De Gids. Jaargang 169

[p. 884]

J.J. Vis
Democratie in Nederland

Het is met de democratie in Nederland als met de tomaten uit het Westland. Het lijkt heel wat, en er wordt ook hoog over opgegeven, maar de echte kenners lopen er niet warm voor en prefereren iets anders.

Nederlanders hebben inmiddels ruim tachtig jaar kiesrecht en maken daar over het algemeen serieus gebruik van. Maar door wie en op welke manier het land wordt bestuurd - dat zijn onderwerpen waarover zij weinig te vertellen hebben. Volgens de meest platte definitie van democratie, ‘government of the people, by the people, for the people’, zijn we geen democratie. We hebben inspraak - dat wel. En de rest laten we over aan een elite, de beroepspolitici.

De elite is niet gesloten. Je kunt er makkelijk in komen. Er zijn weinig landen waar iemand als Ayaan Hirsi Ali binnen de kortste keren parlementslid wordt en ook nog een kabinetscrisis veroorzaakt. Het kost ook niet veel moeite om minister te worden. Je hoeft niet op een bepaalde school te hebben gezeten of een speciaal netwerk te hebben. Een beetje partijpolitiek activisme is meestal voldoende om in de buurt van het pluche te komen. Opmerkelijk is trouwens dat de geschikte kandidaten vaak weigeren.

Het democratisch tekort - niet kunnen beslissen over komen en gaan van bestuurders - wordt ook nogal aardig gecompenseerd door een stuk of wat waardevolle dingen. We hebben een hoog welvaartsniveau en blijven tot op hoge leeftijd gezond; de arbeidsvrede is groot, er wordt weinig gestaakt; het bestuur is mild en makkelijk toegankelijk, de rechtspraak is niet corrupt; de criminaliteit loopt terug; de bewoners zijn nog steeds vrij ordelijk en verdraagzaam. De grondrechten liggen van oudsher hoog in de markt. Dat Nederlanders lomp en ruw zijn is geen nieuwe ontdekking. We zijn het altijd geweest. Een Franse filosoof karakteriseerde de moerasdelta en zijn bewoners al twee eeuwen geleden als ‘canaux, canards, canaille’. Desondanks is voor heel wat vreemdelingen een verblijf in Nederland nog steeds een verademing.

Toch is er veel gemor over de kwaliteit van ons bestel. Het voldoet niet erg aan de verwachtingen. Het is onoverzichtelijk, maakt veel praatjes, presteert weinig en is nauwelijks geïnteresseerd in wat de kiezers echt bezighoudt. Volgens sommigen is er daarom sprake van een veenbrand die maar voortwoekert en ooit boven de grond zal komen als een gevaarlijke uitslaande brand. Recente pogingen om het bestel aan te passen, te vereenvoudigen of te moderniseren zijn mislukt. Eens te meer is gebleken dat Nederland behept is met een institutioneel immobilisme en dat de gevestigde orde zich niet van het pluche laat duwen.

Toonaangevende Europese landen als Engeland, Frankrijk en Spanje, maar ook wat minder toonaangevende als Denemarken en Zweden, waren al voldragen eenheden lang voordat de democratische neigingen doorbraken.

In Nederland ging het heel anders. Tot 1795 was het een confederatie met een omvangrijk wingewest (Staats-Vlaanderen, Staats-Brabant

[p. 885]

en de vestingen Venlo en Maastricht). In de Bataafs-Franse tijd werd het bestuur onder Franse dwang gemoderniseerd en na Napoleons nederlaag bij Waterloo werd de erfprins van Oranje gepromoveerd tot koning van een middelgroot koninkrijk dat als blokkade moest dienen tegen het eigengereide Frankrijk.

In 1839 was het alweer afgelopen en pas toen kreeg ons koninkrijkje zijn huidige grenzen - al bleven de Limburgers lang ontevreden omdat ze zich eerder Belgen of Duitsers voelden dan Nederlanders.

Het Nederland van vandaag is helemaal niet zo oud als wij vaak denken. Het is net zo oud als België en heeft niet veel traditie om op terug te vallen.

Een republiek die monarchie werd - meestal is het andersom. De Tachtigjarige Oorlog en de Gouden Eeuw mogen dan roemrucht zijn, maar dat hebben we er vooral van gemaakt bij gebrek aan iets anders - het is vooral een Hollandse en protestantse affaire, de Zuid-Nederlandse katholieken hebben er weinig mee.

