|
| |
| |
| |
Hubert Smeets
Een minister zonder kleren
Op zoek naar een bestuurlijk beginsel
Op woensdag 9 juli 1997 moet het er dan eindelijk van komen. Ten langen leste zal ik er toch nog een touw aan kunnen vastknopen. Al drie jaar ben ik op zoek naar een verklaring. Maar hoe meer gegevens ik verzamel, des te minder ik ervan begrijp.
De puzzel ligt verborgen op het ministerie van Volksgezondheid in Rijswijk. Een van de stukjes is Olga, een arts uit Rusland die ook in Nederland graag arts zou willen zijn.
Olga is niet alleen mijn echtgenote, ze is bovenal medisch specialiste. Haar pretenties zijn niettemin bescheiden. Ze zou, al dan niet onder voorwaarden en begeleiding, erkend willen worden als basisarts. Meer hoeft niet. Dat ze in Rusland immunologe/allergologe was, is niet haar grootste trots. Als simpele basisarts wil ze hier aan de slag. Een aantal klinieken heeft daarvoor ook al belangstelling getoond.
Tot nu toe mag het niet zo zijn. Drie jaar is Olga besnuffeld door uiteenlopende instituties. Het ministerie van Volksgezondheid, de medische specialisten van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst, een enkele universiteit, de Nuffic en nog wat klein grut: iedereen heeft zich ermee beziggehouden, maar niemand wil de verantwoordelijkheid nemen.
Hoewel Nederland één regering heeft, die geacht wordt met één mond te spreken, heeft Olga tot nu toe slechts een kakafonie van tegenstrijdige geluiden mogen beluisteren. Een polyfonie die de indruk heeft gewekt dat we tegen het eind van de twintigste eeuw in een experimentele staat leven waarin iedereen op eigen gezag zijn eigen ratjes onder zijn eigen fileermes mag leggen.
Nederland laboratoriumland: het klinkt misschien wel interessant en innovatief - beter in ieder geval dan Nederland distributieland - maar voor Olga heeft het tot nu toe niets anders opgeleverd dan onzekerheid en verwarring. Ze voelt zich arts, maar de autoriteiten voelen nog steeds iets heel anders.
De rationele verklaring daarvoor is dat een Russische arts nog geen Nederlandse arts is. De laatste is a priori beter dan de eerste. We willen meer handen aan ons bed, maar vreemde handen vinden we eng. Dat is overal ter wereld het culturele paradigma in de gezondheidszorg. Dat begrijp ik.
De wijze waarop deze ratio door de bewakers der ratio tot nu toe is botgevierd, heeft echter het vermoeden gevoed dat er ook irrationele motieven in het spel zijn. En dat is in het altijd zo redelijke Nederland al een stuk minder begrijpelijk.
De minister zal het me die woensdag 9 juli 1997 nu allemaal eens gaan uitleggen. Eindelijk.
| |
De ministeriële illusie
‘Ik vrees dat ik niets voor u kan doen.’ De minister zegt het als ik de drempel van haar kamer ben gepasseerd en koud op een stoel zit. Ze is duidelijk en eerlijk als goud. Zoals gebruikelijk.
Het perspectief voor het gesprek is meteen
| |
| |
helder: het is er niet. De reden voor haar gastvrije uitnodiging daarentegen is op slag duister geworden. Verveelt de minister zich misschien? Voelt ze zich in Rijswijk sociaal gedesoriënteerd temidden van de onttakelde ministeriële gebouwen en het al even ontzielde winkelcentrum aan de Van Steenvoordelaan? Wil ze met mij spreken gewoon om zo vlak voor de vakantie weer eens een nieuw gezicht te zien? Ik begrijp ineens veel minder van de invitatie.
‘Ik vrees dat ik niets voor u kan doen.’ De minister meent het ook. Zoals gebruikelijk. De minister heeft weldegelijk oog en oor voor individuele burgers, maar kan voor het overige niets doen. Het labyrint dat het medische gilde heeft gebouwd, dient gesloten te blijven voor buitenstaanders. Ze zegt het niet, omdat ze dat als politiek verantwoordelijk bestuurder niet mag. Maar ze oppert terloops wel dat ze het heel goed weet. ‘Kafka,’ associeert de minister vrijelijk als ik haar vertel dat ik er weinig meer van begrijp, van al die tegenstrijdige mededelingen en halve inlichtingen.
