De Gids. Jaargang 161

[p. 580]

Godert Posthumus
Afscheid van de gulden

Inleiding

Op 1 januari 1999, wanneer de Economische en Monetaire Unie (emu) in werking treedt, nemen wij afscheid van de gulden (ook al mogen wij hem nog wel een paar jaar blijven gebruiken). Op 3 mei van dit jaar hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de vijftien leden van de Europese Unie besloten welke landen aan de emu zullen deelnemen. Ook hebben zij de president van de nieuwe Europese Centrale Bank aangewezen. Op 1 januari volgend jaar zullen de nationale munten van de toegelaten landen vervangen worden door de gemeenschappelijke munt, de euro. Ons monetaire beleid wordt dan bepaald in Frankfurt, de zetel van de Europese Centrale Bank, en het enige vertrouwde dat ons dan nog rest, voor een kortere tijd dan wij hadden gehoopt, is de president van die bank, Wim Duisenberg.

Het naderend afscheid van de gulden stemt ietwat treurig, en dat niet alleen, kennelijk stemt het ook wat opstandig. Tegenstanders roeren zich en proberen de discussie te heropenen. Is het europroject wel goed overwogen, gaan straks allerlei slordige landen het monetaire beleid meebepalen, moet er (nog meer) bezuinigd worden? En, meer fundamenteel: is de nationale munt niet een wezenskenmerk van de nationale staat, zodat het afschaffen van de munt ook het opgeven van een (groot) deel van onze soevereiniteit betekent?

Waar zijn we aan begonnen?

Ruim veertig jaar geleden werd door zes Europese landen het Verdrag van Rome gesloten, waarbij een gemeenschappelijke markt voor goederen en diensten werd ingesteld. Dat was het begin van een periode van sterke groei van de onderlinge handel tussen deze eerste zes, later geleidelijk uitgebreid tot vijftien Europese landen. Het reizen binnen Europa is vergemakkelijkt. Tenslotte is ook het kapitaalverkeer geliberaliseerd, waardoor onderlinge investeringen en beleggingen enorm groeiden. Al deze economische activiteiten gaan met veel geldgewissel en daardoor ook onzekerheid gepaard en elke wisseltransactie kost tijd en geld. Vanaf het begin van de jaren zeventig werd op Europees niveau gewerkt aan wisselkoersafspraken. In 1971 kwam een eind aan het wereldwijde stelsel van stabiele wisselkoersen, het zogenaamde Bretton Woods-stelsel, dat in 1944 was opgericht. De bedoeling was steeds dezelfde: beleid afspreken om grote wisselkoersschommelingen te voorkomen. Het laatste en thans nog functionerende systeem, het Europees Monetair Stelsel (ems), heeft nu al enige jaren voor wisselkoersstabiliteit tussen de munten van de meeste Europese landen gezorgd.

Maar vanaf 1 januari 1999 zullen betalingen in Europa in één enkele munt, de euro, plaatsvinden. Wisselen aan de grens zal er straks niet meer bij zijn en de kosten daarvan vervallen dus. Het is duidelijk dat dat gemakkelijk is en voordelig (behalve voor de geldwisselaars) en

[p. 581]

dit is dan ook een reden waarom de landen van de Europese Gemeenschap (EG) het doen. Toen de onderlinge economische betrekkingen nog beperkt waren had het minder zin om aan een monetaire unie te beginnen; nu is het een bijna vanzelfsprekend gevolg van de toegenomen groei en omvang van die betrekkingen. De euro is een handiger ruilmiddel dan een handvol verschillende munten.

Het eerder genoemde Verdrag van Rome van 1957, op 1 januari 1958 in werking getreden, was de voorlopige afsluiting van een boeiende periode van een streven naar Europese eenwording, met tal van initiatieven, gericht op supranationale of intergouvernementele samenwerking, en tal van mislukkingen. Een van de eerste successen was de oprichting in 1952 van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de egks, met een supranationale Hoge Autoriteit: een economische gemeenschap, zij het voor twee producten. Niet van de grond kwamen initiatieven voor een Europese Politieke Gemeenschap, die in de fase van ontwerpstatuut is blijven steken, en de Europese Defensie Gemeenschap, die door de Franse Nationale Vergadering niet eens in behandeling werd genomen.

