De Gids. Jaargang 152

[p. 446]

J. Mannoury
Een gouden nap voor iedereen?
Achtergronden van de totstandkoming van de algemene ouderdomswet

Inleiding

Op het gebied van de sociale zekerheid hebben zich in Nederland na de Tweede Wereldoorlog opmerkelijke en in de wereld niet onopgemerkt gebleven ontwikkelingen voorgedaan. Zij leidden tot een van de meest uitgewerkte en doordachte vormen van een nieuwe maatschappijorde, de verzorgingsstaat. Deze maatschappijorde heeft nu reeds een aantal decennia het sociale leven niet alleen in ons land, maar in geheel West-Europa gekenmerkt.

De totstandkoming van de Algemene Ouderdomswet in 1956 is in de geschiedenis van de Nederlandse sociale instellingen een scharnierpunt: het einde van het tijdperk van de wederopbouw na de bezetting en het begin, zo al niet van de welvaartsstaat, dan toch van een serieuze aanzet tot de sociale verzorgingsstaat.

Het ligt in mijn bedoeling enige historische achtergronden van deze totstandkoming in het licht te stellen.

De stand van het probleem in 1945

Uit de verkiezingsprogramma's voor de eerste naoorlogse verkiezingen in 1946 blijkt, dat alle partijen een verdere uitbouw van de sociale verzekering voorstonden. Alleen de Staatkundig Gereformeerde Partij liet zich door een incident als de wereldoorlog niet van haar stuk brengen en bleef de verzekering als in strijd met Gods woord afwijzen.

De meesten sloten aan bij het in 1943 uitgebrachte advies van de Staatscommissie-Van Bruggen en verlangden uitbreiding van de sociale verzekering tot de kleine zelfstandigen. Alleen de Partij van de Arbeid kwam met een formulering, die erop wees dat men van het plan-Beveridge, dat overigens reeds in de eerste troonrede na de bevrijding was aangehaald, had kennis genomen en sprak van een ‘het gehele volk omvattend stelsel van sociale verzekering’. Veelzeggend - en een belangrijke bijdrage tot de totstandkoming van zulk een stelsel - was dat het voor ‘rechts’ onverteerbare woord ‘staatspensionering’ uit vóóroorlogse programma's nu was verdwenen.

Gelijk bekend, speelde de Partij van de Arbeid in de eerste drie kabinetten na de bevrijding een hoofdrol. De drie ministers van Sociale Zaken behoorden tot haar kring: Drees, Joekes en Suurhoff. Geen van drieën waren zij overigens afkomstig uit het sociale verzekeringsapparaat zelf. Anderzijds had geen van hen behoord tot de Londense emigratie.

De sociale zekerheid in de ideologische oorlogvoering

Sociale zekerheid is bij uitstek een onderwerp van binnenlandse politiek. Ieder land in de moderne westerse wereld heeft zijn eigen stelsel, dikwijls in vele opzichten afwijkend van hetgeen elders geldt, en veelal is men sterk aan het eigen systeem gehecht.

Bij de ontwikkeling van deze wetgeving schenkt men aan buitenlandse instellingen betrekkelijk geringe aandacht. Wel was het vóór de oorlog, toen een zeker vertoon van eruditie in de politiek wenselijk was - voordat de televi-

[p. 447]

sie het staatkundig bedrijf tot een personality show maakte - gebruikelijk geworden dat memories van toelichting en parlementaire redevoeringen min of meer uitvoerige rechtsvergelijkende beschouwingen bevatten. Maar de overtuiging dat het eigen stelsel het beste ter wereld is - in de meeste landen onwrikbaar gevestigd - werd daardoor niet aan het wankelen gebracht.

Dat alles neemt uiteraard niet weg, dat ook op ons gebied de grote cultuurhistorische gebeurtenissen een internationaal karakter hebben. Het ontstaan van de sociale verzekering kan men terugvoeren op de opkomst van het socialisme in de tweede helft van de negentiende eeuw en de reactie daarop, die uiteindelijk leidde tot de gemengde economie van deze tijd.

Een van de centrale punten in die reactie was het ‘Versicherungswerk’, waaraan men de naam van Bismarck pleegt te verbinden. Dit ‘Versicherungswerk’ hield de schepping in van een drietal samenhangende verplichte arbeidersverzekeringen, een ziekteverzekering, een ongevallenverzekering en een invaliditeitsverzekering, en werd het uitgangspunt voor sociale verzekeringssystemen in talrijke landen, ook in het onze. Vele hoofdtrekken van het nog heden geldende stelsel van sociale verzekering herinneren aan dit uitgangspunt en rechtvaardigen de aanduiding ‘Bismarckmodel’.

Ten tijde van het einde van de Tweede Wereldoorlog streek de wind van de wereldgeschiedenis ten tweeden male over het betrekkelijk rustige vijvertje van de Nederlandse sociale verzekering.

Ik zal mij niet begeven in de sedert eeuwen onvruchtbaar gebleken discussie over de oorzaken van een oorlog: het is duidelijk dat in het ontstaan van déze oorlog de sociale verzekering rechtstreeks geen rol speelde. Het onderwerp had echter in het kader van de oorlogvoering betekenis gekregen in de loop van 1941. Het was het jaar, ‘wofür Hitler euch den Endsieg versprochen hat’, zoals de bbc aan het einde van iedere voor Duitsland bestemde nieuwsuitzending herhaalde.

In feite was het echter het jaar van de ommekeer. De ‘slag om Engeland’ was door de Duitsers verloren. De bombardementen, hoe verwoestend ook, hadden het land niet op de knieën kunnen dwingen. Bovendien kreeg Hitler er na zijn aanval op Rusland een nieuwe en potentieel sterke vijand bij. De strijd begon zich te stabiliseren. Een snelle overwinning lag voor geen van de partijen meer binnen de mogelijkheden.

De twee voornaamste tegenstanders, Engeland en Duitsland, deden alles om hun positie te versterken: door militaire en diplomatieke middelen, maar vooral ook door propaganda. Deze propaganda richtte zich van de zijde van Engeland vooral op de Verenigde Staten, een uiteraard begerenswaardige bondgenoot, die wanneer hij zijn bijna onuitputtelijke hulpbronnen in de strijd wierp, allicht de beslissing zou kunnen brengen - en die dat ook gedaan heeft. In deze ideologische oorlogvoering had het sociale zekerheidsvraagstuk een bijzondere betekenis.

Het hoofdpunt in de tegenstelling tussen de beide strijdende gedachtenwerelden was weliswaar enerzijds de democratie, anderzijds het ‘Führerprinzip’. De dictatuurstaten boden hun onderdanen geen politieke vrijheid, maar geestelijke en ook materiële geborgenheid in de eigen gemeenschap. Deze geborgenheid moest in de moderne, grootschalige nationale samenlevingen mede gestalte krijgen in sociale verzekering.

In dat opzicht had althans Duitsland een voorsprong. Het was niet te ontkennen dat de Duitse arbeiders, zeker nadat Hitler op zijn manier het werkloosheidsvraagstuk had opgelost, een sociale bescherming genoten die ver uitging boven hetgeen in Engeland en Frankrijk, om van de Verenigde Staten niet te spreken, te vinden was.

Het was duidelijk dat de geallieerde oorlogspropaganda daartegenover niet kon volstaan met te wijzen op de onwaardeerbare zegeningen van vrijheid en democratie, maar

[p. 448]

dat er daarnaast plannen moesten worden gemaakt - en aan de wereld bekend gemaakt - om na de overwinning de achterstand op sociaal gebied in te halen en méér dan in te halen.

Roosevelt, voor de derde maal president, deed alles om zijn landgenoten te overtuigen van de noodzaak om aan de zijde van Engeland en Rusland aan de oorlog deel te nemen. In het kader van deze politiek had hij de beroemde conferentie met Churchill, aan het eind waarvan zij in augustus 1941 het Atlantic Charter vaststelden.

Dit stuk, bestemd om de wereldopinie en in het bijzonder de publieke opinie in de Verenigde Staten te beïnvloeden, was uiteraard in hoofdzaak militair en buitenlands-politiek van inhoud: geen territoriale eisen, geen ingrijpen in de regeringsvorm van enig land etc. Maar het was niet te verwonderen dat, zij het aan het einde, ook als doelstelling genoemd werd ‘freedom from want’, een oogmerk dat, zo in abstracto geformuleerd, weinig tegenspraak toeliet, maar ook niet zeer veelzeggend was.

Evenwel, daarbij kon het niet blijven. Indien de wereld en met name de belangrijke isolationistische stroming in Amerika ertoe gebracht zouden worden zich aan de zijde van het door de Duitsers overweldigde Europa te scharen, moest er met de snel neergeschreven leuze iets gebeuren, te meer omdat er van de zuiver politieke doelstellingen van het Charter niet zo veel dreigde terecht te komen; met name de in 1943 door Roosevelt onverwacht aangeheven kreet ‘onvoorwaardelijke overgave’ was bezwaarlijk met het Charter te verenigen. Of het doel overigens bereikt zou zijn zonder de Japanse aanval op Pearl Harbor, die Amerika in december 1941, buiten alle sociaalpolitieke overwegingen om, in de oorlog bracht, is een vraag die in dit verband buiten beschouwing kan blijven.

Het plan-Beveridge

Er wàs overigens ten tijde van het Atlantic Charter al iets gebeurd om de gedachte ‘freedom from want’ vorm te geven. In juni 1941, terwijl de Duitse legers Rusland binnenmarcheerden, benoemde de Engelse minister van wederopbouw de commissie-Beveridge met de opdracht advies uit te brengen over de sociale verzekering na de oorlog. Het bleek onmogelijk in de breed samengestelde commissie tot een samenhangend plan te komen en het advies werd uitgebracht door de voorzitter Beveridge onder diens persoonlijke verantwoordelijkheid.

Het rapport kwam uit in november 1942: de maand van victorie bij El Alamein en bij Stalingrad. De overwinning daagde aan de horizon. En daarna: een zeker langdurige en moeilijke, maar zonder twijfel slagende wederopbouw en een gelukkige toekomst: ‘The purpose of victory is to live into a better world than the old world.’ (Beveridge-report, p. 171)

In deze sfeer is de algemene geestdrift, waarmee het plan werd ontvangen, te begrijpen.

In Engeland werden 600.000 exemplaren verkocht, iets wat wel nimmer met een technisch advies over sociale verzekering zal zijn geschied en niet spoedig weer gebeuren zal.

De ongetwijfeld vele kopers, wie het aan deskundigheid en belangstelling op het eigenlijke terrein van de sociale verzekering ontbrak, behoefden zich overigens niet teleurgesteld te voelen. De vele technische details werden uitvoerig - soms breedvoerig - uiteengezet en aangevuld met een belangrijke hoeveelheid, trouwens zeer leesbare, patriottische retoriek. Die er onder de toenmalige omstandigheden natuurlijk inging als Gods woord in een ouderling.

Het is uit deze voorgeschiedenis duidelijk dat het rapport-Beveridge niet, in ieder geval op verre na niet uitsluitend, kan worden beschouwd als een technisch geschrift over sociale verzekering. Zoals een schrijver het kort na de verschijning formuleerde: het stuk is niet een advies, het is een gebeurtenis. Voor een juist begrip dient men te bedenken: een oorlogsgebeurtenis. Het rapport moest elektriserende werking hebben op het Engelse volk in

[p. 449]

het bijzonder en op de strijdende westelijke democratieën in het algemeen. Uit de onmiddellijk overal volgende reacties, die als men alleen naar de zakelijke inhoud van het stuk kijkt, buiten alle proporties waren, blijkt dat het die uitwerking ook inderdaad had.

Dat was, gezien het belang van de sociale verzekering in de ideologische tegenstelling tussen de oorlogvoerende partijen, te begrijpen. De idealen van het Westen waren, gemeten aan geestelijke en ethische waarden, vèr verheven boven het soms barbaarse irrationalisme van de andere zijde, maar in klinkende munt hadden de sociale verzekeringssystemen van Centraal-Europa de gewone man méér te bieden. Dat was een feit dat juist tegen de achtergrond van de rationalistische en zelfs tot materialisme neigende ideeënwereld van het Westen als bijzonder bedreigend moest worden ervaren.

Dat geldt te meer, nadat het grillige verloop van de oorlog ertoe had geleid dat het Westen in de Sovjetunie een grote en machtige bondgenoot kreeg, die uitging van een geheel andere ideologie. Het communisme wees weliswaar het romantische irrationalisme van de fascistische staten af, maar de westerse idealen van vrijheid en democratie vonden in het Oosten evenmin aanhang. Een sociale politiek evenwel, die gericht was op materiële welvaart voor het gehele volk, paste ook in de historischmaterialistische gedachtenwereld. Onder deze omstandigheden was het denkbeeld, dat de dingen ná de overwinning anders moesten worden niet alleen, maar dat die verandering geconcretiseerd werd in een duidelijk, welomschreven en voor verwezenlijking vatbaar plan, op zichzelf een factor van betekenis in de oorlogvoering.

Het belangrijke was bovendien dat de concretisering niet bleef steken in een opsomming van kleine veranderingen in de bestaande toestand, maar een geheel nieuw stelsel, een Europese ‘new deal’ aan de orde stelde.

Weliswaar hield de commissie-Beveridge voorlopig vast aan de - overigens overal ter wereld aan te treffen - opvatting dat het eigen sociale verzekeringssysteem alle andere overtrof. Met slechts één voorbehoud (voor de medische zorg) stelde zij zich op het standpunt ‘that provision for the many varieties of need (...) that may arise in modern industrial communities has already been made in Britain on a scale not surpassed and hardly rivalled in any other country of the world’. (p. 5)

Maar wanneer in 1942 het comité wordt onttroond en de adviestaak overgedragen op Beveridge alleen, blijkt in het door deze uiteindelijk uitgebrachte rapport van tevredenheid over de bestaande toestand niet veel meer. Het lijkt niet gewaagd te veronderstellen dat de overdracht er juist het gevolg van was dat Beveridge zijn medecommissieleden niet mee kon krijgen op wegen, die min of meer radicaal van de vooroorlogse instellingen afvoerden.

In het licht van de in de eerste plaats psychologische betekenis van Beveridge's plan dient men ook de op het eerste gezicht verrassende omstandigheid te zien dat onder de ‘fundamental principles’ daarvan met veel nadruk een belangrijke plaats wordt toegekend aan ‘comprehensiveness’, zij het beperkt door het beginsel van ‘classification’ (p. 122). Krachtens deze ‘comprehensiveness’, ‘veelomvattendheid’, omvat de ontworpen verzekering allen, ‘the people of Britain’, maar op grond van ‘classification’ niet allen op dezelfde wijze. Het voornaamste verschil is dat de verzekering voor loonarbeiders zich uitstrekt tot werkloosheid en tot wat men in Nederland ziekengeld noemt: uitkering gedurende een eerste periode (dertien weken) van arbeidsongeschiktheid wegens ziekte. Zelfstandigen komen voor deze beide vormen van uitkering niet in aanmerking.

