Hollands Weekblad. Jaargang 4

Verschraalde democratie
M.F.F.A. de Nerée tot Babberich

De economische en sociale structuur van de nederlandse samenleving is sedert de democratische rechtsstaat ‘oude stijl’ ontstond en in de grondwet werd verankerd, wezenlijk veranderd. Geleidelijk heeft het nederlandse staatsbestel zich omgevormd van een klassieke ‘wettenstaat’ in een sociale rechtsstaat of welvaartsstaat. Vooral na 1945 is deze omzetting duidelijk te volgen. Sedert het begin van de tweede wereldoorlog wordt Nederland medegezogen in de ontwikkeling van een aantal bondgenoten die voor onze bevrijding hebben gezorgd. Het zich vernieuwende Nederland zoekt naar zijn plaats in het internationale kader, en vooral in dat van de drie welvaartsgemeenschappen, die wij sedert 1951 in West-Europa mede in het leven hebben geroepen om in leven te blijven.

Deze ontwikkeling brengt iedere staat, waar de wetten voorzien in een middellijke zeggenschap van het volk bij de behartiging van de publieke zaak, in aanraking met een problematiek die men wel samenvat onder de term: verschraling van de democratie. Deze problematiek stelt ieder democraat voor de vraag, of dit verschijnsel moet worden gezien en aanvaard als een noodzakelijk offer aan het geordende welvarende heden, danwel of men de beginselen van de democratie opnieuw moet doordenken in verband met de opkomst van de welvaartsstaat, en vervolgens moet trachten daaraan een gestalte te geven, die aansluit op de nieuwe toestand. Prof. Donner heeft deze vraag in 1957 in een mededeling van de Kon. Ned. Academie van Wetenschappen opgeworpen. De zaak is actueel, en verdient aandacht buiten de wetenschappelijke kringen.

Wanneer men zich aan de bestudering van deze problematiek zet, zal ‘los van de bestaande vormen van volksvertegenwoordiging opnieuw moeten worden gevraagd, waar de scharnieren van het staatsbestel liggen, en hoe daar volksinvloed kan worden geoefend.’ (Donner). Voor een democratische benadering van het gegeven vraagstuk, zal men uit moeten gaan van de in 1922 door prof. van Vollenhoven neergeschreven idee: ‘dat gezagsuitoefening slechts uitga van verantwoordelijke overheden: geen gezag dan gepaard aan een plicht tot verantwoording, die zich over de volle omvang van de gezagsuitoefening uitstrekt.’ (Staatsrecht overzee, blz. 218).

Deze Nederlandse staat is afgeleefd, en zijn huis is uitgewoond. Een herijk van de democratische infrastructuur in Nederland, en in andere europese landen, zal bevruchtend werken op de moderne transnationale en democratisch bedoelde suprastructuur van het Europa der ‘Zes’ of meer, en deze tot leven brengen.

Naast het verouderde gemeentelijk en provinciaal bestel, draagt in Nederland ook de staat zelf nog steeds het stempel, dat Thorbecke er ruim honderd jaar geleden met destijds vooruitstrevende hand op heeft gedrukt. Dit laatste geldt in het bijzonder voor de verhouding van Regering tot Parlement. Zijn ideaal was het verwezenlijken van een machtsevenwicht tussen deze

[p. 4]

elementen. De Kroon, opgevat als het geheel van Koning en ministers, en de twee Kamers der Staten-Generaal zijn beide zelfstandige organen van staatsmacht, grondwettelijk geroepen tot samenwerking. Tezamen wetgevend, heeft de Kroon intussen praktisch het initiatief op legislatief terrein, daarbij gebonden aan het gemeen overleg. Voorts is de Kroon alleen besturend, onder toezicht van de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging, op wier opvattingen het Staatshoofd acht slaat bij de benoeming en het ontslag van ministers.

Het is niet moeilijk vast te stellen, dat het Thorbeckiaanse ideaal van het evenwicht niet werd verwezenlijkt. Er is eigenlijk altijd een overwicht van de Kroon geweest, dat vooral na de eerste wereldoorlog sterk toenam, en dat sedert het ontstaan van de sociale rechtsstaat vervaarlijke afmetingen heeft aangenomen.

Het ontstaan van dit overwicht werd en wordt rechtstreeks bevorderd door delegatie van wetgevende bevoegdheid van de Staten-Generaal aan de Regering op vele terreinen van staatsbestuur.

Meer onrechtstreeks vergrootte, vooral na 1945 als gevolg van de door de oorlog ontstane situatie, de overheid haar macht door het krachtens de wet hanteren van verbodsbepalingen en vergunningenstelsels, en door het sterk centraal interpreteren van wat wel en wat niet strijdig kan worden geacht met het algemeen belang in de besluiten van de lagere publiekrechtelijke lichamen.

Na 1945 deed tenslotte de overwegende invloed van het internationale gebeuren en van de internationale politiek op het nationale staatsleven het overwicht van de Regering gestadig toenemen. Op het gebied van het bestuur van de buitenlandse betrekkingen is haar machtsvolkomenheid nationaal dan ook bijna onbegrensd, n'en déplaise de recente grondwetswijziging op dit stuk.

De naoorlogse internationale rechtsvorming met haar nationale rechtsgevolgen blijkt duidelijk uit de verdragen, waarbij ons land na 1945 partij was, en die vergeleken met de vooroorlogse periode naar de hoeveelheid sterk zijn toegenomen en naar de inhoud wezenlijk veranderd. Bestond deze laatste vroeger goeddeels uit conflicten-(of andere) regelingen ad hoc, thans voorzien de meeste verdragen in onderwerpen, die doelmatiger of die alleen nog maar internationaal kunnen worden behartigd. Het kleiner worden van de wereld heeft het internationale rechtsverkeer sterk doen toenemen, en dat maakt harmonisatie en unificatie van wetgevingen noodzakelijk. Veel van wat vroeger alleen nationaal werd behandeld wordt nu mede, of alleen nog maar internationaal geregeld. En wat internationaal gebonden is, kan nationaal moeilijk meer worden losgemaakt. De volksvertegenwoordiging verliest in feite haar medewetgevende bevoegdheid, wanneer internationale regelingen worden getroffen op terreinen, die vroeger nationaal werden afgedaan. Zij ziet voorts haar medezeggenschap teloor gaan op die gebieden van het buitenlandse beleid, waar internationale ‘policy making bodies’ optreden. Als zodanig kunnen bv. de NAVO en de drie Europese Gemeenschappen worden beschouwd.

Anderzijds is het niet moeilijk vast te stellen, dat vele geordende maatschappelijke geledingen in Nederland ten onrechte medezeggenschap op legislatief terrein en de mogelijkheid van publieke controle op bestuurlijk gebied missen. Dit leidt tot het ontstaan van overigens meestal honorabele ‘pressure groups’, die evenwel onder de dekmantel van de anonymiteit werken. Dat is niet gunstig voor de democratie.

Er moet iets aan de democratische instellingen in Nederland en daarbuiten gedaan worden, om de beide euvels te ondervangen. Voor wat het eerste euvel aangaat zou iets bereikt kunnen worden door het goed organiseren van het transnationale parlementaire toezicht in het kader van de Europese Gemeenschappen en evt. van de

[p. 5]

NAVO. Voor wat de drie zelfbesturende europese collectiviteiten betreft is dat mede van groot belang, omdat in haar kader t.z.t. rechtstreekse verkiezingen zullen worden gehouden. En reeds nu dreigt de internationale parlementaire democratie zoals deze zich manifesteert in het Europese Parlement te verschralen, nog voordat zij in de volkswil is gefundeerd.

Om het tweede euvel op te vangen, zullen in Nederland de bakens van de wetgeving radicaal moeten worden verzet.

De Kamer waarbij de Regering haar voorstellen van wet indient, zou een forum moeten zijn waar de niet politiek georganiseerde maatschappelijke organen en lichamen optreden. In zulk een Kamer zouden de vertegenwoordigers van de lichamen, die krachtens de Grondwet of de wet verordenende bevoegdheid hebben, overeenkomstig democratische normen publiekelijk van de opvattingen van hun mandanten kunnen getuigen. Zulk een opzet zou o.i. stellig stimulerend werken op een verdere uitbouw van de schrale Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie. Ook zouden in deze Kamer kunnen zetelen een beperkt aantal personen, die door en uit het midden van de vaste colleges van advies en bijstand, waarvan de Grondwet spreekt, worden verkozen. Nog zouden er deel van uit kunnen maken een aantal vertegenwoordigers van de lagere publiekrechtelijke organen in de staat (provincie, gemeente, waterschap, veenschap en veenpolder, enz.). Deze zouden b.v. door de Staten der provinciën kunnen worden aangewezen. Wij willen van deze ‘maatschappelijke’ Kamer geen corporatieve of organische vertegenwoordiging maken. De bedoeling is niet- controleerbare invloeden, die maatschappelijk van grote betekenis zijn, en als zodanig wettelijke erkenning hebben gevonden, in een duidelijk democratisch kader een zekere medeverantwoordelijkheid te verlenen, omdat zij mede beleidsbepalend zijn.

Na behandeling in deze Kamer wordt vervolgens het door de Regering al dan niet op instigatie dier Kamer gewijzigde voorstel in een door het volk rechtstreeks gekozen Kamer, die het voorstel kan amenderen, in volle openbaarheid afgedaan. Na toetsing van het voorstel aan de groepsbelangen, vindt toetsing aan het algemeen belang plaats.

De hier bepleite omzetting van de legislatieve orde heeft intussen alleen zin, wanneer naast de gebruikelijke incompatabiliteiten, nog uitdrukkelijk wordt vastgelegd, dat de leden van de kiescolleges voor het eerste forum niet tegelijk lid van de Volkskamer kunnen zijn.

Wat de verkiezing van de leden van deze laatste Kamer aangaat zij opgemerkt, dat men er goed aan zal doen legislatief stappen te ondernemen die een herschepping van de band tussen kiezer en gekozene beogen. Het verlies van kontakt tussen kiezer en

[p. 6]

gekozene is een der hoofdoorzaken van de verschraling van de democratie op het parlementaire vlak. Naar onze smaak moet de Regering, maar meer nog de Volksvertegenwoordiging, het initiatief nemen om ons kiesstelsel te democratiseren door op de grondslag van de evenredige vertegenwoordiging en uitgaande van het lijstenstelsel stappen te doen in de richting van het personenstelsel. Deze materie, die veel minder ingewikkeld is dan onze mathematische kiesrechtdeskundigen wel doen voorkomen, leent zich bijzonder goed voor een voorstel van wet uitgaande van vooruitstrevende jongere Kamerleden uit alle democratische partijen. De ouderen volgen dan wel.

Maar niet alleen in de parlementaire sfeer is de Staat afgeleefd en het huis uitgewoond. De tijd is gekomen om de provinciale indeling, die uit de middeleeuwen dateert en de gemeentelijke indeling, die op veel plaatsen aan oude heerlijkheden herinnert met haar bestuurlijke structuur, die meer dan honderd jaar statisch is gebleven, op de helling te brengen. Het moge merkwaardig klinken, maar omdat rivieren vaak grensoverschrijdend zijn, zou het zelfs kunnen, dat waterschappen dat ook worden. Daarvoor is hun keurs nu te eng. De roep naar regionale eenheden met bestuursbevoegdheden, die wat ons betreft in het geval van grensoverschrijdende rivieren ook verder mogen reiken dan onze grenzen, wordt sterker. In alle provincies neemt men streekbewegingen waar, die door sommige provinciale besturen met ware doodsverachting worden gepousseerd. Een recent voorbeeld op dit gebied is de onlangs tot stand gekomen ‘Stichting Streekbelangen Midden-Limburg’ waarin 26 gemeenten gaan samenwerken om de economische, sociale, culturele en recreatieve ontwikkeling van de streek te bevorderen.

Oprichting van regionale eenheden met bestuursbevoegdheid zal een terugtreden van de provinciale overheid tot gevolg hebben. Nu echter steden het gewicht van provincies hebben en hele streken boven zulk een gewicht uitgroeien, moet de provincie oude stijl enerzijds en de gemeente oude stijl anderzijds op de helling, om tot nieuwe regionale bestuurseenheden te komen, die rechtstreeks onderhandelingspartner van de centrale overheid zijn. Een en ander zou de bestuurlijke opzet van Nederland niet alleen verbeteren, maar vooral ook aan de besluitkracht en besluitvaardigheid van de lagere organen ten goede komen. Op deze basis zou een stuk ‘decentralisatie’ waarover zoveel mensen al zolang spreken en vergaderen, en die vele ambtenaren slapeloze dagen heeft bezorgd, kunnen worden verwezenlijkt.

Kan zo de besluitvaardigheid en de rentabiliteit van de lagere organen worden verhoogd, ook voor de centrale overheid moet wat worden gedaan. Zij mist bewegingsvrijheid op bestuurlijk terrein. Zij is legislatief onvoldoende bewerktuigd, om haar taak in de welvaartsstaat snel en effectief te vervullen. Dit euvel zal, ten dele althans, kunnen worden ondervangen door de wederinvoering van de zelfstandige algemene maatregel van bestuur, waarvan het terrein bij de wet moet worden afgebakend. Zulks een verbetering van de apparatuur van de Regering zou intussen gepaard moeten gaan met verhoging van de rechtsbescherming van de burger tegen overheidsdaden met rechtsgevolg.

Voor een hervorming van ‘de leiding van de staat’ (Van der Goes van Naters), vast te leggen in ‘nieuwe grondwetsartikelen’ (Romme), of in een geheel ‘nieuwe grondwet’ (Van Poll), bood de periode van ‘herstel en vernieuwing’ (Schermerhorn-Drees) kort na de oorlog ogenschijnlijk ‘staatkundige perspektieven’ (Molenaar). Pogingen daartoe mede door deze heren gedaan zijn in reactionair politiek vaarwater gestrand.

Toch was de democratie in de periode van gezagsschemering na het vertrek van de nationaal-socialistische ‘Wunderkinder’ minder in gevaar dan nu.

Op de Afsluitdijk, gebouwd in de magerste jaren voor de oorlog, bevindt zich een gedenkplaat, die vermeldt dat een levend volk aan zijn toekomst bouwt. Een volk, dat leeft bouwt ook aan de toekomst van zijn staat, en vooral in de vette jaren.

De democratische partijen in Nederland zouden de vernieuwing van het staatsbestel in haar verkiezingsvaandels voor 1963 moeten schrijven.