Het Verdrag van Rome leidde tot de instelling van de Europese Economische Gemeenschap, de eeg, opnieuw een economische gemeenschap, en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, euratom. Zes landen tekenden: de Duitse Bondsrepubliek, Frankrijk, Italië, Nederland, België en Luxemburg. Het zou te ver gaan deze periode hier meer diepgaand te behandelen. Wel moeten wij ons soms weer even verplaatsen in de tijd waarin al deze initiatieven werden genomen. De in Europa begonnen Tweede Wereldoorlog lag nog scherp in het geheugen. Het gehele oostelijke deel van Europa kwam onder een communistische sovjetheerschappij, die daar niet door iedereen als bevrijdend maar in het westen wel als bedreigend werd ervaren. De wederopbouw van het vernietigde westelijke deel van Europa werd als een dringende en gemeenschappelijke taak gezien. De politieke wil om samen te werken was er, en de economische samenwerking was het eerste instrument waarover overeenstemming kon worden bereikt.

Na veertig jaar is de Europese Economische Gemeenschap uitgegroeid tot een Europese Gemeenschap met vijftien leden. In 1992 werd, met het Verdrag van Maastricht, de Economische en Monetaire Unie ingesteld en in het EG-verdrag geïncorporeerd. In Maastricht werd ook overeengekomen dat deze emu uiterlijk 1 januari 1999 van start zou gaan. De emu is als het ware een vervolg van een ingeslagen weg waarbij belemmeringen aan goederenverkeer, betalingsverkeer, personenverkeer, investeringen en beleggingen werden opgeruimd, en waardoor ook een meer parallelle economische ontwikkeling op gang is gekomen (convergentie). Het zo op gang gebrachte proces heeft er natuurlijk ook toe geleid dat we de belemmeringen niet meer ongestraft kunnen opwerpen om ons te beschermen tegen ongewenste invloeden vanuit het buitenland: (veel van) het verworvene zou in dat geval weer moeten worden prijs gegeven. In andere woorden: in feite hébben we al veel nationale economische soevereiniteit opgeofferd. En de opoffering van de monetaire soevereiniteit waar we nu voor staan? Die is slechts een stap.

De kritiek

Toch heeft bijvoorbeeld de Amerikaanse onderminister van Financiën Summers vorig jaar gezegd dat de invoering van een economische en monetaire unie in Europa de grootste verandering in het internationale monetaire stelsel zou worden sinds de instorting van het Bretton Woods-stelsel. Wat heeft hij daarmee bedoeld? Bretton Woods is de naam van een plaatsje in de bergen van New Hampshire, waar in 1944 afspraken werden gemaakt over een nieuw internationaal stelsel van vaste maar

[p. 582]

aanpasbare wisselkoersen, na afloop van de Tweede Wereldoorlog in te voeren. Het Internationaal Monetair Fonds (imf) dat toen werd opgericht kreeg een centrale rol: het moest toestemming verlenen voor het wijzigen van de wisselkoersen door landen die lid werden van dit stelsel. De instorting van het Bretton Woods-stelsel was een zeer ingrijpende gebeurtenis, omdat vanaf dit moment landen op eigen houtje hun wisselkoers konden veranderen.