Logisch gesproken kan men de omvang van een verzekering moeilijk een grondbeginsel noemen. De vraag, tot wie een verzekering zich uitstrekt, heeft alleen belang op grond van de inhoud van een regeling. Uniformiteit binnen de regeling zou onder omstandigheden een grondbeginsel kunnen zijn, maar zoals we zagen was dat niet de bedoeling. In het verband van het Beveridge-plan was de ‘compre-

[p. 450]

hensiveness’ evenwel psychologisch inderdaad een hoofdpijler van het stelsel. Zoals het bij de indiening van het later volgende wetsontwerp werd gesteld, de ‘comprehensiveness’ van de voorgestelde verzekering was ‘the expression of the solidarity and unity of the nation, which in war have been its bulwark against aggression and in peace will be its guarantee against individual want and mischance’. Het verdient in dit verband opmerking dat in de landen, waar in het kielzog van het Beveridge-plan ‘comprehensive’-verzekeringen tot stand kwamen, in de regel gesproken wordt van ‘algemene’ wetten - Algemene Ouderdomswet enz. - of van volksverzekering (in Zweden ‘lag om allmän försäkring’, in Noorwegen ‘lov om folketrygd’ - volksverzekering). Het rapport-Beveridge gebruikt de sinds lang in Duitsland en elders gebruikelijke term ‘social insurance’, maar in de wet, waarin het stelsel werd belichaamd, zien we in 1946 de veel sterker emotioneel geladen formulering ‘national insurance’ opduiken. Sedertdien is deze uitdrukking in Engeland, en alleen daar, gangbaar gebleven. Bij de schepping van deze ‘nationale’ verzekering ging het er pas in de tweede plaats om wat er verzekerd werd. Het kwam er vóór alles op aan dat de gehele natie, iedere groep overeenkomstig haar eigen behoeften, in de verzekering was opgenomen.

Dit psychologisch en propagandistisch karakter van het rapport komt omgekeerd ook tot uiting in de soepelheid ten aanzien van veranderingen in het schema, die Beveridge aan de dag legt. Op dat punt is hij tamelijk vaag. Als ‘fundamental’ voor het plan beschouwt hij ‘the six principles named above (flat rate van uitkering; flat rate voor premie, eenheid van administratie, “adequacy of benefit”, “comprehensiveness”, “classification”) and all that is implied in them’ - het laatste uiteraard een weinig verhelderende formulering. De rest van het schema ‘can be adjusted without changing its character’. Het blijft in het midden of het laatste moet worden gelezen als een beperkende of als een uitbreidende zin: zijn wijzigingen buiten de ‘fundamental principles’ en de implicaties daarvan nimmer een aantasting van het ‘character’ van het plan? Of kan men wijzigen, mits men het ‘character’ onaangetast laat? (De kommatering geeft geen oplossing, daar het voorbehoud als een hoofdzin is geformuleerd.)

In ieder geval werden enkele punten van het voorstel, door ze tussen haakjes te plaatsen, als niet-essentieel gekarakteriseerd, echter onder de uitdrukkelijke toevoeging: ‘This does not mean that everything not bracketed is essential...’ Duidelijk is dat het belangrijker is dat er een ‘social insurance’ komt dan hoe die precies in elkaar zit. Dat de psychologische werking van het rapport door deze vaagheid niet werd verminderd, komt blijkbaar doordat de brede en gedetailleerde uiteenzetting van het plan de lezer de paar regels voorbehouden op p. 9 spoedig doet vergeten.

De materiële betekenis van de door Beveridge gesuggereerde maatregelen was zeker niet onbelangrijk, maar gezien de hierboven vermelde voorgeschiedenis is het niet te verwonderen dat die betekenis in sommige opzichten niet zo groot is als de lezer aanvankelijk geneigd is te denken.

Dat geldt niet voor de Nationale Gezondheidsdienst, die in aansluiting aan het rapport tot stand kwam. Deze National Health Service betekende een belangrijke en principiële verandering: voor het eerst werd de gezondheidszorg gegrondvest op de erkenning dat met de organisatie daarvan primair een openbaar belang is gemoeid, ook al zijn het voornamelijk individuele belangen die door de afzonderlijke medische handelingen worden gediend. ‘Restoration of a sick person to health is a duty of the State and of the sick person, prior to any other consideration.’ (p. 159)

Het moge waar zijn dat deze stelling, in het bijzonder de opvatting dat het herstel van gezondheid niet alleen een recht, maar ook een plicht van de zieke is, op zichzelf duidelijk haar wortels heeft in de oorlogssituatie, waarin de individu in de eerste plaats gezien werd als, hetzij militair of civiel, deel van de om haar bestaan strijdende natie. Maar ook in vredestijd laat zich althans de rechtsplicht van de over-

[p. 451]

heid in dit opzicht goed staande houden, al zal men dan allicht meer nadruk leggen op de individuele vrijheid van de patiënt.

Het belang van dit nieuwe standpunt wordt uiteraard op zichzelf niet verminderd door de omstandigheid dat de Engelse gezondheidszorg door licht te begrijpen oorzaken in de eerste jaren na de oorlog zeer gebrekkig was en ook thans nog niet op een bijzonder hoog niveau schijnt te staan.

Het geldt wél voor één van de belangrijkste onderdelen van het rapport, de invoering van een algemene ouderdomsuitkering die, uitgaande van de prijzen van 1938 met een geschatte stijging van 25% na de oorlog, zou bedragen 40 shillings per week en 24 shillings voor ongehuwden, naar de koers van het genoemde jaar resp. f 17,77 en f 10,66 per week (per jaar f 924,04 en f 554,45 (Rap. p. 100)). Vergeleken bij de bestaande toestand en zeker ook bij die in Nederland, dat vóór de oorlog alleen de schamele ouderdomsrenten volgens de Invaliditeitswet kende, was dit zeker een revolutionair voorstel.

Het is dan ook dit element in het Beveridgerapport, dat in de eerste plaats van belang is geworden voor de ontwikkeling van de Nederlandse wetgeving. Intussen was de praktische betekenis van het direct voorgestelde niet zo groot als het op het eerste gezicht leek.

In de eerste plaats voorzag het plan, hoewel er van dekking der uitkeringen door fondsvorming geen sprake was, in een overgangsperiode van twintig jaar, gedurende welke tijd de pensioenbedragen langzaam omhoog zouden klimmen. Zij, die niet onder het tevoren bestaande stelsel verzekerd waren, ontvingen de eerste tien jaren zelfs in het geheel niets.

Dit voorstel lijkt natuurlijk te spotten met ieder begrip van politieke realiteit. Het ging dan ook niet door. Men bedenke echter dat het gehele plan in 1942 betrekking had op het ideale perspectief voor ‘na de oorlog’, dat daagde voorbij de zeker nog zwarte jaren tot aan de overwinning. In dat perspectief hadden enkele overgangsjaren psychologisch geen betekenis.

In de tweede plaats had het pensioen het karakter van retirement-pension of rustpensioen, dat wil zeggen dat het alleen toekwam aan degene die niet langer produktieve arbeid van enige betekenis verrichtte. Wie dat wel deed, had dan later aanspraak op een hoger pensioen. Aangezien de pensioenen echter, zelfs na afloop van de overgangsperiode, zeer laag waren, was het te verwachten dat wie enigszins kon, door zou werken, waardoor het pensioen in feite naderde tot een invaliditeitspensioen.

Het sociale zekerheidsprobleem in Nederland

De weerklank die het rapport-Beveridge vond, beperkte zich niet tot Engeland. Binnen het Britse Gemenebest kondigden zowel de regering van Canada als die van Zuid-Afrika terstond na de verschijning aan dat analoge plannen voor deze landen zouden worden uitgewerkt. In de Verenigde Staten bood president Roosevelt in het begin van 1943 aan het Congres een rapport aan over sociale zekerheid, dat in tal van opzichten bij het plan-Beveridge aansloot en dat dan ook terstond werd aangeduid als ‘het Amerikaanse plan-Beveridge’. De inhoud week weliswaar in tal van opzichten af van het Engelse schema, vooral in die zin dat de uitbouw van de sociale verzekering veel minder ver ging. De nadruk werd veeleer gelegd op de werkgelegenheidspolitiek.

Dit onderwerp kwam in het rapport-Beveridge weliswaar ook aan de orde, maar als een ‘assumption’, wij zouden zeggen een randvoorwaarde, en zelfs met dat voorbehoud valt het op dat de uitwerking aanmerkelijk minder gedetailleerd was dan die van de beide andere ‘assumptions’, de Nationale Gezondheidsdienst en de regeling van de kinderbijslagen. Het onderscheid in opvattingen werd nog geaccentueerd doordat het Amerikaanse rapport, overeenkomstig de reeds gevestigde traditie van Roosevelts ‘New Deal’ - de Social Security Act dateerde reeds van 1935 - niet sprak van ‘social insurance’, maar van ‘social securi-

[p. 452]

ty’, hetgeen een verruiming van het begrip inhield.

Ook de Nederlandse regering in Londen diende na de verschijning van het Beveridgerapport uiteraard haar standpunt te bepalen. De oorlogsvooruitzichten ontwikkelden zich in die eerste maanden van 1943 gunstig. Terwijl de grote bombardementen op Duitse steden de ‘slag om Engeland’ veelvoudig vergolden, debatteerde het Britse parlement in februari over het plan.

Eind maart benoemde de Nederlandse regering een commissie onder voorzitterschap van Mr.Dr. A.A. van Rhijn. Deze commissie zou, evenals de commissie-Beveridge, in de eerste plaats tot taak hebben het onderwerp te bestuderen. Terwijl echter de ‘terms of reference’ van de Engelse commissie uitdrukkelijk mede de opdracht inhielden ‘to make recommendations’, bleef de Nederlandse regering, gezien haar positie als exielregering begrijpelijk aan de voorzichtige kant. Het te vervaardigen overzicht zou slechts ‘zoveel mogelijk’ worden ‘begeleid van conclusies’. Men wilde niet vooruitlopen op de eigenlijke herziening van de sociale verzekering, die na de bevrijding in Nederland ter hand zou worden genomen.

In zijn installatierede zei de minister: ‘Het nieuwe nationale stelsel van verzekering en voorzorg kan en mag slechts het produkt zijn van de wil der natie.’

Het rapport-Van Rhijn is dan ook, wanneer men naar de feitelijke conclusies kijkt, veel minder inhoudrijk dan het Beveridge-plan. Betrekkelijk weinig van de in dit laatste voorgestelde maatregelen worden overgenomen.

Dít rapport is geen oorlogsgebeurtenis, maar inderdaad een rapport over sociale verzekering, een rapport overigens dat uitgebracht werd onder omstandigheden, die een advies dat handen en voeten had onmogelijk maakten.

De situatie van ons land was trouwens geheel anders dan in Engeland. Ten eerste bestond er voor Nederland niet zozeer behoefte aan een formulering van het oorlogsdoel.

Natuurlijk maakte ons land een loyaal deel uit van het westers bondgenootschap, en de wekroep van het Atlantic Charter was ook, in Londen én in het bezette gebied, verstaan, maar als wekroep, niet zozeer om de feitelijke inhoud.

Wij waren niet, als Engeland, ten strijde getrokken ter wille van wereldpolitieke, voor de gewone man weinig zeggende, ontwikkelingen: Polen, Tsjechoslowakije, Ethiopië. Nederland was evenmin vergelijkbaar met de Verenigde Staten, die de keus hadden moeten maken tussen isolationisme en oorlogsdeelneming. Voor ons land was er één - ik zeg niet, slechts één - maar één onmiddellijk voor de hand liggend oorlogsdoel: de bevrijding van het grondgebied van vijandelijke bezetting. Wanneer Beveridge zei: ‘The purpose of victory is to live into a better world than the old world’, dacht hij aan de ‘oude’, de vooroorlogse wereld. Nederland zong de toenmalige schlager: ‘De goede tijd komt weer! Als de Mof verdwenen is, geen nsb-ers meer!’ In de eerste plaats wenste men niets vuriger dan de terugkeer van de oude wereld.

Natuurlijk, als er bij die terugkeer iets te verbeteren viel, moest men het niet nalaten. Maar de leuze van de oorlogstijd was: ‘Nederland zal herrijzen’. Na de oorlog: ‘herstel’. Nu ja: en vernieuwing.

In de tweede plaats speelde het sociaalpolitieke element op verre na niet dezelfde rol als in de Angelsaksische landen. Om te beginnen uit materieel oogpunt. Ongetwijfeld had de crisisperiode ook hier veel ellende veroorzaakt, waarover de oudste generatie bij geboden gelegenheid nog tegenwoordig graag mag uitweiden. Ik ding daar niets op af, maar de diepe armoede van Londens East-End of de Parijse achterbuurten kende men in Nederland niet.

Wat de sociale verzekering betreft, de achterstand, vergeleken bij Duitsland, was niet zeer groot en gedeeltelijk nog gedurende de bezetting ongedaan gemaakt, onder meer door de uitkeringen volgens de Invaliditeitswet met 50% te verhogen. Ook de invoering van het Ziekenfondsenbesluit was een belang-

[p. 453]

rijke sociale hervorming, waarvan de Commissie-Van Rhijn ten onrechte het auteursrecht voor de vóóroorlogse Nederlandse instanties opeiste. Dat de motieven van de bezettende macht voor deze maatregelen zeker niet zuiver ‘sociaal’ waren, deed aan het feitelijke belang daarvan niet af.

Dat alles nam natuurlijk niet weg dat er ook in Nederland zeker wel ruimte was voor belangrijke verbeteringen in de sociale zekerheid en de verwezenlijking daarvan nam in de doelstellingen van de na de bevrijding optredende regeringen ook een belangrijke plaats in.

Bij de motivering van de te ontwerpen maatregelen op dit gebied speelde in de eerste plaats de overweging een rol dat de hervorming van de sociale verzekering in de lijn lag van de historische ontwikkeling.

Het rapport-Beveridge gaat na één bladzijde historische inleiding onmiddellijk over tot de gedetailleerde uiteenzetting van een uitgebreid hervormingsplan en beperkt de beschouwing van buitenlandse stelsels tot een bijlage van 10 bladzijden. De Commissie-Van Rhijn wijdt daarentegen het gehele eerste deel van het verslag, 99 bladzijden, aan historische en rechtsvergelijkende beschouwingen. De Commissie spreekt de verwachting uit dat ‘in Nederland, dat door de vijand van de buitenwereld was afgesloten, voor de desbetreffende gegevens een ruime belangstelling zal bestaan’. Op welk ogenblik in die turbulente tijden dit werd neergeschreven, is niet bekend, maar de verwachting ging niet in vervulling. De ontwikkeling van de nylonkous veroorzaakte véél meer opwinding!

Behalve de ‘eisen des tijds’ als zodanig, speelde een ander argument een belangrijke rol, dat wij in het Beveridge-rapport en aansluitende discussie, voor zover mij gebleken is, niet aantroffen. In Nederland wordt zowel in het rapport-Van Rhijn als in de latere parlementaire debatten met nadruk naar voren gebracht dat de gebreken van de sociale zekerheid (mede) oorzaak van de wereldoorlog zouden zijn geweest.

Het causaal verband is, in het kader van het uiterst ingewikkelde complex van oorzaken en gevolgen dat tenslotte tot de oorlog leidde, inderdaad wel min of meer plausibel te maken.

Men beschouwde de sociale onrust van de jaren twintig en dertig, ongetwijfeld terecht, als de uiteindelijk voornaamste oorzaak van de opkomst van het nationaal-socialisme en dus van de Tweede Wereldoorlog met alle ellende, die daaruit was voortgekomen.

Evenwel, deze sociale onrust had een geheel ander karakter dan die van de jaren tachtig der vorige eeuw, waardoor het ontstaan bepaald was van de ‘klassieke’ sociale verzekeringswetgeving naar het ‘Bismarck-model’.

In de jaren dertig van deze eeuw was het niet meer de socialistische arbeidersbeweging geweest, die aan de grondslagen van de maatschappij rukte. Integendeel, door tal van omstandigheden waren de socialisten, ondanks de trouw herhaalde revolutionaire leuzen, steunpilaren der maatschappij geworden - ik zeg het zonder ironie. Toen de nood drong en de oorlog onmiddellijk dreigde, kwamen zij dan ook, in ons land voor de eerste maal, in de regering. Zij zagen zichzelf in het bijzonder als steunpilaren van de sociale verzekering en meer in het algemeen van de sociale wetgeving, welke instellingen men - historisch weliswaar geheel ten onrechte - op de klank af met socialisme associeerde.

De arbeiders, die sinds lang heel wat meer te verliezen hadden dan hun ketenen, vormden dan ook zeker geen bedreiging voor de inmiddels tot stand gekomen democratische staatsorde. Het was veeleer de handeldrijvende, agrarische en industriële middenstand, die zich gevoelig had getoond voor de verlokkingen van de dictatuur. ‘Het wordt immers weinig meer betwijfeld dat de opkomst van een verderfelijke beweging als het nationaalsocialisme mede te wijten is aan de ontevredenheid van werkloze arbeiders, ontwortelde middenstanders, verdrukte boeren, en een te laag beloond boorden-proletariaat.’ (Rapport-Van Rhijn, 1, p. 14)

Het is dus verklaarbaar dat de tweede, naoorlogse, golf van sociale zekerheidswetgeving

[p. 454]

zich er vooral op richtte sociale zekerheid te scheppen voor de gehele natie en zich niet in de eerste plaats bezighield met de arbeiders, die men, voor zover afzonderlijke voorzieningen bleven bestaan, met de minder klassenstrijdachtige naam van werknemers aanduidde. Het vernieuwende element in de sociale zekerheid van na 1945 is dan ook het samenstel van volksverzekeringen, dat in Nederland een bijzondere uitgebreidheid gekregen heeft, en in het bijzonder de aow.

Deze gedachtengang vond steun in het Beveridge-plan, hoe betrekkelijk weinig punten daarvan ook voor rechtstreekse overneming in Nederland in aanmerking kwamen. Maar het denkbeeld van ‘comprehensiveness’ - één verzekering voor de gehele bevolking, geen afzonderlijke verzekeringssystemen voor werknemers en voor zelfstandigen - was geëigend de kern ook van onze moeilijkheden op te lossen.

De ouderdomsvoorziening

Dit denkbeeld kon in de eerste plaats in aanmerking komen met betrekking tot het meest dringende sociale vraagstuk, de ‘nood der ouden van dagen’. Door de gedachte van een ‘comprehensive’-verzekering kreeg dit vraagstuk een geheel ander karakter dan het vroeger in het verband van de arbeidersverzekering had gehad. De sociale verzekering naar het Bismarck-model, zoals die te onzent in de periode 1900-1913 tot stand was gekomen, had betrekkelijk weinig aandacht voor de ouderdomsvoorziening.

Het denkbeeld immers van een sociale verzekering op grote schaal, door de overheid bevorderd en voorgeschreven, vond zijn oorsprong in de dreiging van de socialistische beweging. Deze beweging vond weliswaar haar oorsprong niet onder arbeiders en had aanvankelijk in deze bevolkingsgroep ook slechts weinig aanhang, maar zij beriep zich op de naar haar opvatting historisch voorbestemde rol van deze ‘klasse’ bij een gewelddadige omvorming van de bestaande maatschappij.

Vrees voor revolutionaire woelingen van deze zijde lag aan de wortel van de sociale politiek en in het bijzonder van de sociale verzekering.

Men mag niet vergeten dat het de twee aanslagen op het leven van keizer Wilhelm 1 in het voorjaar van 1878 waren, die de rechtstreekse aanleiding vormden voor de totstandkoming van de verzekeringswetten. In zekere zin is dus Nobiling, die met twee revolverschoten de keizer ernstig verwondde en wiens daad zo veel afschuw wekte, dat aan zijn familie werd toegestaan de naam te veranderen in Edeling, te beschouwen als de vader, althans de verwekker, van de sociale verzekering!

In de maatschappij, waarin de bedoelde wetten tot stand kwamen, sprak het vanzelf dat het alleen kon gaan om het lenigen van onmiddellijke nood. Evenwel, ouderdom op zichzelf is geen noodtoestand. Zoals Beveridge het zei: ‘A great many of the aged are not in want at all.’

Natuurlijk, ouderdom kan leiden tot arbeidsongeschiktheid en doet dat vroeg of laat altijd. Dat gold in het bijzonder voor wat men toen arbeid noemde: zware lichamelijke arbeid, zoals de meeste arbeiders in die tijd verrichtten. In het verband van de invaliditeitsverzekering had de leeftijd van de betrokkenen dus in zoverre betekenis, dat ouderdom van een bepaald tijdstip af - zeventig jaar werd aangenomen - een vrijwel onweerlegbaar vermoeden van invaliditeit opleverde. Ook toen konden medici hun tijd beter gebruiken dan door zeventigjarige arbeiders te keuren op arbeidsgeschiktheid, geschiktheid dus voor werk, zoals dat toen normaal van een ‘arbeider’ moest worden verlangd.

De invaliditeitsrenten werden dus van het zeventigste jaar af zonder meer, als zogenaamde ouderdomsrenten, toegekend. De Duitse wet kreeg met het oog daarop aanvankelijk de titel Gesetz betreffend die Invaliditäts-und Altersversicherung (1889), later alleen Invalidenversicherungsgesetz (1899). De laatste benaming was, daar er in wezen van ouderdomsverzekering geen sprake was, juister en

[p. 455]

werd dan ook in Nederland bij de Invaliditeitswet (1913) nagevolgd.

In 1945 was de toestand in dit opzicht geheel veranderd. Men kan zich afvragen of de tijdgenoten zich deze verandering duidelijk bewust waren. Leest men de kort na de oorlog gevoerde discussies over de ouderdomsvoorziening, dan krijgt men de indruk dat men meende te doen te hebben met een probleem dat, zo niet altijd, toch zeker sedert de jaren negentig van de vorige eeuw onveranderd aanwezig was geweest en alleen ten gevolge van een geringere mate van deugd en intelligentie bij het voorgeslacht onopgelost was gebleven. Een opvatting overigens, die men bij de bestudering van de geschiedenis van de sociale wetgeving dikwijls aantreft.

Hoe dit zij, niemand twijfelde aan de noodzakelijkheid om ten spoedigste een ouderdomsvoorziening, een financiële tegenmoetkoming dus op grond van het bereiken van een bepaalde leeftijd als zodanig tot stand te brengen, onafhankelijk van arbeidsgeschiktheid of van andere inkomsten. Algemeen beschouwde men de ‘nood der ouden van dagen’, dikwijls aangeduid als ‘onze oudjes’, als het meest dringende sociale vraagstuk. Dat niet alle ouden van dagen noodlijdend waren, liet men in deze betogen buiten beschouwing. Beveridge, die hetzelfde standpunt innam, gaf daarvoor althans nog een motivering in de volgende fraaie volzin, die overigens op de keper beschouwd moeilijk anders dan als een dooddoener kan worden gekwalificeerd: ‘Any Plan of Social Security worthy of its name must ensure that every citizen, fulfilling during his working life the obligations of service according to his powers, can claim as of right when he is past work an income adequate to maintain him.’ (p. 92)

Hij legde overigens door het door hem voorgestane denkbeeld van een retirement-pension nog wel verband tussen de ouderdomsvoorziening en, zoal niet arbeidsgeschiktheid, dan toch feitelijke werkzaamheid. De Commissie-Van Rhijn verwerpt op grond van Nederlandse tradities het retirement-pension en behandelt het ouderdomsvraagstuk los van de invaliditeit, al zegt zij dat het bedrag van het invaliditeitspensioen ‘uiteraard ten nauwste samenhangt met het ouderdomspensioen’ (11, p. 99).

De algemene eenstemmigheid maakt het enigszins moeilijk zich voor ogen te stellen waaróm er hier een probleem ligt. Dat geldt te meer omdat de wenselijkheid van een ouderdomspensioen zonder verband met arbeidsgeschiktheid of andere inkomsten ook in onze tijd nog, ondanks alle bezuinigingsstormen, zonder discussie wordt aanvaard.

Maakt men zich daarvan los, dan springt het in het oog dat de alom aangeheven - en op zichzelf juiste - kreet over de vele duizenden behoeftige bejaarden de vraag niet beantwoordt. Wanneer ik aanneem dat onder kaalhoofdigen velen in armoede verkeren - wellicht meer dan onder niet-kaalhoofdigen -, dan is dat nog geen motivering voor een uitkering aan kaalhoofdigen.

Vraagt men naar een deugdelijke grond voor een ouderdomsuitkering onafhankelijk van de arbeidsgeschiktheid, dan dient men die naar het mij voorkomt te zoeken in de historische ontwikkeling van de maatschappij in de eerste helft van de twintigste eeuw.

In de loop van de jaren tussen 1913 en 1945 toch had de sociale wetgeving in belangrijke mate een ander karakter gekregen, ten dele ten gevolge van de ook na de Eerste Wereldoorlog opgetreden drang ‘to live into a better world than the old world’. In het bijzonder was die drang tot uiting gekomen door de oprichting van de Internationale Arbeidsorganisatie en de door deze instelling ontplooide activiteiten. De veranderde opvattingen waren in de eerste plaats tot uiting gekomen met betrekking tot de arbeidsduurwetgeving.

Deze had zich in ons land sedert de Kinderwet-Van Houten van 1874 ontwikkeld langs de lijnen van de zogenaamde hygiënische arbeidersbescherming. Onmenselijke werktijden, die een bedreiging voor de gezondheid vormden, moesten worden verboden; meer dan tien, twaalf, veertien uren arbeid per dag diende, zeker voor kinderen, door de wet onmogelijk te worden gemaakt.

[p. 456]

Deze hygiënische arbeidersbescherming, aanvankelijk mede ingegeven door zorg over het toenemend aantal afkeuringen voor de militaire dienst, ging na 1918 over in humanitaire arbeidersbescherming. De arbeidstijd moest verder verkort worden, overeenkomstig de leuze van de achturendag, om de arbeider ruimte voor gezinsleven en culturele ontplooiing te waarborgen.

Een parallelle ontwikkeling voltrok zich op het gebied van de invaliditeitsverzekering. De grens voor de ouderdomsrente werd in Duitsland midden in de oorlog, in 1916, van zeventig op vijfenzestig jaar gebracht. Nederland volgde dit voorbeeld in 1919.

Het springt in het oog dat het hier niet het eenvoudig veranderen van een cijfer betrof, maar een principiële herziening van het systeem.

Immers, er was geen sprake van, zelfs niet bij de toenmalige arbeidstoestanden, dat vijfenzestigjarigen op verdwijnende uitzonderingen na arbeidsongeschikt waren. Dat was te minder het geval na de sterke vooruitgang van de techniek gedurende en tussen de beide wereldoorlogen, die het element lichamelijke inspanning in de arbeid sterk op de achtergrond drong.

De pensioenen op vijfenzestigjarige leeftijd onderscheidden zich fundamenteel van de vroegere pensioenen op zeventigjarige leeftijd. Zoals de Belgische uitdrukking ‘rustpensioen’ doet uitkomen, gaat het niet meer om mensen die niet meer kunnen werken, maar om hen die er om humanitaire redenen aan toe zijn om een ‘welverdiende’ rust te genieten. Of de uitkeringen, zoals in België en Engeland, alleen gegeven worden indien de bejaarde van zijn recht op rust feitelijk gebruik maakt, dan wel of deze eis, zoals te onzent, niet wordt gesteld, is in dit verband niet van betekenis.

Daar kwam bij dat als gevolg van de verlaging van de pensioengerechtigde leeftijd - niet alleen in de Invaliditeitswet - het volbrengen van het vijfenzestigste levensjaar een bijzondere, op den duur haast magische betekenis had gekregen.

Hoewel of misschien juist omdat op deze wettelijk vastgestelde leeftijd arbeid, ook in loondienst, dikwijls in feite nog zeer goed mogelijk was, ging men de beëindiging van de werkzaamheden op dat tijdstip als maatschappelijk noodzakelijk, als normaal beschouwen. Medisch waren en zijn vele vijfenzestigjarigen nog in belangrijke mate arbeidsgeschikt, maar noch de werkgevers, noch zij zelf vinden dat in de regel aanvaardbaar. De op zeventigjarige leeftijd, althans vroeger, vrijwel altijd bestaande medische invaliditeit was in de samenleving van de jaren twintig en dertig opgevolgd door een maatschappelijke arbeidsongeschiktheid op vijfenzestigjarige leeftijd.

Bestond er dus algemene overeenstemming over de noodzakelijkheid van een ouderdomsvoorziening, die los moest staan van de invaliditeitsverzekering, toch bleef het de vraag of in 1945 het juiste ogenblik was aangebroken om het denkbeeld in werkelijkheid om te zetten. Men mocht het vooroorlogse beleid nog zozeer verwerpen, het bleef waar, zoals Beveridge schreef, dat ‘a great many of the aged (are) not in want at all’. (Rapport, p. 91) Een verwoest, uitgehongerd en uitgemergeld land was duidelijk niet de plaats om een voorziening in het leven te roepen, die onvermijdelijk ook belangrijke bedragen moest besteden aan hen, die dit volstrekt niet behoefden.

De alom gewenste verzekering werd dan ook, onder algemene kreten dat het met de schepping daarvan ernst was, uitgesteld. Voor het ogenblik moest het blijven bij noodvoorzieningen, waarin reserves moesten worden ingebouwd om de uitkeringen te beperken tot hen, die ze werkelijk nodig hadden.

