Hollands Maandblad. Jaargang 6

[p. 3]

Hollands maandblad
tijdschrift voor literatuur en politiek
zesde jaargang · nummer 209 · december 1964

Loonpolitieke onmacht?

Het is niet altijd aangenaam om gelijk te krijgen. Tien jaar lang heb ik er op gewezen dat alleen de overheid een werkelijke centrale loonpolitiek kan voeren. Het bedrijfsleven speelt bij die loonbeheersing natuurlijk een uiterst belangrijke rol; maar het kan de centrale verantwoordelijkheid voor het loonpeil niet overnemen. Die taak is te zwaar voor particulieren. Zij zijn tezeer geneigd om in spannende ogenblikken deelbelangen te dienen, en zij zijn onvoldoende opgewassen tegen eigen achterban. Het ware teveel gevraagd om van de vakbeweging, van de werkgevers, van de landbouw- en middenstandsorganisaties te eisen dat zij, zonder hulp van machtiger en minder kwetsbare lichamen, de schouders zetten onder de last van het loonbeleid. Het is al mooi als zij bereid zijn, deze last mee te dragen met de overheid; zij zullen door de knieën gaan als men ze er alleen mee laat strompelen.

Gedurende twee jaar heeft het bedrijfsleven nu gepoogd, de verantwoordelijkheid te dragen die het niet dragen kan. Het eerste jaar explodeerde het loonpeil; het tweede jaar liep het systeem vast en bijna explodeerde de Stichting van de Arbeid. Het systeem voorziet immers in loononderhandelingen binnen de Stichting en de vijf procent is in feite door de regering vastgesteld. De Stichting bestaat nog en zij zal de uitvoering van het regeringsbesluit ter hand moeten nemen. Hoe dat precies zal aflopen weet nog niemand, maar het zal plaats vinden onder ongunstige omstandigheden. In de loop van het jaar zal het resultaat wel hoger uitvallen dan de toch al inflatoire vijf procent. Er wordt zelfs al voorgesteld de loonmaxima maar te laten vervallen.

De vraag kan rijzen, hoe deze afbrokkeling heeft kunnen ontstaan, en hoe men ooit heeft kunnen toestaan dat een systeem, dat ons land uniek in de wereld heeft gemaakt, en dat een der pijlers van de reële groei van de produktie was, verzakte. Het antwoord kan kort zijn: zulke systemen blijven niet bestaan als de betrokkenen ze niet in stand houden. Er werkt een wet van de entropie: alle sociaal-economische instellingen worden voortdurend met verval en ondergang bedreigd, en er zijn dus voordurend pogingen nodig om ze in stand te houden. Laat die pogingen achterwege, en de instellingen gaan naar de haaien. Geef toe aan de onverantwoordelijke jammeraars, aan de geprikkelde ruziemakers, aan de kortzichtige belanghebbenden, aan de ideologen van het laissez faire; schuif de verantwoordelijkheid schouderophalend af, onder het motto: ‘ze’ willen het immers zelf - en wij keren terug naar de economische natuurstaat.

Om iets meer specifiek te zijn: tien jaar lang hebben de werkgevers gesproken en geschreven over de onduldbare druk van het centrale loonbeleid. Tien jaar lang hebben zij zich verzet tegen de gedachte, dat de regering, en niet het bedrijfsleven, het aangewezen orgaan is om het loonpeil te beheersen; en zulks in weerwil van het evidente feit, dat die overheid daarbij in eerste aanleg een werkgeversbelang diende: voorkomen dat de lonen te snel boven de arbeidsproduktiviteit uitstijgen, en dat de loonkosten zo snel oplopen dat prijsstijgingen onvermijdelijk worden. Tien jaar lang hebben de werkgeversverenigingen in de diverse bedrijfstakken de centrale werkgeversbonden onder druk gezet om deze recalcitrante ideeën te bevoegder plaatse naar voren te brengen, en zij hebben daarmee succes gehad.

