De Gids. Jaargang 164

[p. 640]

Saskia J. Stuiveling
De macht van de Algemene Rekenkamer

In essentie is controle de macht om de échte macht te ontluisteren - en dat vindt niemand leuk. Maar daar is de macht ook niet voor bedoeld: hij is bedoeld om te ontnuchteren, om de waarheid over de werkelijkheid te presenteren.

Onze formele macht is door de eeuwen heen opgeslagen in de kroonjuwelen van onze onafhankelijkheid. Die onafhankelijkheid is geen rustig bezit en moet voortdurend met grote waakzaamheid gekoesterd worden. Er gaat geen internationaal contact voorbij of er blijkt ergens op de wereld een rekenkamercollega in de problemen. Veel van de nationale wetgevingen is inmiddels ook in het Engels beschikbaar zodat we kunnen vergelijken. En we zijn - uiteraard in deze tijd fantastisch gefaciliteerd via internet - voor elkaar actief als ‘helpdesk’.

In essentie is controle de macht om de échte macht te ontluisteren.

Onafhankelijkheid: de Algemene Rekenkamer staat in de grondwet - sluiting is dus niet een kwestie van een pennenstreek. In Nederland moeten we tot 1463 teruggaan om een dreigende sluiting te vinden, in jonge zelfstandige staten in Oost Europa hebben we collegae die amper vijftien jaar geleden zijn opgericht.

De leden van de Rekenkamer zijn net als rechters voor het leven benoemd en hoeven zich derhalve om redenen van herbenoeming niet in te houden. Mijn Zweedse collega heeft net een buitengewoon spannende tijd achter zich, is wel herbenoemd maar tegelijkertijd wordt er gewerkt aan een majeure herpositionering en reorganisatie van (de top van) het instituut.

De Algemene Rekenkamer heeft een behoorlijke begroting (circa f 48 miljoen), een verzwaarde procedure voor de vaststelling daarvan en een goedopgeleide staf (bijna 350 deels parttime medewer-

[p. 641]

kers). De Rekenkamer van Suriname bericht al jaren over haar moeilijke werkomstandigheden, dit jaar in de inleiding op het verslag 2000, samengevat onder de noemer ‘onafhankelijk maar niet onaantastbaar’. Het College is niet volledig door het uitblijven van benoemingen, waardoor eigenlijk geen rechtsgeldige besluiten genomen kunnen worden, er zijn problemen met vacaturevervulling, de Rekenkamer kan geen eigen personeelsbeleid voeren. Dát er een verslag 2000 ís, is tenminste even aangenaam verrassend als de inhoud ervan onaangenaam verrassend is.

De Algemene Rekenkamer bepaalt zelf wat zij onderzoekt of aanpakt - verzoeken kán zij honoreren maar hoeft dat niet. Alleen die ‘kán’-bepaling al scheelt een slok op een borrel: de Amerikaanse General Accounting Office (gao) móet verzoeken uit het Congres honoreren en ziet zo haar eigen agenda als sneeuw voor de zon verdwijnen: ruim 85% van de onderzoekcapaciteit wordt door het bedienen van individuele congresleden in beslag genomen.

De Algemene Rekenkamer hanteert een hoor- en wederhoorprocedure voor haar rapporten: de gecontroleerde (lees: de minister) krijgt de kans te reageren op ons conceptrapport voor publicatie. Wij nemen die reactie grosso modo op, voorzien het van een eventueel nawoord, en publiceren. Daarmee is naast de agenda ook de timing in onze handen. Onze Britse collega kan pas publiceren als er met de gecontroleerde overeenstemming over het rapport is bereikt. Hij moet dus niet alleen onderhandelen, maar is door dat proces ook niet volledig meester over de timing. En dan ga ik nog voorbij aan collega's die niet eens mogen publiceren, maar hun rapporten aan de regering moeten uitbrengen. Het Britse onderhandelingsmodel draagt overigens wel het voordeel in zich dat de overeenstemming ook de aanbevelingen geldt, hetgeen de kans op navolging van die aanbevelingen aanmerkelijk vergroot.

Ten slotte spelen er altijd, en blijkens onze contacten in elk land, kwesties rond de taak en de bijbehorende bevoegdheden.

Deze kroonjuwelen (positie in de grondwet, benoeming voor het leven, adequate financiering en bestaffing, eigen agendavoering, openbare publicatie waarvan timing in eigen hand, taken en bevoegdheden) zijn niet de macht zelf, maar zijn evenzoveel voorwaarden ervoor. Rechtstreekse machtsmiddelen in de meer gebruikelijke zin van het woord heeft de Algemene Rekenkamer niet: wij kunnen niet afdwingen dat er naar ons geluisterd wordt, we kunnen inning en besteding van overheidsgeld, uitvoering van beleid niet zelf veranderen - kortom rechtstreeks ingrijpen kunnen wij niet.

[p. 642]

Zou ik dat willen? Geen haar op mijn hoofd. Leren, veranderen en ingrijpen moet de democratie zelf doen.

Onze macht zit uiteraard vooral in het gebruik dat we ervan maken, in het omgaan met die formele macht. Dat gebruik verschilt aanmerkelijk van land tot land en verschilt per land aanmerkelijk per periode.

De Algemene Rekenkamer is - ondanks haar naam - allang niet meer alleen aan het (na)rekenen, al zal dat metier niet snel worden losgelaten. Sedert ongeveer een kwart eeuw mag de Algemene Rekenkamer ook aandacht besteden aan de doelmatigheid. En precies ongeveer nu beginnen de ontwikkelingen op onze twee onderzoeksterreinen (rechtmatigheid en doelmatigheid) elkaar te raken en te versterken.

Aan de rechtmatigheidkant van ons werk is de rijksdienst in vijftien jaar opgeschoven van járen achterstanden bij de samenstelling van de rekeningen en dus ook grote vertragingen bij de controle van die rekeningen naar prompte verantwoording en vrijwel 100% rechtmatigheid. (Nederland is daarmee een witte raaf in overheidsland!) De derde woensdag in mei liggen zowel de rekeningen als onze controlerapporten bij de Staten-Generaal. De lessen kunnen getrokken worden nog voor Prinsjesdag en gebruikt worden bij de begrotingsbehandelingen. Kunnen - want het vergt stellig nog enkele jaren ervaring opdoen voor alle betrokkenen - inclusief onszelf - voordat dit type kennis z'n nuttig gebruik gaat afwerpen. Informatie - kritische informatie - over onderdelen van departementen komt zo snel na afloop van het jaar beschikbaar dat het onvermijdelijk op de huid van de werkelijkheid zit. En dat effect zal alleen nog maar toenemen nu besloten is om in beleidstermen te gaan begroten en de verantwoording dientengevolge ook steeds beleidsinhoudelijker zal gaan worden, en onze jaarlijkse rapporten bij die verantwoordingen onvermijdelijk dus ook.

Het gestage jaarlijkse ritme waarmee de prestaties van het beleid transparant gaan worden en op termijn ook de effecten meetbaarder en daarmee controleerbaarder zal het politieke debat in mijn ogen wezenlijk van inhoud doen veranderen. De ruimte voor bevlogenheid van politici neemt niet af, maar de kennis die daarbij gebruikt kan worden neemt toe en komt algemeen en systematisch beschikbaar. Onze macht schuilt er niet zozeer in dat we publiceren- dat moeten we elk jaar - maar in wát we publiceren en dat we dat elk jaar doen. Tot voor kort gingen die jaarlijkse rapporten vooral over financiën en financieel beheer, materie waarvoor in het

[p. 643]

algemeen maar een beperkt aantal fractiespecialisten warm loopt. In toenemende mate zal de inhoud echter alle kamerleden gaan raken - beleidsverantwoording en controle daarvan kruipen richting het hart van het parlementaire bedrijf. Dat zal de spanning binnen het politieke bedrijf tussen kabinet en kamer kunnen doen toenemen, het kan ook zijn dat de spanning zich op de boodschapper ontlaadt. Op ons dus of - als de voortekenen mij niet bedriegen - op de Nationale Ombudsman.