Summers maakte met zijn opmerking allereerst duidelijk dat de invoering van de emu een wezenlijke verandering is, en niet alleen een vanzelfsprekende stap volgend op de sterk gegroeide onderlinge economische vervlechting in Europa. Maar zijn uitspraak had een dubbele bodem: door de oprichting van de monetaire unie in Europa te vergelijken met de instorting van het Bretton Woods-stelsel (en niet met de oprichting ervan) leek hij ook namens de Verenigde Staten enige afstand te nemen van de Europese plannen. Het Bretton Woodsstelsel was overigens niet een monetaire unie en het kende geen gezamenlijke Centrale Bank; ook waren er geen afspraken om het begrotingsbeleid te coördineren, waar de emu wel in voorziet. De impliciete Amerikaanse vergelijking ging dus ook enigszins mank. Desalniettemin is de vergelijking gemaakt. Wij moeten ons afvragen of Europa zich de lessen van de mislukking van het Bretton Woods-stelsel, ook al was dat stelsel anders ingericht, voldoende ter harte heeft genomen. Maar ook moeten wij ons realiseren dat de euro een concurrent van de dollar zal worden als internationaal betaalen reservemiddel, omdat de euro het betaalmiddel wordt in een markt die even groot is als de Amerikaanse markt, waardoor de euro aantrekkelijk wordt als reservemiddel. De dollar krijgt een concurrent. Summers' kritiek weerspiegelde ook bezorgdheid daarover.

In dezelfde periode waarin het Verdrag van Maastricht tot stand kwam voltrok zich in de Sovjet-Unie en Oost-Europa een omwenteling: het definitieve falen van het centraal geleide economische stelsel kwam aan het licht. De Sovjet-Unie viel economisch en daarna staatkundig uit elkaar. De gezamenlijke centrale bank en munt waren ineens niet gezamenlijk meer. De vroeger zelfstandige republieken rondom Rusland werden weer onafhankelijk; zij besloten onmiddellijk de roebel de deur uit te doen en eigen nationale munten in te voeren. Een eigen munt betekende voor hen nu: soevereiniteit, en politiek en economisch baas zijn in eigen huis.

Deze samenloop in de tijd van zo volstrekt tegengestelde ontwikkelingen was frappant en tekenend voor de scherpe scheiding tussen Oost en West die in Europa was ontstaan. Maar de geschiedenis van Europa in de twintigste eeuw heeft natuurlijk ook in Oost-Europa en de landen rondom Rusland de politieke en economische grenzen van de nationale soevereiniteit hardhandig duidelijk gemaakt. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de Europese Unie grote aantrekkingskracht uitoefent, zelfs op de landen in Midden- en Oost-Europa, die sinds 1939 pas sinds kort weer echt soeverein waren geworden.

Zoals gezegd is de stap van een toestand van sterk gegroeide onderlinge verwevenheid en van parallelle economische ontwikkeling - praktisch is er al een gemeenschappelijke Europese markt - naar een monetaire unie klein. Die stap is zelfs een stimulans voor verdere ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt. Maar de onzekerheid die met het naderende afscheid van de gulden gepaard gaat is in het licht van de geschiedenis toch te begrijpen: we mogen en moeten als burgers verwachten dat deze volgende stap in de Europese samenwerking door onze regeringen goed is doordacht, dat de gemaakte afspraken worden nagekomen en dat het emu-project niet door halfslachtig beleid in gevaar wordt gebracht.

[p. 583]

Is uitstel nog mogelijk?

Omdat er weleens voor uitstel wordt gepleit is de eerste vraag: is uitstel nog mogelijk? Volgens artikel 109J, vierde lid, van het EG-verdrag begint de derde en definitieve fase van de emu op 1 januari 1999, indien eind 1997 de datum voor het ingaan van de derde fase niet is vastgesteld. De derde fase is de feitelijke monetaire unie, één munt en één centrale bank. Dit op Frans voorstel ingevoegde artikel maakte de start van de emu los van de voortgang geboekt bij de voorbereiding ervan in de eerste en tweede fase. De beslissing van de Europese Raad in 1995 in Madrid, in Dublin in 1996 nog eens bevestigd, om de emu op 1 januari 1999 te laten ingaan betekende dus alleen maar dat van de toen nog bestaande mogelijkheid om de derde fase niet op 1 januari 1999 aan te vangen, maar later, werd afgezien. Vóór 1 juli 1998 moest wel worden beslist welke landen zouden kunnen deelnemen. Er werd dus niet gewacht tot alle landen aan de criteria voor toetreding zouden voldoen. Slechts door wijziging van het Verdrag zou nu uitstel nog mogelijk zijn.

