|
| |
| |
| |
Aad Kosto
De macht van de staatsraad
Macht kan worden gedefinieerd als de formele toerusting en de persoonlijke kracht om in aangelegenheden het laatste beslissende woord te spreken en dat te doen naleven. Invloed is indirecte macht. Het is het vermogen om machthebbers te bewegen een beslissing al dan niet te nemen, dan wel die van een bepaalde hoedanigheid te laten zijn.
De geschiedenis heeft meer dan eens bewezen dat degene met formele macht, zoals een koning of keizer, minder tot stand vermocht te brengen dan degene met de afgeleide macht, bijvoorbeeld een eerste minister, een generaal, een adviseur, een biechtvader, een gemalin of een maîtresse. Degenen die in de moderne democratie openlijk invloed hebben op machthebbers zijn zonder twijfel de vertegenwoordigers van de media. En daarnaast zal een individuele deelhebber aan de macht, zoals een minister, de invloed ervaren van zijn ambtelijke of politieke omgeving, van altijd aanwezige lobbyisten en - wie weet - van enigerlei persoonlijke relatie. Zijn persoonlijke kwaliteiten bepalen uiteindelijk hoe effectief zijn machtswoord zal zijn.
Met de gegeven definities voor ogen is de macht van een hedendaagse staatsraad zeer klein en zijn of haar invloed iets groter. Deze stelling kan al meteen van een begin van bewijs worden voorzien door de geringe belangstelling van journalisten voor het werk van de Raad.
Een lid van de Raad van State werkt in een traditie, die deze herfst 470 jaar bestaat. Op 31 oktober 1531 riep keizer Karel v, heer der Nederlanden, een instituut in het leven dat de naam Raad van State kreeg. De leden waren edellieden van hoge rang, kerkvorsten en gekwalificeerde ambtenaren. Het Hoge College van Staat dat aan het begin van de eenentwintigste eeuw dezelfde naam draagt lijkt in macht noch samenstelling op keizer Karels adviescollege. Wel verschaft het voortbestaan door de eeuwen heen een zekere eerbied- | |
| |
waardigheid, hetgeen een hedendaagse staatsraad eens deed opmerken dat hij lid was van de Raad van Status.
De leden van nu worden geworven uit de kringen van de vier grote politieke partijen of, als een zeer specifieke deskundigheid daar niet is te vinden, ook wel daarbuiten. Voor het lidmaatschap van de Raad van State is vereist dat men Nederlander is en ouder dan vijfendertig jaar. Veruit de meeste staatsraden zijn jurist, anderen zijn anderszins academisch gevormd, bij voorkeur als econoom. Zij hebben ervaring als hoogleraar, rechter, advocaat, ambtenaar of zij bekleedden een functie in het openbaar bestuur. De bedoeling is dat kennis en ervaring samen komen ten bate van de kwaliteit van het werk. Als men door de vice-president (over wie hieronder meer), die van tevoren de Raad over de kandidaat heeft gepolst, is aangezocht, volgt een benoeming bij koninklijk besluit. Op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken, in overeenstemming met de minister van Justitie. Solliciteren naar het ambt is niet mogelijk.
Artikel 74 van de Grondwet bepaalt dat de vermoedelijke opvolger van de koning - in dit geval de Prins van Oranje - van rechtswege zitting heeft in de Raad van State na het bereiken van de leeftijd van achttien jaar. Bij of krachtens de wet kan aan andere leden van het koninklijk huis zitting in de Raad worden verleend. Dat is het geval met prins Claus, die in de praktijk evenwel net zo zelden aanwezig is als de voorzitter. De prins van Oranje daarentegen woont menigmaal de woensdagmiddagzitting van de Raad bij, net als zijn moeder dat deed in haar dagen als troonopvolgster. Het valt te verwachten dat na haar huwelijk ook Maxima zitting zal hebben in de Raad van State.
