Hollands Weekblad. Jaargang 2

[p. 4]

De afstand tussen mens en provincie
R.A.V. van Haersolte

‘Er zijn elf provinciën, te weten Noord-Brabant, Limburg, Gelderland, Zuid-Holland, Noord-Holland, Zeeland, Utrecht, Friesland, Overijssel, Groningen en Drenthe’. Aldus artikel 1 van het ontwerp-provinciewet dat naar alle waarschijnlijkheid binnenkort de plaats van Thorbecke's ‘provinciale wet’ zal innemen.

Wie de parlementaire stukken opslaat zal in hoofdzaak beschouwingen over de volgorde van opsomming aantreffen. Aan het elftal wordt daarbij niet geraakt; dat ware heiligschennis. Toch kan men zich afvragen of werkelijk alle Nederlandse provinciën even heilig zijn. Groningen, Friesland, Drenthe, Utrecht, Zeeland - elk van deze gewesten vormt niet alleen een werkelijk ‘pays’ in de historische en lokaal-chauvinistische zin van het woord, maar ook bestuurlijk een ideale eenheid. Een niet te groot gebied met een niet te grote bevolking, zo ongeveer in de orde van grootte van een arrondissement, ja, inderdaad nagenoeg of geheel met een arrondissement samenvallend; een gebied met een duidelijk centrum dat werkelijk als hoofdstad wordt gevoeld. Wanneer men met de schaar ons land in ‘départements’ had willen verdelen had men het niet veel beter kunnen doen. Wij mogen de middeleeuwse vorsten, wier lot ons aan dit stel provinciën geholpen heeft, waarlijk wel in dankbaarheid gedenken.

Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Limburg hebben hogere bevolkingscijfers, terwijl ook van geen der laatstgenoemde drie gewesten gezegd kan worden dat het op één centrum georiënteerd is. Toch leven in deze (deels oude, deels jonge) gewesten te sterke provinciale gevoelens dan dat ooit de wens tot splitsing zou opkomen.

Met Noord- en Zuid-Holland is het echter wel wat anders gesteld. Er is geen mens ter wereld die zich Noord- of Zuid-Hollander voelt, of het zou de kamerbewaarder van de staten moeten zijn. Menige ‘streek’ binnen de Hollandse provinciën gevoelt meer eenheid dan de provincie zelf. De betekenis van de naam ‘Holland’ zelf is verwaterd in een mate waar de titel van dit weekblad getuigenis van aflegt. Bovendien is het oude graafschap reeds eenmaal gesplitst en heeft de term ‘Zuid-Holland’ bij die gelegenheid een inhoud gekregen die sterk afwijkt van de historische. Kortom, er valt aan Noorden Zuid-Holland uit een oogpunt van provinciale indeling niets te bederven.

Voor de West-Nederlander is de provincie eigenlijk geen realiteit meer. Het meest leeft zij waarschijnlijk nog voor hen die tot de kring der bestuurders van gemeenten of waterschappen behoren. Zij hebben geregeld te maken met gedeputeerde staten als instantie van toezicht en beroep. Doch de burger heeft ter provinciale griffie niet veel meer te halen dan zijn paspoort en zijn rijbewijs. Ziet hij daar op feestelijke dagen het geel-rood-geel of geel-rood-blauw van de gevel waaien, dan is dat meer de standaard van een bepaald overheidslichaam dan zijn eigen provincievlag.

Nu kan men zich ook moeilijk voorstellen dat een gebied als de provincie Zuid-Holland, waar bijna een kwart van alle Nederlanders woont, het voorwerp van warmere gevoelens zou kunnen zijn; noch dat een zodanig gebied een belangrijke eigen bestuurstaak tussen rijk en gemeente zou kunnen vervullen anders dan juist als instantie van toezicht en beroep. Noord- en Zuid-Holland zijn, in verhouding tot Nederland, daar eenvoudig te groot en vooral te volkrijk voor.

Dat is jammer, want juist in datzelfde westen van ons vaderland wordt luide geroepen om bovengemeentelijke lichamen voor het voeren van een actief en geïntegreerd beleid. Men bepleit hiervoor soms de instelling van bestuurskringen of districten (De commissie-Oud van de vereniging van Nederlandse gemeenten spreekt van stadsen streekgewesten). Hiermede zou het aantal verdiepingen van ons staatsgebouw tot vier of tot drie-met-wat-opkamertjes komen te stijgen, hetgeen wel veel is voor een klein land. Bovendien lijkt zo'n district als gangmaker op cultureel en maatschappelijk gebied weinig inspirerend. Het zou veel aardiger zijn wanneer we ook in het westen des lands wat kleinere provincies hadden, dichter bij de bevolking staand, dankbaarder voorwerp voor loyaliteit en daardoor beter in staat tot het vervullen van de rol van ge-

[p. 5]

meente-boven-de-gemeente welke het systeem van onze grondwet toch eigenlijk aan de provincie toedenkt.

Politiek is er op een herverdeling van Holland natuurlijk niet veel uitzicht, maar dat mag geen reden zijn het probleem niet eens te stellen. Wat zou er gebeuren, wanneer Noord- en Zuid-Holland (eventueel met wat Zuiderzeepolders) in een aantal kleinere provincies werden opgedeeld? Uit een oogpunt van provinciale autonomie zouden niet alleen zijzelf, maar ook de overige provincies hier uiteindelijk zij bij spinnen. De wens der provincies een bredere rol in het landsbestuur te spelen dan thans het geval is kan immers alleen in vervulling gaan wanneer niet negen-van-de-elf, doch alle het hiervoor nodige besloten karakter vertonen.

Natuurlijk zouden zich bij deze herindeling van Noord- en Zuid-Holland ook vele praktische moeilijkheden voordoen; bijvoorbeeld het probleem van de grote steden. Een merkwaardig toeval heeft er voor gezorgd dat juist die gemeenten, welke naar inwonertal torenhoog boven al haar zusteren uitsteken en in de rij der provincies geen gek figuur zouden slaan, binnen de Hollandse monstergewesten zijn gelegen. Moet men van zo'n stad een provincie op zichzelf maken, gelijk men in Engeland, Duitsland of Scandinavië zou doen? Daarmee zou men haar randgemeenten - en dat zijn er langzamerhand heel wat - van een natuurlijk centrum beroven; bovendien is ons staats- en administratief recht niet berekend op een samenvallen van provincie en gemeente. De enige oplossing die overblijft is dat men Amsterdam, Rotterdam en Den Haag, naast Alkmaar, Haarlem en wellicht Dordrecht of Gouda, als gewone provinciehoofdsteden laat fungeren. Dat zulk een grote hoofdstad binnen een kleine provincie een wat dominerende rol dreigt te krijgen is een bezwaar dat ook bij de instelling van bestuurskringen of districten zou optreden en dat bovendien door de voortschrijdende urbanisatie van het platteland wel iets van zijn scherpe kantjes zal verliezen.

Er is nog een bezwaar van niet te onderschatten betekenis dat tegen een herverkaveling van Holland zou kunnen worden aangevoerd. In de bovenstaande beschouwingen is namelijk gerekend buiten degene die in Nederland steeds onze waard is, namelijk het water. Een land dat gewoon boven de zeespiegel is gelegen pleegt te worden verdeeld in provincies en gemeenten, en daarmee uit. Wil men de grenzen wijzigen, dan behoeft men behalve met de traditie slechts rekening te houden met demo- en sociografische criteria. Nederland is echter ook nog verdeeld in waterschappen, gemeenschappen welker territoir is afgebakend naar technische maatstaven, los van de menselijke bewoning. De grenzen van de waterschappen lopen dwars door dorpen en steden, midden door Amsterdam en Rotterdam. Vandaar dat waterschap en gemeente twee onderscheiden lichamen zijn.

Een Nederlandse provincie is belast met het toezicht op een aantal gemeenten en een aantal waterschappen. In het ideale geval moet haar grens dus zowel met gemeenteals met waterschapsgrenzen samenvallen. Het een is echter niet altijd met het ander te rijmen. In feite vallen de provinciegrenzen wél met gemeentegrenzen, maar niet met waterschapsgrenzen samen. Er zijn dus interprovinciale waterschappen, die onder interprovinciaal gezag staan. Zij vormen als het ware de rafelige rand van de provincie. En hoe meer men het land nu in provincietjes zou verknippen, hoe meer rafelige randen er zouden ontstaan en hoe minder de gemeentelijke en de waterstaatkundige indeling elkaar zouden dekken. Elke nieuwe provinciegrens schept nieuwe interprovinciale waterschappen en dus nieuwe administratieve complicaties.

De provinciale indeling in een land als het onze moet dus aan twee tegenstrijdige eisen voldoen. De waterstaat eist natuurlijke grenzen (of liever gezegd waterstaatkundige grenzen, want de natuur is in deze ver te zoeken); de overige bestuurstaken eisen een aanpassing van de grenzen aan de bewoning. Harmonisatie van deze belangen lijkt slechts mogelijk in het kader van de ‘kleinste gemene omvatting’, dus van een vrij grote provincie. Maar als men op deze grond provincies zou willen handhaven met een zo hoog bevolkingscijfer dat zij eigenlijk niet meer geschikt zijn voor de uitoefening van culturele en maatschappelijke taken, dan ware dit een toekennen van een onevenredige invloed van één tak van overheidsdienst op de indeling van ons land.

Is er nu niet een andere oplossing denkbaar? Laat mij beginnen het probleem nog even kort samen te vatten in de volgende bewoordingen: aan de provincie als super-

De tekeningenserie (‘Heren’) in dit nummer is van Peter Vos

[p. 6]

waterschap worden andere geografische eisen gesteld dan aan de provincie als supergemeente. Noord- en Zuid-Holland voldoen niet helemaal aan de eerstgenoemde en helemaal niet aan de laatstgenoemde eisen. Daardoor ontstaat een vraag naar bestuurskringen of districten als meer levende supergemeenten. Is er een alternatief denkbaar dat de provinciën in staat stelt die rol te vervullen zoals ze dat in het overig deel van Nederland doen?

Wel, als we de zaak nu eens omkeerden, en aan de Hollandse provincies die omvang gaven welke zij voor de vervulling van haar niet-waterstaatkundige taken nodig hebben. De districten voor de uitoefening van die taken sparen we dan uit. Daar staat dan tegenover dat de provinciegrenzen in sommige gevallen uit waterstaatkundig oogpunt wat ongelukkig zullen uitvallen, zodat op waterstaatgebied speciale districten nodig zijn. Maar dat is niet zo erg, want de (natte) waterstaat is één duidelijk bepaalde en begrensde taak, voor welker behartiging een z.g. doelcorporatie in de vorm van een interprovinciaal samenwerkingslichaam kan worden gekozen (zoals de Hollanden en Utrecht er thans een voor de Bescherming Bevolking hebben). Er dreigt dan niet in sommige streken de groei van een compleet vierde bestuursniveau.

Stel dat er een waterstaatkundig begrensbaar areaal, bijvoorbeeld een bepaalde groep van hoogheemraadschappen is, welke het gebied van de provincies A en B benevens een deel van provincie C beslaat, dan zouden die provincies een samenwerkingslichaam voor de waterstaat van dit complex kunnen instellen. Zulks behoeft noch provincie C te beletten voor de rest van haar grondgebied deze taak zelf of in een andere kongsi uit te oefenen, noch provincie D (met haar fraaie natuurlijke grenzen) er van te weerhouden het helemaal zelf te doen.

In totaal zal het aantal der bovenwaterschappelijke lichamen in deze tijd van waterstaatkundige schaalvergroting wel niet boven de huidige elf vermeerderd behoeven te worden. Dat ik ten opzichte van de andere overheidstaken wèl voor vermeerdering van het aantal (Hollandse) provincies pleit moge in een tijd die ook op maatschappelijk gebied een schaalvergroting zonder weerga kent een anachronisme lijken. Maar juist in de tijd waarin de roep om bovengemeentelijke bestuurslichamen luider en luider wordt is het denkbaar dat de provincie de kansen die zij als sub-land heeft gemist als super-gemeente alsnog kan halen, juist dank zij de schaalvergroting. Aan de provincie zou dan de toekomst zijn.