De Gids. Jaargang 168

[p. 333]

Boeken
Mars Cramer
De Volkstelling van 2001

Review van: Eric Schulte Nordholt, Marijke Hartgers, Rita Gircour (red.): The Dutch Virtual Census of 2001. Statistics Netherlands, Voorburg/Heerlen, 2004, zie ook www.cbs.nl/en/publications/articles/general/census-2001.

Tijdens de feestdagen is het laatst verschenen Statistisch Jaarboek mijn favoriete lectuur. Je vindt er een bevestiging in van allerlei maatschappelijke (en andere) ontwikkelingen die je om je heen waarneemt, en soms een bijzonderheid die opvalt. Ook volkstellingen zijn vaak een rijke bron van kleine wetenswaardigheden. Voor de Engelsen kan je bijvoorbeeld cijfers vinden over het geloof. Slechts 11 procent van de mensen heeft geen godsdienst, en de anderen zijn onderverdeeld in christenen, joden, boeddhisten, hindoes, moslims, sikhs en mensen met een andere godsdienst. De grootste concentratie van hindoes is in Leicester, waar zij 14 procent van de bevolking uitmaken, en sikhs met hun karakteristieke tulbanden vindt men vooral in Slough, Hounslow en Ealing. Onder de andere godsdiensten zijn bijna 400.000 mensen (nog altijd minder dan 1 procent van de bevolking) die als godsdienst ‘Yedi Knight’ vermelden, een kwalificatie uit de Star Wars-serie die ten tijde van de telling erg populair was. Al deze gegevens zijn beschikbaar per regio, stad of county, en ze kunnen ook nog eens worden gekruist met een indeling naar etnische herkomst. Daar zijn de categorieën White, Mixed, Indian, Pakistani/Bangladeshi, Chinese, en drie soorten Blacks (Caribbean, African en Other). Als je deze dingen eenmaal op het internet hebt gevonden blijf je maar lezen en kijken naar de verbazingwekkende caleidoscoop die zo wordt geopend.

Ook voor ons land is er onlangs een Volkstelling 2001 gepubliceerd, minder rijk aan anekdotes, maar met solide gegevens over de

[p. 334]

samenstelling van gezinnen, de arbeidsparticipatie van vrouwen, van ouderen en van jongeren, over buitenlanders en allochtonen, over scholing en opleiding, en over de bevolking van steden en van hun randgebieden. Voor zulke inzichten in de structuur van de bevolking is de telling natuurlijk bestemd. Het boek bestaat uit een aantal losse hoofdstukken, vier over mensen en hun werk, vijf over steden en hun omgeving, twee over de gevolgde methode. Natuurlijk lees je veel wat je al wel wist: dat wij in Nederland onbekommerd als paar samenleven voor (of in plaats van) het huwelijk, dat de werkende vrouw de huismoeder heeft verdrongen, dat allochtonen het moeilijk hebben op de arbeidsmarkt wegens hun gebrekkige, onvoltooide opleiding en dat zij in de grote steden wonen, en dat daar de probleemwijken met armoede en werkloosheid te vinden zijn. Allemaal niets nieuws. Maar ik wist niet dat onder de Surinamers meer vrouwen werken dan onder de autochtonen, en ook niet dat dochters het ouderlijk huis op jongere leeftijd verlaten dan zonen.

