De Gids. Jaargang 166

[p. 313]

Abram de Swaan
Europees beleid zonder Europese politiek^1.
Morele, culturele en sociale zaken in de Europese Unie

Geen lezer, misschien een enkele, zeer hoge gezagsdrager uitgezonderd, heeft ooit een stem gehad in de afschaffing van de gulden en de invoering van de euro. Vrijwel niemand is geraadpleegd over de toetreding van Hongaren, Tsjechen, Polen, om van Slowaken, Slovenen, Esten, Litouwers en Letten, Maltezen en Cyprioten maar te zwijgen. Dat is allemaal beslist door regeringsleiders, die weliswaar min of meer direct of indirect door hun volwassen burgers zijn gekozen, maar die zich tijdens de verkiezingscampagne over zulke ververwijderde Europese zaken nauwelijks of helemaal niet hebben uitgesproken.

Maar er is toch een Europees parlement?

Dat is waar ook, dat is er óók nog. En dat heeft over die halskwesties maar heel weinig te vertellen.

De Europese Unie lijdt, zoals zo vaak gezegd wordt, aan een democratisch deficit, of liever aan een óndemocratisch tekort^2.. Dat ligt aan de verdragsrechtelijke inrichting van de Unie: het is een institutioneel gebrek. Maar het ligt ook aan het ontbreken van een Europese openbare sfeer. Er is geen Europese krant die door lezers uit alle lidstaten gelezen wordt, er is geen tv-station waarop voor een pan-Europees gehoor gedebatteerd wordt, er zijn kortom helemaal geen Europese media. Als er al kranten of zenders zijn die een publiek in alle landen van de Unie bereiken, dan staan die zonder uitzondering onder Amerikaanse of Engelse redactie. Eén oorzaak van dit totaal gebrek aan Europese communicatie is uiteraard de Babelse veeltaligheid van de volkeren van Europa. Maar de Europese gemeente moet zich van haar voorgangers juist gelukkig prijzen met die verscheidenheid. De spraakverwarring wordt door de Commissie en de Raad met opzet nog vergroot door iedereen aan te bevelen om een andere taal erbij te leren, liefst Fries, Fins, of Friulisch, als het maar geen Engels is.

De burgers van Europa begrijpen elkaar niet eens goed genoeg om het met elkaar oneens te zijn. Zij praten langs elkaar heen, elk

1. Een eerdere versie van dit opstel werd in het Engels geschreven voor de International Conference on Good Governance in Democratic Societies in Cross-Cultural Perspective, Indian Institute of Management Calcutta, 25-27 april 2002, en verschijnt in de bijbehorende bundel. De Nederlandse editie werd voorgedragen als nieuwjaarsrede voor siswo, Amsterdam, 10 januari 2003.

2. Of eigenlijk aan drie tekorten, volgens Reiner Grundmann: een democratisch deficit, een identiteitsgebrek, en het ontbreken van een openbare sfeer. ‘My argument is based on the distinction between two avenues for the strengthening of the public sphere in Europe: on the one hand, the Europeanisation of national public spheres, and on the other the emergence of a transnational European public. The first amounts to a synchronisation, the second to a homogenization of the national public spheres. The second is more ambitious and would probably follow a period after which national public spheres become synchronised with regard to key political issues.’ (p. 136)

[p. 314]

volk binnen de grenzen van het eigen taalgebied. En zelfs volkeren die een en dezelfde taal spreken, Duitsers en Oostenrijkers, of Nederlanders en Vlamingen, blijven toch nog van elkaar gescheiden door een barrière van wederzijdse desinteresse.

Er bestaat geen Europese openbare sfeer, er voltrekt zich op Europees niveau ook geen openlijke strijd tussen politieke partijen, er is dus in Europa geen sprake van politiek in de klassieke zin van het woord.^3.

Maar toch produceert Europa beleid, veel beleid, heel veel beleid.^4.

Hoe kan dat dan, Europees beleid zonder Europese politiek?

Daar gaat dit artikel over.

Die beleidsmaatregelen worden voor een groot deel opgesteld door de ambtenaren van de Commissie en hun specialistische adviseurs. Meestal hoeven ze niet eens te worden goedgekeurd door het Parlement. Ook de Europese Raad komt er maar zelden aan te pas. De functionarissen van de Europese Commissie kunnen die maatregelen op verschillende manieren rechtvaardigen. Allereerst kunnen zij ze voorstellen als een onvermijdelijke gevolgtrekking uit de algemene beginselen van de verdragen die het juridisch kader van de Unie vormen, ook al vereist dat enige herinterpretatie van de oorspronkelijke bedoelingen van de verdragsteksten. Maar er is nog een andere mogelijkheid: de ambtenaren, met de onuitgesproken steun van hun meerderen, de Europese commissarissen en de nationale politici, besluiten om helemaal niets te besluiten. Stilzwijgend accepteren ze de voortgaande loop der gebeurtenissen. Dat is het absolute nulpunt van beleid: de strategie van ‘non-decision-making’ zoals Bachrach en Baratz (1963) die hebben gesignaleerd, de ‘onbeslissing’.^5.

3. Verg. Andersen en Eliassen: ‘A peculiar element of the new ec system is that institutional elaboration at the central level lacks the key dimensions that are normally found when studying the formation of national European political systems [...] Also there are no European parties that can aggregate various interests across various European countries. The eu lacks a common polity, too.’ Maar toch: ‘Even if the eu is not a state, it has increasingly acquired a number of state-like characteristics.’