De Noodwet Ouderdomsvoorziening

De gedachte van een terstond ingaande noodvoorziening bracht uiteraard met zich mee dat de eis van een voorafgaande premiebetaling gedurende vele jaren niet kon worden gesteld. Het lag dus voor de hand dat de financiering diende te geschieden ten laste van de openbare kassen. Daarvan kwam in feite alleen 's Rijks

[p. 457]

kas in aanmerking. Uitvoering en financiering door de gemeenten ware immers in strijd met de gehele traditie van onze sociale verzekering en zou te veel aansluiten bij de van oudsher als gemeentetaak aangemerkte armenzorg.

Afgezien van de budgettaire problemen was de voornaamste vraag hoe de gewenste beperking tot ‘behoeftige’ bejaarden tot stand te brengen.

De eenvoudigste en meest voor de hand liggende mogelijkheid was natuurlijk aftrek van eigen inkomsten in de wet op te nemen, dus in ieder afzonderlijk geval te onderzoeken wie behoeftig was en wie niet.

Deze regeling had grote en voor de hand liggende bezwaren. De noodzakelijke controle moest uiteraard diep ingrijpen in het persoonlijk leven van de bejaarden, van wie velen het spaarbankboekje als het diepste geheim van het leven beschouwden. En in ieder geval kon men zich van de resultaten van zulk een controle, zelfs in die eerste jaren na de bevrijding, toen loyaliteit jegens wet en overheid op een sedertdien niet meer bereikt niveau stond, niet al te veel voorstellen. De rijksadministratie beschikte overigens niet over een voor deze controle geschikt apparaat.

Deze nadelen waren niet verbonden aan de mogelijkheid, aan te sluiten bij de bestaande Invaliditeitswet en aan de uitkeringen de vorm te geven van een toeslag op de ouderdomsrenten volgens die wet. Deze verzekering had een betrekkelijk lage toelatingsgrens, zodat men kon aannemen dat degenen die voor ouderdomsrente in aanmerking kwamen, tot de lagere inkomensgroepen behoorden. Althans in het verleden, in de regel ten tijde van de invoering van de verzekering in 1919, hadden behoord.

Dat laatste bracht met zich mee dat er slechts van een zeer ruwe benadering sprake kon zijn. Weliswaar zei het spreekwoord dat wie voor een dubbeltje geboren was, nooit een kwartje werd, maar dat spreekwoord bevatte toch wel een grove overdrijving.

Een veel groter bezwaar was dat de Invaliditeitswet als arbeidersverzekering nooit het algemene, ‘comprehensive’ karakter kon hebben, dat in de naoorlogse situatie juist zo op de voorgrond werd gesteld. De kleine zelfstandigen bleven dan buiten de voorziening en wij zagen reeds dat het juist hún, op zichzelf als gerechtvaardigd beschouwde, ontevredenheid was, waarin men de oorsprong van het nationaal-socialisme en daarmee ook de wortel van alle kwaad zag.

De onder de bezetting tot stand gekomen en daarna in de openbaarheid getreden Stichting van de Arbeid, die als vertegenwoordiging van het bedrijfsleven kon worden beschouwd, adviseerde niettemin deze weg in te slaan door alle ouderdomsrenten, ongeacht duur en hoogte van vroegere premiebetaling, op f 9,- per week te brengen. Het is echter niet te verwonderen dat de politieke partijen, in het bijzonder de Partij van de Arbeid, deze richting niet uit wilden. De regering diende dan ook reeds in november 1946 een ontwerp in voor een Noodwet Ouderdomsvoorziening, dat vaste uitkeringen toekende aan hen die de leeftijd van vijfenzestig jaar hadden bereikt, met dien verstande dat het pensioen voor een echtpaar afhankelijk was van de leeftijd van de man en uiteraard hoger was dan - maar niet het dubbele van - dat voor een ongehuwde. De bedragen waren vastgesteld met toepassing van een heftig omstreden gemeenteklasseverdeling en beliepen in de eerste gemeenteklasse f 528,-, in de laagste f 432,- per jaar (gehuwden resp. f 936,- en f 792,-). Voor de uitvoering zou gebruik worden gemaakt van de Raden van Arbeid, die door de toepassing van de Invaliditeitswet beschikten over een apparaat, dat gewend was een zachtmoedige controlewerkzaamheid uit te voeren, waaraan niet de armenzorggeur kleefde, die bij uitvoering door de gemeenten onvermijdelijk zou zijn geweest.

De aftrek van eigen inkomsten werd verzacht, door deze volgens een bepaald tarief tot ongeveer de helft te beperken. Bovendien werden inkomsten uit bijdragen van kinderen buiten beschouwing gelaten. Dit was een hoogst belangrijke bepaling, waardoor de alimenta-

[p. 458]

tieplicht volgens art. 376 van het Burgerlijk Wetboek, waardoor heel wat familieverhoudingen ontwricht werden, voor een groot deel zonder voorwerp werd. De betekenis van deze maatregel in de toenmalige situatie kan men zich in de tegenwoordige tijd moeilijk indenken. Drees, die als Minister van Sociale Zaken de wet tot stand had gebracht, kreeg terstond de eretitel ‘vader van de ouden van dagen’ en genoot een verering, die menige gecanoniseerde heilige kon benijden. Dat zijn persoonlijke levenswijze door uitzonderlijke soberheid de neiging tot legendevorming versterkte, droeg daartoe waarschijnlijk nog bij.

Van de nov naar de aow

Afgezien van het toenmaals actuele belang heeft de nov ook op de verdere ontwikkeling van onze sociale wetgeving grote invloed uitgeoefend. Ware de regering gezwicht voor de sterke aandrang om het advies van de Stichting van de Arbeid te volgen en aan te sluiten bij de regeling van de Invaliditeitswet, dan lijkt het niet waarschijnlijk dat ooit een min of meer algemene ouderdomsverzekering zou zijn tot stand gekomen.

Wanneer men de debatten over de voorgestelde Noodwet Ouderdomsvoorziening leest, is men geneigd te verwachten dat de discussie hoogstens zal uitlopen op aanvaarding met een krappe meerderheid. De aanneming zonder hoofdelijke stemming maakt op de lezer van de Handelingen de indruk van een anticlimax.

In dit Kamerdebat toch dook terstond de oude tegenstelling verzekering versus staatspensioen, door de tegenstanders aangeduid als staatsarmenzorg, op. Zonder de dwang van de vereiste spoed en de noodzakelijkerwijs geweldige populariteit van de voorgestelde maatregel ware een zo vlotte aanvaarding - de wet werd door de Tweede Kamer aangenomen op 28 maart 1947, vier maanden na de indiening van het voorstel - niet waarschijnlijk geweest. Het was trouwens niet te miskennen dat een regeling van een afzonderlijke uitkering uit rijksmiddelen, hoe ‘vernederend’ die volgens de aanhangers van de verzekeringsgedachte ook mocht zijn, het brede publiek veel meer aansprak dan een toeslag op de renten volgens de Invaliditeitswet met alle administratieve complicaties die daaraan vastzaten, zou hebben kunnen doen.

Men ging er echter van uit dat de te zijner tijd in te voeren definitieve regeling wederom een verzekeringsstelsel zou belichamen en men bedoelde daarmee een stelsel, waarin een rechtstreeks verband zou bestaan tussen de individueel betaalde premie en de te verkrijgen uitkering.

