvoering; aan het hoofd staat dan ook de First Lord, dat is de Prime Minister, en dan komt pas de Second Lord, dat is de Chancellor of the Exchequer. Overigens geeft Brittan te verstaan dat, althans onder conservatieve regeringen, deze beide ministers in de regel niet uitmunten door financieel-economische kennis, zodat het zwaartepunt van de beleidsvorming bij de ambtenaren zou moeten komen te liggen. Als dat ook niet gebeurt - en daar zag het naar uit - dan ‘ontstaat’ de economische politiek zonder dat men precies kan zeggen wie haar maakt. Muddle beheerst dan het terrein en deze Sampsoniaanse diagnose wordt door Brittan bevestigd.

Het tweede deel van het boek beschrijft het gevoerde beleid. Het hoofdthema wordt gevormd door de reacties van de Britse regering op de telkens terugkerende moeilijkheden met het buitenlandse betalingsverkeer. Bij iedere crisis van het pond schrokken de ministers opnieuw, en zij reageerden dan met maatregelen ter beteugeling van de binnenlandse bestedingen. De invloed van de Bank of England versterkte deze paniekerigheid. De maatregelen kwamen meestal te laat, dus op een moment dat de overbesteding al uit zichzelf was afgezwakt. Dan moest haastig de kraan weer open gedraaid. Dit rukkerige beleid staat thans bekend als ‘stop-go’. Het heeft de groei van het reële nationale inkomen geschaad. Brittan berekent dat de Engelsen thans reëel een extra 2,5 mrd pond per jaar meer hadden kunnen verdienen als deze nerveuze politiek niet was gevoerd. Maar dat impliceert, dat de regering de betalingsbalans met meer vertrouwen had moeten bezien; dan zou men tijdelijke tekorten en verkopen van sterling rustig over zich hebben laten komen. Voorwaarde is een stevige exportontwikkeling, en deze berust weer op het matigen van de binnenlandse loon- en prijsinflatie. Aan dit laatste heeft het in

[p. 8]

Engeland geschort. De geldinkomens zijn sterker gestegen dan de produktiviteit, en hoewel ook andere landen flink hebben geinfleerd is de concurrentiekracht van de Britse industrie verzwakt. Dit heeft de exportontwikkeling geschaad, daardoor werd de betalingsbalans bedreigd, dit leidde tot crises waarbij de regering zenuwachtig werd en zo ontstond stop-go. Met andere woorden: het beleid had zich moeten concentreren op structurele zaken als productiviteitsbevordering en op een inkomenspolitiek, inplaats van op noodmaatregelen.

Deze diagnose van de Britse politiek - die mij volkomen juist lijkt - wordt door Brittan gesteld aan de hand van een lange reeks van gebeurtenissen, die hij op de voet volgt. Om een voorbeeld te geven: in 1960 heerste er in kringen van de Treasury groot pessimisme. Robert Hall, pas afgetreden als adviseur van de regering, had een somber stuk gepubliceerd in The Economist, waarin hij de trage groei van de productie aan de orde stelde en zijn verontrusting uitsprak over de kwaliteit der investeringen. De exportcijfers over 1959 waren teleurstellend, terwijl juist in die tijd optimistische berichten kwamen uit de E.E.G. en speciaal de Franse produktie sterk steeg. De afbetalingsrestricties, die in 1950 waren ingevoerd, troffen de autoindustrie en de verkoop van huishoudelijke apparatuur, twee sectoren die net uit zichzelf een malaise doormaakten. De beoogde stabilisatie van de economie maakte zich in deze branches voelbaar als een krachtige destabilisatie. De conservatieve regering dreigde uiterst impopulair te worden bij de industrie. Vooral dit laatste bracht Selwyn Lloyd tot een denkproces, dat later The Great Reappraisal is genoemd. De atmosfeer veranderde. Opeens begonnen de conservatieven over planning te spreken. Om deze gedachte inpraktijk te brengen werd Neddy (de National Economic Development Council) opgericht - men moet tenslotte beginnen met een commissie, dat is in Engeland net als overal elders. De gedachte van een inkomenspolitiek werd aanvaard, dat wil dus zeggen dat men opnieuw naar een beheersing van lonen en misschien zelfs van andere inkomens zoals winsten toewilde. (Dat van die winsten werd er overigens meestal maar niet bij gezegd). Zelfs de Federation of British Industries werd op een conferentie te Brighton gewonnen, althans in naam, voor planning op lange termijn - wat dat dan ook mocht betekenen.

Van de Great Reappraisal kwam in de praktijk weinig terecht. De inkomenspolitiek werd in de wieg gesmoord doordat de TUC (de vakcentrales) geen fiducie had in een conservatief kabinet, dat eens even de lonen zou gaan regelen. (Het bevestigt mijn geliefkoosde stelling, dat een rechtse regering geen inkomenspolitiek kán voeren, zoals in Nederland ook maar al te duidelijk is gebleken). De enige concrete maatregel die in 1961 ter bestrijding van de inflatie werd genomen was een loonstop voor de publieke sector, die geheel onder de competentie van de Treasury valt; maar deze ‘pay pause’ moest na een jaar weer worden opgeheven, nadat zij tot grote spanningen had geleid en o.a. door de (genationaliseerde) electriciteitscentrales was doorbroken. Deze vorm van loonbeheersing heeft de conservatieve regering stemmen gekost onder de ambtenaren. Neddy besloot, na lange discussies, om 4% aan te wijzen als de doelstelling voor de economische groei; dat is echter geen concrete maatregel maar een vrome wens. De begroting voor 1962 werd met spanning tegemoet gezien; men verwachtte maatregelen tot stimulering van de export of van de investeringen, maar er kwam alleen een belastingverhoging op snoep en ijs uit de bus. De Chancellor voorspelde overbesteding; in feite was een lichte recessie onderweg, de investeringen liepen terug, de werkloosheid nam merkbaar toe. Selwyn Lloyd schijnt reeds een week na de indiening van deze begroting (april 1962) gezien te hebben dat zijn voorspellingen en zijn beleid verkeerd waren. Toch kwam het voor hemzelf als een verrassing toen hij twee maanden later, op 23 juli 1962, opeens zijn ontslag kreeg.

Deze episode is hier kort weergegeven ter illustratie van de voorvallen die Brittan behandelt. Zijn boek beschrijft de onfortuinlijke zetten en tegenzetten veel gedetailleerder. Hij gaat in op de rol die sommige ambtenaren hebben gespeeld en laat zien, hoe moeilijk het is om zelfs een simpel plannetje als de oprichting van de National Economic Development Council erdoor te drukken. Zijn boek geeft een soliede ondersteuning van de veelvernomen stelling dat het leven niet gemakkelijk is, en de economische politiek zeker niet.

Voor de Nederlandse lezer zijn deze wederwaardigheden des te belangwekkender, omdat wij, op kleinere schaal, met soortgelijke problemen worstelen. In Engeland kon men het inkomensbeleid, dat de prijsinflatie moet afdempen, niet van de grond krijgen. Wij hádden een soort inkomensbeleid: loon-prijs-huur-pachtbeheersing, maar wij laten het systeem te gronde gaan. Het verslag daarvan - houdende de overdracht van de bevoegdheden van het College van Rijksbemiddelaars aan de Stichting van

[p. 9]

de Arbeid, de rol van de energieke heer Roolvink, de loonexplosie laat - zich op dezelfde wijze schrijven als het boek van Brittan. Ook bij ons is het in feite slechts een handje vol mensen dat over de afloop beslist, en ook bij ons is hun optreden minder effectief en doelbewust dan buitenstaanders misschien zouden geloven. Wij zijn met onze goede bedoelingen ook wel ergens anders beland dan we hadden gedacht. Terwijl we officieel een loonpolitiek hebben wordt deze door de verantwoordelijke organen uitgehold. Ik moet alweer denken aan de uitdrukking van Sampson: muddle.

Intussen betreft het boek van Brittan de geschiedenis. De Britse situatie is thans anders. De Labourregering heeft allerlei nieuwe ideeën in daden omgezet; zo is zelfs de Treasury in tweeën geknipt, een uiterst revolutionaire ingreep, en er is een ministerie van Economische Zaken gesticht. Er zijn nieuwe en nogal radicale, adviseurs gekomen: Balogh en Kaldor, beiden Hongaren (bijnamen: Buda en Pest), en het inkomensbeleid is ingezet met een Statement of Intent, waarbij én de vakverenigingen én de ondernemers plechtig hebben verklaard dat zij richtlijnen voor lonen en prijzen in acht zullen nemen. Wat dat precies betekent weet nog niemand. He kan best zijn dat er au fond nauwelijks iets door verandert, en dat de recente verschuivingen in de bezetting van de stoelen, in de organisatie en in de ideeën machteloos staan tegenover de taaie invloed van de traditie, de economische krachten, de Bank of England, en het feit dat onze maatschappij nu eenmaal sterk gedecentraliseerd is. Maar tot zoveel defaitisme geeft Brittan's boek toch ook weer geen aanleiding. Er blijkt uit, dat mensen wel degelijk de loop der dingen kunnen beinvloeden, al is er meer concentratie en efficiency voor nodig dan in de regel wordt opgebracht. Het is te hopen dat er over een jaar of tien weer eens iemand komt om de ervaringen te boek te stellen. Liefst iemand van de Observer.