4. Erik Holm (pp. 21-8) maakt een onderscheid tussen de terreinen van ‘high politics’ en ‘low politics’ dat ruwweg parallel loopt met het verschil dat hier gemaakt wordt tussen de sferen van ‘politiek’ en ‘beleid’, het een gaat over buitenlands beleid, veiligheid en nationale soevereiniteit, het ander over herverdeling, welzijn en winst. De ‘nationale valuta’ hoort in beginsel tot de ‘hoge politiek’, maar werd in de Unie gedepolitiseerd. ‘Low politics seemed to squeeze out high politics in inter-European relations [...] It was a situation that could be considered positive in a sense [...]’ (p. 22).

5. Er is nog een derde optie: de toegekende bevoegdheden inzetten op een ander gebied dan waar ze voor bedoeld zijn. Dat komt neer op een détournement de pouvoir, een ombuiging van de macht, of tenminste van de bevoegdheden. Het zou de moeite lonen om ook eens na te gaan of dat bij de besluitvorming binnen de Unie voorkomt.

Beleid als het onvermijdelijk gevolg van verdragsbeginselen

Laten we eerst eens kijken naar het beleid als ‘noodzakelijke’ uitkomst van eenmaal aanvaarde beginselen. Het beste voorbeeld vormt de lawine aan maatregelen die zijn aangenomen als het onvermijdelijk gevolg van het ‘beginsel van vrij verkeer’ binnen de Unie, dat immers de onbelemmerde doortocht van personen, goederen, diensten en kapitaal over de grenzen van de lidstaten toestaat. Het leek vanzelfsprekend dat dit beginsel de ‘harmonisatie’ (of, afgezwakt, de ‘coördinatie’) van afzonderlijke nationale regelingen vereiste. Dat alleen al had ingrijpende gevolgen voor de wette-

[p. 315]

lijke omschrijving van alle goederen die onder het invoerrecht of de consumentenwetgeving vallen in alle vijftien lidstaten. Onder deze stoomwals van Europese regelgeving werden indertijd Franse kaasjes en Italiaanse hammen met onmiddellijk verbod bedreigd als ze niet voldeden aan het ene of het andere voorschrift. Zo werd ook het vrij personenverkeer in volle overtuiging aangehaald om eenzelfde harmonisering af te dwingen, niet van die personen maar van de voorwaarden waaronder ze geacht werden hun werk te doen en hun loon te ontvangen. Op dit punt, tot veler verrassing, bleken de Europese regels door te werken op het terrein van het ‘sociaal beleid’. Zo werden in de wetgeving van heel wat Europese landen mannen in eerste instantie als de kostwinners beschouwd en werkende vrouwen niet op gelijke voorwaarden behandeld. Waar de Europese verdragen uitdrukkelijk discriminatie naar geslacht verbieden moesten die nationale regelingen dus gelijkgetrokken worden, en was het niet meer dan ‘logisch’ dat vrouwen dezelfde rechten kregen als mannen in de sociale wetgeving en de arbeidswetten. Vandaar dat de regels die de Europese Commissie had uitgevaardigd in nogal wat lidstaten een emancipatiegolf teweegbrachten, een kleine sociale revolutie buiten de binnenlandse politiek om (Kjeldstad 2001, Sorensen 2001). Dit kwam niet van de inspanningen van activisten, van petities of demonstraties. Het gebeurde ‘zomaar’, als het onstuitbaar gevolg van de harmonisering van nationale regelgeving. Op die manier werd dit hoogst omstreden snijvlak tussen emancipatiepolitiek en sociaal beleid in alle rust gedepolitiseerd, kennelijk zonder dat daar enige opzet aan te pas kwam.

Op overeenkomstige wijze wees het Europese Hof een lange reeks vonnissen die tezamen genomen een aanmerkelijke versterking betekenden van de rechten van burgers tegenover de overheid, opnieuw als de onvermijdelijke implicatie van de beginselen belichaamd in de grondverdragen, vooral het Verdrag van Rome van 1957. Hier verschenen rechterlijke beslissingen op dezelfde manier als de regels die de bureaucraten in Brussel hadden uitgevaardigd, niet als uitkomst van omstreden politieke keuzes, maar als de noodzakelijke gevolgen van eenmaal aanvaarde verdragsbeginselen.

Door stilzwijgend de regels bij te buigen en op te rekken konden de instanties van de Europese Unie ze toepassen op gebieden waar ze oorspronkelijk niet voor bedoeld waren. Dat werkte heel goed in zaken van cultuur die tot het Verdrag van Maastricht (1992) buiten de bevoegdheden van de Gemeenschap waren gebleven omdat ze aan de rechtsmacht van de lidstaten voorbehouden waren. Ook in dit geval gold het zogenaamde ‘subsidiariteitsbeginsel’ dat aan de

[p. 316]

lidstaten alle zaken overlaat die niet op het niveau van de Unie geregeld hoeven te worden, bijvoorbeeld omdat ze niet raken aan het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal (en eigenlijk ook van informatie, als vijfde vrijloop). Zo blijft alles wat met religie te maken heeft voorbehouden aan de rechtsmacht van de lidstaten of wordt ook door de afzonderlijke staten ongemoeid gelaten binnen een omvattende waarborg van de vrijheid van godsdienst en meningsuiting.