De hoofdstukken over de gevolgde methode zijn nodig omdat het hier geen echte volkstelling betreft, maar (zoals de titel aangeeft) een virtuele, een geconstrueerde telling (virtual is moeilijk te vertalen; misschien is het rapport daarom wel in het Engels geschreven). De laatste traditionele volkstelling in ons land was dertig jaar geleden, en er zal er wel nooit meer een komen. De virtuele volkstelling van 2001 was nodig om te voldoen aan de eisen van Eurostat, het statistisch bureau van de eu, dat van een groot aantal landen veertig min of meer uniforme tabellen verlangde, alle naar de toestand van 2000 of 2001. Die tabellen staan niet in het hier besproken boek, ook geen lijst; slechts een summiere beschrijving, maar er is in het voorwoord een verwijzing naar de internetsite waar men ze kan vinden. Als men die files eenmaal heeft opgehaald en uitgepakt (want de bestanden worden in gezipte toestand geleverd), bieden ze een buitengewoon rijke akker aan gegevens over de samenstelling van de bevolking naar leeftijd, geslacht, familiestatus, herkomst, opleidingsniveau en economische activiteit, vaak in kruistabellen naar twee of drie kenmerken. Zo hoor je nog eens wat! Maar mijn aandacht werd vooral getrokken door de manier waarop al deze gegevens bijeen zijn gebracht.

Volkstellingen worden om de tien jaar in vrijwel alle landen van de wereld gehouden, de laatste keer omstreeks 2000 (bijvoorbeeld in 2001). In de Angelsaksische landen, die geen burgerlijke stand hebben, zijn zij het enige middel om de omvang en samenstelling van de bevolking vast te stellen. Die klassieke volkstelling is een

[p. 335]

enorme, heel kostbare onderneming waarbij men zich tot het uiterste inspant om de bevolking inderdaad letterlijk te tellen. In de goede oude tijd ging ook in ons land op de afgesproken dag een heel leger hulpkrachten zoals secretariepersoneel, onderwijzers en studenten van huis tot huis om samen met de bewoners de formulieren in te vullen. In Turkije moest de hele bevolking er nog in 2000 een dag voor thuisblijven. Deelname of medewerking is een wettelijke verplichting. Meestal dient dit echter slechts als onderstreping van de burgerplicht, ongeveer zoals vroeger bij ons de stemplicht bij verkiezingen, en worden weigeraars niet actief vervolgd.

In ons land vond de eerste volkstelling plaats in 1795, voor de kiesdistricten van de Bataafse Republiek, en daarna volgden van 1830 tot 1971 veertien reguliere volkstellingen volgens het zojuist beschreven model. Er werd altijd gevraagd naar leeftijd, geslacht, burgerlijke staat, de samenstelling van het huishouden, de woonplaats, kortom de gegevens van de burgerlijke stand; aanvankelijk was een belangrijk doel van de telling om die burgerlijke stand te controleren en bij te werken. Daarnaast werden van geval tot geval aanvullende vragen gesteld. Zo was er in 1947 een grootscheepse woningtelling aan de volkstelling gekoppeld, en werden er in 1971 vragen gesteld over opleiding, over het werkadres, en over het bezit van een auto en de plaats waar men die in de regel parkeerde. Gevoelige onderwerpen als ras en inkomen worden doorgaans gemeden; maar wat gevoelig ligt verschilt van land tot land, en van generatie tot generatie. In Engeland, waar ik dit stuk mee begon, vroeg men in 2000 naar de etnische identiteit volgens de eigen opvatting van de ondervraagde, en ook naar de godsdienst, maar deze laatste vraag was (als enige) facultatief; 7 procent van de mensen wenste er niet op te antwoorden. In ons land was de kerkelijke gezindte tot 1971 nog een van de vragen van de volkstelling, en tot 1994 onderdeel van de persoonsgegevens van de burgerlijke stand, maar daarna niet meer. Naar etnische groep is bij mijn weten in volkstellingen in ons land nooit gevraagd, maar misschien komt dat omdat de vraag pas na 1971 interessant werd, en toen werden er geen volkstellingen meer gehouden. In Suriname is de vraag in 1947 wel gesteld. De huidige indeling naar allochtonen en autochtonen berust op een ander criterium: in de burgerlijke stand kan men de geboorteplaats van een persoon vinden, en als hij of zij hier geboren is ook de geboorteplaats van zijn ouders. Zo zijn allochtonen van de eerste en van de tweede generatie gemakkelijk te identificeren.