Omdat eertijds de keizer, evenals later zijn zoon de Spaanse koning Philips ii en hun opvolgers, meer buiten dan in de Nederlanden vertoefden, werd een landvoogd aangesteld die te Brussel resideerde. De eerste was Margaretha van Savoie, aartshertogin van Oostenrijk. Na haar dood benoemde Karel v in 1531 zijn 26-jarige zuster Maria, die van Hongarije werd genoemd, omdat zij de weduwe was van de Hongaarse koning. Zij bleef in functie tot het einde van de regering van haar broer en heer in 1555. De Raad van State adviseerde haar, en in geval van langdurige afwezigheid nam de Raad haar functies waar. Omdat het aantal leden van de Raad van State zelden meer was dan twaalf en soms zelfs niet meer dan vier, en dat in verband gebracht met een vorstelijke macht die groter was dan die van moderne staatshoofden, zou gesproken kunnen worden van een reëel aandeel in de macht per individuele staatsraad.
| |
| |
Sinds het begin van het Koninkrijk der Nederlanden in 1814 staat in de grondwet een artikel dat deze traditie bestendigt, in die zin dat de Raad van State het koninklijk gezag uitoefent als er geen koning is en er nog niet is voorzien in de opvolging of een regentschap. In 1889 en 1890 is koning Willem iii korte tijd door ziekte niet in staat geweest te regeren. Toen heeft de Raad van State het koninklijk gezag waargenomen. In de huidige grondwet is de regeling te vinden in artikel 38. Waar de Raad van State in vroeger eeuwen wel eens tijdelijk met de staatsmacht werd bekleed, geldt voor het nu op het Haagse Binnenhof residerende Hoge College met zijn maximaal achtentwintig leden dat de inhoud van het grondwetsartikel misschien een zeker cachet geeft, maar de macht zal een illusie blijven. Er zijn immers verscheidene meerderjarige potentiële troonopvolgers. Daarbij komt dat de werkelijke macht, zoals dat hoort in een democratie, gezocht moet worden bij de ministerraad en de volksvertegenwoordiging. Althans voorzover het niet krachtens het Europese Unie Verdrag in Brussel ligt, van oudsher een bestuurlijk centrum in de Lage Landen.
Voorzitter van de Raad van State is de koningin of, zoals de grondwet dat in het eerste lid van artikel 74 bepaalt: ‘De Koning is voorzitter van de Raad van State.’ In de praktijk evenwel is het staatshoofd alleen bij hoge uitzondering in de vergadering aanwezig. Dat betekent dat degene die dagelijks leiding geeft aan de werkzaamheden van de Raad (die wordt bijgestaan door ongeveer vijfhonderd ambtenaren) een vice-voorzitter is, in artikel i van de wet op de Raad van State aangeduid als vice-president. De titel is ontleend aan de Grondwet van 1815. Daar staat in artikel 71 derde lid: ‘De Koning zelve is voorzitter van den Raad; zulks noodig oordeelende, stelt hij eenen Secretaris van Staat Vice-President aan.’
De vice-president is een instituut op zichzelf. Hij heeft een eigen positie in de wet. Hij is de naaste adviseur van de koningin, hetgeen mede blijkt uit zijn rol bij een kabinetscrisis en de formatie van een nieuw kabinet. Ook buiten politieke hoogtij kan hij door het staatshoofd worden geraadpleegd. Over zijn adviezen pleegt hij geen vooroverleg met de staatsraden. Hun taak is beperkt tot wetgevingsadviezen en bestuursrechtspraak. De bijzondere positie van de vicepresident (intern uiteraard huiselijk aangeduid als ‘de vp’) blijkt ook uit zijn materiële toerusting op het niveau van een minister. Zijn positie is vergeleken met die van een minister in zekere zin sterker, door het feit dat hij, net als de staatsraden, voor het leven is benoemd. Een leven dat fictief eindigt op de leeftijd van zeventig jaar.
Wat betreft zijn adviserend contact met het staatshoofd, waar die
| |
| |
het kleine beetje macht uitoefent dat hem (of haar) in onze parlementaire democratie toekomt, is de vice-president dus solist. Indien de Raad in volle omvang tot politieke advisering geroepen zou zijn, zou verdeeldheid niet uitgesloten kunnen worden, hetgeen de waarde van deze betrekkelijke machtspositie sterk zou doen devalueren. Het verre verleden leert hier een les.
Het leven en werken in de buurt van de Kroon levert een staatsraad dus macht noch invloed op.