Kafka! Dat begrijp ik tenminste.
‘Ik vrees dat ik niets voor u kan doen.’ De minister blijkt een maand later nog meer gelijk te hebben dan ze in juli zelf bescheiden toegaf. Zoals gebruikelijk.
De minister kan inderdaad helemaal niets voor ons doen. Volgens haar mag Olga zich weliswaar geen arts noemen, maar heeft ze wel een opleiding die gelijkwaardig is aan het Nederlandse doctoraalexamen geneeskunde. De Universiteit van Amsterdam ziet dat echter anders. Olga is veel minder waard, ze moet haar doctoraal nog halen en dient daarom eerst een reeks speciale tentamens te doen. De universiteit mag dat ook vinden, omdat de alma mater in Nederland geheel autonoom is. Dat is bij wet geregeld. De fout van Frits Bolkestein is dan ook niet geweest dat hij, in zijn hoedanigheid als commissaris van een farmaceutisch bedrijf, een ‘amice-briefje’ aan de minister in Bilthoven stuurde. Zijn fout was dat hij dacht dat het zin had om de minister te schrijven.
| |
De menselijke illusie
De minister heeft die woensdag 9 juli haar best gedaan. Ik snap het desondanks nog steeds niet. Integendeel. De ‘affaire-Olga’ is in mijn ogen nu geen eenvoudig micro-probleem meer, maar ook een ingewikkelde macrokwestie geworden. De ‘affaire-Olga’ speelt zich kennelijk op twee niveaus af.
Op zoek dus naar een uitleg, die zowel in het klein als in het groot bevredigend is. Te beginnen op empirisch niveau, in de hoop dat de kale feiten tot enig begrip leiden.
De ‘affaire-Olga’ begint in het voorjaar van 1994 als loketzaakje, waarin vooralsnog alleen papieren, diploma's en uittreksels een hoofdrol spelen. Olga is in dat jaar, na een jaar noodgedwongen spagaat tussen Moskou en Amsterdam, naar Nederland gekomen. De reis zelf is snel geregeld. De Vreemdelingendienst is er in een half uur mee klaar, zo evident is het voor deze politieafdeling die zo vaak het imago heeft dat ze onbehouwen is.
De beslissing om in Moskou daadwerkelijk op het vliegtuig te stappen, is minder simpel. Olga moet haar positie als arts in Rusland opgegeven. Ze is daar niet zomaar arts, maar medisch specialiste aan de belangrijkste immunologische onderzoekskliniek van de voormalige Sovjet-Unie. De laatste jaren heeft ze er gewerkt als waarnemend chef van de afdeling ‘algemene allergie’. Ondertussen is ze ook nog eens, notabene als eerste vrouwelijke allergologe in de geschiedenis van Rusland, gepromoveerd op een dissertatie die in vakkringen unaniem is gewaardeerd. Met andere woorden: Olga, inmiddels tegen de veertig, is in het voormalige socialistische kamp een medisch specialiste waar ook de collega's en farmaceuten in het vrije Westen op gezette tijden hun op oog laten vallen.
In die rol heb ik haar eind 1991 leren kennen. Ik was toen als correspondent in Moskou werkzaam en werd daar na de mislukte staatsgreep van augustus bevangen door een allergische aanval die de artsen in Nederland aanvan- | |
| |
kelijk niet konden duiden en die mij in arren moede noopte ook maar eens op het Immunologisch Instituut aan de Kasjirskojo Sjossee een consult te vragen. Olga kon me evenmin onmiddellijk van de jeuk afhelpen. Alleen een goed glas vodka kon dat. Dat bevestigde mijn oordeel over de Russische gezondheidszorg natuurlijk direct. Maar haar diagnostische hardnekkigheid ondermijnde al snel mijn wantrouwen. We verloren elkaar daardoor niet uit het oog, met alle, niet-medische, consequenties van dien.