In 1971 stuitte de volkstelling in ons land bij brede lagen van de

[p. 336]

bevolking op bezwaar en protest. Uiteindelijk weigerden slechts 35.000 mensen (bijna 3 promille van de toenmalige bevolking) eraan mee te werken, maar de actiegroepen hadden hun werk goed gedaan en in de politiek was het een verloren zaak. In 1981 werd al geen volkstelling meer ondernomen, en in 1991 werd de wet die volkstellingen mogelijk maakt door de Tweede Kamer ingetrokken. Die algemene afkeer van de volkstelling van dertig jaar terug is naar mijn indruk nog steeds levend, althans onder de oudere generaties. De meeste oude mensen die ik ken willen er niets van weten. Als je vraagt waarom dat zo is verwijst men naar de Duitse bezetting in de Tweede Wereldoorlog. De bezetters hebben toen inderdaad dankbaar gebruikgemaakt van ons voorbeeldige bevolkingsregister, maar als het er niet was geweest hadden ze het gemakkelijk kunnen invoeren. Bedenkt men hoeveel gegevens de burger vandaag de dag toevertrouwt aan banken en verzekeringsmaatschappijen, dan is het een beetje irreëel zoveel belang te hechten aan zijn privacy jegens de overheid. Het gaat er echter niet om of die weerstand reëel is of niet, maar of hij bestaat, en meer nog: of hij in de perceptie van politici bestaat. Gericht onderzoek onder het publiek en een open discussie onder politici over deze kwestie blijven echter vaak achterwege uit vrees dat iedere aandacht die het onderwerp krijgt de bereidheid tot medewerking van het publiek verder zal verminderen. Voor de mogelijke volkstelling van 1981 is een proeftelling gehouden om de medewerking van het publiek te toetsen, en toen was die bereidheid inderdaad erg klein. Van de politici heeft bij mijn weten alleen Bolkestein een paar jaar geleden uitdrukkelijk voor herstel van de ouderwetse volkstelling gepleit, maar zijn pleidooi is met een groot zwijgen beantwoord.

Hoewel men bijna in alle landen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer hecht zijn de bezwaren tegen gegevensverstrekking (en misschien ook wel aan commerciële enquêtes) aan de overheid in ons land groter dan elders. Dit blijkt uit een vergelijking van de medewerking van het publiek aan twee soorten enquêtes, die in bijna alle Europese landen van overheidswege worden gehouden: de arbeidsmarktenquêtes naar werkkring en arbeidsomstandigheden, en de huishoudrekeningen of budgetstudies over de gezinsuitgaven. Het aantal ondervraagden loopt bij de arbeidsmarktenquêtes op tot wel 100.000 personen, en bij de huishoudrekeningen gaat het algauw om 1000 gezinnen. Deze enquêtes geschieden door of in opdracht van de overheid, en in veel landen is deelname verplicht, in dezelfde termen als bij de volkstelling. In Frankrijk wordt bijvoorbeeld op de formulieren uitgelegd dat de burger verplicht is de

[p. 337]

Staat de gegevens te verschaffen, en dat de Staat daartegenover belooft dat ze uitsluitend voor statistische doeleinden zullen worden gebruikt. Men kan de vragen over zijn bestedingen dus gerust beantwoorden zonder vrees dat de gegevens als signes extérieurs de la richesse aan de fiscus zullen worden doorgegeven. Vergeleken met andere landen slaat Nederland bij beide enquêtes een bijzonder beroerd figuur: aan de arbeidsmarktenquête deed hier minder dan 60 procent mee, tegen 90 procent of meer in andere landen, en bij de huishoudrekeningen was de deelname in Nederland (en België) rond de 25 procent, en elders 60 procent of hoger. En naar verluidt is er sedert dit onderzoek, dat uit 1995 stamt, geen verbetering opgetreden.