Onze identiteit als natie is zwak ontwikkeld. Het identiteitsbepalende element bij uitstek, de taal, wordt in ruime mate aan de andere kant van onze landsgrens gesproken. Van de ruim 21 miljoen Nederlandssprekenden wonen er ongeveer 5 miljoen in Vlaanderen en juist daar is onze taal identiteitsbepalend geworden - maar dan voor iets anders dan de Nederlandse natie.

Ook de grondwet is arm aan identiteitsbepalende onderdelen. Een mooie preambule zoals in de Duitse of de Franse grondwet ontbreekt. We hebben een driekleur en een volkslied, maar die staan niet in de grondwet. We hechten er geen grondwettelijke waarde aan. Dat we een koninkrijk zijn, wordt pas in het 24e artikel van de grondwet duidelijk. De grondwet zwijgt over de hoogste macht in het land. Dat we een democratie zijn, kun je nergens in de grondwet lezen; zelfs het belangrijkste parlementaire recht, de vertrouwensregel, hebben wij nooit een plaats in de constitutie gegund. Dat een kabinetsperiode net zo lang duurt als de zittingsduur van het parlement is niet op enig grondwettelijk voorschrift gebaseerd. En hoe een kabinet tot stand komt is al helemaal niet uit de grondwet af te leiden. De grondwet rept wel van een hoofdstad, maar wie dacht dat daar het parlement, de regering, het staatshoofd en de buitenlandse ambassades zouden zitten, komt bedrogen uit. Volgens de Franse encyclopedie Larousse hebben we dan ook twee hoofdsteden: Amsterdam en La Haye.

Waarom al die omissies? Is het gebrek aan interesse of zitten er meningsverschillen achter die we liever laten rusten?

Het officiële Nederland heeft geen rotsvaste fundamenten. Toen Thorbecke in 1848 de grondwet moderniseerde - in navolging van wat in België en Frankrijk al bestond - was ons land nog een archipel van regio's die weinig met elkaar te maken hadden. Holland was dominant; de handelsrelaties van deze ene provincie met het buitenland waren belangrijker dan die met de rest van Nederland. De verschillen tussen de regio's waren zeer groot, de communicatie was gebrekkig. De rivieren waren breed, straatwegen smal en het snelste vervoersmiddel was nog steeds de trekschuit of de postkoets.

De integratie van al die regio's tot een gemeenschappelijk land, tot een bepaalde natie, begon pas in het laatste kwart van de negentiende eeuw, dat wil zeggen in dezelfde periode waarin het parlement een rol ging spelen en het politiek-bestuurlijke bestel zich ontwikkelde. Het ging moeizaam; toen de laatste mannelijke telg van het huis Oranje-Nassau was overleden (Willem iii in 1890) dacht men in veel Europese hoofdsteden dat het strookje grond tussen de grens van Hannover en de Noordzee zich zonder veel moeite zou laten inlijven door het nieuwe grote Duitse keizerrijk.

Dat het anders ging was vooral te danken aan de kordate regentes Emma, die met haar lieftallig koninginnetje in spe het land in trok en een ontroering teweegbracht die de Nederlanders deed beseffen dat er een koninghuis was en een volk. Wilhelmina's verjaardag - 31 augustus - werd opgewaardeerd tot een nationale feestdag. Dat was een vrolijk novum.

[p. 886]

De eenwording van Nederland en de bestuurlijke modernisering verliepen langzaam en zonder revoluties. In 1848 kwam het proces op gang - niet omdat in Den Haag de revolutionairen te hoop liepen, maar omdat in Parijs de koning werd weggejaagd en zijn Nederlandse collega geen risico wilde lopen.

Thorbecke bracht meer dan de Nederlanders toen vroegen. De belangstelling voor het belangrijkste resultaat, de rechtstreekse verkiezing van de Tweede Kamer, was gering; bij de verkiezingen ging ongeveer de helft van het toch al geringe electoraat stemmen. Dat veranderde in het laatste kwart van de negentiende eeuw - toen steeds meer mensen konden lezen en schrijven, de kranten goedkoper werden, het spoorwegnet zich over Nederland uitbreidde, de interne handel opleefde door het afschaffen van tollen en lokale accijnzen en de bevolking iets verder kon kijken dan de grens van de eigen gemeente. Pas toen ontstonden er vragen die het volk als geheel aangingen, pas toen ontstond er zoiets als een Nederlandse natie - zou men denken.