Parallel aan deze ontwikkeling aan de rechtmatigheidkant loopt de ontwikkeling aan de doelmatigheidkant van ons werk. Daar hebben we vrije onderwerpkeuze. Door de doorlooptijd van onderzoek alleen al (circa anderhalf jaar) kan die keuze zich onttrekken aan de waan van de dag. Er zijn allerlei strategieën te verzinnen voor de onderwerpkeuze, maar alleen al uit oogpunt van onze eigen doelmatigheid zullen we vooral onderwerpen kiezen waarvan we vermoeden dat er vroeg of laat risico's worden gelopen. Dus, eufemistisch gesteld: de natuurlijke spanning tussen controleur en gecontroleerde neemt door die keuze niet af. Dat blijkt ook in de praktijk van alle dag: regelmatig komt het voor dat wij een onderzoek naar een bepaald beleidsterrein aankondigen en dat - voor ons uit - het departement een extern bureau een onderzoekopdracht geeft die opmerkelijk veel op ons voorgenomen onderzoek lijkt. Meestal trekken we ons daar niet veel van aan: twee weten meer dan een en de uiteindelijke bedoeling is toch dat er - zo nodig - iets verbetert. De kansen daarop nemen alleen maar toe als het departement het vraagstuk ook al zelf naar zich toehaalt. Het lastigste en meest precaire moment breekt eigenlijk pas aan het eind van het proces aan. Je komt niet gelegen met een vaak vervelende boodschap waarvan je toch wilt dat die opgepikt wordt. Je grijpt in in de relatie bewindspersoon-Tweede Kamer onder het vergrootglas van de parlementaire pers. Je komt ongenood op andermans speelveld - even.

Is de rechtmatigheid-controletaak zo oud als de weg naar Kralingen, de doelmatigheid-onderzoektaak is pas een kwart eeuw jong. Maar in die kwart eeuw hebben we inmiddels wel zo'n beetje de hele rijksdienst een keer op de schop gehad. Niet elk rapport heeft evenveel verbetering teweeggebracht, maar de verzameling van rapporten biedt langzamerhand de mogelijkheid om algemenere conclusies te trekken en op onderzoek gebaseerde algemenere aanbevelingen te doen. Kennis is ook macht, toch?

De ontwikkelingen in de verantwoording (van geld naar beleid) en

[p. 644]

de mogelijkheid met opgebouwde kennis uit het doelmatigheidsonderzoek nog preciezer onderzoek te doen zullen de druk op de pretenties, de kwaliteit en de uitvoering van het beleid de komende jaren gaan opvoeren. Dat is niet zozeer een keuze maar zal de uitkomst blijken te zijn van het proces. Nu al constateren wij met gestage regelmaat dat de uitvoering ver achter is gebleven bij wat de bedoeling was: beleid, toegemeten geld, mensen en beschikbare tijd blijken niet met elkaar passend te krijgen. Dus neemt de praktijk zijn eigen loop onder het motto: ‘Kan het niet zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan.’ Dit is de achtergrond waartegen ‘gedogen’ een Hollands leerstuk is geworden. Het is onmogelijk gebleken alles te handhaven, de kloof tussen opzet (de regels) en werking (de praktijk) is structureel.

Illustratief daarvoor zijn de uitkomsten van bijvoorbeeld ons onderzoek naar het rijksvergunningenbeleid dat precies vijf jaar oud is. Er bleken in totaal 544 vergunningstelsels te zijn, gebaseerd op zo'n 112 wetten. In onze steekproef van 100 vergunningstelsels zaten 106 714 vergunningen die in het peiljaar van ons onderzoek (1994) van kracht waren. In 1994 zelf waren 60.000 beschikkingen tot vergunning afgegeven. Om de gedachten te bepalen: er waren/zijn vergunningen bij voor het werken met genetisch gemodificeerde organismen, jachtvergunning, toestemming luchtvaartvertoningen, ontheffing verwerking van asbest, et cetera. Voor 71% gold dat er geen richtlijnen waren hoe een vergunningsaanvraag te beoordelen, bij 35% vond geen tot zeer beperkte controle van de aanvraag plaats, bij 57% bestonden er geen beleidsregels voor de toekenning, 6% werd helemaal niet gehandhaafd, voor 26% gold (geldt?) een gedoogbeleid.

Zie hier het begin van onze onmacht. Wij zijn niet in staat de resultaten van wat we boven tafel brengen structureel om te laten zetten in verbeteringen.

Wij schrokken van de uitkomsten - de politiek schrok van de uitkomsten. De boodschap is hard aangekomen, er kwam een stevig regeringsstandpunt vervat in een nota die aan de Tweede Kamer is aangeboden en daar ook besproken en geaccordeerd. Daarna is het heel erg stil geworden. Nieuwe Tweede Kamer, nieuw kabinet. Nog steeds dezelfde Rekenkamer.

Zie hier het begin van onze onmacht. Wij zijn niet in staat de resultaten van wat we boven tafel brengen structureel om te laten zetten in verbeteringen. Of zoals dat in modern jargon heet ‘wij zijn

[p. 645]

geen probleemeigenaar’. Wij kunnen ons maar in een beperkt aantal onderwerpen vastbijten en die structureel op onze agenda houden, want zouden wij al onze resultaten met ons mee blijven slepen dan zouden wij snel niet meer aan nieuw onderzoek toekomen.

De Nederlandse overheid heeft bij haar burgers een heel behoorlijke reputatie. Alle kritiek ten spijt. Een verwijt dat ons, mij, wel eens treft is dat ik op moet passen de reputatie van de overheid geen schade toe te brengen als wij een kritisch rapport naar buiten brengen. Er loopt stellig een ragfijne grens tussen ontnuchteren en ontluisteren. De media spelen daarbij hun eigen onafhankelijke rol, die deels versterkend werkt, deels niet.

Het is heel gewoon dat spectaculaire problemen saaie oplossingen kennen. Fraude, corruptie, een flinke overschrijding, het negeren van regels, haalt met gemak de krant - evenzo de krenten uit de pap van onze rapporten. En weg zijn de media weer. Maar dan begint natuurlijk het eigenlijke werk pas: het verbeteren van de organisatie en de prestaties van die organisatie die even in het schelle kritische licht van de schijnwerpers stond. Daar werken allemaal mensen die de reputatie van hun organisatie even te grabbel gegooid zien worden, maar van wie de volgende dag wel verwacht wordt dat ze onderdeel van de oplossing gaan uitmaken.

De Nederlandse overheid heeft bij haar burgers een heel behoorlijke reputatie. Alle kritiek ten spijt. Een verwijt dat ons, mij, wel eens treft is dat ik op moet passen de reputatie van de overheid geen schade toe te brengen als wij een kritisch rapport naar buiten brengen.

Ik ben niet verantwoordelijk voor het vraagstuk van het motiveren van de mensen bij de organisaties waar wij het in kritische zin over hebben - maar ik ben me voortdurend bewust van hen. Overheidsorganisaties kunnen niet, zoals bedrijven na een dipje op de beurs, weer uit het dal kruipen en na enige tijd een goede notering laten zien. Voor overheidsorganisaties bestaat er niet één maatstaf die je kunt gebruiken om naar buiten toe te laten zien dat je de problemen onder ogen hebt gezien, er wat aan gedaan hebt en er beter uit te voorschijn bent gekomen. Ik zou er wat voor geven als wij zoiets nog eens zouden kunnen ontwikkelen op een manier die ons weinig onderzoektijd kost en toch een ‘beursnotering’-effect

[p. 646]

heeft met bijbehorende media-aandacht.

Dan kunnen we misschien ook het misverstand uit de wereld helpen dat als politici zich met de kwaliteit van de uitvoerende organisaties gaan bezighouden ze verambtelijken en ‘dus’ niet meer met politiek bezig zijn.

De Algemene Rekenkamer was tot voor zeer kort in Nederland monopolist. Maar de tijden gaan veranderen. Rotterdam heeft al een Rekenkamer, Provinciale en Gemeentelijke Rekenkamers liggen in de kraamkamer. Onafhankelijke controle-instituten en toezichthouders als vaste spelers op het publieke domein zijn in opkomst. Zoveel ‘gelijkhebbers’ zullen - zeker als ze leren samenwerken - hun sporen gaan nalaten. Maar de mate waarin ze gelijk krijgen wordt bepaald door de andere machten. We zijn niet meer - maar ook niet minder - dan buitenboordmotors van verbeteringen waartoe door anderen besloten moet worden en die door weer anderen gerealiseerd moeten worden.