Op mijn werkkamer hangt een oude gravure. Op de onderrand van de prent staat: ‘De Raad van Staate, te Brussel, in hegtenis genomen, in 't jaar 1576.’ Dat was in het jaar waarin de Raad van State de macht aan zich had getrokken na het plotselinge overlijden van landvoogd Requesens, die de toenmalige landsheer - koning Philips ii van Spanje - vertegenwoordigde. Een ingreep die overigens door de koning werd bekrachtigd bij besluit van 24 maart, dat begin april in Brussel bekend werd. Het nieuws flitste toen nog niet door de wereld, maar kwam te paard. De leden van de Raad van State waren echter verdeeld over de taakverdeling. Ze vertrouwden elkaar niet. Dat kwam slecht uit in een tijd van politieke en godsdienstige onrust, opstand in het noorden en muitende Spaanse troepen. De zwakte van de regerende Raad van State werd bewezen en afgestraft toen Jacob van Glymes, de baljuw van Waals-Brabant, de leden van de Raad tijdens een zitting arresteerde. Wie wil weten hoe het verder ging zou het voortreffelijke gedenkboek Raad van State 450 jaar kunnen raadplegen, zoals ook de schrijver van dit opstel deed. Het boek werd in 1981 uitgegeven door de Staatsuitgeverij. Nog kortgeleden lag het voor een billijke prijs bij De Slegte.
Het leven en werken in de buurt van de Kroon levert een staatsraad dus macht noch invloed op. Dat ligt enigszins anders bij de wetgevingsadvisering. Artikel 73 van de grondwet bepaalt dat de Raad van State wordt gehoord over voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur, alsmede over voorstellen tot goedkeuring van verdragen door de Staten-Generaal. Desgewenst kan de Raad ook ongevraagd voordrachten doen over onderwerpen van wetgeving of bestuur of ‘... van zijn gevoelen doen blijken over aangelegenheden, die naar zijn oordeel van bijzondere betekenis zijn’. (artikel 16, Wet op de Raad van State). Maar de Raad geeft vrijwel nooit een ongevraagd advies, omdat het eventueel niet volgen van zo'n advies het gezag van de Raad zou ondermijnen. Onvolkomenheden in regelgeving die de staatsraden tegenkomen bij de uitoefening van hun rechtsprekende taak zullen evenwel via een
| |
| |
open bron, het Jaarverslag, toch degenen bereiken die de bevoegdheid hebben om wetswijziging te initiëren.
Iedere woensdagmiddag komt de ‘volle raad’ bijeen om te beraadslagen over de zorgvuldig voorbereide wetgevingsadviezen. De Raad toetst die voorstellen kort gezegd op hun rechtmatigheid, doelmatigheid en consistentie. Als er niets valt op te merken komt dat tot uitdrukking door een zogenaamd dictum ‘advies conform’. Is er wel iets op te merken dan kan het dictum variëren van ‘... De Raad adviseert het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen nadat aan het vorenstaande aandacht is geschonken...’, dan wel ‘... nadat rekening is gehouden’ enzovoorts, tot aan het zwaarste dictum: ‘... De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en adviseert U het niet Bij de Tweede Kamer in te dienen’. ‘U’ is de koningin, aan wie het advies formeel wordt uitgebracht. In de praktijk krijgt de betreffende minister het advies direct nadat het is vastgesteld in handen. Het zwaarste dictum geeft de Raad niet vaak. Mede daarom is het effect vrijwel altijd dat de regering het wetsvoorstel waartegen de Raad bezwaar heeft niet bij de Tweede Kamer indient. In de andere gevallen geeft de minister die het voorstel ter advisering voorlegde in een Nader Rapport, dat net als het advies aan de koningin is gericht, een reactie waaruit blijkt welk adviesonderdeel wordt gevolgd en welk niet. Bij een licht dictum doet een minister dat zelfstandig, maar als de kritiek van de Raad heeft geleid tot een zwaarder dictum moet het wetsvoorstel terug naar de ministerraad, waar het ook in eerste aanleg is behandeld. Een in aantal toenemende categorie wetsvoorstellen betreft de implementatie van Europese richtlijnen. Nederland is gehouden de inhoud van een richtlijn in de nationale regelgeving te ‘vertalen’. Over recht- of doelmatigheid valt dan niets meer te adviseren. De enige vragen die moeten worden beantwoord zijn of de inhoud van de richtlijn volledig wordt vertaald en of de
implementatiewet technisch goed in elkaar steekt.
Omdat de adviezen van de Raad en de reactie daarop sinds 1981 openbaar zijn en de stukken worden meegezonden als een voorstel bij de Kamer wordt ingediend, is het mogelijk dat leden van de Kamer de adviezen van de Raad van State in hun overwegingen betrekken en zich eventueel tot een wijzigingsvoorstel (een amendement) laten inspireren. De staatsraad heeft hier dus in theorie een zekere invloed; eerst als één uit 26 en vervolgens doordat het advies wordt overgenomen door regering of door die Kamer van de Staten-Generaal, die het recht van amendement heeft.
Bij kabinetsformaties worden de laatste decennia meer dan vroe- | |
| |
ger gedetailleerde regeerakkoorden gesloten, waarin ondermeer afspraken over nieuwe wetten worden opgenomen. De adviezen van de Raad van State omtrent een wetsvoorstel met die specifieke politieke achtergrond zullen zeker de gebruikelijke aandacht krijgen, behalve wanneer de Raad negatief zou adviseren na het voorstel op doelmatigheid te hebben getoetst. De regeringspartijen hebben zich immers al dan niet na zware onderhandelingen aan elkaar gebonden, waarbij het prestige van de een soms staat tegenover de tegenzin van de ander. Het zal duidelijk zijn dat hier de politieke opportuniteit de overhand heeft.
Wanneer de regering niet bereid is een voorstel van wet in te dienen kan het initiatief daartoe worden genomen door een of meer leden van de Tweede Kamer. Dit recht van initiatief is vastgelegd in artikel 82 van de Grondwet. Ook over deze wetsvoorstellen adviseert de Raad van State, maar hij onthoudt zich van een dictum.
Met verschuldigde eerbied voor de handelingen van de volksvertegenwoordiging moet worden opgemerkt dat in de praktijk van de rechtspraak vaak blijkt dat juist door een amendement een hobbel in een wet is ontstaan waarover veelvuldig wordt gestruikeld.
Een Haagse zegswijze luidt dat een wetsvoorstel nooit zo schoon is als op het moment dat het een ministerie verlaat. Dan immers is het een product waaraan is gewerkt door deskundige ambtenaren, die belanghebbenden hebben geraadpleegd; er zijn adviezen over gevraagd en uitgebracht - in laatste en hoogste instantie door de Raad van State -, de ministerraad heeft de politieke opportuniteit beoordeeld en de koningin heeft de koninklijke boodschap getekend. Dan begint het ‘gemeen overleg’ tussen regering en Staten-Generaal, waarvan de Tweede Kamer, anders dan de Eerste, wijzigingsbevoegdheid heeft, het recht van amendement. De regering op haar beurt kan bij Nota van Wijziging het wetsvoorstel veranderen. Geven en nemen: het democratisch bestel in vol bedrijf. Zowel amendementen als wijzigingsvoorstellen kunnen tot vlak voor de stemming worden ingediend. Zeker in dat geval wordt over een wijzigingsvoorstel geen advies van de Raad van State gevraagd, hetgeen in een eerder stadium van de behandeling, zij het ook dan lang niet altijd, wel kan gebeuren. Over een amendement wordt door de Kamer uiterst zelden advies gevraagd. Hier verdampt de invloed van de staatsraden. Met verschuldigde eerbied voor de handelingen van de volksvertegenwoordiging moet worden opgemerkt dat in de praktijk van de rechtspraak vaak blijkt
| |
| |
dat juist door een amendement een hobbel in een wet is ontstaan waarover veelvuldig wordt gestruikeld.
Een staatsraads is naast wetgevingsadviseur ook bestuursrechter. Bij het uitoefenen van deze taak werkt hij met collega's die staatsraad zijn in deeltijd. Zij beperken zich tot de rechtspraak en zijn geen lid van de Volle Raad. Met het inwerkingtreden van de nieuwe Vreemdelingenwet in april 2001 is hun aantal sterk gegroeid, omdat het hoger beroep in vreemdelingenzaken is opgedragen aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Die Afdeling heeft een voorzitter, die bij koninklijk besluit als zodanig is benoemd.
Schuilt er macht voor een staatsraad in zijn rechterlijke functie? Niet meer dan het geval is bij andere hoogste rechters, als bijvoorbeeld de leden van de Hoge Raad der Nederlanden. De Afdeling Bestuursrechtspraak is bevoegd en desgevraagd gehouden te oordelen over geschillen, waarbij de overheid in een van zijn verschijningsvormen partij is in het kader van het uitvoeren van zijn overheidstaak. Indien zich conflicten voordoen als de overheid als marktpartij optreedt - bijvoorbeeld bij de aankoop van kantoormeubilair of politie-uniformen - dan is de burgerlijke rechter bevoegd. Maar een besluit van een minister, de gedeputeerde staten van een provincie, een gemeenteraad of zelfs het welbekende Fonds voor de Letteren (omdat ook die naar de woorden van de wet ‘met enig openbaar gezag is bekleed’) kan door een belanghebbende uiteindelijk ter vernietiging aan een bestuursrechter worden voorgelegd. Die belanghebbende kan ook de raad van een gemeente zijn, die het niet eens is met het feit dat gedeputeerde staten goedkeuring hebben onthouden aan een bestemmingsplan.
De Afdeling Bestuursrechtspraak is voor dat deel van het bestuursrecht waarvoor hij bevoegd is de hoogste rechter. (Voor de goede orde moet hier worden opgemerkt dat er voor sommige rechtsgebieden andere hoogste bestuursrechters bestaan, zoals de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.) De Afdeling kan rechter zijn in eerste en enige aanleg; dat is het geval als de wet de Afdeling daartoe aanwijst.
Sinds 1994 is de Algemene Wet Bestuursrecht van kracht. Die bepaalt als algemene regel dat een burger of rechtspersoon in conflict met de overheid zich, als het conflict ook na heroverweging door het overheidsorgaan blijft bestaan, eerst moet wenden tot de met bestuursrechtzaken belast kamer van de rechtbank en daarna eventueel in hoger beroep tot de Afdeling Bestuursrechtspraak.
Staatsraden spreken recht in kamers van drie leden of enkelvou- | |
| |
dig. Een speciale bevoegdheid van de voorzitter van de Afdeling, die aan een andere staatsraad kan worden gedelegeerd, is het op verzoek al dan niet treffen van een voorlopige voorziening. Als voorbeelden kunnen dienen het verbod om door te gaan met de bouw van een fabriek, of het aanleggen van een weg, omdat tegen de vergunning die daartoe is verleend beroep aanhangig is. Er moet dan sprake zijn van een spoedeisend belang en de voorzitter moet het niet onwaarschijnlijk achten dat het besluit tot het verlenen van de betreffende vergunning bij het behandelen van de bodemzaak zal worden vernietigd. Omdat uiteraard ook het tegenovergestelde het geval kan zijn, wordt in de uitspraak van de voorzitter altijd vermeld dat zijn uitspraak een voorlopige is en niet bindend voor de rechters die de bodemzaak behandelen.
De rechter dient te zorgen voor een dusdanige kwaliteit van zijn uitspraken, dat daarvan gezag uitgaat.
Nee, werkelijke macht is ook hier niet te vinden. Wel verantwoordelijkheid. De staatsraad in zijn rol van rechter zal moeten beoordelen of de wet juist is toegepast, voorzover die waar nodig in eerdere uitspraken is uitgelegd en of een besluit in redelijkheid zo genomen kon worden, of dat besluit zorgvuldig is voorbereid en voldoende is gemotiveerd. In zekere zin is de rechter zelfs een machteloze, omdat hij de wet moet toepassen, ook als hij het met die wet niet eens zou zijn. Hier ligt ook de kern van het antwoord op klachten uit bestuurlijke kring dat de bestuursrechter te veel op de stoel van het bestuur zou zitten door het doen van uitspraken, die het bestuurlijk handelen zouden frustreren.
De rechter is gehouden een redelijke wetsuitleg te geven en als de uitkomst daarvan door de regering en een meerderheid van de volksvertegenwoordiging onwenselijk wordt geacht is de enige weg uit die situatie de koninklijke: wetswijziging. De rechter intussen dient te zorgen voor een dusdanige kwaliteit van zijn uitspraken, dat daarvan gezag uitgaat.
Tot zover de taken en bevoegdheden van de staatsraad besproken vanuit de vraag of met dit ambt macht gepaard gaat. Volledigheidshalve kan tenslotte worden gewezen op het feit dat een staatsraad wel eens wordt uitgenodigd om een speciale regeringsopdracht uit te voeren. Meestal zal dat het voorzitten van enigerlei commissie zijn.
Ook hier is het begrip macht niet op zijn plaats, het woord invloed wellicht wel. De staatsraad kan zichzelf overigens op pijnlijke wijze tegenkomen als de commissie waarin hij zitting had aanbeve- | |
| |
lingen deed voor nieuwe regelgeving, waar de Raad van State te gelegener tijd gevraagd om advies, in meerderheid fundamentele bezwaren tegen blijkt te hebben.
Een ongevraagd advies tot slot: wie macht wil moet geen staatsraad worden.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd