|
| |
| |
| |
Ben Hoetjes
Tussen zelfkastijding en zelfgenoegzaamheid
Nederland en zijn affaires
Het verstoorde zelfbeeld
Nog niet zo lang geleden stond Nederland bekend als een keurig en ordelijk land, voorzien van een scherpe handelsgeest, maar ook van een hoog moreel niveau, een betrouwbare, onkreukbare overheid en een hardwerkende, nuchtere bevolking. Dit beeld bestond niet alleen in het buitenland, het was ook het zelfbeeld van de Nederlanders. Of het altijd correspondeerde met de werkelijkheid is overigens maar de vraag.
Dit beeld is sinds de jaren tachtig drastisch veranderd, vooral in de ogen van de Nederlanders zelf. Opspraak in de media, affaires, schandalen en parlementaire enquêtes houden de gemoederen onophoudelijk bezig. Het lijkt soms of de Nederlanders ieder vertrouwen in de integriteit van hun overheid zijn kwijtgeraakt en het cynisme veld wint. Tegelijkertijd probeert de politiek met alle macht - of, misschien beter gezegd, met alle onmacht - zich te bewijzen door van het ene naar het andere schandaal te hollen. Hoe wordt er in Nederland omgegaan met het verschijnsel ‘wangedrag bij overheidsdienaren’? Hoe gedragen de verschillende spelers zich op het toneel van opspraak en schandaal, waardoor worden zij gedreven? Is de manier waarop met integriteitsproblemen wordt omgegaan evenwichtig en effectief? Gaat het met de integriteit slechter of beter? Wat is er nodig om de risico's en problemen beter te bestrijden?
| |
Kwesties en affaires - een patroon
In de politieke discussie van de laatste jaren nemen kleine en grote ‘affaires’ een steeds grotere plaats in. De Lockheed-affaire in het midden van de jaren zeventig kan gelden als een beginpunt van het besef dat ook Nederlandse ambtsdragers gevoelig zijn voor omkopingspogingen. Echter, in twee opzichten verschilde de gang van zaken rond de Lockheed-kwestie van latere zaken: het initiatief en het begin van de opspraak lagen in het buitenland - de Amerikaanse
| |
| |
pers - en na de afhandeling door de regering werd het dossier ‘integriteit’ weer snel gesloten.
Pas aan het eind van de jaren tachtig komt er een stroom van ‘kwesties’ op gang die eigenlijk tot op dit moment niet is opgehouden: het rsv-subsidiedebacle, de paspoortaffaire, de wonigbouwsubsidies, de irt-affaire, de Ceteco-Zuid-Holland-affaire, de Nederlandse fraude met gelden uit het Europees Sociaal Fonds, de enquête naar prijsafspraken in de bouw, met daarnaast op lokaal niveau een aantal minder bekende kwesties, zoals de misstanden bij de Sociale Dienst in Rotterdam, de grindwinning in de provincie Limburg, het Gemeentelijk Vervoerbedrijf of de Dienst Stadstoezicht (parkeerwachters) in Amsterdam, naast diverse ‘burgemeesterskwesties’ (met de kwestie-Peper als de meest bekende).
In al deze kwesties zit een patroon - zij hebben een aantal gemeenschappelijke kenmerken. Om te beginnen: de onderwerpen zijn nooit politiek-ideologisch geladen. Het gaat niet om principiële beleidskeuzes, maar om uitvoering: om de effectiviteit van genomen maatregelen, om de juiste aanwending c.q. verspilling van overheidsgeld, om de onafhankelijkheid en betrouwbaarheid van overheidsdienaren, om deugdelijk en behoorlijk bestuur. Niet de politieke scheidslijnen en keuzes zijn onderwerp van discussie, maar feitelijk alleen de vraag ‘of er goed op de winkel wordt gepast’. Veel onderwerpen van kwesties en affaires houden verband met beheer en administratie en zijn nogal technisch - ze worden dan ook weer zeer snel vergeten. Dat zij niet alleen ‘voer voor controleurs’ zijn, maar ook voor politiek en volksvertegenwoordiging, is daarom verbazend.
Vervolgens zien wij dat in de behandeling van ‘kwesties’ steeds grotere en zwaardere termen worden gebruikt. Terwijl in de Lockheed-affaire het woord corruptie niet werd gebruikt - strikt genomen ging het eigenlijk ook om een mislukte poging tot omkoping -, zien wij in de meer recente kwesties de termen integriteit, fraude en corruptie steeds vaker naar voren komen. Men zou kunnen spreken van een begripsescalatie, het feit dat aan de zaken een steeds zwaardere morele lading wordt gegeven. Het gaat hierbij echter niet om welomschreven juridische termen - zij worden dan ook vooral in de beginfase van een affaire gebruikt en dienen vooral om de publieke aandacht te trekken en vast te houden. Wanneer het uiteindelijk aankomt op de juridische houdbaarheid van beschuldigingen, in een latere fase, moet gas terug worden genomen - maar dan is ook de publieke aandacht meestal verdwenen.
Een derde kenmerk: het zijn golven. Soms blijft het bij een kleine
| |
| |
golf die opkomt maar al weer wegtrekt voordat een hoogtepunt is bereikt, maar vaak is het een vloedgolf. Een inzet die steeds krachtiger wordt, die met enorm geweld en lawaai alles overspoelt, en vervolgens wegebt. Het gaat om publieke drama's - vooral wanneer volksvertegenwoordiging en media zich in de zaak vastbijten - en veel minder om een juridisch proces. De juridische afwikkeling, de rapportage van het onderzoek, de follow-up van een affaire is weliswaar zeer belangrijk voor de betrokkenen en voor de uiteindelijke doorwerking, maar is meestal niet meer interessant voor de publieke discussie. De golf is gepasseerd, men is bezig met een nieuwe golf en heeft meestal geen behoefte meer aan ‘nakaarten’.