Over de inrichting van de emu, de convergentiecriteria

Het beleid dat door de lidstaten van de emu, de Europese Centrale Bank, de Europese Commissie en de Europese Raad zal worden gevoerd en door het Europese Parlement zal worden gecontroleerd, is vastgelegd in de zogenaamde convergentiecriteria. Deze criteria fungeren ook als toetredingscriteria tot de emu. Zij zijn in 1992 opgenomen in het Verdrag van Maastricht, in artikel 109J, eerste lid. Het was toen de bedoeling dat de landen die aan de emu wilden deelnemen voorafgaand aan de feitelijke oprichting al gingen werken aan de verwezenlijking van de doelstellingen. En, zoals wij in het vervolg zullen zien, zo is het in belangrijke mate ook gegaan. Slechts op één onderdeel zijn problemen ontstaan, namelijk de overheidsfinanciën, maar dat is dan ook het politiek gevoeligste gebied. De convergentiecriteria zijn:

-	het bereiken van een hoge mate van prijsstabiliteit; in dit verband is voor toelating ook van belang of de nationale wetgeving is aangepast, in het bijzonder de wetgeving inzake de nationale centrale banken, bij ons dus De Nederlandsche Bank, en:
-	het houdbare karakter van de situatie van de overheidsfinanciën.

Hiernaast zijn er als criteria:

-	het handhaven van de wisselkoersen binnen de marges van het sinds jaren functionerende Europees Monetair Stelsel, het ems, zonder devaluaties, en:
-	de duurzaamheid van die convergentie, tot uitdrukking komend in het niveau van de langetermijnrente.

Wisselkoerswijzigingen hebben zich binnen het ems de laatste jaren niet meer voorgedaan. De lange rente is voordurend gedaald. Deze convergentiecriteria worden hier verder niet meer behandeld.

Het bereiken van een hoge mate van prijsstabiliteit

Het Verdrag bevat twee artikelen die de verantwoordelijkheid voor het monetaire beleid van het Europese Stelsel van Centrale Banken (escb), bestaande uit de Europese Centrale Bank (ecb) en de nationale centrale banken, bepalen.

Artikel 105 zegt: het hoofddoel van het escb is het handhaven van prijsstabiliteit. Artikel 107 zegt (in het kort) dat de ecb geen instructies mag vragen aan of aanvaarden van instellingen van de Gemeenschap of van de regeringen van de lidstaten. Bovendien staat er dat die instellingen en lidstaten zich verplichten niet te zullen proberen de ecb of de nationale centrale banken te beïnvloeden. Doel (prijsstabiliteit) en middel (zelfstandigheid) zijn dus goed

[p. 584]

vastgetimmerd. En dat is natuurlijk zo omdat dat bij veel nationale centrale banken in Europa lang niet het geval is. De Duitse Bundesbank heeft op dit punt het duidelijkste mandaat, prijsstabiliteit, en de zelfstandigheid om ernaar te streven. In andere Europese landen is de prioriteit van prijsstabilisatie niet altijd even hoog, waarschijnlijk ook omdat weinig landen de Duitse ervaring met hyperinflatie hebben gedeeld. Wanneer het laatste woord bij het monetaire beleid bij de regering berust en niet bij de Centrale Bank, willen bij dreigende of stijgende inflatie plannen van centrale banken om de rente tijdig te verhogen nog weleens schipbreuk lijden. Regeringen willen een politieke afweging kunnen maken, en impopulaire renteverhogingen komen niet altijd gelegen. Renteverlagingen geven minder problemen.