[p. 4]

De positie van de werknemers was aanvankelijk verdeeld. De confessionele organisaties, en speciaal het CNV, hadden van stond af aan moeite met de rol van de overheid in het loonbeleid. Het subsidiariteitsbeginsel en de kloppende hoofdpijn van de souvereiniteit in eigen kring hebben ook hier tien jaar lang de loonbeheersing ondermijnd. Daarbij kwam, dat een matiging van de loonstijging op het eerste gezicht indruist tegen het belang der arbeiders. Het NVV, dat het langst heeft vastgehouden aan de gedachte, dat een politiek van volledige werkgelegenheid en een centrale loonpolitiek hand in hand behoren te gaan, werd meer en meer in een uitzonderingssituatie gedrongen en kon dit niet volhouden. In de Roolvinkperiode, waarover nader, is ook het NVV overstag gegaan.

Een reeks van SER-adviezen illustreert de afbrokkeling. In 1953 ging het over de zgn. margepolitiek: de regering zou alleen richtlijnen met minima en maxima mogen aangeven; daartussen zou dan de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven tot haar recht komen. De kleinst mogelijke meerderheid van de SER was hier voor - een teken aan de wand. In 1955 schreef de Raad aan de Regering, dat ‘de primaire verantwoordelijkheid voor de loonvorming zoveel mogelijk diende te berusten bij het bedrijfsleven, waarbij de overheid als hoedster van het algemeen belang een aanvullende taak heeft’. Het staat er vrij voorzichtig, met dat ‘primair’ en die ‘aanvullende taak’, en het algemeen belang wordt (uiteraard) aangeroepen, want dat doet de SER altijd, maar deze formule keert de zaak toch maar netjes om en legt de grondslag voor alles wat er daarna gebeurt. (In dat rapport duikt ook de tripartite Loonraad op, waar overigens nooit iets anders van terecht is gekomen dan papieren beschouwingen). In 1959 bracht de Raad een gedeeld advies uit: de grootste groep was van oordeel, dat de primaire verantwoordelijkheid bij de direkt betrokkenen moest liggen; dit moest op korte termijn worden gerealiseerd. Een kleinere groep wilde op den duur ook wel die kant op maar voorzichtig aan; en een derde kleine minderheid zag in deze verschuiving der bevoegdheden geen heil. In 1962 bracht de SER het rapport uit, waarop de Regering haar onzalige beslissing baseerde om de bevoegdheden van het College van Rijksbemiddelaars over te brengen naar de Stichting van de Arbeid. In dat rapport werd het systeem aanbevolen, dat twee jaar lang een indrukwekkende reeks van mislukkingen heeft opgeleverd.

Om het SER-rapport van 1962 te begrijpen moet men zich herinneren, dat de leden van de Raad, die voor een deel dezelfden zijn als de leden van de Stichting van de Arbeid, buitengewoon geirriteerd waren toen zij het stuk opstelden. Hun fiducie in het regeringsbeleid was volledig verdwenen. en zij koesterden nog maar een wens: de Regering van het loonpolitieke roer weg te dringen. De voornaamste reden van die wens lag in het optreden van de toenmalige Staatssecretaris van Sociale Zaken, de heer Roolvink. Zijn rol is funest geweest, en daar zit iets tragisch in; want aan zijn goede bedoelingen, zijn ijver en zijn deskundigheid op loongebied behoeft niet te worden getwijfeld. Integendeel, hij had van dit alles veel te veel. Als voormalig bestuurslid van het CNV en als ongemeen energiek man kon hij het niet laten, zich tot in details met de lonen te gaan bemoeien. Hij maakte de fout, die alle eerdere bewindslieden hadden vermeden: hij ging het College van Rijksbemiddelaars dirigeren. Dit was nooit eerder gebeurd.