Wanneer Olga in het voorjaar van 1994 in het vliegtuig stapt, denken we dat haar kwalificaties ook in Nederland de moeite waard kunnen zijn. Nee, we rekenen er niet op dat er al op Schiphol een vertegenwoordiger van het departement met een bloemetje langskomt om Olga van harte welkom te heten en haar onverwijld een baan aan te bieden. Maar een heldere procedure, met een duidelijk begin en een concreet eind, zou toch wel in het verschiet liggen. Dat het verzoek van Olga op zijn specifieke merites bekeken zal worden, is een wens die niet eens opkomt. Een individuele beoordeling van een individueel geval is in een rechtsstaat immers een wet van Meden en Perzen. Ook voetbal-hooligans in Beverwijk mogen daar tenslotte aanspraak op maken.
In het begin ziet het er goed uit. Het eerste anderhalf jaar verloopt overzichtelijk. Weliswaar vertelt niemand ons hoe het procedureel zal gaan verlopen, maar de briefjes uit Rijswijk wekken geen argwaan. Dat het ministerie het dossier onder in een la stopt en het er pas weer uithaalt na een naïef briefje, merken we niet eens op. Dat kan gebeuren. Zelfs ambtenaren raken wel eens wat kwijt en kunnen vergeetachtig zijn.
Te meer daar deze kleine bureaucratische kruimels ogenschijnlijk geen gevolgen hebben. Althans, dat denken we als de minister eind september 1995 vaststelt dat Olga weliswaar tekortkomingen in haar basisopleiding heeft, zodat ze als simpel arts niet nagenoeg gelijkwaardig is aan haar Nederlandse collega, maar dat ze tegelijkertijd over dermate veel ervaring beschikt in haar specifieke vakgebied dat ze via een beoordelingsstage in de allergologie wellicht wel erkend zou kunnen worden als medisch specialiste. Olga moet zich maar melden bij haar Rotterdamse of Groningse collega's in de allergologie en dan komt, bij gebleken vakbekwaamheid, alles op zijn pootjes terecht, aldus het ministerie.
De beschikking spoort keurig met het advies van de zogeheten Commissie Buitenlandse Geneeskundigen, een paritaire groep van ambtenaren en medici die de minister moet adviseren over buitenlandse artsen. Zeker, de logica in de redenering is zoek. Hoe kan iemand specialist worden zonder arts te zijn? Maar ja, wat dondert dat. Het doel is even belangrijker dan het middel. Olga meldt zich dan ook onverwijld bij het academisch ziekenhuis in Rotterdam met het verzoek daar stage te mogen lopen.
Een misverstand. Onze onbekendheid met het medisch-bestuurlijke moeras breekt ons al binnen anderhalve maand op. De verzamelde allergologen in Nederland - zegge en schrijve zesentwintig stuks op een bevolking van vijftien miljoen, waarvan de jeugd door jeuk en astma niet zelden krabbend en hoestend door het leven gaat - weigeren Olga de toegang tot hun opleiding in Rotterdam. De Specialisten Registratie Commissie, de onderafdeling van de knmg die aanvankelijk ook nogal optimistisch had verwezen naar Groningen en Rotterdam, fiatteert de weigering kort daarop eveneens.
Een kwestie van medische collegialiteit? Of zijn er ook andere redenen? De formele reden voor het sluiten der deuren luidt zo: Olga moet eerst maar eens proberen internist worden, een route die de internisten later alsnog de pas zullen afsnijden. De feitelijke reden blijft onbekend.
Eén raadsel laat zich hoe dan ook niet oplossen. Er ligt een beschikking van de minister, kortom van de regering, die geen effect heeft
| |
| |
omdat een zesentwintigkoppige beroepsgroep haar wenst te negeren.
Wat nu? Een burger met vertrouwen in het overheidsapparaat zou vermoeden dat de dienaren van staat en kroon zich enigszins verantwoordelijk zouden voelen voor de nieuwe toestand. Want wie heeft Olga naar de allergologen gestuurd? Wie heeft haar voorgespiegeld dat dit een begaanbare en bovendien aantrekkelijke weg is? Inderdaad, de minister en haar medewerkers!