Een vierde kenmerk, samenhangend met het vorige: opspraak, schandaal en affaire zijn een mengeling van ‘publieke schandpaal’ en ‘recht doen’. Soms heeft een affaire voor de beschuldigden geen duidelijke consequenties in juridische zin, of zelfs niet in politieke zin - soms ‘rollen er geen koppen’. Soms gebeurt dat wel, maar dan meestal langs de weg van reputatiebeschadiging, waardoor een beschuldigde ‘onhoudbaar wordt’ zonder dat er een duidelijke politieke confrontatie en verantwoording plaatsvindt. Toch speelt de justitiële keten, van aangifte tot rechterlijke veroordeling, in de affaires wel een belangrijke rol. Het gaat namelijk vrijwel altijd om ongewenst gedrag van overheidsdienaren waarvan op zijn minst door sommigen wordt gemeend dat het strafbaar is en dus inschakeling vereist van ‘justitie’. Deze ‘inschakeling’ - los van het uiteindelijke juridische resultaat - heeft een belangrijk effect in het publieke drama van een affaire.
| |
De spelers en hun rol
Een affaire kent verschillende typen betrokkenen. De beschuldigde personen en de burgers, de publieke opinie, zijn in het verloop van de affaire echter meer object of toeschouwer dan subject. Zij worden door de affaire weliswaar geraakt, maar hebben op het verloop ervan relatief weinig directe invloed. Soms overschatten beschuldigden hun invloed en worden dan pijnlijk geconfronteerd met de wijsheid ‘wie geschoren wordt, moet stilzitten.’ De ‘motoren’ van een affaire zijn de media, de politici, het Openbaar Ministerie/de politie, en het openbaar bestuur. Zij zorgen voor de inzet, de afwikkeling en de doorwerking. Hoe gedragen zij zich, en waarom gedragen zij zich zo?
| |
| |
| |
De media: van high society naar hype society
De massamedia spelen in affaires steeds een uiterst belangrijke rol. De beslissing van een journalist om een signaal over wangedrag bij de overheid, integriteitsschending, fraude, corruptie, enzovoort, onder de aandacht te brengen, erover te publiceren, en dat vol te houden, is in feite bepalend voor het al of niet ontstaan van een affaire. Hoe en waarom wordt deze beslissing genomen?
Iedere burger is wettelijk verplicht om een strafbaar feit waarvan hij kennisneemt aan te geven bij de autoriteiten, maar voor een journalist wegen ook andere, professionele motieven mee. Het besluit om met een ernstig vermoeden van fraude, diefstal, enzovoort, niet alleen naar de politie te stappen, maar er ook over te publiceren, kan voortkomen uit overwegingen van publieke aandacht (de kijkcijfers, de oplage) en ook uit de taakopvatting van de journalist in een democratie, namelijk het kritisch volgen van de overheid en het bijdragen aan het publieke debat over de juistheid van overheidsoptreden. Daarnaast spelen ook eisen van journalistiek vakmanschap mee: zorgvuldig onderzoek, hoor en wederhoor en het taxeren van de nieuwswaarde. Dit laatste betekent dat de aandacht voor een affaire onherroepelijk zal wisselen: een affaire waarover niets nieuws meer te melden is, verliest nieuwswaarde en zal dus in de media-aandacht terugvallen.
Het gedrag van de Nederlandse media in affaires wijst inderdaad op deze democratisch-kritische rolopvatting. Als erfenis van de jaren zestig, maar ook van de Watergate-affaire, zien Nederlandse journalisten het kritisch volgen en aan de kaak stellen van overheidsgedrag als een duidelijke taak. Van de journalistieke volgzaamheid uit de jaren van de verzuiling is niet veel meer over.
Toch is de Nederlandse journalist niet alleen maar trouw kritisch-democratisch. In een enkel geval bijt een journalist zich zodanig in een affaire vast dat het welhaast een persoonlijke kruistocht - of vendetta - voor het eigen gelijk lijkt te worden. Soms ook lijken de eisen van journalistieke zorgvuldigheid - controleren van feiten, terughoudendheid over de persoonlijke levenssfeer, enzovoort - het te verliezen van de concurrentie om primeur en snelheid. Achtergrond hiervan is het probleem om in een land als Nederland, vol ongekende welvaart en vertier maar ook verveling en latent onbehagen, de aandacht van het publiek te trekken. Dit gebeurt steeds meer door middel van hypes, het snel en kortstondig uitvergroten en dramatiseren van een verschijnsel, waarbij de opwinding gemaximaliseerd wordt en zoveel mogelijk emotie wordt opgeroepen - of het nu gaat om tasjesdieven, voedselvergiftiging of
| |
| |
(vermeend) wangedrag bij de overheid.