Wel is aan de taken van de Europese Centrale Bank nog een belangrijke bepaling toegevoegd. Onverminderd het doel van prijsstabiliteit ondersteunt de Bank het algemene economische beleid in de Gemeenschap teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 2 van het EG-verdrag omschreven doelstellingen van de Gemeenschap. Het gaat dan onder meer om een duurzame en niet-inflatoire groei met inachtneming van het milieu, en een hoog niveau van werkgelegenheid. De uitvoering van deze taak is niet eenvoudig, vooral omdat een doelstelling als werkgelegenheid een hoog ‘politiek gehalte’ heeft, maar door het monetaire beleid nauwelijks kan worden bevorderd. Anderzijds is het laag houden van de inflatie bij uitstek een doelstelling waar een centrale bank invloed op heeft, maar behalve in Duitsland lijkt de vrees voor inflatie niet erg groot.

Wordt de euro sterk of zwak?

Met de opdracht aan de Europese Centrale Bank om in de eerste plaats de prijsstabiliteit te handhaven hebben de Europese regeringen besloten dat het veroorzaken of aanvaarden van (een beetje) inflatie niet een instrument van economisch beleid is. Prijsstabiliteit betekent dat de munt in waarde stabiel is: in deze zin wordt de euro hard, als de Europese Centrale Bank haar hoofddoelstelling serieus neemt. Het lijdt geen twijfel dat dat het geval zal zijn: Europese burgers hoeven zich dus geen zorgen te maken over de waarde van hun geld.

De euro heeft ook een waarde voor de rest van de wereld. Of een euro veel of weinig dollars zal opbrengen, hangt niet alleen van de Europese Centrale Bank af, maar ook van de internationale vraag naar euro's en dollars. En daarbij is weer van belang of de Federal Reserve, de Amerikaanse Centrale Bank, voldoende prijsstabiliteit nastreeft.

Wat gebeurt er met De Nederlandsche Bank?

De Bank wordt, voor zover het haar monetaire beleid betreft, een integrerend onderdeel van het Europese Stelsel van Centrale Banken. De President van De Nederlandsche Bank Wellink heeft er onlangs in een interview op gewezen dat De Nederlandsche Bank weliswaar de zeggenschap over het Nederlandse monetaire beleid verliest, maar er een medezeggenschap over het monetaire beleid van de gehele Europese monetaire unie voor terugkrijgt.

De Nederlandse Bankwet, die van 1948 dateerde, bepaalde: ‘De Bank heeft tot taak de waarde van de Nederlandse geldeenheid te reguleren op zodanige wijze als voor 's lands welvaart het meest dienstig is, en daarbij die waarde zoveel mogelijk te stabiliseren.’ Naar de letter gaf deze de Bank eigenlijk pas in tweede aanleg opdracht de waarde van de gulden te stabiliseren. Bovendien stond er in de wet ook dat de minister van Financiën ter coördinatie van de monetaire en financiële politiek van de regering en de politiek van de Bank aan de directie van de Bank een aanwijzing kan geven.

De Bankwet moest dan ook worden gewij-

[p. 585]

zigd om het Nederland mogelijk te maken toe te treden tot de emu: handhaving van prijsstabiliteit is doel en het aanwijzingsrecht van de minister verdwijnt. Het wetsontwerp daarvoor is op 30 oktober vorig jaar naar de Tweede Kamer gezonden. Op 26 maart 1998 is de nieuwe Bankwet getekend. Dat heeft niet veel opzien gebaard. En geen wonder: de praktijk van het Nederlandse monetaire beleid door de jaren heen is niet anders geweest dan wat de hoofddoelstelling van de Europese Centrale Bank zal worden: het handhaven van prijsstabiliteit. En het aanwijzingsrecht is door de minister nooit gebruikt.

Het houdbare karakter van de overheidsfinanciën

De lezers die tot hier gekomen zijn, zullen zich wellicht afvragen wat de situatie van de overheidsfinanciën van landen die tot de emu willen toetreden met de monetaire unie te maken heeft. Zij zullen ongetwijfeld in de kranten gelezen hebben dat juist dit onderwerp tot grote politieke emoties heeft geleid.