Zo eenvoudig is het echter niet. Op het ministerie van Volksgezondheid blijkt een ambiance te heersen die bijna dertig jaar na dato nog steeds geïnspireerd is door de Praagse lente: als de Russen komen en ze vragen naar het Wenceslaus-plein, dan stuur je ze de andere kant uit.
Eind april 1996 beschikt de minister ten tweeden male. Olga moet terug naar de universiteit, is de boodschap. Van enige spijtbetuiging is geen sprake, laat staan van een poging om de verloren tijd met een zinvolle oplossing enigszins te compenseren. Kon ze medio 1995 nog specialiste worden, nu is ze ineens niet meer dan een potentiële co-assistente. Olga - die in de tussentijd als ‘gast’ en ‘vrijwilliger’ in een academische ziekenhuis en een polikliniek voor zwervers, illegalen en hoeren in Amsterdam heeft gewerkt en ook nog eens haar diploma's Nederlands heeft gehaald - is er in Nederland kennelijk op achteruitgegaan. Maar waarom zegt niemand dat hardop? Het vertrouwen begint iets te wijken.
Maar ziedaar: de rechtsstaat lonkt. Bezwaar aantekenen is wel mogelijk, zo besluit de minister haar beschikking. Mits dat maar binnen zes weken gebeurt. Een speciale ‘onafhankelijke’ commissie, gevormd door aan het departement gelieerde experts, zal zich daar vervolgens over buigen. We maken van die mogelijkheid gebruik. Na maanden intern beraad - waarbij het departement, anders dan de burger, wel alle termijnen die maar overschreden kunnen worden ook daadwerkelijk mag overschrijden - stelt deze commissie vast dat het ministerie de verkeerde weg heeft gewezen. Er zijn nieuwe feiten opgedoken en ook anderszins is de gang van zaken ‘ongelukkig’. De procedure moet nog eens overgedaan worden, is het advies van de onafhankelijke commissie.
Een burger met vertrouwen in het overheidsapparaat zou denken dat zo'n uitspraak zou worden gehonoreerd. Temidden van alle achterdeurtjes in de tekst - je zou bijna verkouden worden van de tocht - is de boodschap van de ‘onafhankelijke’ commissie immers onweerlegbaar: huiswerk overdoen. De hoop op een begrijpelijke afloop dient zich weer aan.
Dom, heel dom. De achterdeurtjes in Rijswijk blijken binnen de kortste keren toch belangrijker dan de hoofdingang. De reeds genoemde Commissie Buitenlandse Geneeskundigen komt voor de vorm nog één keertje bijeen om zich over het verzoek van Olga te buigen - voor de vorm, omdat dit beraad voor Olga zelf geheim wordt gehouden, zodat ze niet de gelegenheid krijgt zichzelf nog eens te presenteren - en stelt vast dat ze het niet eens is met de ‘onafhankelijke’ collega's elders op de gang in het departement. De minister besluit maanden later, in haar derde beschikking, ook voet bij stuk te houden en haar eigen ‘onafhankelijke’ commissie zo voor aap te zetten.
De machtsverhoudingen op het departement zijn me onduidelijk. Maar één ding begrijp ik nu ineens heel goed: de ‘affaire-Olga’ is geen zaak meer voor leken, het is een zaak voor advocaten geworden.
Ware het niet dat de minister zes maanden later ineens wel bereid is om mij peroonlijk en tête-à-tête uit de doeken te doen dat ze niets voor ons kan doen. Vanwaar deze gastvrijheid? In een interne notitie aan de minister is mij door een ambtenaar eerder zwart-op-wit ‘verbaal en institutioneel geweld’ verweten. Wellicht dat de minister dit tot nu toe onbekende sociologische verschijnsel - namelijk dat een individuele burger zich te buiten kan gaan aan ‘institutioneel geweld’ - aan een nader onderzoek wil onderwerpen. Maar waarom zegt ze
| |
| |
dan, bij wijze van openingsclaus en zo helder als gebruikelijk: ‘Ik vrees dat ik niets voor u kan doen’?
| |
De bureaucratische illusie
Naarmate het begrip afneemt, neemt de woede toe. Het kost me daarom moeite alle details van deze puzzel buiten beschouwing te laten. Stuk voor stuk zouden het kleine hoofdstukjes over de ambtelijke moraal in Rijswijk zijn. Ter toelichting een paar werktitels.