Ook als de Tweede Kamer de volkstelling afschaft verlangen echter internationale instellingen zoals de vn en de eu eens in de tien jaar, als elders de tellingen worden gehouden, van Nederland vergelijkbare gegevens. In 1981 en 1991 was het behelpen, maar deze keer kon het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) als een van de eerste de verlangde veertig tabellen inleveren. Dat is de Virtual Census of 2001. Wat eerder niet mogelijk was kon nu wel, en dat komt door twee recente verworvenheden. De eerste is een belangrijke verandering in de wet. In de Wet op het Centraal Bureau en de Centrale Commissie voor de Statistiek van 1996 kreeg het cbs namelijk uitdrukkelijk toegang tot de bestanden van de overheid, en wel tot de individuele gegevens met inbegrip van de sofi-nummers. Bovendien werd bepaald dat het cbs deze sofi-nummers mag gebruiken ten behoeve van statistische doeleinden. Deze bevoegdheden zijn in de Wet op het Centraal Bureau voor de Statistiek van 2003 bevestigd en niet onaanzienlijk uitgebreid. Daarmee neemt het cbs een bevoorrechte positie in. Alle nationale statistische bureaus ontvangen statistische gegevens van andere instanties (zoals de Belastingdienst), maar zij hebben lang niet allemaal toegang tot de bestanden, en zeker niet met de mogelijkheid de gegevens van verschillende registraties op individueel niveau te koppelen. Het Nederlandse cbs kan dit echter sinds 1996 wel. De tweede nieuwigheid is de moderne informatietechnologie, die deze individuele koppeling voor bestanden van miljoenen records daadwerkelijk uitvoerbaar maakt. Men kan de gegevens van de Loonbelasting voor een gegeven individu aan de hand van het sofi-nummer toevoegen aan zijn of haar persoonsgegevens uit de burgerlijke stand, waarin zij tussen die van zestien miljoen anderen staan, en men kan dit doen voor ieder van de zeven miljoen werknemers die in de Loonbelasting voorkomen. De uitvoerbaarheid van dergelijke duizelingwekkend grote opera-

[p. 338]

ties is een betrekkelijk recente verworvenheid.

Tezamen is dit voor het cbs een grote verruiming ten opzichte van de oude situatie. Het voordeel is niet dat men allerlei bijzonderheden van individuen weet, maar dat men individuen naar kenmerken uit verschillende bronnen kan indelen. Na koppeling van belastinggegevens aan de burgerlijke stand kan men bijvoorbeeld de inkomensverdeling in beeld brengen voor afzonderlijke etnische groepen, die het cbs naar geboorteland onderscheidt.

Als de registraties tekortschieten kan het cbs natuurlijk altijd nog net zoals vroeger individuele gegevens verzamelen door enquêtering, op basis van vrijwilligheid, van een steekproef van personen. Voorbeelden zijn de eerder genoemde Enquête Beroepsbevolking en het Permanent Onderzoek Leefsituatie, waar ook het Sociaal en Cultureel Planbureau veel mee werkt. De gegevens uit deze enquêtes kunnen ook in de gekoppelde bestanden worden opgenomen, mits het sofi-nummer bekend is. Dit laatste kan worden verzekerd door de steekproef uit de Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (gba) te trekken. Wel zijn nog technische kunstgrepen nodig om de gegevens uit een beperkte enquête uit te breiden tot de gehele bevolking.

Het cbs heeft de mogelijkheid om individueel te koppelen in de afgelopen jaren gebruikt voor de opbouw van een Sociaal Statistisch Bestand (ssb), dat (mede) de grondslag heeft gevormd voor de Virtuele Volkstelling. De zestien miljoen records van de gba vormen de ruggengraat van het bestand. De gba komt in grote trekken overeen met de burgerlijke stand. Het cbs beschikt over bijna alle gegevens die deze administratie bevat, maar niet over alles: met name ontbreken de namen. De gba is vervolgens verrijkt met gegevens uit andere overheidsadministraties en uit enquêtes, zoals de 7,2 miljoen individuele records van de Loonbelasting, 6,5 miljoen van de Werknemersverzekeringen, 3 miljoen uit de Enquête Werkgelegenheid en Lonen (een enquête bij bedrijven), bijna 800.000 uit de Inkomstenbelasting van zelfstandigen, en 200.000 van de Enquête Beroepsbevolking, over twee jaar tezamen genomen. Deze opsomming is niet volledig. Voor de volkstelling is ook gebruikgemaakt van registraties van de Centra voor Werk en Inkomen (de voormalige arbeidsbureaus), van een register van bijstandstrekkers en voorts (buiten het ssb) van het woningregister, van een adressenlijst van instellingen waar mensen kunnen wonen, en van de enquête van het Permanent Onderzoek Leefsituatie. Technische kunstgrepen zorgen ervoor dat deze bestanden consistente tabellen opleveren waarin gegevens uit verschillende registra-