Gelijk bekend, houdt de negen jaar na de nov aangenomen Algemene Ouderdomswet een dergelijk systeem echter geenszins in. Wat de uitkeringen betreft, volgt deze wet in hoofdtrekken de lijnen van de nov, zij het met afschaffing van de gemeenteclassificatie en de aftrek van eigen inkomsten. De financiering geschiedt door een van de individueel opgebouwde aanspraken geheel onafhankelijke premieheffing volgens een eigen tarief, dat voor de lagere inkomensgroepen proportioneel en voor de hogere zelfs degressief is, zulks in tegenstelling tot de vrij sterk progressieve inkomstenbelasting.

Het lijkt mij in het verband van dit opstel, dat aan de achtergronden, niet aan de details van de totstandkoming van de aow gewijd is, niet aangewezen om de gedurende deze negen jaar regelmatig voortgaande stroom van rapporten, adviezen en andere gepubliceerde opinie-uitingen op de voet te volgen. Een tweede commissierapport-Van Rhijn van 1948 en een advies van de Sociaal-Economische Raad uit 1954 zijn de voornaamste.

Van meer belang schijnt het mij toe de mijns inziens zeer merkwaardige manier te schetsen, waarop men er uiteindelijk in slaagde tot overeenstemming te komen over het nieuwe stelsel. Een stelsel, waardoor voor de ouder wordende Nederlander, vooral door de vrij spoedig na de invoering der wet gevolgde structurele verhogingen van de uitkeringen, een gunstiger en rustiger financieel perspectief

[p. 459]

is geschapen dan bij mijn weten enige vergelijkbare natie kent.

Hoewel het in de eerste jaren na de bevrijding gebruikelijk was hoog op te geven van de ‘zich alom openbarende vernieuwingsdrang’, liep het met die vernieuwingsdrang in feite niet zo'n vaart. In wezen was ónze oorlog - overigens gelijk de tachtigjarige - gestreden tot verdediging van het bestaande. De vernieuwingsgedachte was, alles welbeschouwd, een gelegenheidstoevoegsel. Natuurlijk een toevoegsel dat welkom, welhaast onmisbaar was in de retoriek, die het herleefde volksbestaan noodzakelijk meebracht. Maar ook bij het vernieuwen greep men gaarne terug op vooroorlogse denkbeelden en tegenstellingen.

Wat ons onderwerp betreft ontbrandde dan ook spoedig de strijd over de vraag: verzekering of staatspensioen. Het was van oudsher een strijd geweest tussen ‘links’ en ‘rechts’, waarbij men rechts dan moet nemen in de vroeg-twintigste-eeuwse betekenis van confessioneel. De liberalen dus ter linkerzijde.

De tegenstelling had een oude en sterke traditie. In het eerste decennium der eeuw hadden de beide stromingen elkaar in evenwicht gehouden, een evenwicht dat na de invoering van het algemeen kiesrecht verbroken was door een duidelijke overwinning van rechts. Op die grondslag waren in 1919 Talma's verzekeringswetten tot stand gekomen, waaronder de Invaliditeitswet. Alle stormlopen van de andere zijde waren, de jaren door, doodgelopen op het solide bolwerk van de rechtse coalitie. Weliswaar waren in 1939 sociaal-democraten in het kabinet opgenomen, maar dat nam niet weg dat noch de verkiezingen van 1946 noch die van 1948 wezenlijke veranderingen in de binnenlands-politieke constellatie hadden meegebracht.

Na de oorlog had de nieuw opgerichte Partij van de Arbeid getracht een bijdrage tot de oplossing van het probleem te geven door de leuze ‘staatspensioen’ te laten varen en de ‘verzekeringsgedachte’ te aanvaarden.

Evenwel, deze verzekeringsgedachte had twee essentiële elementen: enerzijds het rechtstreeks verband tussen individueel betaalde premie en uitkering, anderzijds de daarin opgesloten liggende afwijzing van financiering uit de openbare kas, die grotendeels gevuld moest worden door de sterk progressieve inkomstenbelasting. Dit betekende dus dat bij een verzekeringsstelsel de lasten voor een veel groter deel gedragen werden door de rechtstreeks belanghebbenden, veelal behorende tot de lagere inkomensgroepen en voor een kleiner deel ten laste kwamen van de hogere inkomens. Bij een systeem van staatspensioen was het tegenovergestelde het geval.

Niettemin aanvaardde de linkerzijde op dit punt de ‘verzekeringsgedachte’. Het lijkt twijfelachtig of men zich door de betogen van rechts innerlijk had laten overtuigen van het voor de lagere inkomensgroepen ‘vernederende’ karakter van een uitkering uit de openbare middelen. Trouwens, in de negen jaren van de Noodwet Ouderdomsvoorziening hadden de bejaarden onder deze vernedering in ieder geval niet zichtbaar geleden. Het was waarschijnlijk vooral de wens tot een oplossing te komen, die links ertoe bracht de eis van overheidsfinanciering van de ouderdomsvoorziening te laten vallen en in zoverre de ‘verzekeringsgedachte’ te aanvaarden. Daar kwam bij dat de Partij van de Arbeid weliswaar in hoofdzaak de voortzetting was van de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (sdap) - van oudsher kern van het staatspensioen-front - maar dat in haar kring, vooral op leidinggevend niveau, ook een aantal personen afkomstig was uit christelijke partijen, die traditioneel aan de verzekeringsgedachte gehecht waren. Wellicht is het niet gewaagd hier in het bijzonder te denken aan Mr.Dr. A.A. van Rhijn, vóór de oorlog behorende tot de Christelijk-Historische Unie, maar na de bevrijding toegetreden tot de Partij van de Arbeid, die als secretaris-generaal van het Ministerie van Sociale Zaken optrad.

Wat daarvan zij, het andere aspect van de verzekeringsgedachte, de rechtstreekse afhankelijkheid van de uitkering van de individueel betaalde premie, was daarentegen voor links

[p. 460]

onmogelijk te accepteren. Deze regeling moest immers leiden tot een zeer belangrijk uitstel, dat alleen overbrugd zou kunnen worden door een gecompliceerd stelsel van overgangsbepalingen, die vele tientallen jaren zouden moeten blijven werken. Ook de definitieve rechtstoestand zou hoogst ingewikkeld worden, ongeschikt om voor de verzekerden bij het klimmen der jaren een overzienbaar financieel perspectief te bieden.

Op deze grondslag: financiering door premiën van de verzekerden, echter zonder rechtstreeks verband tussen premie en risico, werd ten slotte overeenstemming bereikt.

Politiek was daarbij van groot belang dat men het er - in aansluiting aan het Beveridgerapport - over eens werd dat het gekozen systeem wel degelijk de naam verzekering verdiende, zodat het ‘verzekeringsbeginsel’ was gered. Daartoe werd, met name door de voornaamste arbeidsrechtdeskundige van die tijd, M.G. Levenbach, een nieuwe definitie van het begrip sociale verzekering gesmeed, die in de volgende decennia ook inderdaad gangbaar is geworden.

Het bereikte resultaat, dat niet aan de vroeger gebruikelijke, maar wel aan de nieuwe begripsomschrijving van sociale verzekering voldeed, werd dan ook begroet niet als een compromis, maar als een ‘synthese’ van de beginselen van staatspensioen en verzekering. Het laatste woord, ontleend aan de wijsbegeerte van Hegel, had natuurlijk aanmerkelijk gunstiger connotaties.

Overigens was er, afgezien van deze begripspolitiek, een einde gekomen aan een halve eeuw van onvruchtbare strijd. Daarmee was een nieuw tijdperk in onze sociale geschiedenis aangebroken.