Eigenlijk gebeurde er iets anders: er werden volksdelen zichtbaar die er altijd wel waren geweest, maar die door het ontbreken van een landelijke samenhang tot dan toe onzichtbaar waren gebleven: de katholieken in het zuiden die hun eigen identiteit wilden beschermen tegen de protestantse en liberale bovenmoerdijkers, de gereformeerde kleine luiden die zichzelf beschouwden als de kern van de natie en het liberalistische kwaad flink te lijf gingen, de liberalen als de erfgenamen van het Verlichtingsdenken - al vormden zij eerder een verzameling individuen die meenden dat de staat en de gemeenschap vooral sterk gescheiden moesten blijven. Aan het einde van de negentiende eeuw meldden zich ook de socialisten, die zich als vaterlandslose Gesellen al helemaal niet bij de natie betrokken voelden. Rood tegen Oranje.

Onze nation building was eigenlijk het bouwen van volksdelen, het oprichten van zuilen, die elkaar voortdurend als gevaarlijk afschilderden, maar elkaar ook gevangenhielden, want elk volksdeel dankte zijn legitimatie aan de andere volksdelen - zonder liberalen geen socialisten, zonder katholieken geen gereformeerden.

Voetvolk geleid door een elite. Zo was het bij de katholieken, zo was het bij de gereformeerden, zo werd het bij de socialisten. Toen de burgers eindelijk het algemeen kiesrecht kregen (de mannen in 1917, de vrouwen in 1922) waren de zuilen al zo sterk verankerd dat er gekozen werd voor een stelsel dat de politieke elite intact liet en slechts wijziging in de onderlinge krachtsverhoudingen registreerde: de evenredige vertegenwoordiging.

De evenredige vertegenwoordiging (e.v.) is het eerlijkste stelsel ter wereld, maar het levert nooit echte overwinnaars en verliezers op. Het is per definitie uitslagloos en produceert nooit een ‘alternative government’. Wat Andrew Jackson eens riep, ‘throw the bastards out’, zou in Nederland geen slogan kunnen zijn, want zoiets lukt bij ons nooit. De verkiezingsuitslag is bij ons niet het einde van een bepaald proces, maar juist het begin. De elite krijgt nieuwe kaarten in handen met veel of weinig troeven en dan begint het spel van de kabinetsformatie. De burger wacht af en ziet vroeg of laat wie er nu weer naast de Koningin op de trappen van het paleis mogen staan.

Je kunt het ook nog anders zeggen. In de periode van het vierjarige districtenstelsel (1887-1917) produceerden de kiezers óf een linkse meerderheid (liberalen en socialisten) óf een rechtse (de confessionelen). Het electoraat besliste.

In 1917 was dat afgelopen. Dat was niet zo onlogisch, want de tegenstelling waarop het onderscheid was gebaseerd - de schoolstrijd - was achterhaald door de grondwettelijke gelijkstelling van het bijzonder en het openbaar onderwijs: de pacificatie. Maar het nieuwe stelsel blokkeerde de mogelijkheden voor de ontwikkeling van andere onderscheidende tegenstellingen, bijvoorbeeld conservatief-progressief. De verkiezing veranderde van machtsbeslissing in opiniepeiling.

Dat is niet zonder ironie: op het moment dat alle burgers het kiesrecht kregen verloor het zijn beslissende betekenis. De beslissende macht verhuisde naar de partijpolitieke elite en kreeg daar

[p. 887]

een constitutionele bescherming doordat behalve het kiesrecht ook het kiesstelsel in de grondwet werd opgenomen. Dat is uniek, zeker als het gaat om een zo moeilijk te veranderen grondwet als de Nederlandse.

De e.v. past uitstekend in de Nederlandse mentaliteit. Het is de staatsrechtelijke expressie van het ‘polderen’. Iedereen mag naar verhouding meepraten en dan moet er altijd wel een compromis uit komen.

Daar valt veel goeds van te zeggen. Maar er zitten ook negatieve kanten aan. De e.v. levert een politieke cultuur op die fundamentele beslissingen ontwijkt en risicomijdend is. Belangrijke beslissingen worden lang uitgesteld. En als ze worden genomen, zijn ze zeer gecompliceerd en moeilijk uit te voeren. Soms worden ze helemaal niet uitgevoerd en blijft de oude situatie (dat noemen we gedogen) gehandhaafd.

In een klein land zonder imperiale ambities is dat niet zo erg, maar als de samenleving in een versnelling geraakt - bijvoorbeeld door de komst van veel immigranten - hebben we veel moeite met structurele aanpassingen.