Wanneer de wensen van de politiek-bestuurlijke elite, de ‘high society’, in conflict komen met de wensen van de ‘hype society’, zal een journalist gemakkelijk voor de laatste kiezen. Over signalen van wangedrag bij overheidsdienaren zal dan met steeds minder terughoudendheid en scrupule worden gepubliceerd, in sappige, emotionele en suggestieve zwart-wittermen, en op hoge moraliserende toon. In het gevecht om de publieke aandacht voor een hype wordt het verschil tussen de kwaliteitskrant en de roddelbladen steeds kleiner. Daarbij komt dat affaires over het wangedrag van politici en bestuurders, net als ‘onthullende seksschandalen’, voor de kijker en lezer aantrekkelijk zijn vanwege hun dubbelhartige karakter. Men kan zijn verontwaardiging uitleven over al dit lelijks, en tegelijkertijd stiekem meegenieten van de dingen die men eigenlijk zelf ook wel eens zou willen doen. Voor een journalist is het dan niet gemakkelijk om terughoudendheid, zelfbeperking en zorgvuldigheid voorop te stellen.
| |
De politiek: op zoek naar de vox populi
In een democratie is de taak van een regerend politicus tweeledig: hij moet aansluiting vinden bij wat er onder het volk leeft en hij moet leiding geven aan het bestuur. Vox populi vox dei.
In het verleden gaven de partij-ideologieën en de discussie met de volksvertegenwoordiging daarvoor voldoende houvast. De ideologie correspondeerde met de meningen en gevoelens van de burgers, en in de volksvertegenwoordiging, die een regering naar huis kon sturen en dat af en toe ook deed, klonken deze meningen duidelijk door. Dat is echter in de afgelopen decennia drastisch veranderd door het vervagen van de ideologische tegenstellingen in de politiek. Nederland lijkt een land te zijn geworden waar geen fundamentele meningsverschillen meer bestaan, waar geen harde of fundamentele keuzes hoeven te worden gemaakt en waar het bestuur kan worden overgelaten aan de deskundige ambtenaren.
Voor een democratisch politicus is dat echter een zeer ongemakkelijke situatie: hoe houd ik greep op het bestuur, en hoe vind ik aansluiting bij wat er onder het volk leeft? De laatste vraag wordt snel en (te) gemakkelijk beantwoord: door zich geheel te richten naar de massamedia. Wat 's middags in het nieuws is, is dezelfde avond onderwerp van een persconferentie door de minister-president. Goed voor de bekendheid bij de kiezers, en de Kamer komt later wel. Het onder controle houden van het bestuur is een ander,
| |
| |
veel moeilijker probleem. In geval van affaires wordt er wel iets aan gedaan, door ‘koppen te laten rollen’, maar daarmee is het probleem niet opgelost - het wordt er soms zelfs door verergerd.
Voor de politicus-volksvertegenwoordiger, het parlement, speelt in wezen dezelfde democratische problematiek, met nog als extra probleem dat het parlement zich moet laten gelden als hoogste macht in de staat en controle moet uitoefenen op de regering. Tegen de achtergrond van vervagende ideologieën zijn affaires rond wangedrag bij de overheid voor een volksvertegenwoordiger een aantrekkelijk onderwerp: ze trekken veel publiciteit en aandacht, ze zetten de regering moreel in het defensief en ze bieden de gelegenheid tot het houden van een enquête, een zeer belangrijk middel waarmee de volksvertegenwoordiging zich tegenover de regering kan laten gelden. Enquêtes zijn de afgelopen jaren in het parlement dan ook zeer gewild en de volksvertegenwoordigers verdringen zich om lid, en liefst voorzitter, van een enquêtecommissie te worden. Een enquête wordt gezien als een uitgelezen kans om politiek en publicitair te ‘scoren’.
Wanneer wij echter het feitelijk verloop en het resultaat bezien, blijken parlementaire enquêtes nogal teleurstellend te zijn. Er is veel media-aandacht, dat wel, maar de pretentie dat ‘de onderste steen boven zal komen’ wordt niet waargemaakt (dat is ook een onjuiste pretentie, want het gaat hier niet om uitputtend en grondig wetenschappelijk onderzoek maar om een politiek steekspel tussen parlement en regering). Evenmin leidt een enquête tot een heldere confrontatie tussen regering en parlement met daaraan verbonden consequenties voor de verantwoordelijken - soms rollen er wel koppen, maar vaak ook niet. In dat laatste geval gaat de enquête uit als een nachtkaars, tenzij er nieuw beleid of nieuwe wetgeving komt - maar ook dat is meestal niet aan de orde.
Een enquête die niet resulteert in nieuw beleid of wetgeving, en waarbij geen heldere verantwoordelijkheden worden genomen, geeft bij de burgers een negatieve nasmaak: een parlement dat in het kielzog van de media vooral op zoek is naar eigen publiciteit, en een politiek-bestuurlijke elite die zichzelf de hand boven het hoofd houdt. Voor de democratische legitimiteit van het parlement is zo'n enquête misschien op de korte termijn winst, maar op de lange termijn een zwaar verlies.
Voor de strafrechtelijke afhandeling van overheidswangedrag is een parlementaire enquête ook niet onverdeeld gunstig. Informatie uit een enquête leidt soms tot aangifte en vervolging, maar vaak wordt juist door de publiciteit een zorgvuldig justitieel onderzoek
| |
| |
bemoeilijkt, en ook wordt aan betrokkenen bij een enquête soms bij voorbaat beloofd dat zij niet strafrechtelijk zullen worden vervolgd - dit om hun bereidheid tot het afleggen van verklaringen te vergroten.
| |
Openbaar ministerie en politie: politiek gedreven en scoringsdriftig
Het Openbaar Ministerie, en daaraan gekoppeld de politie, vertegenwoordigt de ‘sterke arm’ van de overheid, die de naleving van de wet helpt af te dwingen wanneer dat nodig is. Als toegangspoort tot de justitiële keten, met de onafhankelijke rechtspraak als sluitstuk, moet het de rechtsstaat helpen garanderen - onafhankelijk, betrouwbaar, ‘recht doende’ aan iedere burger. Openbaar Ministerie en politie staan echter onder spanning: zij maken deel uit van de ministeries justitie en Binnenlandse Zaken en worden dus niet alleen geconfronteerd met de eisen van de rechtsstaat, maar ook die van de politiek, bijvoorbeeld de eisen van bezuinigingen of van politiek urgente taken en prioriteiten. Daarbij bevinden zij zich in de frontlinie van de publieke aandacht.