Eenzelfde vermijdingsregel was in beginsel van toepassing op culturele zaken. Maar het werd gaandeweg steeds duidelijker dat allerlei beslissingen om het vrije handelsverkeer te bevorderen ook culturele belangen raakten. Frankrijk voerde bijvoorbeeld een quotabeleid dat een minimum aan Franstalige liedjes op de radio voorschreef en een maximum voor Amerikaanse films op de televisie. De Fransen subsidieerden ook de eigen filmindustrie. Allemaal beleidsmaatregelen die op het oog indruisten tegen de algemene beginselen van vrije economische mededinging. Deze kwesties lokten bij hoge uitzondering nu eens wél een grensoverschrijdend debat in de media uit. Ten langen leste werd besloten om voor culturele producten een uitzondering te maken op het vrijhandelsregiem. Artikel 128 van het Verdrag van Maastricht van 1992^6. stipuleert uitdrukkelijk dat culturele overwegingen bij de besluitvorming kunnen meetellen (op dit punt is overigens unanimiteit vereist en wordt harmonisatie van nationale regelgeving expliciet uitgesloten). Diezelfde ‘culturele uitzondering’ maakt ook de handhaving van de vaste boekenprijs mogelijk, in feite een inbreuk op het beginsel van vrije wedijver (dat boekhandelaars zou toestaan om zelf hun verkoopprijzen te bepalen).

6. Dat is omgenummerd als artikel 151 in het Verdrag van Amsterdam, 1997.

Beleid als de uitkomst van non-beslissingen

Er is nog een andere manier waarop de Europee Unie doorwerkt in de nationale samenlevingen van de lidstaten, ook hier komt geen politiek aan te pas, maar eigenlijk ook geen beleid. De vier vrijheden - het vrij verkeer van personen, kapitaal, goederen en diensten - hebben een volstrekt onvoorziene uitwerking gehad op de ‘morele regulering’ in de afzonderlijke landen. In haar verhelderende studie van de reglementering van abortus, drugs en alcohol in achtereenvolgens Ierland, Nederland, Finland en Zweden heeft Paulette Kurzer laten zien hoe deze ‘uitzonderingsgevallen’ stuk voor stuk van aard veranderd zijn doordat burgers de grenzen overtrokken

[p. 317]

als ‘sin tourists’ - ik houd het maar op ‘zedentoeristen’. Ierse vrouwen steken de zee over om zich te laten aborteren in Engeland of elders, Finnen en Zweden reizen naar het buitenland om te profiteren van de ruimhartiger drankwetten daar en ‘drugstoeristen’ komen in drommen naar Nederland om van de hasj en marihuana te genieten in de coffeeshops die er gedoogd worden, en om eventueel ook harddrugs in te kopen (al zijn die ook hier bij wet verboden). De restrictieve regiems in Ierland en Scandinavië worden in alle stilte uitgehold en het tolerante regiem in Nederland verschaft een vrijhaven aan bezoekers uit de buurlanden waar strenger regelgeving en zwaarder straffen gelden. Maar dat dwong de Nederlandse instanties op hun beurt om iets te ondernemen tegen drugsrunners die hun klanten op de snelwegen van de grens naar de Randstad rekruteren. Met zijn uitzonderingspositie staat Nederland ook permanent onder druk om de overlast voor de omringende landen te beperken. Daar komt dan nog de zware Amerikaanse pressie bovenop.

De discrepanties tussen de morele regiems in naburige landen hebben niet alleen geleid tot ‘zedentoerisme’, maar ook tot levendige en soms venijnige discussies die ditmaal wel over de grenzen heen gevoerd werden (zo werd Nederland vanwege het drugsbeleid in de Franse senaat uitgemaakt voor ‘narco-état’, een term die meteen aansloeg). Kurzer wijst erop dat de Europese Unie niet geprobeerd heeft deze afwijkende regiems tot aanpassing te bewegen, zoals ze dat op ander gebied juist wel geprobeerd heeft, bijvoorbeeld in de consumentenwetgeving, de veiligheidsregelingen en het sociaal beleid). In de morele regulering laat de Unie elk land zijn eigen beleid. Desondanks leidt het vrij personenverkeer blijkbaar tot een vermindering van de discrepanties tussen de uiteenlopende regiems.

Andere, ook al onbedoelde gevolgen van het vrij verkeer van personen in de Unie hebben de politie van de verschillende lidstaten tot intensere samenwerking gebracht. Dat is in het recente verleden gebeurd bij de terrorismebestrijding (die samenwerking wordt dan weer gehinderd door de vrees van de afzonderlijke regeringen dat hun bijzondere rechtswaarborgen door gezamenlijk politieoptreden worden uitgehold - zie bijvoorbeeld de geslaagde poging van Nederland om de drugshandel uit te zonderen van de politieafspraken die na 11 september 2001 zijn gemaakt en de al even succesvolle Italiaanse interventie die moest verzekeren dat de aldaar geldende bijzondere beperkingen op de vervolging van corruptiezaken ook door de andere Europese landen gerespecteerd zouden worden, in

[p. 318]

het bijzonder in de zaken tegen de zittende eerste minister van dat land).

De voetbalfans die en masse het subcontinent doorkruisen vormen een aanleiding voor wederzijdse politiebijstand in de beheersing van grote menigtes en bij het weren van notoire raddraaiers. De protestbetogingen bij topontmoetingen van Europese leiders en andere grote internationale bijeenkomsten brengen de veiligheidsdiensten en politiekorpsen van de verschillende landen nader tot elkaar en leiden dan ook tot preventieve arrestaties en uitsluitingsmaatregelen die in sommige gastlanden voordien volstrekt ongekend waren.

Met de liberalisering van het personenverkeer sinds de akkoorden van Schengen, en uiteraard vanwege de toename van het reizen door de gedaalde vlieg- en treintarieven, en de groei van het autobezit, zijn de nationale grenzen poreus geworden. En daarmee is het nu in feite vrijwel onmogelijk om een beperkend regiem van morele regulering te handhaven als buurlanden de reiziger een vrijzinniger regiem te bieden hebben. Dat gaat ook op als de Unie zich helemaal niet met die regiems bemoeit - juist omdát ze zich er liever buiten houdt. De terughoudendheid van de Unie in zaken van regionale of nationale cultuur gaat gepaard met een geleidelijke erosie van de morele beperkingen in de afzonderlijke lidstaten.

Mensen reizen van restrictieve landen naar permissieve landen. Bij vrije circulatie van personen geldt dus een morele versie van de wet van Gresham voor de geldcirculatie (‘bad money always drives out good money’): losse zeden verdringen strenge zeden. Dat hebben pastoors, dominees en bovenmeesters altijd al gezegd.

Voor mensen met ruime opvattingen valt daar goed mee te leven: mensen die de reis ervoor overhebben kunnen hun geluk en genot zoeken waar het hun goeddunkt, terwijl naties die zulke vrijheden liever inperken daarmee door kunnen gaan zonder hun dissidente medeburgers al te zeer te frustreren. Maar behoudzuchtiger burgers die hun medemensen zouden willen behoeden voor zulke verzoekingen, zien in het onbelemmerd verkeer met tolerantere samenlevingen een ondermijning van de morele maatstaven die zij in hun eigen land tot nog toe hebben weten te handhaven. De vrijzinnigen, van hun kant, vrezen dat de internationale samenwerking van politie en justitie een neerwaartse spiraal op gang brengt naar het laagste niveau van rechtswaarborgen en burgerrechten.

[p. 319]

Sociaal beleid zonder sociale politiek

De vier vrijheden, of beter, de vier beperkingen op de bevoegdheid van staten om beperkingen op te leggen aan het verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen, vergroten de mobiliteit van arbeidskrachten maar kunnen ook ‘uitkeringstoerisme’ uitlokken. Willen ze dat tegengaan, dan moeten staten ofwel immigranten van de voorzieningen uitsluiten óf alle ingezetenen - ook pas gearriveerden en werkers in tijdelijke dienst - daarin laten delen. En dat vereist dan weer onderlinge afspraken over de verstrekking van uitkeringen tussen staten met een intens onderling personenverkeer. Het alternatief is een verdere individualisering van uitkeringen in particuliere verzekeringen. De Unie zou ook kunnen besluiten om een alomvattend sociaal regiem te creëren voor alle werkers die uit het ene land naar het andere trekken (Hagen 1992). Maar sinds de aanvaarding van het Schengen-akkoord blijken arbeidskrachten in de lidstaten veel minder mobiel dan verwacht. Arbeidsmigranten komen nog steeds voor het merendeel van buiten de eu, uit de Maghreb, West-Afrika en Azië en in toenemende mate uit de nieuwe lidstaten in Oost- en Centraal-Europa. De burgers van de oude lidstaten blijven liefst waar ze zitten.^7.

Het ooit alom gevreesde ‘sociale dumpen’, waarbij bedrijven zich vestigen in de landen met de laagste uitkeringen en hun vestigingen in landen met gullere voorzieningen opheffen, is nooit werkelijkheid geworden (Adnett). Dat is deels te verklaren door het hogere kwalificatieniveau en de betere arbeidsdiscipline van de werkers in de welvarender landen, die meestal ook de verst uitgewerkte sociale-verzekeringsstelsels hebben: de duurdere arbeidskrachten zijn vaak ook de productievere krachten. Er is ook nauwelijks sprake geweest van een ‘negatieve spiraal’, waarbij de meest voldragen sociale stelsels zich noodgedwongen hadden aangepast aan het lager uitkeringsniveau van concurrerende landen (Guillemard, p. 360; Ferrara, pp. 302-3).

Dat komt voor een deel door de sterke vakbonden in de meeste landen van de eu en door het complexe netwerk van onderlinge consultatie tussen organisaties van werkgevers en werknemers, maar het is ook te danken aan de overheersende consensus binnen de eu dat globalisering en privatisering het ‘Europees sociaal model’ niet mogen ontmantelen (Palier, Sykes en Prior 2001). Maar het is toch vooral het resultaat van de activistische vonnissen en interventionistische maatregelen die Europese rechters en bureaucraten uitvaardigden als evenzovele noodzakelijke consequenties van de algemene bepalingen in het Europees verdragsrecht. De verdrags-

7. Dit gebrek aan arbeidsmobiliteit heeft veel te maken met het huisvestingsbeleid, dat de gevestigde ingezetenen heel effectief bevoordeelt met huursubsidies, koopsubsidies en lange wachtlijsten voor de aantrekkelijkste woningen van de woningbouwverenigingen.

[p. 320]

bepalingen tegen discriminatie hebben geleid tot een hele reeks bestuurlijke en rechterlijke beslissingen waarbij de bestaande sociale trekkingsrechten versterkt werden en zelfs nieuwe rechten toegekend. Stephan Leibfried en Paul Pierson (1995, pp. 437 e.v.) verklaren deze vermijding van het laagste nog gemeenschappelijke niveau en dus van een neerwaartse spiraal in het sociaal beleid, uit de ‘institutionele kenmerken van het Europese besluitvormingsproces’: gefragmenteerd, veelvoudig gelaagd en geneigd tot omvattende compromissen. Ook zij memoreren daarbij de bijzondere positie van de Commissie en van het Hof. Vandaar dat de positie van vrouwen versterkt is, de sociale regelgeving mag immers geen onderscheid meer maken tussen de geslachten en moet alle ‘verdieners’ of ‘kostwinners’ gelijkelijk bejegenen. Vandaar ook dat de waarborgen voor gezondheid en veiligheid op het werk per saldo verbeterd zijn, omdat de meer geavanceerde maatstaven werden opgelegd aan landen die daarin achteropliepen, in plaats van het omgekeerde dat gevreesd werd.

De prognose van Kare Hagen lijkt tot nog toe uit te komen: ‘Er zal zich dientengevolge een geleidelijke convergentie van de sociale standaarden binnen de Gemeenschap aftekenen, met decentrale onderhandelingen tussen arbeid en kapitaal (binnen de afzonderlijke landen) als de drijvende kracht.’^8.

En Hagen vervolgt: ‘Voorzover individuele rechten zullen worden toegekend, zal dat gebeuren als een voortzetting van de huidige, stilzwijgende aanvaarding van de uitspraken van het Europese Hof van Justitie. Omdat het zijn vonnissen baseert op de algemene intenties van de verklaringen van de eg zijn die uitspraken voorspelbaar pro-integratie; en omdat het Gemeenschapsrecht rechtstreeks van toepassing is verklaard binnen de lidstaten moet de nationale wetgeving worden geamendeerd zonder enige discussie in het nationale parlement of ontwrichtende stemmingen in de Europese Raad (Hagen 1992, p. 301).^9.

Maar dit leidt allemaal tot een ‘depolitisering’ van de besluitvorming binnen de Unie, een vermijding van de politiek bij een activistisch beleid. Pierson en Leibfried schreven al in 1994 (p. 48) dat de Europese initiatieven tot sociale interventie zich waarschijnlijk zouden oriënteren op de vonnissen van het Hof en op ambtelijke regelgeving. Het Europees sociaal beleid dwingt dan tot aanpassingsmaatregelen op nationaal niveau. En Wolfgang Streeck heeft nog eens gewezen (1995, p. 399) op het indrukwekkend vermogen van het Europese Hof om supranationaal recht te scheppen dat nationale wetten te boven gaat en het nationaal beleid vastpint. Toch

8. Alle citaten uit vreemde talen zijn in het Nederlands vertaald door de auteur.

9. Voor een veel pessimistischer prognose, zie Erik de Gier: ‘Anders gezegd, gaat de uitholling van met sociaal-democratische en corporatistische verzorgingsarrangementen op nationaal niveau gepaard met een groei van een meer liberaal getint sociaal beleid op Europees niveau.’ (p. 2) en: ‘Kortom, het eu-streven naar fiscale en sociale convergentie kan gemakkelijk leiden tot een beleidsconcurrentie tussen de lidstaten met als gevolg privatisering en verlaging van de sociale uitgaven.’ (p. 8)

[p. 321]

was het nooit de ambitie van het Hof om een sociaal beleid te voeren, maar veeleer om transnationale rechtsregels (zoals die in de verschillende verdragen zijn neergelegd) in te bouwen in de afzonderlijke rechtssystemen van de lidstaten.

Stephan Leibfried en Paul Pierson (1995, p. 432) vatten dit proces samen: ‘Wat zich nu aftekent in Europa is een veelvoudig gelaagd, zeer gefragmenteerd systeem waarin zich een beleid “ontwikkelt” dat zich tegelijk onttrekt aan de greep van elk politiek gezag.’ En dan komen ze met een vrij originele verklaring: ‘De lidstaten die elkaar niet vertrouwden en hun rivalen niet graag al te veel invloed gunden lieten de instanties van de eu daarom een grote mate van autonomie. In vele gevallen creëerden ze instituties die zelfs zij niet kunnen beheersen. Die instituties zijn er dan steeds op uit de eigen bevoegdheden uit te breiden.’ (p. 435) ‘Het resultaat is dat de Europese Unie zeer interventionistisch optreedt bij het opleggen van standaarden voor gezondheid en veiligheid, zowel voor producten als voor productie processen.’ (p. 437, cursief in het origineel). De activistische interpretatie van de verdragteksten door het Europese Hof van justitie versterkt nog eens die tendens in het beleidsproces. Vandaar dat de minder welvarende, achtergebleven zuidelijke verzorgingsstaten niet alleen gedwongen werden om paal en perk te stellen aan hun inflatie en begrotingstekorten, maar ook geprest werden door de instanties van de eu om meer rekening te houden met de noden van bejaarden en arbeidsongeschikten (Palier, Sykes en Prior 2001), om de gelijkheid tussen de geslachten te bevorderen, de sociale uitsluiting tegen te gaan en te zorgen dat werk in het huishouden en arbeid buitenshuis zich beter laten combineren (Guillén en Álvarez 2001, p. 125).

Op die manier hebben de overwegend autonome interventies van het Hof en de uitvoerende instanties van de eu geleid tot een Europees sociaal beleid, geheel ontdaan van een Europese sociale politiek.

De talenkwestie: geen beleid, geen politiek

Hoewel de huidige Unie moet functioneren met elf ‘officiële’ talen en er weldra nog een achttal bij krijgt, heeft deze precaire toestand weliswaar enige discussie losgemaakt, maar nooit tot enig politiek debat geleid, laat staan tot regelgevend ingrijpen (Lauwaars, p. 18). De kwestie lijkt zo omstreden dat de betrokken partijen haar liever

[p. 322]

ontlopen. De Europese Unie riep het jaar 2001 uit tot ‘Jaar van de talen’ en greep de gelegenheid aan om het leren van talen aan te moedigen, maar vermeed de hachelijke vraag welke talen dan wel zouden moeten worden uitverkoren als vehikel van Europese communicatie. In plaats daarvan stelde de Unie voor dat leerlingen vele verschillende talen zouden leren: niet bepaald de beste manier om de communicatiebarrières in het Babylonisch Europa te slechten. Het was bovendien een nogal misleidend advies aan studenten die toch graag hun positie op de arbeidsmarkt willen verbeteren, anders toch altijd de eerste zorg van de Commissie. Alsof elf, of twintig talen niet genoeg zijn heeft de Commissie bovendien de zaak van de regionale, de immigranten- en minderheidstalen tot haar prioriteit gemaakt. Ze had zich ook kunnen inzetten voor een uitbreiding van de mogelijkheden van die minderheden, immigranten en streekbewoners om de nationale taal in hun land te leren en eventueel nog een andere, grote taal voor internationaal gebruik. Dat beleid zou toch meer geëigend zijn om de integratie en de mobiliteit te bevorderen waaraan de Commissie zozeer hecht. Maar de keus voor zo'n beleid had de Europese Commissie, of in dit geval de Europese Raad, gesteld voor een dwingende, duidelijke beslissing om één of enkele van al die Europese talen uit te kiezen als verbindingsmedium bij uitstek. Dat zou pas een politieke beslissing zijn en die komt er niet. Ik heb in mijn boek Woorden van de wereld uitvoerig uitgelegd waarom dat besluit ook niet genomen kán worden (De Swaan 2001, pp. 169-71).

In feite, ook hier, heeft de Europese Unie al heel vroeg besloten om niet te besluiten en de zaken op hun geheel voorspelbaar beloop te laten. Ze heeft het Frans als ‘werktaal’ geërfd uit de Gemeenschap voor Kolen en Staal, waar het de enige officiële taal was. Met de toetreding van het Verenigd Koninkrijk werd Engels de tweede werktaal van de eg; die taal evenaart of overtreft nu het Frans in de gesproken en geschreven communicatie binnen de instellingen van de Unie. Duitsland heeft bij herhaling en in steeds feller bewoordingen aangedrongen op het gebruik van Duits als derde werktaal. Na een incidentele botsing met de - toentertijd Finse - voorzitter van de Raad is die aanspraak in 2002 min of meer ingewilligd. In feite spreken alleen Nederlandse (en misschien Deense) ambtenaren Duits als vreemde taal, al zal daar met de toetreding van de Centraal- en Oost-Europese staten een beduidend aantal Duitstaligen (en nog veel meer Engelstaligen) bij komen.

De paradox van het Europees beleid zonder Europese politiek verbergt een andere paradox. Het apolitiek Europees beleid heeft in

[p. 323]

een aantal gevallen geleid tot uitkomsten die politiek wenselijk waren en tegelijk politiek onmogelijk. Het activistisch Europees beleid van rechters en bureaucraten heeft het Europees sociaal model gered en versterkt. Het laxistisch Europees onbeleid van Europese instellingen heeft geleid tot een liberalisering van de morele regulering, omdat het vrij verkeer van de burgers hun toelaat te kiezen tussen de verschillende zedenregiems van de lidstaten. Datzelfde officiële immobilisme leidt nu als vanzelf tot een oplossing voor het talenprobleem in Europa die lijnrecht ingaat tegen het in het openbaar beleden ideaal van maximale taalverscheidenheid. Naarmate het Europees verkeer toeneemt, wordt het Engels belangrijker als grensoverschrijdende verkeerstaal, en omdat de burgers van Europa dat heel goed begrepen hebben leren ze als ze er kans toe zien Engels. Die tientallen miljoenen interdependente taalkeuzes resulteren in de hegemonie van het Engels, ook al zou geen instantie, ja zelfs geen mens dat willen. Binnenskamers zijn Engels en Frans de werktalen. Duitsland kan wel eisen dat het Duits de derde werktaal wordt, dat zal in de praktijk niet gebeuren om redenen die ik in het hoofdstuk over de Europese Unie in mijn Woorden van de wereld heb uitgelegd. In de plechtige, openbare zittingen van Hof, Raad en Parlement - de eu in pronkhouding - blijven alle landstalen van de lidstaten toegestaan en verplicht; dat geldt evenzeer voor alle teksten van beslissingen die directe werking hebben voor de burgers in de Unie. Dat kost heel veel tijd, heel veel geld en is hoogst omslachtig, maar deze ceremoniële, officiële, publieke taalverscheidenheid is de belichaming van de politieke wil van evenzoveel autonome, democratische rechtsstaten. Daar kan of mag geen ambtelijk beleid tegenin gaan. Het valt te verwachten dat in het Europese Parlement geleidelijk het Engels en het Frans gaan domineren en dat de parlementariërs steeds meer zullen afzien van hun recht om in de eigen landstaal te oreren, tenzij ze zich om landspolitieke redenen vanaf het spreekgestoelte rechtstreeks verstaanbaar willen maken voor het thuisfront. Dat de Europese Commissie desondanks in alle officiële talen opkomt voor het gebruik van alle officieuze talen die op het grondgebied in omloop zijn, is niet meer dan een schijnmanoeuvre die de totale spraakverwarring alleen nog kan vergroten en dus de verbreiding van de dominante verkeerstaal nog eens versnelt: hoe meer talen, hoe meer Engels. Dat komt eigenlijk vrijwel iedereen heel goed uit, al kan dat in geen van de twintig officiële talen openlijk gezegd worden.

Ook niets doen is iets doen.

[p. 324]

Grenzen van het beleid en tekort van de politiek

In zijn Huizinga-rede over de ware - en ook joodse - aard van Europa zei Benno Barnard pas nog: ‘We zijn wat we kwijt zijn.’

Wat wij niet doen, doen we ook. Maar anders.

In sociale, morele en talenkwesties heeft de Unie zonder politiek, soms met beleid, soms met onbeleid, tot resultaten geleid waarmee te leven valt. Dit stuk zou dus kunnen eindigen met een klassiek koninklijk woord: ‘Gaat u maar rustig slapen.’ Aangenomen tenminste dat u tot hiertoe wakker bent gebleven.

Want wakker moet u zijn en al helemaal niet rustig, maar alert, verontrust, gealarmeerd, en in alle staten van Europa. Wanneer de politiek van huis is kunnen beleid en onbeleid een tijd lang op de mores, de talen en de sociale rechten passen. Maar er zijn nog andere, wezenlijk politieke kwesties, wezenlijke kwesties en wezenlijk politiek. Om alleen de meest nijpende zaken te noemen: de werking van de euro en de herziening van het stabiliteitspact, de uitbreiding van de Unie naar het oosten, het aandeel van de eu in de bestrijding van het terrorisme en de rol van Europa in het Midden-Oosten, de verhouding van Europa tot de Verenigde Staten, de wereldhegemoon. Ze zijn zo gauw, zo vlot opgesomd, dat ze hanteerbaar lijken. Maar al die termen zouden moeten klinken als alarmsignalen, bijna als kreten van paniek.

Al deze brandende kwesties bleven in de twee recente verkiezingscampagnes in Nederland vrijwel geheel onbesproken. Geen stilzwijgen kan zo welsprekend zijn als deze politieke stilte. Blijkbaar weten de partijleiders volstrekt geen raad met Nederland in Europa in de wereld. Kennelijk vragen de kiezers, de journalisten en programmamakers hun er ook niet naar.

Europa, met straks bijna een half miljard inwoners, met de op een na grootste economie ter wereld, is in de wereldpolitiek een nulliteit. Het lijkt alsof dat de burgers van Europa niets kan schelen. Telkens als het erop aankomt wordt hun niets gevraagd en zij hebben blijkbaar afgeleerd zich nog iets af te vragen. In de verkiezingen zijn het vooral de politieke dobbers die zich drijvende weten te houden, zij doen zich licht en kleurig voor, lokken met wat aas, en drijven met elke wind, golf of stroming mee.

Daar staan een paar politieke tobbers tegenover, die zich nijpende zorgen maken over de volslagen desinteresse, de volkomen luchthartigheid van de voorgangers en het grote publiek als het om Europa gaat. Eén zo'n politieke tobber, Hans van Mierlo, heeft in een

[p. 325]

recente rede geprobeerd de oorzaken van dat democratisch deficit en van die algemene onverschilligheid aan te wijzen. Hij heeft het over de commercialisering van de media, de verschraling van de informatie en de selectie van politici op hun amusementswaarde. Hij hekelt het gebrek aan politieke moed van de regeringsleiders om hun kiezers te confronteren. Zijn stelling luidt: ‘De impasses in de Europese integratie zijn in wezen de optelsom van de bestuursimpasses in de nationale democratieën.’ Hans van Mierlo staat een aangepaste versie voor van het klassieke model der machtenscheiding, de ‘trias politica’. Hij wil daarmee de politieke tegenstellingen weer zichtbaar, bespreekbaar en hanteerbaar maken, binnen de instituties van de Unie. Daarmee zal ook de - onmisbare - betrokkenheid van de burgers van Europa opleven, hoopt hij.

Het is treurig dat politici met elkaar de schijn ophouden dat Nederland alleen in Nederland ligt, en niet ook in Europa, in de wereld. Het is tragisch dat ten tijde van de uitbreiding van de Unie, met in het verschiet een oorlog in het Midden-Oosten, toch het achterland van Europa, de partijleiders geen standpunt durven innemen. Was er maar een politicus, een partij, die vierkant tegen de uitbreiding van de Unie durfde te zijn, was er maar één die het waagde de voortgaande integratie hardop af te wijzen. Maar die zijn er niet. Er mort er weleens een, en een ander werpt een keer een balletje op en holt van eigen lef geschrokken gauw weer terug naar zijn stoel.

De afwijzing van de Europese integratie of van uitbreiding van de Unie is niet een anti-Europees standpunt, maar een ander Europees standpunt. Het is een opvatting waar ik het niet mee eens ben, maar ik zou van een krachtige, consequente beredenering van dat standpunt leren om mijn eigen mening beter te funderen. Het valt niet eens uit te sluiten dat ik mijn mening opgeef als voor het tegendeel betere argumenten blijken te bestaan. In het politieke debat leren de burgers in tegenspraak hun mening kennen.

Zo wordt er hier niet over gedacht.

Toen deze zomer eindelijk eens iemand zich vóór de doodstraf uitsprak vond de ganse goegemeente dat hij dat nooit zo had mogen zeggen. Niemand zag die uitdagende stellingname als een buitenkans om eens goed uit te leggen wat er eigenlijk tégen de doodstraf pleit. Daar is in dit land al vijftig jaar niet meer over gepraat en de grote meerderheid van de mensen heeft zo langzamerhand geen notie meer van wat er nu zo erg aan is. Ongeveer tezelfdertijd stelde iemand anders terloops voor om over de toetreding van nieuwe lidstaten in Nederland een referendum te houden. Heel even was het

[p. 326]

doodstil. Haast fluisterend opperde een ander dat de kiezers als het ze gevraagd werd die uitbreiding misschien wel in meerderheid zouden afwijzen.

Nee, dan moeten we het vooral niet doen. Einde oefening.

En toch, als die uitdaging nu eens wel was aangegaan, en als de politici die hun kiezers ongevraagd de euro hebben opgedrongen en die ze nu met tien nieuwe lidvolkeren opschepen, de Europese dilemma's toch tot inzet van de verkiezingen hadden gemaakt en hadden geprobeerd om hun standpunt uit te leggen, als ze noodgedwongen op elk tegenargument een betere repliek hadden moeten bieden... wat dan? Dan waren die kiezers, vóór of tegen uitbreiding, beter geïnformeerd geweest en meer betrokken bij Europa.

In de kern gaat het bij de Europese eenwording om een proces van schaalvergroting, van integratie in een groter verband, om uitbreiding van de kringen van onderlinge identificatie waarbinnen mensen zich aan elkaar verwant en aan elkaar verplicht voelen.^10. Die identificatiekringen hebben zich in de loop van de geschiedenis met horten en stoten steeds wijder uitgebreid. Dat is nooit zomaar vanzelf gegaan.

Dat is een historisch moment. Alle momenten zijn historisch. Dit moment is een beetje historischer dan andere. Het gaat voorbij, zonder dat de Europeanen het meemaken.

10. Therborn vat het empirisch materiaal samen en concludeert: ‘Within Western Europe a certain unification effect may be ascertained. But for the rest, there is not more of a European than a Latin American or an African identity.’ (p. 249)

[p. 327]

Literatuur

Adnett, Nick, ‘Social Dumping and European Economic Integration’, Journal of European Social Policy 1995, 5.1, pp. 1-12.

Andersen, Svein S. en Kjell A. Eliassen (red.), ‘Conclusion’ in: Making Policy in Europe. 2e ed., pp. 229-41. Londen: Sage, 2001.

Bachrach, Peter en Morton S. Baratz (1963), ‘Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework’, American Political Science Review 57, pp. 632-42.

Bruno Barnard, ‘Tegen de draad van de tijd’, Huizinga-lezing 13 december 2002, NRC Handelsblad 14 december 2002 (verkorte versie; volledige tekst: http://www.nrc.nl/redactie/Huizingalezing/barnard.pdf).

Ferrara, Maurizio, ‘Intégration Européenne et citoyenneté nationale et sociale; Une analyse dans la perspective de Stein Rokkan’, Revue française de sociologie 2002, avril-juin, 43.2, pp. 277-306.

Gier, Erik de, ‘Tussen globalisering en natiestaat; de Januskop van het Europese sociale model’, ongepubliceerd typoscript, Amsterdam siswo, z.j. (2002).

Grundmann, Reiner, ‘The European Public Sphere and the Deficit of Democracy’ in: Dennis Smith en Sue Wright (red.), Whose Europe? The Turn towards Democracy, pp. 125-46. Oxford: Blackwell, 1999.

Guillemard, Anne-Marie, ‘L'Europe continentale face à la retraite anticipée; Barrières institutionnelles et innovations de réforme’, Revue française de sociologie 2002, avril-juin, 43.2, pp. 333-68.

Guillén, Ana M. en Santiago Álvarez, ‘Globalization and the Southern Welfare States’ in: Robert Sykes, Bruno Palier en Pauline M. Prior, Globalization and European Welfare States; Challenges and Change, pp. 103-26. Basingstoke, New York: Palgrave, 2001.

Hagen, Kare, ‘The Social Dimension: A Quest for a European Welfare State’ in: Zsuzsa Ferge en Jon Eivind Kolberg (red.), Social Policy in a Changing Europe, pp. 281-303. Boulder co: Camps/Westview, 1992.

Holm, Erik, The European Anarchy; Europe's Hard Road into High Politics. Kopenhagen: Copenhagen Business School Press, 2002.

Kjeldstad, Randi, ‘Gender Politics and Gender Equality’ in: Mikko Kautto et al. (red.), Nordic Welfare States in the European Context, pp. 66-97. Londen: Routledge, 2001.

Kohli, Martin en Mojca Novak, Will Europe Work? Integration, Employment and the Social Order. Londen/New York: Routledge, 2001.

Kurzer, Paulette, Markets and Moral Regulation; Cultural Change in the European Union. Cambridge, uk: Cambridge University Press, 2001.

Lauwaars, R.H., De Verdragen van Amsterdam en Nice. Mededelingen der Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, deel 65, nr. 1, Amsterdam 2002.

[p. 328]

Leibfried, Stephan en Paul Pierson, ‘The Prospects for Social Europe’ in: Abram de Swaan (red.), Social Policy beyond Borders; The Social Question in Transnational Perspective, pp. 59-82. Amsterdam: Amsterdam University Press, 1994.

Leibfried, Stephan en Paul Pierson, ‘The Dynamics of Social Policy Integration’ in: Stephan Leibfried en Paul Pierson (red.), European Social Policy; Between Fragmentation and Integration, pp. 432-65. Washington dc: Brookings Institution, 1995.

Mierlo, Hans van, ongepubliceerde tekst van een rede op de studiedag van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over ‘De vitaliteit van de nationale staat’, 18 december 2002.

Sorensen, Annemette, ‘Gender Equality in Earnings at Work and Home’ in: Mikko Kautto et al. (red.), Nordic Welfare States in the European Context, pp. 98-115. Londen: Routledge, 2001.

Streeck, Wolfgang, ‘From Market Making to State Building? Reflections on the Political Economy of European Social Policy’ in: Stephan Leibfried en Paul Pierson (red.), European Social Policy; Between Fragmentation and Integration, pp. 389-432. Washington dc: Brookings Institution, 1995.

Swaan, Abram de, Words of the World. The Global Language System. Cambridge, uk: Polity Press, 2001.

Swaan, Abram de, ‘The European Cultural Void: The Democratic Deficit as a Cultural Lack’, voordracht gehouden tijdens de European Social Science History Conference, Den Haag, 28 februari-1 maart, 2002.

Therborn, Göran, European Modernity and Beyond; The Trajectory of European Societies 1945-2000. Londen: Sage, 1995.