[p. 339]

ties en uit enquêtes worden gecombineerd. Deze consistentie houdt in dat de totalen van verschillende indelingen (uit verschillende bronnen) overeenkomen. De door Eurostat verlangde veertig tabellen van de Volkstelling 2001 konden zonder buitensporige inspanning uit het ssb en de woningbestanden worden verkregen.

Deze aanpak kan natuurlijk ook voor andere onderwerpen worden gebruikt. De mogelijkheden zijn ruim, want het cbs heeft toegang tot zeer veel bestanden. De Wet van 2003 spreekt van ‘registraties, die in verband met de uitoefening van een wettelijke taak worden bijgehouden’ door instellingen en diensten van het Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen, openbare lichamen en zelfstandige bestuursorganen op het niveau van de centrale overheid, kortom door alle overheidsinstanties. Bovendien is bij Algemene Maatregel van Bestuur nog een stel rechtspersonen aangewezen waar het cbs terecht kan voor registraties met dezelfde zojuist genoemde kwalificatie. Dit is een merkwaardig lijstje: arbodiensten, instellingen van de gezamenlijke gas-, water- en elektriciteitsbedrijven en van de vervoersbedrijven, de Stichting Prismant en de bv Vektis. De arbodiensten hebben gegevens over het ziekteverzuim, Prismant werkt voor de gezondheidszorg en houdt onder meer landelijke registraties van ziekenhuisopnames bij, en Vektis is het informatiecentrum van de gezamenlijke zorgverzekeraars. Ik weet niet wat er van al deze registraties ook daadwerkelijk wordt gebruikt; wel weet ik dat het cbs bezig is met gegevens van Prismant naar analogie van het ssb een Gezondheids Statistisch Bestand of gsb op te bouwen. Hierin worden om te beginnen de ziekenhuisopnames van de landelijke medische registratie (circa 2,5 miljoen per jaar) aan de gba gekoppeld, niet via het sofi-nummer maar op grond van geboortedatum, geslacht en postcode. Uiteindelijk zal het gsb met het ssb worden samengevoegd tot een alomvattend register. Als dit eenmaal tot stand is gekomen, zal het kunnen dienen voor heel wat verder strekkende analyses dan de volkstelling, die au fond slechts een vrij onnozele basiskennis verschaft.

De constructie van integrale gekoppelde bestanden doorbreekt de grondregel van de privacywetgeving dat informatie uitsluitend mag dienen voor het doel waarvoor ze in eerste instantie wordt verzameld. Het cbs draagt een zware verantwoordelijkheid voor de bescherming en geheimhouding van de persoonsgegevens waarover het voor statistische doeleinden kan beschikken, en het is wel zeker dat het Bureau deze ernstig neemt en adequate maatregelen heeft genomen. Volgens de memorie van toelichting bij de Wet van

[p. 340]

2003 geldt deze geheimhouding ook tegenover politie, justitie of fiscus. Maar deze instanties behoeven niet op de statistische bestanden van het cbs te azen, want als zij over een individu informatie uit overheidsregistraties nodig hebben, kunnen zij die doorgaans rechtstreeks opvragen.