In het huidige Nederland, maar ook in andere West-Europese landen, is met de toenemende rijkdom en welvaart en met de verdwijning van duidelijke tegenstellingen de zorg van de burgers steeds meer gericht op de veiligheid - van bezit en van gezondheid. Nog nooit waren wij zo rijk en zo gezond - en nog nooit waren wij zo bang en bezorgd. Angst en veiligheid zijn voortdurend hoofdpunt van de publieke aandacht - gevaar, misdaad en bedreiging zijn voorpaginanieuws -, ook al omdat deze zaken, paradoxaal genoeg, een zeer hoge amusementswaarde hebben. Het optreden van politie en justitie tegen wangedrag en misdaad staat daarom in de schijnwerpers van de publieke aandacht - en het is daarmee een terrein geworden waarop politiek gezien veel eer te behalen valt. Wij zien dan ook dat onderdelen van de justitiële keten uit de anonimiteit treden en de publiciteit opzoeken - advocaten, maar ook commissarissen van politie en officieren van justitie worden Bekende Nederlanders.
Tegen deze achtergrond bieden affaires en signalen over wangedrag bij de overheid voor om en politie een uitgelezen kans om te ‘scoren’. Zeker wanneer een affaire al in de publiciteit staat, kan het om door een krachtig en zichtbaar optreden laten zien dat ‘er tenminste iets aan gedaan wordt’. Wanneer er aangifte wordt gedaan van een strafbaar feit - en dat is in de meeste affaires aan de orde -,
| |
| |
dan moet het om in actie komen. In veel gevallen wordt er echter veel harder opgetreden dan voor het goede verloop van het justitiële onderzoek noodzakelijk is - vaak leidt de zaak ook justitieel gesproken tot niets. De scoringsdrift en de behoefte om zich tegenover het publiek en de media te bewijzen, leiden in feite tot een overreactie. Achteraf kan dit terugslaan op de reputatie in de ogen van de burger: een Openbaar Ministerie en politie die zich graag laten zien wanneer de camera's draaien, maar het uiteindelijk bij de rechter laten afweten.
| |
Het openbaar bestuur: gedemoraliseerd of remoraliserend?
Schandaal en opspraak komen in het openbaar bestuur hard aan. Wanneer in de media openlijk de integriteit in twijfel wordt getrokken en termen als fraude en corruptie worden gebruikt, dan raakt dat niet alleen de direct beschuldigden, maar ook de organisatie als geheel. In het verloop van affaires zien wij dan ook meestal zeer defensieve reacties. Een enkeling zal zeggen ‘zie je wel, ik heb het altijd al gezegd’, maar de gebruikelijke reactie is het verkleinen van het probleem. Dat gebeurt in ieder geval naar buiten toe: de leiding (de minister, de wethouder, enzovoort) zal de beschuldigingen in eerste instantie ontkennen, en er is aanzienlijke druk voor nodig om de mogelijkheid van wangedrag onder ogen te zien en een onderzoek in gang te zetten - zeker wanneer dat een openbaar onderzoek betreft. Men ‘staat voor de organisatie’, en dat betekent meestal dat signalen over integriteitsschendingen niet welkom zijn.
Toch is voor de doorwerking van een schandaal niet alleen de publieke opspraak belangrijk, maar ook de interne afhandeling binnen de organisatie. Het strafrecht leidt in de meeste affaires niet, of in ieder geval niet snel, tot een duidelijk resultaat van bestraffing en/of eerherstel, en daarom is de interne afhandeling via het tuchtrecht, dat is disciplinair optreden door de dienstleiding, in feite vaak de belangrijkste weg. Ook hier zien wij, net als bij het om, zeer vaak een overreactie in de beginfase, omdat de organisatieleiding, wanneer die eenmaal tot de erkenning van mogelijk wangedrag is gekomen, door een krachtig optreden wil laten zien dat men de zaken serieus neemt.
Voor het effect van een schandaal is echter niet alleen van belang hoe er met de beschuldigden, maar zeker ook hoe er met de rest van de organisatie, de collega's, wordt omgegaan. Zij voelen zich enerzijds opgelucht (het is mij niet overkomen, het was ‘een rotte appel’), maar anderzijds ook bedreigd, in hun eigenwaarde aangetast
| |
| |
en gedemoraliseerd - wetend dat zij in vergelijkbare situaties opereren als de beschuldigden en dat zij door het publiek ook zo worden bekeken. Wanneer in de afwikkeling geen aandacht wordt besteed aan dit interne probleem en men zo snel mogelijk weer overgaat tot de orde van de dag, is de uitwerking op de overheidsorganisatie zeer negatief. De demoralisering door een schandaal, gevoegd bij de gebruikelijke reactie van verstrakking van de interne controles, en gevoegd bij andere factoren - zoals aanhoudende reorganisaties, verslechtering van arbeidsvoorwaarden en pensioenen, onzekerheid over het loopbaanperspectief - kan een overheidsorganisatie tot volledige verlamming brengen. Het enige wat dan nog van een overheidsfunctionaris valt te verwachten, is risicomijdend gedrag en pogingen zich ‘in te dekken’ voor mogelijke toekomstige schandalen.
