De Gids. Jaargang 150

[p. 145]

Otto von der Gablentz
De kansen benutten.
De rol van Nederland in de Europees-Atlantische politiek

1

Internationale betrekkingen hebben van oudsher een belangrijke plaats in het politieke bewustzijn van de Nederlanders. De buitenlandse politiek van Nederland had daardoor en heeft dit nog steeds een duidelijk profiel. Nederland heeft ook nu nog meer invloed in de internationale politiek dan andere landen van vergelijkbare grootte.

De belangrijkste oorzaak hiervan is dat Holland een grote mogendheid is geweest van burgerlijke snit. Voorts zijn van belang de internationale geöriënteerdheid van een oude handelsnatie, het grote aantal Nederlanders met internationale ervaring en een vroege democratische politieke cultuur. Vraagstukken op het gebied van de buitenlandse politiek werden daardoor nooit losgemaakt van binnenlands-politieke belangen en ideeën en niet helemaal overgelaten aan de overheid en specialisten. Zo ontstond het typisch Nederlandse mengsel van economische belangen én morele beoordelingen, van neutraliteit én internationaal engagement, van vooruitstrevendheid én conservatisme, van legalisme én pragmatisme, van onverzettelijkheid én bereidheid tot compromissen, die de buitenlandse politiek van Nederland zo eigen zijn.

Na de oorlog hebben de Nederlanders zich tijdig weten in te stellen op hun nieuwe rol van continentaal-Europees land en konden zich voorop plaatsen bij de nieuwe Europese en Atlantische ontwikkelingen. Zo konden zij ook in een nieuw internationaal milieu hun ervaring uitbuiten. Nederland en individuele Nederlanders hebben bij de opbouw van het nieuwe internationale kader van vn, oeso, navo en eg een vooraanstaande rol gespeeld.

Wat Nederland internationaal groot heeft gemaakt, namelijk het besef van wereldwijde belangen, de binnenlands-politieke verankering van buitenlands-politiek denken en het bezit van burgers met internationale ervaring, wordt evenwel met de toenemende internationale vervlechting gemeengoed van althans de westerse democratieën. Nederland verliest daarmee zijn voorsprong in de wedloop om het mee-vormgeven van de internationale betrekkingen. Zal Nederland erin slagen om ook in een nieuw internationaal milieu zijn eigen sterke kanten systematisch tot hun recht te doen komen?

Ik meen dat het er goed uitziet. De veranderingen in het netwerk van de internationale betrekkingen scheppen interessante ‘gaten in de markt’, juist voor de grootste onder de kleine Europese partners.

2

De buitenlandse politiek is tegenwoordig steeds minder vaak een terrein voor nationaal solooptreden. Bij alle werkelijk belangrijke vraagstukken van internationale politiek - vrede en veiligheid, economische samenwerking en ontwikkeling, Oost-West-betrekkingen, mensenrechten en zelfs bij het oplossen van regionale conflicten - gaat het erom, processen met vele acteurs op de lange termijn te beïnvloeden, in

[p. 146]

het gunstigste geval te helpen sturen. Voor alle staten, zelfs voor de twee supermogendheden, wordt het inzetten van directe macht steeds meer een tweesnijdend zwaard. In het tijdperk van kernwapens en internationale vervlechting is oorlog en dreigen met oorlog geen rationele voortzetting van de politiek.

Nationale machtspolitiek en de traditionele instrumenten daarvan spelen stellig nog een belangrijke rol. Zij moeten echter meer en meer in de internationale politiek het terrein delen met economische, sociale en technologische ontwikkelingen en met geleidelijke politieke veranderingen, die van de acteurs op het internationale toneel vooral bereidheid en bekwaamheid vereisen tot betrouwbare samenwerking en het ontwikkelen van strategieën op de lange termijn. Traditionele machtspolitiek maakt steeds meer plaats voor een complex ‘management of interdependence’.

Spectaculaire machtsdemonstraties en nationaal solo-optreden zullen natuurlijk ook in de toekomst de publieke aandacht vast weten te houden. Zij blijven daarom een instrument van de buitenlandse politiek. Maar steeds vaker zijn ze contraproduktief, omdat zij schade aanrichten aan het wijdvertakte netwerk van internationale samenwerking, het handelingskader van de moderne wereldpolitiek.