Dit mag de lezer, die de eigenaardige samenhang van de Haagse loonpolitiek niet op de voet pleegt te volgen, vreemd voorkomen. Hoe nu, zal hij zeggen, was het dan niet zo, dat de Regering, in de jaren voor 1963, de loonpolitiek bepaalde, en dat het College van Rijksbemiddelaars die bepalingen, als een braaf ambtelijk orgaan, uitvoerde? Neen, zo was het niet. De Regering gaf alleen aanwijzingen aan het College ingeval van algemene loonmaatregelen: loonronden en dergelijke. De dagelijkse goedkeuring van collectieve arbeidsovereenkomsten, die uit de bedrijfstakken kwamen opzetten, werd door het College op eigen kracht gedaan, samen met de Stichting van de Arbeid. Ministers bleven daar buiten, en dat gaf het College, onder het voorzitterschap van de inmiddels overleden mr. J.A. Berger, een grote vrijheid om soepel op te treden. In feite berustten de opmerkelijke resultaten van de Nederlandse loonpolitiek gedurende de jaren vijftig op dit samenspel tussen College en Stichting: het College was de baas, maar respecteerde de Stichting. Werkgevers en werknemers konden altijd, hetzij apart, hetzij in samenwerking en vereniging, mopperen op het College; zij konden hun achterban altijd verontschuldigend wijzen op Haagse machten, die zij zelf niet in de hand hadden; maar zij wisten, dat het College niet met de klompen door het spel zou lopen.

Dit laatste was precies wat Roolvink wel deed. Hij intervenieerde, speciaal in het jaar 1962, herhaaldelijk in het overleg, en zulks op een wijze die bij zijn krachtige persoon-

[p. 5]

lijkheid paste. ‘Aanwijzingen’ aan het College werden gevolgd door ‘nadere aanwijzingen’. De ergernis van het College hierover drong door in de Stichting. Daar zag men nog maar één uitweg: zelf de loonpolitiek ter hand nemen. Om dat te bereiken werd het SER-advies van 1962 in elkaar gezet. Het is een stuk dat door rebellie is geinspireerd, al zou men dat aan de taal ervan niet zeggen. Bijna in iedere alinea ervan komt het woord ‘verantwoordellijkheid’ voor; dat wil zeggen de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven. Op basis daarvan moest de loonpolitiek van de Regering worden weggenomen en overgedragen aan de Stichting.

Natuurlijk is het bovenstaande verslag der gebeurtenissen, die tot het échec hebben geleid, uiterst onvolledig. Gewezen zou kunnen worden op het voortdurende ideologische lawaai, dat de desintegratie van de loonpolitiek heeft begeleid. Er is voortdurend gestookt, vooral vanuit de lagere regionen van het georganiseerde bedrijfsleven, door mensen die het zicht op het macro-economische evenwicht missen. Dat is normaal. Minder voor de hand ligt de rol, die de meeste economen hebben gespeeld, In de openbare les, waarmee J.W. de Pous in 1953 zijn lectoraat in de theoretische economie aan de V.U. aanvaardde, bepleitte hij de verlegging van het zwaartepunt van de loonpolitiek naar de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties. Dat is bijna twaalf jaar geleden; hij was minister van Economische Zaken toen de ‘accentverlegging’ in feite over ons kwam en hij is nu voorzitter van de SER. H.J. Witteveen heeft bij verschillende gelegenheden bepleit, op de arbeidsmarkt terug te keren tot de werking van vraag en aanbod; speciaal zijn pre-advies voor de Vereniging van de Staathuishoudkunde van 1960 is een even helder als heilloos pleidooi voor een volstrekt vrije loonvorming. De man die dit voorstond mag nu als Minister van Financiën de rommel opruimen die de Stichting heeft achtergelaten; het is de vraag of hij het met animo doet. Over andere economen, minder belangrijk maar daarom niet minder luid, zwijg ik nu maar.