Toch wordt er binnen het Nederlandse openbaar bestuur naar aanleiding van de talrijke affaires ook meer constructief en actief gewerkt aan het remoraliseren van de overheidsorganisatie op de langere termijn. Een schandaal is meestal een directe aanleiding tot een ‘schoonmaakactie’, waarbij niet alleen personen worden ontslagen of overgeplaatst, maar ook aandacht wordt besteed aan de regels en de organisatiecultuur. De laatste jaren wordt daarbij ook preventief gewerkt, dat wil zeggen dat steeds meer overheidsorganisaties worden doorgelicht op de risico's van integriteitsschendingen, fraude of corruptie. Soms wordt deze ‘doorlichting’ verricht door externe bureaus. Enige grote accountantskantoren hebben inmiddels een afdeling ‘integrity consulting’ in het leven geroepen. Binnen de overheid zelf wordt vooral vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gedaan aan ‘doorlichten en voorlichten’, met name door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Ook wordt door het ministerie aangedrongen op het invoeren van gedragscodes binnen de overheidsdienst. In sommige grote gemeenten, zoals Amsterdam, is een speciaal Bureau Integriteit opgezet, dat binnen het gemeentelijk apparaat zowel preventief als repressief optreedt. Er wordt ook ‘geremoraliseerd’ binnen de overheid, zij het schoorvoetend en nog te weinig.
| |
En de burger? Lessen van Fortuyn
Dat de burger zich niet positiever opstelt tegenover de politiek en het bestuur behoeft geen verbazing te wekken. Naast de vaak teleurstellende aanpak van affaires en schandalen krijgt hij namelijk ook andere signalen van de overheid: een teruglopende dienstverlening,
| |
| |
een verzwaring van belastingen en heffingen en de gedachte dat niet de overheid maar de burger zelf of ‘de markt’ c.q. ‘de samenleving’ de problemen moet oplossen. Een toenemende vervreemding en afkeer van de politiek, cynisme tegenover de morele pretenties van de overheid en calculerend gedrag tegenover de overheid zijn dan ook volstrekt begrijpelijk - zij het wel een groot probleem vanuit democratisch oogpunt. Een democratisch bestel kan alleen functioneren op basis van vertrouwen van de burgers. Of de Nederlandse burgers echt massaal vervreemd zijn van de politiek, en cynisch-calculerend zijn geworden, is niet exact vast te stellen. Misschien - en hopelijk - gaan de meeste burgers voort op basis van hun vertrouwde burgermansfatsoen en hun wetsgetrouwheid. Echter, op dit punt was de episode-Fortuyn bijzonder leerzaam. Er kunnen ten minste drie lessen uit worden getrokken die relevant zijn voor de problematiek van affaires, integriteit en corruptie.
Eén: onder de oppervlakte van de moreel keurige, vooruitstrevende en ordelijke politieke discussie zit veel opgehoopte frustratie en rancune, die door een populistisch politicus met een grote media-uitstraling gemakkelijk kan worden gemobiliseerd en gemanipuleerd. Niet alleen in Italië door Berlusconi, ook in Nederland door Fortuyn of een mogelijke opvolger. De gedachte dat de burger vanzelfsprekend tevreden is over het optreden van de overheid, de politici en bestuurders, is buitengewoon riskant. Frustratie kan niet straffeloos worden genegeerd, maar moet worden beantwoord. Populisme en demagogie vinden ook in Nederland een vruchtbare voedingsbodem.
Twee: in het verloop van een hype - want dat was Fortuyns verkiezingscampagne - kunnen de emoties en de discussies zodanig escaleren dat zaken volledig uit de hand lopen en er slachtoffers vallen, waarna vervolgens iedereen spijt krijgt. Fortuyn zelf belichaamde de oude bijbelse wijsheid ‘wie wind zaait, zal storm oogsten’. Zelfbeperking, het vermijden van al te eenvoudige zwart-wit-voorstellingen en zondebokken, is in de publieke discussie - ook in schandalen en affaires - misschien toch niet zo gek.
Drie: er bestaat een groep welgestelde burgers en bedrijven die weinig opheeft met democratische gelijkheid en die zijn geld en rijkdom rechtstreeks wil omzetten in politieke invloed. De schaamteloze pogingen van enige vastgoedbedrijven om via Fortuyn en de lpf politieke invloed te kopen - dat wil zeggen politieke corruptie pur sang - waren, en zijn, een direct gevaar voor de integriteit van onze democratische rechtsstaat. De toegeeflijkheid van de lpf-politici op dit punt stemt tot grote zorg.
| |
| |
| |
De afrekendemocratie
De manier waarop Nederland omgaat met opspraak en schandaal wordt gekenmerkt door een zeer sterke rol voor de media - een ‘mediacratie’ - en in het bijzonder voor hypes. Daarnaast wordt binnen de overheid steeds sterker de gedachte gepropageerd dat ‘er moet worden afgerekend’. Naast de politieke beschouwingen in de Tweede Kamer in september vindt sinds enige jaren in mei de Beleidsverantwoordingsdiscussie plaats, waarin de regering, en met name de minister van Financiën, laat zien wat er aan ‘beleidsprestaties’ is ‘geleverd’. Achterliggende gedachte is dat de overheid door de volksvertegenwoordiging effectief kan worden gecontroleerd door meetbare resultaten van het overheidsbeleid vast te stellen - liefst in financiële termen - waarop zij dan kan worden ‘afgerekend’. Terwijl vroeger alleen in het criminele milieu, en bij de kassa, werd afgerekend, gebeurt dit nu ook in de politiek. Daar zitten twee discutabele gedachten achter: ten eerste de technocratische opvatting dat voor overheidsbeleid meetbare en objectieve criteria te vinden zijn, en dat, als deze te vinden zijn, dit de belangrijkste beoordelingsmaatstaven zijn voor de volksvertegenwoordiging, en ten tweede een verharding van de relaties binnen de overheid en tussen overheid en samenleving. ‘Afrekenen’ betekent dat een overheidsdienst of -dienaar bij voorbaat weet dat hij niet op genade hoeft te rekenen in de discussie met zijn superieuren (de minister, de volksvertegenwoordiging).