Feitenkennis. Over het gebruik in Rijswijk om een beschikking te versturen waarin Olga wordt verwezen naar de universiteit van Utrecht, zes dagen voordat de deadline daar vestrijkt, waarna de dienstdoende ambtenaar simpel beweert niet van deze termijn geweten te hebben.
Inzicht. Over het misverstand in Rijswijk dat in de Russische opleiding een ‘ordinatoera’ hetzelfde is als een ‘internatoera’ (het eerste is een opleiding, het tweede een stage) en de in Rijswijk vigerende eigenzinnigheid om, ook na op dit onderscheid geattendeerd te zijn, vol te houden dat de ambtenaar het toch beter weet.
Accuratesse. Over het beleid in Rijswijk om een dossier van een andere Russin uit de kast halen en, als je betrapt wordt, te zeggen dat dit dossier wel degelijk betrekking heeft op Olga.
Humor. Over het idee in Rijswijk dat je iemand hartje zomer kunt bellen en dat je vervolgens, als je geen gehoor krijgt, in een intern memo kunt ironiseren dat de gezochte gesprekspartner zeker op ‘trektocht’ is.
Waarheid. Over de neiging in Rijswijk om glashard te ontkennen dat er een interne rapportage op de burelen circuleert, in meerdere afschriften zelfs, waarin de Specialisten Registratie Commissie wordt verweten dat ze ‘soms halve toezeggingen’ heeft gedaan die ‘later herroepen moesten worden’.
Oprechtheid. Over de politiek in Rijswijk om vast te mogen stellen dat er ‘deficiënties’ in de opleiding van Olga zijn geconstateerd, maar die niet te willen benoemen als je daarom gevraagd wordt.
Genialiteit. Over het talent in Rijswijk om reeds in januari een reactie te vragen op een brief die pas in december van dat jaar geschreven zal worden.
Zuiverheid. Over de logica in Rijswijk om naar de bekende weg te vragen (‘u moet nu kiezen tussen a of b’) en eraan toe te voegen dat elk antwoord op deze vraag tegen de respondent zal worden gebruikt.
Onkreukbaarheid. Over de wetenschappelijke opvatting in Rijswijk dat je de universiteit van Maastricht een onderzoek kunt laten doen naar de doelmatigheid van het toelatingsbeleid van buitenlandse artsen, om het resultaat (waarin kwalificaties worden gebruikt als ‘inconsistentie’, ‘grote verwarring’, ‘oneigenlijke advies- en besluitvorming’, waarbij de dossiers niet altijd ‘optimaal’ of ‘niet-systematisch’ zijn) vervolgens zo lang mogelijk geheim te houden.
En eerlijkheid. Over de houding in Rijswijk om de minister te laten vaststellen dat een buitenlandse arts naar Nederlandse maatstaven beschikt over ‘vier jaar wetenschappelijk onderwijs’, maar er niet tegelijkertijd bij te melden dat de medische faculteiten in den lande geen enkele boodschap aan dit oordeel hebben omdat die geheel vrij zijn om zelf hun niveau te bepalen, en later desgevraagd doodgemoedereerd te suggereren dat dit toch algemeen bekend verondersteld mag worden, als ware het een der Tien Geboden.
Maar al die details in razernij verder uitwerken, het verklaart nog steeds niets. Voor een klaagzang op de achterpagina van NRC Handelsblad zou het aardig zijn.
Nee, ik, kiesgerechtigde en belastingbetaler, wil mijn eigen belangen en emoties ook in abstractere termen begrijpen. Is de ‘affaire-Olga’ meer dan een individueel ongenoegen? Zegt mijn verbijstering over Rijswijk iets over de werkwijze van de overheidsdienaar in het algemeen? Dat wil ik weten.
| |
| |
| |
De burgerlijke illusie
Ik ga daarom maar eens op zoek naar een analyse die ik wel begrijp en die daarna, hopelijk, ook een aanknopingspunt biedt voor een oplossing.
Wat blijkt? Ik sta niet moederziel alleen. Dat is het eerste dat geruststelt. De econoom en politicus Rick van der Ploeg stelt in zijn opstel ‘Schaap in wolfskleren’ bijvoorbeeld vast: ‘Veel van de professionele beroepen in Nederland verkeren in het schimmige gebied tussen markt en overheid. Deze beroepen vervullen maatschappelijk belangrijke taken, maar beperken de toegang tot de professie en oefenen monopoliemacht uit. Het gevolg is hogere tarieven voor de burger.’
De journalist en socioloog Herman Vuisje signaleert het in zijn in de zomer van 1997 verschenen boek Correct. Weldenkend Nederland sinds de jaren zestig eveneens. Over Nederland is een lappendeken van zelfstandige gilden gelegd, die geheel op eigen houtje de publieke zaak kunnen sturen zonder dat het publiek er greep op kan krijgen. De liberalisering van ons land heeft die machtsposities de afgelopen decennia niet beperkt. Integendeel, de zelfhaat van de overheid heeft er juist toe geleid dat er steeds meer lapjes op de deken zijn genaaid. ‘Uit de vorige corporatieve ronde beschikte Nederland al over een aantal “zelfregulerende” instanties, zoals bedrijfsverenigingen die hun eigen controleurs waren, de Rijksluchtvaartdienst die ingevolge een “herenakkoord” zijn eigen rol bij rampen onderzocht, en de Specialisten Registratie Commissie, een closed shop van medisch specialisten die de opleidingsaantallen in hun eigen branche quoteren. In de jaren tachtig werd een volgende lichting taken aan de belangenclubs uit het middenveld cadeau gedaan via het sierlijke gebaar van het convenant’, aldus Vuijsje.
Oud-burgemeester, voormalig minister en tegenwoordig hoogleraar Ed. van Thijn luidt zelfs de noodklok. Het principiële onderscheid tussen politiek en bureaucratie dreigt ‘in de praktijk van alledag meer en meer tot een fictie te worden’. ‘Sluipenderwijs worden belangrijke beleidsbeslissingen op een steeds lager niveau in de organisatie genomen’, aldus Van Thijn in zijn oratie ‘Politiek en bureaucratie, baas boven baas’ van april 1997.
In de woorden van de historicus Willem Frijhoff: ‘Eigenlijk is hier niemand de baas, iedereen is de baas.’
Eindelijk. We zijn bij het macro-niveau aanbeland. Welke rol vervult de oude bureaucratie in het nieuwe Nederland en hoe verhoudt die rol zich tot de parlementair-democratische traditie?
Ik durf nu ineens iets aan het trio toe te voegen. Sinds de burgers geen kiezers meer zijn maar electorale consumenten, sinds de burgers geen belastingplichtigen meer zijn maar fiscale klanten, met andere woorden, sinds we allemaal partijen op één en dezelfde de markt zijn, is de staat de staat niet meer en is zijn administratieve arm, de bureaucratie, op zoek naar nieuwe meesters.
Dat is een breuk. Natuurlijk, de staat heeft de afgelopen eeuw veel ideologische veranderingen ondergaan - van nachtwakersstaat via verzuilde maatschappij en verzorgingsstaat naar terugtredende overheid respectievelijk ondernemende interventiestaat - en bij elke overgang trilde de bureaucratie nadrukkelijk met de politiek mee. Maar pas de laatste decennia is de ambtenarij echt in het hart geraakt. Al een kwart eeuw worden de honderdduizenden overheidsdienaren namelijk onderworpen aan een permanente reorganisatiedrift. Het begon begin jaren zeventig, toen de verzorgingsstaat in de steigers stond maar de staat zijn taken niet meer geruisloos kon delegeren omdat de zuilen vooral in eigen kring herrie aan het schoppen waren. Sindsdien is het een komen en gaan geweest van commissies, werkgroepen en regeringscommissarissen die respectievelijk het ‘systeem’, het ‘netwerk’, het ‘bedrijf’ en de ‘kern’ van de overheidsbureaucratie hebben moeten regelen.
| |
| |
De nieuwste loot aan deze stam is nu gevonden in het bijbeltje Reinventing government van de Amerikaanse bedrijfskundigen David Osborne en Ted Gaebler, recentelijk vervolmaakt in de epiloog Banishing bureaucracy. Indachtig hun theorie is ook in Nederland de regering als ‘regel-fabriek’, waar het productieproces wordt bewaakt door inspecteurs, failliet verklaard. Het verplaatsen van poppetjes biedt daarom geen soelaas meer. ‘Reinventing is not about moving boxes on an organizational chart [...] It is about creating a public sector that has a built-in drive to improve’, aldus Osborne cum suis. De nieuwe ambtenaar moet zijn verantwoordelijkheid nemen, moet zelfstandige relaties onderhouden, kortom, moet een ‘publieke ondernemer’ durven zijn.
Hoewel de Nederlandse pleitbezorgers van het publieke ondernemerschap zich veel gematigder uitdrukken en talloze slagen om de arm houden, is deze theorie hier eveneens doorgedrongen. Bijvoorbeeld in het Tilburgse model, dat de overheid ziet als een bedrijf dat niet door een politiek college maar door een raad van bestuur moet worden geleid, en inmiddels op tal van departementen (onder meer op dat van Volksgezondheid) is overgenomen als nieuwe panacee. Of als inspiratiebron voor de reclamecampagne Leuker kunnen we het niet maken, makkelijker wel van de Belastingdienst.
Dat het Tilburgse model in Rijswijk op een drama is uitgelopen - het is er een komen en gaan van topambtenaren - en de belastingcampagne op de keper bedrog is - ze suggereert, dat de burger die het niet leuker maar wel makkelijker wil naar een alternatieve belastingdienst kan stappen - dat doet er voor het begrip nu even niet toe.
| |
De democratische illusie
Maar het licht heb ik, ondanks Vuisje en Osborne, nog steeds niet gezien. Want de bureaucratische taal mag dan wel veranderd zijn, de ambtelijke houding jegens de burgers is dat veel minder. Als ik de ‘affaire-Olga’ in een analogie probeer te vangen, kom ik niet verder dan het leger, waarbij de ambtenaren die ik ben tegengekomen de kolonels zijn. Kolonels zijn, zoals bekend, maar voor één ding bang: dat ze, bij een mislukte operatie, door hun generaal gestraft zullen worden. Kolonels hebben, zoals bekend, maar één ambitie: de macht - als het niet via normale promoties kan, dan maar met een putsch of subversieve acties. In het bureaucratische garnizoen zijn de ambtenaren/oversten kennelijk bevangen geraakt door een heuse precedentenfobie. Elke punt op papier kan al een precedent zijn, waarvan de burger gebruik zal maken. Wacht u voor de rechter, is het dagelijkse parool in de ambtelijke kazerne.
Er moet dus meer aan de hand zijn dan Ed. van Thijn denkt. Ergens maken we een fout, zijn we nog te conservatief, te negentiende-eeuws Haags. Van Thijns idee dat je de politieke verantwoordelijkheid ex cathedra kan herstellen, is een illusie.
Waar moeten we heen? Niet naar Max Weber. Die biedt geen uitkomst meer. Zijn model was industrieel. Zijn idee hoorde bij een sociaal gestratificeerde massademocratie die hiërarchisch werd geleid, niet bij onze cliëntenmaatschappij waar kleine homogene eenheden zichzelf mogen besturen.
Nee, nu kunnen we beter terecht bij Paul Frissen, hoogleraar aan de Katholieke Universiteit Brabant. ‘Het publieke domein kan niet worden gezien als een ruimte die benoembaar is [...] maar is een weefsel. Het kent geen eenduidige structuur, noch heeft het een coherente stijl,’ schrijft Frissen in zijn studie De virtuele staat. De hiërarchische piramide waarvan Weber begin deze eeuw gewag maakte, is een ‘archipel’ geworden en de klassieke bureaucratie een ‘infocratie’ waar de esthetische vorm belangrijker is dan de ethische vent.