In die cultuur passen geen digitale ja-neebeslissingen zoals het rechtstreeks kiezen van bestuurders of het beslissen per referendum - want daarbij gaat het steeds gaat om totale winst of verlies, niet om relatieve.

Er ontwikkelt zich ook een bepaalde electorale mentaliteit. De kiezer weet heel goed dat de beslissingen niet bij hem liggen en dat hij dus nooit de volledige consequenties van zijn stemgedrag zal ondervinden. Zijn verantwoordelijkheidsgevoel voor de publieke zaak zal daardoor eerder kleiner worden dan groter.

Willen wij het anders?

Tot dusver niet echt.

Er zijn in de recente geschiedenis een stuk of wat interessante momenten aan te wijzen waarop het anders had kunnen gaan en een herverkaveling van het politieke landschap tot meer duidelijkheid had kunnen leiden, en dus tot meer kiezersinvloed.

Het eerste moment was de kabinetsformatie in 1913. Liberalen en socialisten behaalden bij de verkiezingen in dit jaar samen een meerderheid, maar de sdap durfde een coalitie met de ‘burgerlijke’ partijen niet aan en liet de kans lopen. De socialisten achtten zichzelf nog te klein en gokten op groei na invoering van het algemeen kiesrecht. Maar dat werd een teleurstelling: vooral de confessionelen gingen na de invoering daarvan met de winst strijken. Zij behaalden een meerderheidspositie die ze pas in de jaren zestig zouden verliezen: tot op heden dertien christendemocratische premiers, drie sociaal-democratische en nul liberale.

Het tweede moment leek te komen in 1918, toen Troelstra, onder de indruk van de revolutie in Duitsland, op een revolutie in Nederland zinspeelde. Maar hij vergiste zich; het enige gevolg was dat de sdap in de ogen van de burgerlijke partijen langdurig verdacht bleef. Pas in 1939, met de Tweede Wereldoorlog in aantocht, mochten de sociaal-democraten meeregeren.

Na de oorlog hoopte de PvdA op een doorbraak van protestantse en katholieke arbeiders. Maar er kwam weinig van terecht: de PvdA was in de ogen van de confessionele arbeiders nauwelijks minder socialistisch dan de oude sdap en de meeste bleven dan ook waar ze al waren.

In de jaren zeventig kwam er een volgende poging. Er werd door PvdA, d66 en ppr een schaduwkabinet-Den Uyl gevormd dat bij de verkiezingen van 1972 naar een meerderheid streefde. Dat mislukte, maar het kabinet kwam er toch, dankzij confessionele medewerking tegen wil en dank. De progressieve samenwerking was bedoeld als aanloop naar de vorming van een grote progressieve volkspartij, maar daar moest het PvdA-congres niets van hebben.

De voorlopig laatste poging tot herverkaveling werd ondernomen aan het eind van de vorige eeuw: met de Paarse kabinetten-Kok i en-Kok ii. Voor het eerst sinds de invoering van het algemeen kiesrecht waren de christen-democraten in de oppositie. Maar de coalitie van PvdA, vvd en d66 was geen blijvertje en tot een echte herverkaveling van het politieke landschap kwam het ook toen niet.

[p. 888]

En zelfs de roerige entree van Fortuyn en zijn politieke erfgenamen heeft het politieke landschap niet structureel veranderd. Aan de vooravond van de komende verkiezingen - in november - lijkt veel op het oude: de PvdA is huiverig voor samenwerking met partijen aan de linkerkant en mikt op een coalitie met het cda. Maar Balkenende c.s. willen liever met de vvd. De kans op een christen-democratisch/liberale meerderheid is klein en een geschikte derde partner ligt niet voor het grijpen - d66 is vrijwel non-existent en kan niet de lakei zijn die het in 2003 nog was. Het zal dus wel Bos én Balkenende worden in plaats van Bos óf Balkenende.

Behalve de pogingen tot herverkaveling zijn er pogingen geweest om de positie van de kiezer te versterken: de kroonjuwelen van d66.

Het succes was miniem, want voor de belangrijkste veranderingen was wijziging van de grondwet nodig en die kan makkelijk worden geblokkeerd - 26 tegenstemmen in de Eerste Kamer zijn al voldoende (nog minder zelfs, want ingevolge de grondwet gaat het niet om eenderde van het grondwettig aantal leden, maar om eenderde van het aantal leden voor het vereiste quorum, en dat is 38 leden).

Niet minder dan drie staatscommissies en een aantal andere gremia hebben sinds de jaren zestig voorstellen gedaan die betrekking hadden op de verkiezing van de formateur door het electoraat, de verkiezing van de premier door de Tweede Kamer, een gematigd districtenstelsel passend binnen de evenredige vertegenwoordiging, de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester, de invoering van een facultatief correctief referendum, de dualisering van het gemeentelijk bestuur (de scheiding tussen bestuur en controle) met de mogelijkheid van wethouders van buiten de raad.

Alleen de dualisering van het gemeentelijk bestuur heeft het staatsblad gehaald, en dan vooral omdat het hier niet ging om een grondwettelijk onderwerp. Alle andere voorstellen - waarvoor vrijwel steeds grondwetsherziening nodig was - leden onderweg schipbreuk. De voorstellen inzake de formateur, de premier en het kiesstelsel hebben het zelfs nooit tot een wetsontwerp gebracht; al in het voortraject belandden ze in de prullenmand. Met de voorstellen inzake het correctief referendum en de burgemeestersverkiezing liep het aanvankelijk iets beter - totdat de Eerste Kamer bij de tweede lezing van de daartoe benodigde grondwetsherzieningen een spaak in het wiel stak.

In de nacht van Wiegel, 18/19 mei 1999, verwierp de Eerste Kamer met één stem meerderheid (de stem van Wiegel) de grondwetsherziening voor invoering van het facultatief correctief referendum. Dat was onverwacht, want zowel bij de vorming van Kok i als bij die van Kok ii was de Tweede Kamerfractie van de vvd akkoord gegaan met regeerakkoorden waarin invoering van het referendum was opgenomen. Dat uitgerekend Wiegel, erelid van de vvd, dit voorstel zou torpederen, lag niet in de lijn der verwachtingen.

Na die nacht brak een korte kabinetscrisis uit, die gelijmd werd nadat d66 akkoord gegaan was met de introductie van een tijdelijke referendumwet die van kracht zou blijven tot 1 januari 2005, zijnde het tijdstip waarop naar toen nog werd gedacht een grondwettelijke voorziening werkelijkheid zou kunnen zijn. Het liep anders: de grondwettelijke voorziening bleef uit en de tijdelijke referendumwet bestaat niet meer.

Het lot van de rechtstreeks gekozen burgemeester leek veel op dat van het referendum. Weer was het de Eerste Kamer die blokkeerde, en weer kwam de beslissende stem uit onverwachte hoek, namelijk de PvdA-fractie. In de Tweede Kamer was de PvdA zonder morren akkoord gegaan, maar in de Senaat dacht men er heel anders over.

Dat was vreemd.

De Nederlandse grondwet schrijft voor dat de burgemeester door de Kroon wordt benoemd. Om van die Kroonbenoeming af te komen is dus in elk geval schrapping van die bepaling nodig. Wie dan vervolgens de burgemeester

[p. 889]

zal aanwijzen kan bij gewone wet worden geregeld. De regering koos voor alleen maar schrappen; daarna zou men in de gemeentewet het vervolg kunnen bepalen: benoeming door de raad of verkiezing door de bevolking.

Noodlottig voor het schrappingsvoorstel was dat na de aanvaarding door de Tweede Kamer de discussie zich helemaal toespitste op de rechtstreekse verkiezing of niet - hoewel dat best te vermijden was. De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing van het kabinet-Balkenende ii, Thom de Graaf (die in 1999 als fractievoorzitter van d66 de teloorgang van het referendumvoorstel had meegemaakt en ten slotte akkoord was gegaan met de restauratie van Kok ii door middel van de tijdelijke referendumwet), trok het land door met de slagzin ‘De gekozen burgemeester on tour’, want na de schrapping van de grondwetsbepaling zou hij pijlsnel een wijziging van de Gemeentewet indienen om de rechtstreekse verkiezing te realiseren. Dat wekte zo veel weerstand dat de burgemeesterslobby te hoop liep bij de Eerste Kamer en daar een gewillig oor vond bij de PvdA-fractie.

Dat uitgerekend Ed van Thijn, die in de jaren zeventig veel opvattingen van het toenmalige d66 steunde, het fatale standpunt verwoordde verbaasde vriend en vijand. Het vervolg zal men zich herinneren: De Graaf trad af, maar het daaropvolgende d66-congres hield de coalitie overeind. Er werd een ‘paasakkoord’ gesloten, waar weinig van terechtkwam, want nauwelijks een jaar later liet d66 het kabinet vallen vanwege heel iets anders: de blijvende steun van cda en vvd voor minister Verdonk in de kwestie-Ayaan Hirsi Ali.

Wiegel bij het referendumvoorstel, Van Thijn bij het burgemeestersvoorstel - twee politieke tegenvoeters, maar eensgezind in het blokkeren van veranderingen die eigenlijk helemaal niet zo revolutionair waren. De drempel voor het referendum was door de Tweede Kamer zo opgehoogd dat een referendum alleen zou kunnen worden gehouden als grote nationale organisaties zich daarvoor zouden hebben ingespannen. Voorbeelden: de vakbeweging, de anwb en grote sportorganisaties. Dat kabinet en parlement wetgeving tot stand zouden brengen die zozeer tegen de opvatting van dit soort organisaties in zou gaan is slecht voorstelbaar.

De gekozen burgemeester is ook allerminst staatsrechtelijk revolutionair. In tal van landen bestaat hij; Nederland is een aantal malen door de Raad van Europa gekapitteld omdat de benoemde burgemeester strijdig is met de Europese opvatting van democratie. Maar het is waar: als de burgers beslissen en niet langer de politieke elite, dan is er sprake van machtsverlies. Iedere poging tot introductie van plebiscitaire elementen in ons bestel leidt tot hardnekkig verzet van de gevestigde orde.

Zijn plebiscitaire elementen misschien zo wezensvreemd dat ons bestel ze niet kan verdragen? Er zijn drie verschijnselen die daartegen pleiten.

Het eerste is het Euroreferendum - hoe gebrekkig en slecht geregisseerd het ook was. Het tweede argument is het grote aantal lokale referenda dat inmiddels is gehouden. Ruim zestig gemeenten hebben inmiddels een referendumverordening en niets wijst erop dat het aantal zal afnemen. Steeds weer zijn er geëngageerde en goed toegeruste burgers die een referendum initiëren en daarmee de vertegenwoordigende democratie van plebiscitaire elementen voorzien zonder dat er moord en brand wordt geschreeuwd. Het derde argument is de interne democratisering van de politieke partijen. Het oude stelsel van coöptatie - relict van de ouderwetse politieke sociëteit - raakt in onbruik. Lijsttrekkers worden meer en meer gekozen door het gehele partij-electoraat. Het is een ontwikkeling die zich niet meer laat terugdraaien, ook al maakt het partijen kwetsbaar omdat kandidaten voor het lijsttrekkerschap vaak verschillende stromingen binnen de partij representeren.

Op lokaal niveau en binnen de politieke partijen gaat het echter niet om het allerbelangrijkste in politicis.

[p. 890]

Op het hoogste politieke niveau handhaaft Nederland nog steeds zijn traditionele bestuurlijke immobilisme. Toch zijn er omstandigheden aan te wijzen die langdurige voortzetting van dat immobilisme minder waarschijnlijk maken. De vooronderstellingen waarop ons stelsel zich baseert zijn immers grondig veranderd.

(1) Individualisering en ontkerkelijking hebben het verzuilde partijstelsel ernstig aangevreten. De drie hoofdstromingen bestaan nog wel, maar hebben een electoraat dat zeer vluchtig is geworden. De rustige zekerheid van de politieke families met vaste aanhang heeft plaatsgemaakt voor een onrustige kiezersmarkt waar politieke ondernemers met talent grote winst kunnen behalen. Pim Fortuyn heeft laten zien dat de gevestigde orde daar hulpeloos op reageert.

Het is zeer de vraag of bij een voortgezette dynamisering van het electoraat de evenredige vertegenwoordiging, die nieuwkomers zo makkelijk toegang verleent, buiten discussie zal blijven.

(2) Het verzuilde electoraat kende vooral een sterk rechtstreeks engagement met de eigen zuil. Het engagement met de res publica (de publieke zaak, het openbaar domein) als geheel verliep via de elite van de zuilen en had voor het voetvolk een indirecte betekenis.

Zowel het rechtstreekse als het indirecte engagement is grotendeels verdwenen. Typerend symptoom is de neiging om de overheid niet meer te zien als een instelling die de gehele samenleving overspant (zoals het woord ‘overheid’ eigenlijk ook al suggereert) maar als één van de spelers (de bv Nederland) op het maatschappelijk veld, vergelijkbaar met allerlei andere maatschappelijke organisaties. Ambtenaren hebben lang een aparte rechtspositie gehad, verschillend van die van de werknemers in het bedrijfsleven. Nu werken ook zij onder een cao. Symptomatisch is ook de trend om een eind te maken aan het leerstuk van de strafrechtelijke immuniteit van de centrale overheid. Net als alle andere maatschappelijke deelnemers moet ook de overheid bestraft kunnen worden, dat is een kwestie van rechtvaardigheid - aldus een gangbare opvatting die overigens voorbijgaat aan het probleem van de sanctie. Je kunt de overheid geen vrijheidsstraf opleggen, en een boete heeft weinig zin omdat de burgers daar financieel voor opdraaien. Let wel: het gaat hier niet om ambtsmisdrijven van aanwijsbare ambtenaren, maar om nalatigheden van de overheidsinstelling zonder dat er van een ambtsmisdrijf sprake is. In de klassieke opvatting is de strafrechtelijke immuniteit gekoppeld aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Als er grote verwijtbare fouten zijn gemaakt, wordt de minister in het parlement ter verantwoording geroepen, waar hem het vertrouwen kan worden opgezegd. Het is opmerkelijk dat de neiging om de overheid strafrechtelijk aan te pakken parallel loopt met de verminderde werking van de ministeriële verantwoordelijkheid (de ‘sorry-democratie’ met de welsprekende oneliner ‘niet aftreden maar optreden’).

Het ontbreken van engagement met de res publica leidt historisch bezien tot verlies van overheidslegitimatie en maakt het bestel vatbaar voor fraude en corruptie.

(3) Ook in andere opzichten zijn er veranderingen: zowel de staande als de zittende magistratuur heeft te maken met toenemende kritiek, niet alleen van het grote publiek, maar ook uit het parlement. Vaak is de kritiek verpakt als kritiek op de rechtsstaat, waarmee dan wordt bedoeld dat veel misdrijven onopgelost blijven of niet zwaar genoeg worden bestraft. De deelneming van leken aan de strafrechtspraak wordt door sommige politici met hartstocht bepleit.

Opmerkelijk is ook de verschoven betekenis van de grondrechten. Van oudsher gelden rechten als de drukpersvrijheid, de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van godsdienst als garanties van de burger tegen overheidsoptreden. Maar er is een sterke trend om deze rechten ook te beschouwen als rechten tussen burgers onderling. Zo raakt de vrijheid van meningsuiting geperverteerd in het recht om een ander te beledi-

[p. 891]

gen. Als de belediging te erg is kan de beledigde immers altijd naar de rechter gaan - zo is de redenering. Het is een benadering die voorbijgaat aan de existentiële voorwaarde voor het samenleven binnen een samenleving, namelijk dat wij elkaar hebben te verdragen. (Als het waar zou zijn dat ons volk een gelukkig gezin is met de verjaardag van de koningin als feestdag van de natie, dan past het al niet om elkaar te beledigen...) Te veel nadruk op de horizontale betekenis van de grondrechten desintegreert de samenleving.

(4) Zowel in het parlement als op regeringsniveau loopt de ervaring terug door een groot personeelsverloop. In het parlement heeft het verloop zelfs een recordhoogte bereikt. Ook als men de grote winst en het verlies van de lpf buiten beschouwing laat, dan nog is het verloop groter dan tijdens de overgang van beperkt kiesrecht naar algemeen kiesrecht. De oorzaak is niet alleen de grote variatie in politieke aanhang, maar ook de neiging om het Kamerlidmaatschap niet meer te zien als een bijzonder ambt gebaseerd op vertrouwen van een aantal kiezers, maar als een aantrekkelijk onderdeel van de persoonlijke carrière. Ook op regeringsniveau is het verloop groot geworden. De meeste ministers houden het na vier jaar wel voor gezien. Dat we nu een premier hebben zonder voorafgaande ministeriële ervaring is hoogst uitzonderlijk.

Het ontbreken van veel ervaring maakt het bestuur onzeker en vatbaar voor schijnoplossingen.

(5) De communicatie tussen parlement en publiek is veranderd. Het aantal landelijke dagbladen is meer dan gehalveerd. De nog bestaande kranten geven geen verslag meer van het parlementaire debat, maar beschouwen het parlement als een van de vele nieuwsbronnen. Kamerleden en ministers hebben steeds meer de neiging om met nieuws te komen op de plaatsen en tijden die maximale aandacht opleveren. Dat zaken van landsbelang thuishoren ‘on the floor of the House’ is voor menig spindoctor geen richtsnoer. Lekkages zijn vaak voordeliger.