Binnen de overheidsorganisatie betekent het een sterke machtsverschuiving naar de financiële controlediensten. Nu is controle in iedere organisatie nuttig en noodzakelijk, maar het is onvoldoende voor het goed functioneren van het geheel. Wanneer de overheid een ‘controllers' paradise’ wordt, zal iedereen in de organisatie zoveel mogelijk risico's proberen te vermijden of af te schuiven - gezien de kans op bestraffing, schandaal of enquête. Voor het functioneren van de overheid en de kwaliteit van het beleid is dit geen goede zaak, en evenmin voor het omgaan met en verwerken van affaires.
Men kan mediaschandaal, parlementaire enquête en afrekendemocratie zien als instrumenten om wangedrag bij de overheid te voorkomen en te bestrijden en de integriteit te bevorderen. Uit het bovenstaande is echter al duidelijk geworden dat er ook grote nadelen
| |
| |
en onevenwichtigheden optreden, waaronder een overtrokken negatief zelfbeeld. Door de aanhoudende ‘affaires’ krijgt men de overtuiging dat er bij de Nederlandse overheid niets meer deugt. De eigenwaarde van de overheidsdienst en de reputatie bij de burger, die vroeger zeer hoog waren, slaan volledig door naar het negatieve.
Interessante vraag is dan ook: hoe erg, hoe omvangrijk is de corruptie in Nederland eigenlijk, en is ze in de afgelopen decennia veranderd en verergerd? Integriteit en corruptie zijn zware begrippen. Hoewel zij in de mediadiscussie steeds gemakkelijker worden gebruikt, is het toch van groot belang om zorgvuldig met deze termen om te gaan.
Wanneer wij corruptie omschrijven zoals in het Wetboek van Strafrecht - een redelijk precieze omschrijving, namelijk omkoping, oftewel het aannemen of eisen van steekpenningen in ruil voor een ambtsbeslissing -, zien wij in Nederland per jaar niet meer dan een tiental veroordelingen. De aantallen schommelen sinds de Tweede Wereldoorlog rond de tien per jaar, met soms een uitschieter naar boven, wanneer een grote ambtelijke dienst (loodsdienst, douane) werd veroordeeld. Sommige schandalen, zoals burgemeestersaffaires of recentelijk de Ceteco-kwestie hebben tot veroordelingen geleid; daarbij fungeerde de publieke opspraak in feite als strafrechtelijke aangifte. Parlementaire enquêtes hebben soms wel tot aangifte, maar nauwelijks tot veroordelingen wegens corruptie geleid. Over het geheel genomen is er door de jaren heen slechts een zwak verband te constateren tussen de toenemende publieke opspraak en de uiteindelijke vaststelling van corruptie door de strafrechter.
Wanneer wij kijken naar de interne onderzoeken naar corruptie binnen de overheidsorganisatie, dan zijn harde cijfers moeilijk te vinden, maar bestaat de indruk dat jaarlijks enige honderden zaken worden gemeld en onderzocht onder het hoofd ‘corruptie, fraude en ernstig ambtelijk wangedrag’. Tegen de achtergrond van de omvang van ons overheidsapparaat en in vergelijking met andere landen in Europa is dat een uitgesproken lage score.
| |
De voedingsbodem
Veel belangrijker dan de cijfers is echter de vraag naar de voedingsbodem van integriteit en corruptie. Onder welke omstandigheden wordt de integriteit van een overheidsapparaat versterkt en wordt corruptie voorkomen? Is deze voedingsbodem in Nederland voldoende aanwezig, verbeterd of verslechterd?
| |
| |
De factoren die de integriteit van een overheidsapparaat bevorderen en corruptie voorkomen zijn talrijk en van verschillende aard, variërend van algemeen-economisch, sociaal, cultureel, politiek, organisatorisch en (sociaal-)psychologisch. Zo zijn een redelijk economische welvaart en een goed ontwikkelde particuliere sector van belang, die mensen in staat stelt in hun levensonderhoud te voorzien zonder voortdurend en totaal afhankelijk te zijn van de overheid. Een hoog onderwijspeil kan ervoor zorgen dat burgers mondig zijn en hun rechten en plichten tegenover de overheid kennen. Een stelsel van sociale voorzieningen, goed en anoniem-bureaucratisch geadministreerd, haalt de angst om het bestaan uit de samenleving en maakt mensen minder afhankelijk van politieke gunsten. Pensioenvoorzieningen idem. Duidelijkheid en eenduidigheid over de normen voor overheid en burgers is ook van groot belang ter voorkoming van corruptie.