Misschien zou men Walter Bagehots klassieke onderscheiding tussen ‘dignified’ en de ‘efficient parts of the British constitution’ eens op de internationale politiek moeten toepassen. Zou niet reeds op dit moment het taaie en moeizame mee helpen sturen van de lange-termijnveranderingen tot het ‘efficient part’ van de internationale politiek zijn gaan behoren? En zouden de machtspolitieke elementen, ook al staan ze nog zo in het volle licht van de publieke belangstelling, niet langzaam verbleken tot ‘dignified parts’ van verouderde structuren? Hoe de kaarten in de wereldpolitiek ook geschud mogen zijn, de vrije democratieën van deze wereld hebben stellig belang bij een ontwikkeling in de richting van een steeds minder vaak als troef uitspelen van de kaart van de machtspolitiek.

Want ‘open societies’ zijn beter in staat, zoals de ervaringen over de hele wereld uitwijzen, om het economische en technische potentieel waarover de huidige wereld beschikt voor de bevolking te mobiliseren en internationale samenwerking op te zetten, terwijl andere politieke stelsels althans hun comparatief voordeel behouden bij het inzetten van traditionele machtsmiddelen.

3

De consequenties die deze overwegingen hebben voor de buitenlandse politiek van de Europese democratieën liggen voor de hand:

- de onvoorwaardelijke wil tot samenwerking: ofwel wij voeren een gemeenschappelijk buitenlands beleid - misschien met verdeelde rollen en zekere mogelijkheden tot nationale profilering - ofwel wij zullen helemaal geen serieus te noemen buitenlandse politiek hebben;

- de noodzaak van politieke strategieën: die voor de lange termijn moeten zijn geconcipieerd om ontwikkelingsprocessen mee te kunnen sturen. Ze moeten zowel met de machtspolitieke realiteiten als met de mogelijkheden van een vreedzame verandering rekening houden.

In de praktijk hebben wij in West-Europa deze consequenties getrokken. In het Europees-Atlantische bondgenootschap hebben wij met eg/eps, navo en bilaterale samenwerking een kader van gelijkgezinde democratieën opgebouwd voor het vereiste ‘management of interdependence’. Ideaal functioneert dit alles zeker niet. Noch de samenwerking tussen de partners verloopt zonder wrijving en haperen, noch leveren wij de bijdrage aan de opbouw van de moderne wereld, die wij als Europeanen zouden kunnen en moeten leveren. Maar zelfs de onvolmaakte Europese integratie binnen het Atlantische kader stelt toch alles in de schaduw wat er ooit aan internationale samenwerking geweest is en is. Wij bieden de wereld denkelijk het tot nu toe meest overtuigende model van re-

[p. 147]

gionale samenwerking.

Voor Europa en Noord-Amerika blijft dit verband vooralsnog het enige kader waarin wij kunnen hopen de internationale ontwikkelingen serieus mee vorm te geven.

De aanzetten tot gemeenschappelijke strategieën die in dit kader werden ontwikkeld, zijn kenmerkend genoeg ‘dubbelstrategieën’, die - zoals bijvoorbeeld het rapport-Harmel - zowel rekening houden met de machtspolitieke realiteit als met de kansen op een vreedzame verandering.