In vroeger tijden en ook nu nog wel zorgden regeringen ervoor dat zij voor de financiering van hun uitgaven altijd een beroep konden doen op de geldpers of wat minder primitief, de centrale bank. Dit is tegenwoordig niet meer de gewoonte: regeringen lenen nu op de kapitaalmarkt. Vanaf ruwweg het begin van de jaren zestig werd het tekort van de overheid, het verschil tussen uitgaven en (belasting)inkomsten, als instrument gezien om de economische ontwikkeling te sturen. Tekorten op de begroting kunnen worden gefinancierd door de besparingen van burgers en bedrijven bij banken, verzekeraars, pensioenfondsen en anderen te lenen, en daarmee extra consumptieve uitgaven en investeringen te financieren. Dat kan de groei van de economie opstuwen. De verwachting was dat het groeiende nationale inkomen ook de belastingopbrengsten zou doen toenemen, waardoor het tekort van de overheid geheel of gedeeltelijk kon worden gedekt en het geleende geld terugbetaald. Dit zogenaamde keynesiaanse beleid (maar Keynes heeft het niet zelf ontworpen) heeft nooit aan deze verwachtingen voldaan. Wat wel gebeurde was dat de opwaartse druk op de bestedingen niet zozeer tot extra groei, maar tot inflatie leidde.

De gedachte dat de overheid, net als burgers en bedrijven, evenwicht op de begroting moet handhaven en niet voortdurend geld kan blijven lenen, had intussen veel van haar vroegere vanzelfsprekendheid verloren. De Staat heeft vele decennia voortdurend (bij)geleend, en de totale overheidsschuld bereikte, in Nederland, een hoogte van 80 procent van ons jaarlijkse nationaal inkomen. De rente die voor al die schulden moet worden betaald is op de begroting van de overheid, na onderwijs, de grootste uitgavenpost geworden. En nog steeds kunnen regeringen en volksvertegenwoordigingen begrotingen opstellen en goedkeuren die grote tekorten vertonen en die de overheidsschuld verder opvoeren, zonder door de kiezers te worden afgestraft. In de meeste andere landen in Europa is hetzelfde gebeurd. Maar in de jaren negentig begon het tij te keren. De vrees ontstond dat de hoge overheidstekorten in Europa de prijsstabiliteit zouden aantasten. In het Verdrag van Maastricht kon tenslotte worden afgesproken dat toetreding tot de emu alleen mogelijk zou zijn wanneer het overheidstekort lager zou zijn dan 3 procent van het nationaal inkomen. (Er werd dus niet afgesproken dat er nooit meer een overheidstekort zou mogen zijn. Bij verslechtering van de conjunctuur en daardoor stijgende werkloosheid en teruglopende belastingontvangsten is een tekort tijdelijk aanvaardbaar: meteen bezuinigen zou de conjuncturele inzinking maar vergroten.)

Het Verdrag van Maastricht is in twee opzichten een vernieuwende, bijna revolutionaire afspraak. Enerzijds is er de oprichting van een gezamenlijke (supra)nationale centrale bank

[p. 586]

met een hoge mate van onafhankelijkheid. Daarnaast is er de acceptatie van grenzen aan het tekort op de, voor het overige soeverein bepaalde, begrotingen van de ledenlanden van de emu.

Het begrotingsbeleid aan banden

Nu eerst de twee criteria waaraan het begrotingsbeleid van de leden van de EG zal worden getoetst om lid van de emu te kunnen worden. Het zijn de hoogte van het begrotingstekort en de hoogte van de overheidsschuld. Deze twee criteria bepalen samen het het houdbare karakter van de overheidsfinanciën. Om daaraan te voldoen mag het begrotingstekort niet hoger zijn dan 3 procent van het nationaal inkomen en de overheidsschuld niet hoger dan 60 procent van het nationaal inkomen. Een land dat steeds tekorten heeft en geld leent ziet zijn schuld voortdurend stijgen. Door een bovengrens aan de schuld te stellen werd eigenlijk afgesproken dat de bovengrens aan het tekort niet alleen maar een toegangskaartje tot de emu zou zijn, maar ook een blijvend karakter zou hebben.

Deze maatstaven werden eind 1991 vastgelegd in het Verdrag. Het gemiddelde tekort van de vijftien EU-landen was toen ruim 4 procent van het nationaal inkomen en de gemiddelde overheidsschuld 65 procent van het nationaal inkomen. Het lijkt niet moeilijk om deze doelstellingen in een termijn van zes jaar te halen. Desalniettemin zijn de begrotingstekorten gemiddeld in Europa tot en met 1996 niet of nauwelijks gedaald. In 1996 nog werd door elf van de vijftien EU-landen niet voldaan aan het tekortcriterium.

Maar volgens de cijfers over 1997 was het alleen nog Griekenland dat het niet haalde. Enige scepsis over de hardheid van de cijfers is daarom ook niet misplaatst: in Nederland hebben Bolkestein en Zalm, in Duitsland Waigel hun bezorgdheid over de geflatteerdheid van de Italiaanse begrotingstekortcijfers niet onder stoelen of banken gestoken. Immers, het risico was dat wanneer bij toetreding tot de emu al de hand zou worden gelicht met de criteria, het tijdens het functioneren van de monetaire unie nog moeilijker zou worden het begrotingsbeleid aan banden te houden. Hoewel kan worden geconstateerd dat de meeste landen in 1997 flink wat maatregelen hebben genomen om de tekorten terug te brengen, valt op de hardheid van de cijfers daarom wel wat af te dingen. Creatief begrotingsboekhouden van sommige regeringen dat door de vingers wordt gezien is op zichzelf al een ernstige zaak. Maar een belangrijke factor was ook dat de groei van het nationaal inkomen in de meeste landen in 1997 aanzienlijk was, met als gevolg hoge belastingopbrengsten en meevallende overheidsuitgaven. En dan toch nog begrotingstekorten die niet ver onder de 3 procent van het nationaal inkomen liggen! Het zijn niet alleen de Italianen die nog wat huiswerk moeten doen.

De meeste kandidaten voor de emu hebben aan de gestelde voorwaarden voldaan, maar vele met de hakken over de sloot. De Europese Raad van Staatshoofden en Regeringsleiders heeft op 3 mei besloten dat elf landen zullen deelnemen aan de emu.

Hoe gaat het verder, na toetreding?

Het Verdrag van Maastricht spreekt over het houdbare karakter van de overheidsfinanciën van de emu-landen, een begrotingssituatie zonder een buitensporig tekort. Mogen de deelnemers aan de emu na toetreding voortdurend een tekort van 3 procent handhaven of daar zelfs boven uitgaan als de conjunctuur tegen zit? Nee, dit is niet de bedoeling, maar in het Verdrag zijn daarover geen precieze afspraken gemaakt. Op aandringen van Duitsland is dit in 1996 alsnog gebeurd. Afgesproken is dat in de emu gestreefd zal worden naar een begroting die nagenoeg in evenwicht is of zelfs

[p. 587]

een overschot vertoont. In economenjargon: structureel evenwicht. Dit is vastgelegd in het zogenaamde stabiliteit-en-groeipact, dat op 7 juli 1997 is vastgelegd in een tweetal verordeningen van de Raad. In de praktijk zou dit kunnen betekenen dat bij een normale economische groei van bijvoorbeeld 2 procent de begroting in evenwicht zou zijn, bij een hogere groei een overschot zou vertonen, en in een recessie een tekort, maar dan van nooit meer dan 3 procent van het nationaal inkomen.

Tussen Maastricht en Karlsruhe ligt de weg naar Frankfurt

Het Duitse Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe heeft op 12 oktober 1993 vastgesteld dat het Verdrag van Maastricht niet strijdig is met de Duitse grondwet, maar dat instemming van de Bundestag vereist is voordat Duitsland aan de derde fase van de emu en dus aan de Europese Centrale Bank in Frankfurt kan deelnemen. Maar eerst zou het Bundesverfassungsgericht zelf opnieuw toetsen, en daarbij in het bijzonder letten op de strikte nakoming van de convergentiecriteria. Formeel golden deze uitspraken natuurlijk alleen voor Duitsland, maar materieel betekende dit dat andere landen zich wel moesten realiseren dat Duitsland weinig ruimte had om soepel met de criteria om te springen. Nu het Bundesverfassungsgericht en de Bundestag hebben ingestemd met Duitse deelneming aan de derde fase ligt de weg naar Frankfurt open.

Wat Nederland betreft was al in de Rijkswet ter goedkeuring van het Verdrag van Maastricht vastgelegd dat het standpunt van de Nederlandse regering bij de toetsing van de criteria vooraf instemming van de Staten-Generaal dient te hebben verworven. Ook dit is inmiddels gebeurd.

Wat is er nu gebeurd met de landen die als gevolg van tijdelijke maatregelen aan de criteria voldeden? In de discussies in Brussel tekende zich een benadering af voor een politieke oplossing van dit probleem. Landen die in 1997 het criterium niet overtuigend zouden halen, zouden alvast de begroting voor 1998 aan de andere landen kunnen voorleggen, om aan te tonen dat het hen menens was met het terugbrengen van het tekort onder de 3-procentgrens; Italië heeft zelfs een voorlopige begroting voor 1999 voorgelegd.

De invoering van een economische en monetaire unie in Europa is een ingrijpende beslissing, en niet zonder risico. Maar er is veel verandering aan voorafgegaan. De handel binnen Europa is vrijgemaakt, en sterk toegenomen, en dat geldt ook voor het kapitaalverkeer. Afzonderlijke valuta zijn een belemmering geworden, niet alleen omdat omwisselen ongemak en kosten met zich brengt, maar meer nog omdat de mogelijkheid van wisselkoerswijziging onzekerheid met zich brengt. De emu past in een ontwikkeling die al geruime tijd aan de gang is.

Een meerderheid van EU-landen heeft aan de toelatingsvoorwaarden kunnen voldoen. De inflatie is overal gedaald, tot gemiddeld iets meer dan 2 procent. De begrotingstekorten zijn in het algemeen net beneden de 3 procent van het nationaal inkomen gekomen, hier en daar met kunst en vliegwerk. Wel is de overheidsschuld in de meeste gevallen hoger dan 60 procent van het nationaal inkomen gebleven. Maar het gemanoeuvreer op het laatste moment geeft wel een wrange nasmaak.

Wij moeten hopen dat de landen die in mei 1998 aan de criteria hebben voldaan en die tot de emu worden toegelaten, de beloofde extra inspanningen op het gebied van het begrotingsbeleid zullen leveren om de levensvatbaarheid van de gehele emu te waarborgen. Dan zal de euro net als de gulden een harde munt worden, en zal de gulden snel vergeten zijn. Nu wij economisch al lang niet meer onafhankelijk zijn van Europa geven wij met de

[p. 588]

gulden alleen nog maar een nationaal symbool op. Dat geldt ook voor de Duitsers en de Fransen, hoewel zij als ‘wereldmachten’ er meer problemen mee hebben. Hiermee staat nog niet vast dat het overgangsproces zelf geruisloos zal verlopen. Een internationale economische crisis, volgend op de crisis in Azië of op een inzakken van de wereldwijd veel te hoge aandelenkoersen, kan leiden tot onzekerheid, verkeerde beslissingen en nieuwe discussie over de emu. Maar de bereikte economische integratie in Europa kan in elk geval niet meer worden teruggedraaid.