In Nederland zijn sinds enkele decennia een aantal factoren aan te wijzen die de risico's van integriteitsschending vergroten. Zoals: het teruglopen van het aanzien en de eigenwaarde in het overheidsapparaat en de politiek, de grensvervaging tussen de normen van de publieke en de particuliere sector, de toegenomen culturele diversiteit, het verslechteren van de arbeidsvoorwaarden en pensioenen in de publieke sector, en de doorgeschoten individualisering - met een dalende sociale betrokkenheid en verharding in de intermenselijke relaties. Daar staat tegenover dat de toegenomen aandacht voor integriteit, zowel in de publieke discussie als binnen de overheidsorganisatie, integriteitsbevorderend werkt. Wil deze aandacht echter ook effectief bijdragen tot versterking van de integriteit, dan moet aan een drietal voorwaarden worden voldaan:
| a) | er moet duidelijkheid bestaan over de normen van overheidsgedrag (de ambtsethiek), niet alleen in algemeen-abstracte termen, maar ook in de vorm van geloofwaardige, praktische gedragsregels voor burgers en overheidsdienaren; |
| b) | de discussie over en de verantwoording van overheidsgedrag naar de samenleving moet in maximale openheid plaatsvinden - dat wil niet zeggen een totale en absolute openheid -, waarbij een vrije pers/vrije massamedia en vrije politieke discussie onmisbaar zijn; |
| c) | binnen de overheidsorganisatie moeten maatregelen worden getroffen (arbeidsvoorwaarden, toezicht, functieroulatie, verantwoording) die vooral in gevoelige functies (die waarin grote belangen van burgers of bedrijven worden geraakt) de mogelijkheden van scheefgroei of corruptie voorkomen en bestrijden. |
| |
| |
| |
Nodig: ander gedrag van de spelers, plus het herstellen van enige fouten
Schandalen, affaires en opspraak vervullen een functie bij de integriteitsversterking en zullen zeker niet (mogen) verdwijnen. Wel zal het gedrag van de spelers, dat wij hierboven hebben geschetst en dat in veel opzichten contraproductief werkt, moeten veranderen.
Om te beginnen zou bij alle spelers - de media, de politici, het o m en de politie, en het openbaar bestuur - het besef voorop moeten staan dat integriteit en corruptie buitengewoon belangrijke zaken zijn voor het goed functioneren van de democratische rechtsstaat, maar dat deze begrippen juist daarom met grote zorgvuldigheid moeten worden gebruikt, in de wetenschap dat niemand onkwetsbaar is. Integriteitsschendingen komen onder alle politieke partijen en in alle organisaties voor, zij moeten voorkomen en bestreden worden, maar enige wijsheid en bescheidenheid is daarbij op zijn plaats. Helderheid, consequentheid en volharding zijn bij corruptiebestrijding van grote waarde, het aanslaan van een hoge moraliserende toon geheel niet.
Voor wat betreft de media: het signaleren van misstanden bij de overheid is een zeer belangrijke taak, waarbij ter wille van resultaat op de lange termijn journalistieke zorgvuldigheid van groot belang is. Ook enige zelfbeperking, bijvoorbeeld wanneer de zaken door justitie ter hand zijn genomen, lijkt zeer gewenst. Echter: openheid en onafhankelijkheid van de media zijn in een democratische rechtsstaat essentieel. Daarom moeten gedragsregels voor journalisten worden ontwikkeld door de journalisten zelf en mogen zij nooit van buitenaf worden opgelegd. De vrijheid van de media ontslaat de media echter niet van de verantwoordelijkheid om in eigen kring regels te ontwikkelen en toe te zien op de naleving. Geen vrijheid zonder verantwoordelijkheid.
Voor wat betreft de politici: integriteitskwesties horen niet thuis in de partijpolitieke sfeer, daarvoor treffen zij een te groot, algemeen belang. Tegenover de media moet duidelijk worden gemaakt dat signalen over integriteitsschending zeer serieus worden genomen, maar een politicus moet de moed kunnen opbrengen om niet alleen de media als richtsnoer voor zijn politieke agenda te nemen: een politicus hoort het nieuws niet te volgen maar te leiden. Tegenover de justitiële keten moet met maximaal respect worden geopereerd, omdat de onafhankelijke rechtspraak van vitale betekenis is
| |
| |
voor de rechtsstaat. Parlementaire enquêtes moeten de strafrechtelijke afhandeling niet frustreren en moeten uitmonden in het nemen van politieke verantwoordelijkheden, in nieuw beleid of in nieuwe wetgeving. Wanneer dat niet het geval is, kan een enquête beter achterwege blijven.
Voor wat betreft Openbaar Ministerie en politie: publiciteit en scoringsdrift verdragen zich slecht met effectief en zorgvuldig onderzoek en vervolging. Overreactie in de beginfase van een schandaal maakt nodeloze slachtoffers en werkt uiteindelijk contraproductief voor de geloofwaardigheid van de justitiële keten en van de rechtsstaat.
Voor wat betreft het openbaar bestuur: met opspraak en schandaal is in Nederland zo langzamerhand zoveel ervaring opgedaan dat een draaiboek voor ‘scandal management’ zou moeten en kunnen worden opgesteld. In zo'n draaiboek verdient niet alleen de directe afhandeling van acute opspraak de aandacht, maar vooral ook de doorwerking in de rest van de organisatie. Een schandaal is voor de organisatieleiding een kans om de problematiek van integriteit bespreekbaar te maken en vast te houden als punt van aanhoudende zorg. Bij deze integriteitszorg binnen de overheid is het ministerie van Binnenlandse Zaken de aangewezen centrale ‘motor’, maar ook binnen afzonderlijke onderdelen van de overheid kunnen ‘eigen’ integriteitsbureaus een nuttige rol vervullen.