Maar in de dagelijkse politieke werkelijkheid valt het de democratieën niet gemakkelijk om aan onvoorwaardelijke samenwerking en aan gemeenschappelijke, voor de lange termijn ontworpen strategieën vast te houden. Het is niet enkel nationale trots, bureaucratische logheid of wanhoop over de rompslomp van een ingewikkelde stemmingsprocedure waardoor de afzonderlijke partners steeds weer tot solistisch optreden worden gedreven, hetgeen weer het hoognodige vertrouwen in samenwerking en het ontwikkelen van gemeenschappelijke strategieën ondergraaft, zodat de laatste tijd zelfs de indruk kan worden gewekt van ‘unilateralisme’ of van een ‘re-nationalisering’ van onze politiek. Het ligt ook aan de structuur van onze democratieën. Want in onze democratieën, waarvan de politieke structuur en het zelfbeeld nauw verbonden blijft met de negentiendeeeuwse idee van de nationale staat, bestaat er geen natuurlijke lobby voor het in feite eminent nationale belang om de processen van de internationale politiek mee te sturen. Voor zover het buitenlandse beleid bij de verkiezingen al een rol speelt, staat dit in dienst van de binnenlandse politiek. De partijen komen gemakkelijk in de verleiding om voor verkiezingsdoeleinden in de buitenlandse politiek het wiel weer opnieuw te willen uitvinden en de illusie in stand te houden dat wij met betrekking tot de grote vraagstukken op het gebied van het buitenlandse en het defensiebeleid nog een specifiek Nederlandse, Duitse of Franse nationale politiek kunnen bedrijven. Het buitenlandse beleid van democratieën is daarom vooral in tijd van verkiezingen vaak van korte adem en zigzaggend. Wanneer democratieën samenwerken, wordt dit gevaar nog groter. Binnen de eg moeten wij op drie nationale verkiezingen en evenzovele malen verkiezingsstrijd per jaar rekenen; binnen de alliantie op vier tot vijf. De thans noodzakelijke coherente, voor de lange termijn geconcipieerde en stabiele buitenlandse politiek is voor democratieën steeds moeilijk te verwezenlijken, bij een alliantie van democratieën is zij een waar wonder.

Maar het wonder is noodzakelijk. Het in staat zijn tot een verantwoordelijk ‘management of interdependence’ wordt meer en meer het kenmerk van een volwassen democratie en de binnenlandse consensus over deze methode van buitenlandse politiek een voorwaarde voor haar invloed op internationale ontwikkelingen. Uiteraard wordt daardoor niet de inhoudelijke politieke discussie over het buitenlandse beleid beperkt, maar misschien op een iets realistischer pad gewezen.

Zulk een moderne buitenlandse politiek van ‘management of interdependence’ zou, zoals de ervaring van de naoorlogse periode uitwijst, de kleinere partners in het Europees-Atlantische bondgenootschap gemakkelijker moeten vallen dan de grote, die moeilijker loskomen van tradities van nationaal navelstaren, van autarkieillusies en van ‘unilateralisme’, van de verlokkingen van een steeds problematischer wordende machtspolitiek.

Vanuit hun eigen belang zouden de kleinere partners voorop kunnen gaan bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees buitenlands beleid en veiligheidsbeleid binnen het Atlantische bondgenootschap - als consequente pleitbezorgers van samenwerking, als voorvechters van lange-termijnstrategieën van vreedzame verandering. In het netwerk van de Europees-Atlantische samenwerking zijn er vele gaten in de markt, die juist door de kleinere partners effectief zouden kunnen worden benut om hun invloed op het internationale gebeuren ten volle te laten gelden.

[p. 148]

De belangrijkste uitdaging blijft het om binnen het Europees-Atlantische bondgenootschap consequent de ontwikkeling van een gemeenschappelijke politiek te blijven bewaken. Als iemand belang heeft bij het functioneren van de samenwerking in bijvoorbeeld de eps en in de consultatieprocedure van de Alliantie, dan zijn het wel de kleinere partners. Want als men er niet in slaagt een gemeenschappelijke lijn te vinden, kiezen de grote partners voor bilateraal overleg of coördineren hun beleid met z'n vieren, vijven of in de marge van economische topconferenties. Oude technieken van het verkrijgen van politieke invloed - het berijden van buitenlands-politieke stokpaardjes of het uitspelen van de ‘nuisance-value’ - zijn tegenwoordig geen vorm van serieuze buitenlandse politiek. Op te komen voor het compromis en de procedures van samenwerking bewaken, in zekere zin de rol van de Commissie in de eg op buitenlands-politiek gebied te vervullen, dat is tegenwoordig in het belang van de kleinere partners in het bijzonder.

Het blijft ook een belangrijke uitdaging om lange-termijn-strategieën voor een gemeenschappelijk buitenlands beleid uit te werken en min of meer vast te houden aan de grote lijnen daarvan. Om processen van vreedzame verandering met succes mede vorm te geven zijn continuïteit en betrouwbaarheid van het buitenlandse beleid een voorwaarde. Dit vormt tevens voor kleinere landen een bescherming tegen extravaganties waaraan hun grotere partners zich in hun buitenlandse politiek zouden kunnen bezondigen.

- In de Europese politiek gaat in de moeizame besluitvormingsprocedures van Brussel en in de vaak toevallige ets-consultaties maar al te vaak het besef verloren dat Europa ons de enige serieuze mogelijkheid biedt om op effectieve wijze de processen op het gebied van de buitenlandse politiek en van het beleid van vrede en veiligheid, die ons lot bepalen mee te beinvloeden.

- In de Oost-West-betrekkingen ontbreekt een omvattende westerse strategie die de tegenwoordig mogelijke en zelfs waarschijnlijke politieke veranderingen op grond van economische en technologische lange-termijnontwikkelingen incalculeert. Zoals de ervaringen van de afgelopen tien jaar uitwijzen, kan alleen Europa daartoe de stoot geven.

- In de ontwikkelingen op mondiaal niveau, die bepalend zullen zijn voor de toekomst van de mensheid, ontbreekt het niet aan vaak dramatische analyses van ontwikkelingsbeleid, van bevolkingsgroei, van milieu, maar wel aan serieuze pogingen deze analyses in praktische politiek te vertalen.

Het is stellig niet eenvoudig om goede ideeën ook in internationale besluiten om te zetten. Ze zullen alleen dan op het juiste moment bij de juiste mensen terechtkomen, wanneer achter hen de autoriteit staat van een gemeenschappelijke Europese politiek en de overtuigingskracht van een omvattende en voor de lange termijn ontworpen strategie.

4

De wereldpolitiek zal een mengeling blijven van machtspolitiek en management van vreedzame verandering. Wanneer het niet tot een militaire catastrofe of tot nieuwe wereldwijde politieke confrontaties komt, zal het ‘management of interdependence’ aan betekenis winnen. Dit is in het belang van de democratieën, omdat deze vorm van internationale politiek niet alleen met hun waarden overeenkomt, maar omdat ze hiervoor ook, zoals de ervaring uitwijst, beter zijn uitgerust dan andere politieke systemen.

Nederland is goed toegerust om aan een moderne, voor de lange termijn geconcipieerde gemeenschappelijke buitenlandse politiek in Europees-Atlantisch kader mee te werken. Een voorwaarde is evenwel dat er in verregaande mate een binnenlands-politieke consensus bestaat over een dergelijke conceptie van een Nederlands buitenlands beleid.

De rol van onvoorwaardelijk voorvechter

[p. 149]

van samenwerking vereist meer dan alleen maar loyaal meedoen binnen eg en navo. Vaak houdt dit ook in dat er bewust afstand wordt gedaan van buitenstaandersrollen die het in de binnenlandse politiek misschien goed doen.

De rol van pleitbezorger van lange-termijnstrategieën voor vreedzame verandering vereist een zeer grote mate van buitenlands-politieke deskundigheid. In de praktijk een qua personeel en materieel zeer goed voorziene buitenlandse dienst, gedragen door een brede basis van op het gebied van de buitenlandse politiek ter zake kundige burgers, onderzoeksinstellingen en genootschappen alsmede een verregaande consensus over het te volgen buitenlandse beleid bij de politieke partijen en binnen de samenleving.

Nederland zal alleen dan zijn traditionele voorsprong op het terrein van de internationale politiek en het mee-vormgeven daaraan kunnen behouden wanneer het op dit moment zijn traditionele internationale georiënteerdheid en zijn grote internationale ervaring aanwendt om te laten zien dat een oude Europese democratie aan het eminent nationale belang van een duurzame Europees-Atlantische samenwerking en van een doeltreffende medewerking aan moderne internationale ontwikkelingen ook in het politieke leven van de natie de plaats geeft die het toekomt.

vertaling Hans Hom