De constructie van een groot gekoppeld bestand zoals het ssb en de vervaardiging van de veertig tabellen voor de Volkstelling 2001 zijn kunststukjes, en het is te begrijpen dat het cbs de resultaten van deze grote operaties met een zekere trots presenteert. De virtuele volkstelling is ook nog eens heel wat goedkoper dan een traditionele volkstelling. Het cbs noemt hiervoor in de onderhavige publicatie een bedrag van 300 miljoen euro, maar bij een eerdere gelegenheid (in 1997) nog 250 miljoen gulden (of 110 miljoen euro). Uit een vergelijking met andere landen kwam ik zelf tot een bedrag van 70 à 100 miljoen euro. Dergelijke ramingen zijn in hoge mate arbitrair, want het hangt er maar van af hoe je zo'n traditionele volkstelling aanpakt en welke kosten je meerekent. Laten we het er maar op houden dat er door de huidige werkwijze een groot bedrag wordt bespaard. Maar wij zijn niet de enigen die de volkstelling vervangen door een combinatie van bestaande overheidsregistraties: de Scandinavische landen zijn ons voorgegaan, met Finland en Denemarken als voortrekkers. Duitsland, dat in 1987 dezelfde moeilijkheden ondervond als wij in 1971 (misschien nog wel erger), is een soortgelijke aanpak aan het voorbereiden, wat echter niet zonder juridische complicaties gaat. Desgevraagd heeft ook een aantal andere landen aan Eurostat laten weten dat zij in 2010 of 2011 willen overgaan op het gebruik van bestaande registraties, al dan niet aangevuld met speciale enquêtes of met een lichte telling.

Met deze nieuwe methode hangt de betrouwbaarheid van de volkstelling niet meer af van de inzet van de dorpsveldwachter, maar van de kwaliteit van de gebruikte registraties. In ons land is dat in de eerste plaats de Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens of de burgerlijke stand. De integrale onafhankelijke controle van deze gegevens die de oude tellingen eens in de tien jaar verschaften bestaat niet meer. Ik weet niet of dit ernstig is. Er bevinden zich ongetwijfeld mensen in ons land die niet in de gba zijn opgenomen, en vermoedelijk ook niet in enig ander officieel bestand, zodat zij bij de koppeling niet worden opgemerkt. Als men aanneemt dat alle geboorten worden aangegeven en dat vreemdelingen die hier komen wonen er belang bij hebben in de burgerlijke stand te worden opgenomen moet het wel gaan om vreemdelingen

[p. 341]

zonder geldige verblijfstitel of illegalen. Het cbs heeft zelf met veel kunst- en vliegwerk geschat dat het er tussen de 50.000 en 150.000 zijn. Hoeveel mensen omgekeerd wel in de gba staan maar niet (meer) in ons land aanwezig zijn, is niet bekend en komt ook niet bij de koppeling aan het licht. Ten slotte zijn er ingezetenen die keurig in de gba geregistreerd staan, maar in werkelijkheid op een ander adres verblijven en/of deel uitmaken van een ander huishouden. Bijna iedereen zal wel zo'n geval kennen. Voor de omvang en samenstelling van de totale bevolking maakt dat geen verschil, wel voor cijfers over regio's en steden. Bij steekproefonderzoek is echter gebleken dat dit voor niet meer dan circa 2 procent van de kiesgerechtigden (dat zijn de volwassen Nederlanders) geldt.

Ik weet niet of deze fouten ernstiger zijn dan de fouten die ongetwijfeld bij de traditionele tellingen zouden optreden. Honderd tot driehonderd miljoen euro is wel heel veel geld om dit proefondervindelijk uit te zoeken. Nee, de Nederlandse burger kan tevreden zijn dat hem deze kosten zijn bespaard. Voor een deel is dit het gevolg van zijn eigen onwil. In dit licht is het een beetje ironisch dat de geruststellende mededeling van de statisticus ‘uw gegevens dienen uitsluitend voor de statistiek en niet voor belastingheffing of iets anders’ nu kan worden vervangen door ‘wij vallen u niet lastig, want wij weten alles al’.