Bij integriteitszorg behoren soms organisatieveranderingen, maar vooral ook verheldering van normen en regels. Daarbij is het van belang om het niet bij repressie en controle te laten, en te voorkomen dat de organisatie gedemoraliseerd, bang en verlamd wordt. Het gevoel van eigenwaarde in de openbare dienst moet worden benadrukt; inzet en vertrouwen moeten belangrijker worden dan angst en risicobesef. De ambtenaar van de Belastingdienst die bij de vogelpestcrisis een sofi-nummer creëerde voor mensen zonder verblijfsvergunning voor inzet bij de ruimingen, verdient het niet achteraf te worden vervolgd wegens fraude. Hij heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de snelle en effectieve aanpak van de vogelpest, een politieke topprioriteit van dat moment, en verdient vergeving voor het ‘ombuigen’ van de regels - aangenomen dat er geen verdere fouten aan de orde zijn. Dat zijn superieuren hem hiervoor nu geen openlijke rugdekking geven, getuigt niet van politieke moed en geeft een verkeerd signaal aan de ambtelijke organisatie.
Naast ander gedrag bij de betrokkenen bij schandalen en affaires is
| |
| |
het voor een effectieve versterking van de integriteit bij de Nederlandse overheid ook nodig om enige ingeslopen, maar toch ernstige fouten onder ogen te zien en te herstellen.
Belangrijk aandachtspunt: de immigrantenculturen in Nederland kennen vaak opvattingen over integriteit en corruptie die onverenigbaar zijn met de eisen van de democratische rechtsstaat. Het is een onmisbaar onderdeel van de inburgering dat deze eisen aan immigranten worden duidelijk gemaakt, zeker wanneer zij tot de overheidsdienst wensen toe te treden en/of actief willen participeren in de politiek. Wanneer dat niet gebeurt, moet men zich niet verbazen over integriteitsschendingen.
Nog een belangrijk punt: de Nederlandse overheid moet ophouden haar eigen geloofwaardigheid te ondermijnen. Zo zal het verschijnsel ‘gedogen’ met veel meer voorzichtigheid moeten worden gehanteerd en zeker niet tot ‘beleid’ moeten worden verheven. Een overheid die haar eigen regels niet afdwingt, verliest haar geloofwaardigheid. Ander voorbeeld: als de overheid de burgers naleving van regels, bijvoorbeeld milieuregels, afdwingt, terwijl zij die tegelijkertijd zelf via ontheffingen ‘bijstelt voor eigen gebruik’, geeft dit een verkeerd signaal aan de burgers. Nog een voorbeeld: er wordt overheidsbeleid afgekondigd zonder dat er middelen beschikbaar worden gesteld om het beleid ook uit te voeren - in de huidige bezuinigingstijd een veelvoorkomend verschijnsel. Ook dan leidt het overheidsgedrag ertoe dat de burger de overheid steeds minder serieus neemt. Een overheid die door de burger niet serieus wordt genomen, verliest haar integriteit en haar voeling met en greep op de maatschappelijke problemen.
| |
Integriteit en corruptie in Europa
Ten slotte: Nederland is geen eiland, maar een open samenleving. Invloeden van buitenaf zijn ook voor de integriteitsproblematiek van grote betekenis. Evenmin als misdaad trekken integriteitsrisico's zich veel aan van landsgrenzen.
De affaires en schandalen van de afgelopen jaren hebben Nederland in buitenlandse ogen ‘gewoner’ gemaakt. Het ‘braafste jongetje van de klas’ blijkt niet beter of slechter te zijn dan de anderen. Dat heeft in feite onze communicatie met de rest van Europa vergemakkelijkt: wij kunnen en hoeven ons niet langer op een moreel hoger niveau te stellen dan de anderen. Ook in Nederland doen zich risico's van integriteitsschending voor en is integriteit geen vanzelfsprekende zaak. Tegelijkertijd is de Nederlandse reputatie op inte- | |
| |
griteitsgebied, op basis van internationaal onderzoek (bijvoorbeeld Transpareny International) nog steeds zeer hoog, en dat betekent bijvoorbeeld dat Nederland als samenwerkingspartner van toetredingslanden in Midden- en Oost-Europa zeer gewild is. Zij zijn op zoek naar best practice en verwachten van ons veel te kunnen leren.
Een ander probleem in dit verband is de samenwerking tussen de bestuurslagen. Binnen de eu, dus ook binnen Nederland, wordt overheidsbeleid gemaakt en uitgevoerd op verschillende niveaus, van lokaal via regionaal-provinciaal en nationaal tot Europees. De bestuurslagen hebben elkaar nodig om goed beleid te maken en uit te voeren, maar het verkeer tussen de bestuurslagen verloopt niet altijd goed. Met name de uitvoering van eu-beleid in de lidstaten (eu-fondsen) is bijzonder kwetsbaar voor fraude en corruptie, getuige de Nederlandse besteding van esf-gelden.
Tegelijkertijd is de samenwerking tussen bestuurslagen ook belangrijk om integriteitsproblemen op te lossen. Zoals lokale affaires kunnen worden opgelost door inschakeling van provincie of rijk, zo kunnen Nederlandse problemen worden aangepakt via Europese regelgeving. Juist de eu-regelgeving over prijsafspraken maakte het mogelijk om een eind te maken aan de ongeoorloofde prijsopdrijving in de Nederlandse bouwsector. Ook voor de bestrijding van grensoverschrijdende corruptie is samenwerken en gebruikmaken van elkaars ervaring binnen de eu van grote waarde. Het bevorderen van integriteit en het bestrijden van corruptie kan alleen slagen wanneer men op alle bestuursniveaus, van gemeente tot eu, van de ernst van dit probleem is doordrongen en men met elkaar samenwerkt.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd