De Gids. Jaargang 156

Politiek leven
Peter van Ham
Paradoxen en dilemma's

Meestal zijn de beste bedoelingen niet genoeg. Er gaat doorgaans iets mis. Kleine dingen lukken nog wel eens af en toe, maar hoe groter en ingewikkelder de doelstelling, des te onwaarschijnlijker wordt succes. Zeker bij grote organisaties wordt het bijkans onmogelijk om een duidelijk omlijnde strategie te volgen. De meeste multinationals publiceren jaarrapporten en termijnplanningen, maar ook zij zijn overgeleverd aan de maalstroom van de wereldeconomie, die hen nu eens onverwachts omhoog stuwt, dan weer voor korte of lange tijd kopje onder doet gaan. De meesten van ons kunnen hierin berusten. Het is nu eenmaal niet anders, we kunnen er niet veel aan doen.

Voorbeelden van de onbereikbaarheid van mooie doelstellingen zijn er te over. Neem bijvoorbeeld het milieu, wat zoiets is als gesneden witbrood en moederschap: daar is niemand tegen. Iedereen is het er bovendien wel mee eens dat de economische groei en welvaart van vandaag de dood en huidkanker van morgen zijn. Dat moet anders. Mensen moeten de auto uit en de trein in, minder afval produceren en minder stroom en water verbruiken. Anders wordt de ozonlaag steeds dunner, bossen verzuren, flora en fauna verdwijnen van de aardbodem en ecologische evenwichten worden ernstig verstoord. De keuze tussen de welvaart van vandaag en het gezonde leven van morgen valt echter bijna altijd in het voordeel uit van het eerste, terwijl het verstandig zou zijn om prioriteit te geven aan het laatste. Maar wanneer alle regeringsleiders om de tafel gaan zitten, horen we niets dan eentonig ronkende retoriek. Concrete stappen om de verloedering van het milieu tegen te gaan zijn bijzonder moeilijk. Mooie doelstellingen worden niet bereikt, omdat niemand iets wil inleveren uit angst dat de ander daarmee zijn voordeel zal doen. De concurrentiepositie van een land of

[p. 228]

bedrijf verslechtert wanneer het rigoureus milieumaatregelen zou nemen, terwijl de concurrent deze aan z'n laars lapt. Dit zou leiden tot de afname van de economische groei en tot werkloosheid. Alleen gezamenlijke acties zouden resultaat kunnen opleveren, maar het onderling wantrouwen en het gebrek aan een goede controle op de naleving ervan staan zulk soort regels veelal in de weg. Het gevolg is een sub-optimaal resultaat, terwijl iedereen beter af zou zijn wanneer de milieuproblematiek met vereende krachten zou worden aangepakt.

Het milieu is waarschijnlijk het beste voorbeeld om aan te geven dat mooie doelstellingen maar zelden kunnen worden verwezenlijkt. Maar ook wanneer er wél consensus bestaat over wat goed en nuttig is, en wanneer er wél regels kunnen worden opgesteld, dan nog is het vaak zo dat er in het mechanisme zand sluipt dat zowel de richting als de aard van het beleidsinstituut verandert. Een goed en treurig voorbeeld hiervan is het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Gemeenschap. Sinds de jaren zestig krijgen de Westeuropese boeren een gegarandeerd bedrag voor hun produkten. Dit was bedoeld om de markt te stabiliseren, zodat de boeren tijdens een recessie niet massaal failliet zouden gaan. De consument zou bovendien verzekerd zijn van een vaste prijs voor melk, brood, etcetera. Zonder twijfel edele doelstellingen. Wie had voorzien dat de produktie van de boeren in de eg zo zou oplopen dat Brussel vanaf de jaren zeventig zou worden opgezadeld met wijnplassen, boterbergen, melkmeren en miljoenen tonnen aan groenten, die nu of goedkoop moeten worden verkocht, als hulp aan het Oosten worden weggegeven of moeten worden doorgedraaid? Het eg-beleid slokt miljarden ecu's op, terwijl boeren lange tijd werden gestimuleerd om veel produkten af te leveren die niemand wilde consumeren. De eg heeft zich daardoor ontwikkeld tot een protectionistisch bolwerk op het gebied van de landbouw, wat weer heeft bijgedragen tot de stagnatie van de Uruaguy Ronde van de gatt. Hierdoor wordt de voortzetting van de vrije wereldhandel ernstig bedreigd, hetgeen ook voor de eg-landen natuurlijk desastreuze gevolgen zal hebben. Landen in de Derde Wereld en in Oost-Europa zien dit eg-beleid met lede ogen aan. Zij kunnen hun produkten vaak niet kwijt. Ook de Westeuropese consumenten zijn ontevreden, aangezien zij nu meer moeten betalen voor landbouwprodukten dan wanneer de eg zich er nooit mee had bemoeid. Het eg-ingrijpen is ook zeker verantwoordelijk voor de intensieve landbouw, wat vooral in ons land schadelijke gevolgen heeft voor het milieu. In dit geval zijn de goede bedoelingen dus geperverteerd, en precies het omgekeerde is bereikt van hetgeen aanvankelijk werd voorzien. Dus ook wanneer er wél kan worden samengewerkt, is het lang niet altijd gegarandeerd dat de beoogde resultaten ook worden verwezenlijkt. Vaak sluipt er iets onvoorziens tussen. Rationeel, verantwoordelijk beleid op de lange termijn wordt daardoor wel heel moeilijk.

In de politieke wetenschappen zijn er een aantal ‘verklaringen’ voor deze problematiek. Ze proberen aan te geven waarom samenwerken altijd zo moeilijk is. De modellen die daarbij worden gebruikt, zijn veelal afkomstig uit de micro-economie. Het bekendste voorbeeld is het zogenaamde ‘prisoner's dilemma’ (pd). Het verhaal gaat dat er twee mannen gevangen zitten die worden verdacht van samenwerking bij een zware misdaad. Het Openbaar Ministerie heeft echter slechts voldoende bewijs om beiden aan te klagen voor een klein vergrijp. De twee mannen zitten in aparte cellen en kunnen niet met elkaar in contact komen. Op een avond gaat de politie-commissaris naar elk van de verdachten en vertelt tegen elk afzonderlijk dat hij zal worden vrijgelaten wanneer hij alles vertelt, mits de ander niets zal loslaten; diegene die niet doorslaat, zal dan een zeer zware straf moeten uitzitten. Wanneer beiden meewerken, krijgen beiden een iets minder zware straf, wanneer beiden niets loslaten, kunnen beide mannen slechts worden veroordeeld voor het lichte vergrijp. De gevange-

[p. 229]

nen staan nu allebei voor een dilemma, dat als volgt in een matrix kan worden weergegeven, waarbij A en B staan voor de twee gevangenen, (s) voor samenwerking met de commissaris en (n) voor niet-samenwerking:

Het prisoner's dilemma

	B(s)	B(n)
A(s)	5,5	0,10
A(n)	10,0	2,2

Wanneer beide gevangenen rationeel zijn, en daar gaan we gemakshalve maar van uit, dan redeneren ze als volgt: Wanneer ik m'n mond houd, en de ander ook, dan krijgen we beiden twee jaar cel. Maar wanneer de ander doorslaat, gaat hij vrijuit, en krijgt ik tien jaar. Wanneer ik samenwerk met de politie, ga ik vrijuit wanneer de ander niets zegt, en krijg ik maar vijf jaar wanneer de ander ook samenwerkt. De keuze is dus tussen vijf en nul jaar cel, en tien en twee jaar cel. De rationele gevangene zal daardoor altijd meewerken met de politie en beide gevangenen moeten daardoor langer zitten (vijf jaar) dan wanneer ze hadden samengewerkt en beiden maar twee jaar straf hadden gekregen. Dit soort pd's verklaren tot op zekere hoogte de afwezigheid van samenwerking. De meeste actoren in de internationale politiek zijn min of meer rationeel, hetgeen wil zeggen dat ze proberen hun nationale belangen na te streven. In het traditionele pd zouden de beide gevangenen tot een optimaal resultaat hebben kunnen komen wanneer ze hadden afgesproken om allebei niets te vertellen tegen de politie-commissaris; maar ook in dat geval bestaat er natuurlijk voor beiden de verleiding om toch nog een beter resultaat te krijgen (directe vrijheid), namelijk door alsnog wél door te slaan. Aangezien deze verleiding voor beiden even groot zal zijn, wordt het pd niet opgelost. Alleen een waterdichte afspraak zou afdoende zijn, maar hoe bereik je die in de internationale politiek? Wanneer één land zich niet aan de milieu-afspraken houdt en alle andere wel, dan heeft dat ene land een voorsprong in zijn concurrentiepositie, zonder dat het algemeen belang (een gezond milieu) werkelijk in groot gevaar komt. Maar aangezien deze verleiding voor alle landen aanwezig is, en afspraken maar moeilijk te controleren en af te dwingen zijn, lijkt het bijna onmogelijk om aan het milieu-pd te ontsnappen.

Er zijn nog enkele van dit soort verwarrende, en toch ook enigszins ontmoedigende modellen waaruit blijkt dat samenwerking bijzonder moeilijk en een rationeel beleid praktisch wellicht zelfs onmogelijk is. Een van de bekendste is de zogenaamde Ostrogorski paradox. Wanneer één politieke partij de meerderheid van de uitgebrachte stemmen heeft, hoeft dat nog niet te betekenen dat ook de meerderheid achter de standpunten van deze partij staat. Ostrogorski legt dit uit met het volgende model waarin er vier groepen kiezers zijn (A, B, C en D), waarbij de eerste drie groepen elk twintig procent van de kiezers vormen en de laatste groep veertig procent. Er zijn drie strijdpunten (1, 2 en 3) en twee politieke partijen (X en Y). De groepen A, B en C geven de voorkeur aan partij X, aangezien zij het standpunt van X delen op twee van de drie strijdpunten. Groep D is het eens met Y op alledrie de strijdpunten en stemt daarom ook op deze partij.