Het zou intussen wel vreemd zijn, als iedereen was meegesleept door de golf van loonpolitiek défaitisme die in de laatste tien jaar over het land is gegaan. Inderdaad hebben sommigen getracht stand te houden. Eén ervan zij genoemd, omdat zijn positie zo paradoxaal is: mr. A.J.R. Mauritz, secretaris van het Centraal Sociaal Werkgevers Verbond. Zijn organisatie heeft altijd, onder het motto van het liberalisme, de vrijheid in de loonvorming voorgestaan, subsidiair een grotere verantwoordelijkheid voor het bedrijfsleven bepleit, subsidiair wat meer ruimte willen hebben voor individuele afwijkingen, subsidiair wat meer aandacht gevraagd voor het principe van de vrijheid, subsidiair aangedrongen op het overwegen van dit principe in een wat verdere toekomst. Deze steeds verzwakte formuleringen zijn, met talrijke nuances, door de heer Mauritz getrouwelijk in de discussies naar voren gebracht. Maar in 1962, toen haast de hele SER reikhalzend uitkeek naar het moment waarop de loonpolitiek aan de Stichting kon worden overgedragen, schreef Mauritz in de E.-S.B. (25 juli): ‘het voornaamste bezwaar hiertegen... is, dat... juist wanneer hoge eisen aan de toetsing moeten worden gesteld, b.v. bij een zich ontwikkelende looninflatie, de waarborgen niet in voldoende mate aanwezig kunnen zijn dat een orgaan van de centrale organisaties steeds de vereiste objektiviteit zal betrachten... Een tweede bezwaar is gelegen in de spanningen die... zowel binnen de centrale organisaties als binnen de Stichting zelf kunnen ontstaan... Het algemeen belang lijkt mij bepaald niet gediend met de door de Raadsmeerderheid gewenste wijziging in het institutionele kader’. Wij kunnen slechts constateren, dat hiermee de spijker op de kop werd geslagen. Ik hoop ook dat de heer Mauritz het onaangenaam vindt, dat hij zo spoedig door de gebeurtenissen gelijk heeft gekregen.

Wellicht zal iemand mij tegenwerpen, dat het bovenstaande helemaal gaat over mensen en hun opvattingen, en niet over de meer ‘fundamentele’ economische factoren, zoals de aanhoudende spanning op de arbeidsmarkt; terwijl toch die ‘fundamentele’ faktoren in feite de doorslag hebben gegeven. Ik ben het met dit laatste niet eens. Weliswaar is de conjuncturele spanning niet vreemd aan het betreurenswaardig verloop der gebeurtenissen. Doch men hoede zich voor de mechanistische opvatting, die bij enkele Nederlandse economen in zwang is, waarbij de loonstijging in een bepaald jaar uitsluitend wordt verklaard uit het (positieve of negatieve) werkloosheidspercentage. Dit is de zogenaamde theorie van de Phillipscurve: er zou een uniek verband bestaan tussen loonstijging en situatie op de arbeidsmarkt. De statistische verificatie van deze theorie is twijfelachtig. Er zijn bij de loonvorming nog andere faktoren in het spel: de produktiviteitsverhoging en de prijsstijging, die op haar beurt weer van de loonstijging afhangt. Bovendien werkt de spanning op de arbeidsmarkt niet automatisch in de lonen

[p. 6]

door, maar via menselijke beslissingen en menselijke instituten. Het kan niet worden volgehouden dat deze instituten niets ter zake doen. De bedoeling van de loonpolitiek is, een mechanisch verband tussen loon en marktsituatie te doorkruisen, en spiralen te onderdrukken. Dat vereist een grote krachtsinspanning, en deze wordt ondermijnd als wij de Phillipscurve teveel naar voren schuiven. De voornaamste aanhanger van de theorie van Phillips voor Nederland, F. Hartog, beoogt geenszins de loonpolitiek overboord te zetten, doch zijn artikelen leveren, voor wie ze aldus wil gebruiken, stof tot loonpolitieke onverschilligheid.

Dit laatste geldt in het algemeen voor alle redeneringen die ons komen uitleggen dat krachten, sterker dan de mens, de lonen bepalen. De meest populaire ervan luidt dat in een geintegreerd Europa geen plaats meer is voor een Nederlands beleid. Wij moeten met de lonen omhoog naar Europees peil. Dit giftige argument appelleert aan realistische en idealistische sentimenten tegelijk. Het speelt degenen in de kaart die geloven, dat wij het enigszins hogere welvaartspeil der omliggende landen kunnen bereiken door de geldlonen te verhogen - een illusie natuurlijk, want de hogere reële lonen in het buitenland berusten op een hogere produktiviteit en een andere bevolkingsopbouw. Geforceerde loonsverhogingen verhogen de welvaart niet, maar stuwen alleen de inflatie op. De ‘aanpassing’ van de Nederlandse lonen aan het ‘Europese’ peil (wat is dat eigenlijk?) zou een goed ding zijn voor de Fransen; zij houden zich op die manier de concurrenten van het lijf die een redelijker economisch beleid hebben gevoerd dan zij zelf. Het was dan ook een Franse wens om een dergelijke clausule in het EEG-verdrag te krijgen. Dat is gelukkig afgehouden. Nu duikt het argument opnieuw op als een misvatting aan Nederlandse kant; het is op 't ogenblik wel het meest modieuze praatje om looninflatie mee te bevorderen.

Het spreekt vanzelf, dat ik de zuigkracht van de hogere geldlonen in de ons omringende landen niet ontken, evenmin als ik voorbij zou zien aan de, overigens veel belangrijker, opstuwende werking die de spanning op de arbeidsmarkt heeft op het loonpeil. Dit zijn ernstige inflatoire faktoren, die een redelijk loonbeleid buitengewoon moeilijk maken. Daarin ligt echter een reden te meer om zoveel mogelijk tegendruk te bieden. De fout die er wordt gemaakt is deze, dat men in deze inflatoire druk een reden gaat zien om de anti-inflatoire inspanning op te geven. Puur défaitisme dus.

Er is intussen een ernstiger kant aan de spanning op de arbeidsmarkt. Vele werkgevers zijn bereid om boven de collectieve arbeidsovereenkomsten uit te gaan, waardoor dit loze documenten dreigen te worden, en degenen die er voor hebben gevochten (al of niet tussen aanhalingstekens) belachelijk worden gemaakt. Dit vormt inderdaad een fatale bedreiging, zowel voor de vakbeweging als voor ons gehele sociale bestel. Men kan het de vakbeweging nooit kwalijk nemen, dat zij geen zin heeft om in een positie te worden gedrongen waarbij zij voor de arbeiders te kijk komt te staan als een instelling tot het laag houden van lonen. Veel van de nervositeit bij de bonden vloeit voort uit angst voor deze positie. Sommige werkgevers begrijpen hier niets van; speciaal de heer Thomson heeft blijk gegeven van een volstrekt gebrek aan inzicht in de psychologie van de arbeidsmarkt. Zijn onberaden en openlijke uitbetaling van zwarte lonen in het laatst van 1962, en de daaraan gegeven publiciteit, heeft meer dan enige andere afzonderlijke daad van een ondernemer bijgedragen tot de situatie waarin wij ons nu bevinden. Zwarte lonen zijn onder een systeem als het Nederlandse niet te vermijden. Zij moeten beperkt en vooral ook discreet blijven. Wie wil mag daar hypocrisie in zien; doch dat houdt dan in dat men terwille van de oprechtheid de inflatie vrij spel geeft. Want zwarte lonen die met bravour en tam tam publiek worden gemaakt lokken kettingreacties uit en maken de medewerking van de vakbeweging aan de loonpolitiek onmogelijk. Als er iets is dat de loonpolitieke onmacht in het leven roept, is dit het wel.

Een centrale loonpolitiek vereist ficties. Het zogenaamde millimeteren is er een van. In Den Haag worden calculaties gemaakt omtrent toelaatbare loonstijgingen die in cijfers achter de komma worden uitgedrukt. Dit is nodig in weerwil van het feit, dat dergelijke fijnzinnige berekeningen in de praktijk helemaal niet tot fijnzinnige resultaten behoeven te leiden. We plannen 4,3% en er blijkt achteraf zeven uit te komen. Maar toch kan dit gemillimeterde cijfer een remmende werking op de inflatie uitoefenen, zolang wij althans een zeker respekt opbrengen voor de juridische ficties die aan het systeem ten grondslag liggen. De hogere uitkomst achteraf is toe te schrijven aan de flexibiliteit die in dit leven nu eenmaal onontbeerlijk is. Onze calvinistische instelling verzet zich tegen deze rekkelijkheid, maar wij moeten haar toch zien te aanvaarden. Doen wij dat niet, dan gaat het systeem eraan.

Maar dat betekent, dat een redelijk loon-

[p. 7]

beleid ten allen tijde is overgeleverd aan de kritici met de minste scrupules. Het hangt voortdurend af van de meest geirriteerde partij. Er zijn altijd wel argumenten te vinden om het beleid te ondergraven, en zij kunnen fraai worden versierd. De SERleden kunnen op gedragen toon spreken over de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven (intussen zitten zij al na te denken over de handigste methode van loonafwenteling in de prijzen), over de Europese integratie, of over de verwatering der loonpolitieke normen; en al deze zalving betekent: méér inflatie.

Thans, aan het eind van 1964, zijn de vooruitzichten voor de Nederlandse loonpolitiek buitengewoon slecht. Vrijwel alle bij het overleg betrokken partijen zijn gecompromitteerd. Het bedrijfsleven het meest, dat zich twee jaar geleden op de borst sloeg onder het parool: wij hebben, in de Stichting van de Arbeid, het orgaan dat dit varken wel zal wassen. Maar ook de Regering staat zwak. Zij omvat immers op een strategische post een Minister, die niets van een geleide loonpolitiek moet hebben en in woord en geschrift de vrije loonvorming heeft voorgestaan. De arbeidsmarkt blijft gespannen - geen ramp, zoals sommigen menen, doch inderdaad een belemmering om een evenwichtige loonbeweging tot stand te brengen. In Europa gaat de inflatie verder, en dat is voor ons volstrekt geen excuus om er óók meer door te gaan, maar het oefent wel een zuigende werking uit. De belastingverlaging zal de loonpolitiek niet makkelijker maken, zoals wordt gesuggereerd door haar vurige voorstanders, doch in tegendeel moeilijker omdat zij een flinke bestedingsimpuls zal geven. Het jaar 1965 zal een interessant jaar worden voor degenen die benieuwd zijn naar de afloop van dit alles.

In weerwil van de slechte vooruitzichten is de toestand niet hopeloos. Er is gelukkig een vrij algemene afkeer van de inflatie, zij het dan dat die afkeer altijd betrekking heeft op andermans inflatoire bijdragen, zelden of nooit op de eigen daden. De inflatie gaat zeker door, doch niet ongebreideld. Wij zullen met de lonen moeten blijven doormodderen, en het is allerminst uitgesloten dat van dit modderen een zekere nuttige werking zal uitgaan. Het is niet uitgesloten, indien wij er ons althans van bewust blijven, dat lonen door mensen worden gemaakt, en dat het dus het menselijk gedrag is dat de doorslag geeft. Loonpolitieke onmacht is voornamelijk het gevolg van ons eigen ongeloof, onze eigen onwil en onze eigen onverschilligheid. Als deze eenvoudige waarheid in Nederland zou worden aanvaard is er een kans, dat overheid en bedrijfsleven nog iets van het stelsel weten te redden.

J. Pen