Van belang is ook dat de moderne communicatie verloopt via beelden en niet meer via woord en geschrift. De burger vergaart zijn kennis over het parlement via enkele radioen tvrubrieken en die bevatten vooral items die makkelijk de aandacht trekken. De politicus die serieuzer wil werken, moet vrezen voor zijn carrière. Fundamentele beschouwingen komen vaak niet verder dan de wanden van het parlement.

Wie nog wat te vertellen heeft zoekt een ander spreekgestoelte. Begrijpelijk, maar de parlementaire democratie wordt er niet sterker door.

(6) De politieke agenda wijkt af van veel dagelijkse zorgen in de grote steden. De officiële politiek klemt zich vast aan ongevaarlijke en kwantificeerbare onderwerpen als de hypotheekrente, de aow en de zorgverzekering. Het grote debat over het samenleven van oude en nieuwe Nederlanders wordt in Den Haag slechts incidenteel gevoerd, maar in de grote steden op het scherp van de snede. De polderformule werkt daar niet, omdat de nieuwkomers er niet in thuis zijn, een heterogene groep vormen met veel onderlinge tegenstellingen en de autochtonen aan het polderen geen boodschap meer hebben. Een eigen zuil zullen de nieuwkomers nooit vormen, omdat de voorwaarden die indertijd de verzuiling mogelijk maakten nu ontbreken. Dat maakt integratie tot een riskant avontuur.

(7) Tegen heug en meug is Nederland een immigratieland geworden. Dat is lastig voor een land dat nooit een serieuze nationale cultuurpolitiek heeft gevoerd. De eerste nieuwkomers gunden wij het recht van onderwijs in eigen taal en cultuur; nu vindt de minister voor Integratie dat iedereen op straat Nederlands moet spreken. Dat een losse opmerking van minister Donner over de sharia (als een tweederde meerderheid dat wil, dan wordt de sharia ingevoerd - of woorden van gelijke strekking) tot groot kabaal leidt is typerend voor onze onzekerheid. We moeten ons

[p. 892]

realiseren dat het minstens een generatie duurt voordat een succesvol integratiemodel substantiële resultaten oplevert. Geduld en goede wil zijn intussen de voornaamste ingrediënten.

Ten slotte: wie wil weten waar het met de Nederlandse samenleving naartoe gaat, moet vooral het politieke wel en wee in de grote steden observeren. Dat is belangrijker dan de Haagse besognes, want tussen nationaal beleid en de dagelijkse werkelijkheid ligt per definitie een grote afstand.

Dat onder bepaalde omstandigheden ontwikkelingen in de grote steden dominant en richtinggevend kunnen worden is geen novum. Rond de vorige eeuwwisseling werden juist daar grondslagen gelegd voor de latere economische, sociale en culturele inrichting van Nederland. Gemeentelijke bestuurders die dagelijks de kwalijke kanten van de snelle urbanisatie meemaakten, namen maatregelen die later veelal nationale navolging kregen: openbare nutsvoorziening, openbaar vervoer, hygiëne en gezondheidszorg, volkswoningbouw, arbeidsmarktpolitiek, leeszalen en bibliotheken, gemeentelijke kredietbanken. Wethouders zijn er beroemd mee geworden.

Ook nu zijn er grotestadsbestuurders voor wie de samenlevingproblemen geen abstracte kost zijn, maar dagelijkse werkelijkheid.

Het is van groot belang dat Den Haag juist aan hen royaal de ruimte geeft om eigen beleid te ontwikkelen en te realiseren. Dat zal in details moeten kunnen verschillen, want de samenlevingsproblemen kennen een grote variatie naar plaats en intensiteit. De nationale wetgever zal de financiële en juridische ruimte moeten creëren, maar overigens zijn slechte gewoonte om altijd alles beter te weten en tot in details te regelen moeten onderdrukken. Het echte beleid zou moeten worden toevertrouwd aan hen die de werkelijkheid inmiddels het beste hebben leren kennen en iedere dag meemaken.

De ruimtelijke ordening in Nederland is nog steeds een belangrijke gemeentelijke verantwoordelijkheid. De nationale wetgever stelt de normen, maar het lokale bestuur bepaalt in samenspraak met de bevolking hoe de stad eruitziet, de wijk, de straat. De samenspraak laat weleens te wensen over, maar heel vaak ook niet. Een dergelijke aanpak inclusief de samenspraak zou vruchtbaar zijn als het gaat om beleid dat de sociale leefbaarheid en het burgerschap wil bevorderen.

‘Government by the people’ - als je het aandurft kan het heel wat opleveren.