De Ostrogorski paradox

Kiezers	Strijdpunten			Gekozen partij
	1	2	3
A (20%)	X	X	Y	X }
B (20%)	X	Y	X	X } 60% stemt op partij X
C (20%)	Y	X	X	X }
D (40%)	Y	Y	Y	Y
	60%	60%	60%
	is voor het standpunt van partij Y op elk strijdpunt

[p. 230]

Het vreemde is dat maar liefst zestig procent van de kiezers stemt op partij X, maar dat deze partij op geen van de strijdpunten een meerderheid van de kiezers achter zich weet. Dit is natuurlijk een gestileerd en gesimplificeerd model. Zelden zijn er van die duidelijke groepen kiezers die rationeel hun keuze maken. Maar toch. De Ostrogorski paradox geeft in ieder geval aan dat een politieke partij die tijdens de verkiezingen de absolute meerderheid heeft behaald en zorgvuldig haar beleid op de drie strijdpunten verwezenlijkt, wel eens tegen de wil van de meerderheid van de kiezers zou kunnen ingaan. Het hoeft natuurlijk niet per se zo te zijn, maar het kan gemakkelijk. En volgens mij is dat ook regelmatig het geval. Een recent voorbeeld is de schrijnende discrepantie tussen de houding ten aanzien van het Verdrag van Maastricht van de parlementariërs van Denemarken, Frankrijk en Groot-Brittannië, en hun electoraat. In Denemarken stemde het Parlement met een grote meerderheid voor Maastricht, de bevolking was tegen. In Frankrijk bleef Mitterrand een grandioze nederlaag bespaard doordat het referendum met een minieme meerderheid de goede kant opging; in Groot-Brittannië stemde het Lagerhuis in met het Verdrag van Maastricht, terwijl opiniepeilingen een tweederde meerderheid tegen een vergaande Europese Unie aangaf. Of dit nu zo erg slecht is, weet ik niet. Het beleid van de minderheid is wellicht zelfs in sommige gevallen verstandiger, en opiniepeilingen en volksraadplegingen zijn zeker niet de beste manier om beleid te voeren. Het is echter ook duidelijk dat rationaliteit en democratie niet hoeven te resulteren in het meest gewenste resultaat.

Nu zullen velen wellicht denken: ‘Maar de meeste beslissingen worden helemaal niet rationeel genomen, laat staan op een democratische manier.’ Veel beleid lijkt meer ingegeven door de waan van de dag, modes, slaafs volgen van de economische conjuntuur, het meedeinen op de golven van de economische interdependentie, ‘muddling through’, etcetera. De ambtenarij is daarvan een goed voorbeeld. Wie denkt dat de Engelse serie Yes Minister flauwekul is, heeft het mis. In veel gevallen is de bewindsman of -vrouw iemand die tijdelijk aan het roer staat van een enorme oceaanstomer tijdens een zware storm. Wie denkt de koers van het schip radicaal te veranderen, lijdt aan hoogmoedswaanzin. Alleen politici met zitvlees en veel persoonlijke moed, doorzettingsvermogen en geluk krijgen wel eens wat voor elkaar. De meesten lukt dat niet. Wanneer er eens iets lukt is dat bovendien vaak nog eerder het resultaat van unieke omstandigheden die veelal niet zo veel met de persoon van de politicus van doen hebben. Dit geldt zeker voor het beleid van kleine landen als Nederland, die op het terrein van de internationale politiek nauwelijks invloed kunnen uitoefenen. Grootmachten als Duitsland, Rusland, Japan en de Verenigde Staten kunnen dit op zekere hoogte wel, maar ook zij worden altijd het slachtoffer van het pd.

Er wordt vaak gesuggereerd dat dit pd kan worden opgelost door deze landen nauw met elkaar in contact te brengen, zodat ze geheel op de hoogte zijn van elkaars bedoelingen en meer vertrouwen krijgen in elkaars ‘goede wil’ (voor zover aanwezig). Dit zou het pd uit de wereld kunnen helpen. De Verenigde Naties en de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (cvse) proberen op verschillende manieren deze rol op zich te nemen. Beide organisaties trachten voor alle landen aanvaardbare regels te formuleren, gedragscodes en verwachtingspatronen te scheppen, die op een of andere wijze het pd kunnen afzwakken. In West-Europa heeft de eg ook zo'n soort functie. Hoewel dit niet vaak lukt, zijn dit soort instituties waarschijnlijk toch de enige uitweg. Maar ook wanneer samenwerking tussen staten plaatsvindt, bestaat er absoluut geen zekerheid dat dit zal leiden tot een optimaal resultaat. Wie dit een pessimistische visie vindt, heeft wellicht gelijk. Je kunt je voor hetzelfde geld verbazen dat er überhaupt nog besluiten worden genomen waarmee de meerderheid tevreden is, en die verstandig zijn, ook op de lange termijn.