Er begint iets te dagen. Mijn geografische inzicht heeft al die tijd te wensen overgelaten. Ik dacht dat Olga en ik in een moeras beland waren, maar we zaten gewoon op het verkeerde eiland.
| |
| |
Paul Frissen gaat onvermoeibaar door. ‘De tegenstelling tussen politiek en bureaucratie zal [...] in het moderniseringsproces worden opgeheven door een uiteindelijke overwinning van de bureaucratie. Bolkestein [...] blijft overtuigd van de principiële noodzaak van het politieke primaat. Maar precies deze positie van de politiek is onhoudbaar geworden. [...] Bijstelling, fijnregeling, centrale coördinatie, het zijn tragische pogingen om de politiek uit het moeras van de ongekende samenleving te trekken.’ De ‘postmoderne politiek zal het esthetische karakter van de bureaucratie moeten erkennen. [...] Wil de postmoderne politiek recht doen aan pluraliteit en contigenties, dan zal ze als politiek vooral ironisch moeten zijn. En ironie is a-politiek.’
Caramba. Eindelijk is alles overzichtelijk. In maart van 1997 begreep ik dat nog niet. In die maand werd een minister door de volksvertegenwoordiging ontboden. Het was de minister van Volksgezondheid. Maar dat was toeval. Het had iedere andere minister geweest kunnen zijn. Het ging om de ‘thuiszorg’, waarop de minister het zicht enigszins was kwijtgeraakt. Maar het zou ook om een ander onderwerp kunnen zijn gegaan. De minister zei dat ze binnen vier maanden haar ambtenaren op het departement weer in het gareel zou hebben. Twijnstra & Gudde zouden haar daarbij helpen. Maar er was bijna niemand die het geloofde. Het ritueel van de politieke verantwoordelijkheid eiste een toezegging. Daarna ging iedereen echter weer over tot de orde van de dag. In maart 1997 knipte ik de berichten daarover in de krant nog uit.
Tijdverspilling, weet ik nu. We moeten leven met een nieuwe consensus: het leerstuk der politieke verantwoordelijkheid in Nederland is net zo fictief als seks in cyberspace. Ik heb het op de valreep begrepen. Ik wind me niet meer op over de advertentie van de gemeente Apeldoorn in de krant van zaterdag. Ik snap dat Apeldoorn ‘managers zoekt die de ruimte invullen’ die ontstaat nu het oude bestuurlijke model wordt ingeruild voor een ‘netwerk-or-ganisatie’ die ‘interessante co-producties opzet met bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties’. Apeldoorn zit immers ‘middenin een proces om de geijkte bestuursfilosofie om te buigen’. ‘Initiatief nemen, aanjagen, regisseren, samen plannen maken en daarvoor organisaties en burgergroepen aan tafel roepen, daar draait het voortaan om’. Natuurlijk. Dan kan je de ‘uitvoering van taken bij voorkeur uit handen geven’. Tilburg, Apeldoorn en Rijswijk: drie gemeenten, één eiland.
| |
De persoonlijke desillusie
‘U heeft veel vrienden,’ concludeert de minister op die opmerkelijke woensdag 9 juli 1997 in Rijswijk na veertig minuten. Ze doelt op enkele politici die zich de zaak van Olga hebben aangetrokken en de minister daarop hebben aangesproken. De minister heeft het nu eens niet bij het rechte eind. En dat is, voor de verandering, heel ongebruikelijk.
Want één ding heb ik inmiddels verduiveld goed begrepen. Onze belangrijkste vrienden hebben we drie jaar verwaarloosd. We hebben het enige netwerk dat ertoe doet, een web zo hecht gesponnen dat elke spin er jaloers op zou worden, niet voldoende gekoesterd. We hebben in Rijswijk de uitsmijters van de nachtclub der medische stand die zich, net als hun collega's in de Leidsepleinbuurt te Amsterdam, bij voorkeur aan publieke controle onttrekken, niet op waarde geschat.
Paul Frissen heeft gelijk. Niet hij, maar wij hebben het al die tijd verkeerd begrepen. Een onvergeeflijke fout.
Ik heb nog maar één onbehaaglijke voetnoot. Maakt zijn gelijk het voor Olga ook makkelijker? Leuker hoeft niet.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd