De Gids. Jaargang 147

Flip de Kam
Over het recht van een volk, te eisen dat de opgebrachte belasting te zynen behoeve worde aangewend

1. De bevolking van Nederland telt ongeveer 14,4 miljoen ingezetenen; deze individuen te zamen vormen echter geen ‘volk’, geen eenheid die kan eisen dat belastingen te zijnen behoeve worden aangewend. Het begrip ‘volk’ is en wordt weliswaar veel gehanteerd door patriottische schrijvers en politici, uit naam van het volk zijn bovendien miljoenen gemotiveerd tot het begaan van de meest irrationele en schadelijke handelingen; maar ‘het volk’ bestaat niet.

De individuele opvattingen over door de overheid te treffen voorzieningen (en dus over de ‘behoeften’ van de bevolking) lopen in ons land bovendien (sterk) uiteen.

2. De bevolking van Nederland kan worden in-

[p. 710]

gedeeld op tal van manieren: naar geslacht, leeftijd, woonplaats, seksuele voorkeur, godsdienstige opvatting, politieke overtuiging, huishoudenssamenstelling, inkomensklasse, enzovoort. Alle individuen kunnen in klassen worden gegroepeerd op basis van dergelijke gemeenschappelijke kenmerken. Nederland wordt niet bewoond door één volk, maar door individuen die deel uitmaken van vele van zulke klassen, verder: groepen. Sommige van die groepen - bijvoorbeeld autorijders - zijn als zodanig relevant voor de belastingheffing.

We herformuleren de probleemstelling: mag een groep - bijvoorbeeld de autorijders - eisen dat de door die groep opgebrachte belastingen worden aangewend voor de financiering van overheidsvoorzieningen die uitsluitend aan de leden van die groep ten goede komen?

3. Naar mijn opvatting kan een groep belastingbetalers - naar welk kenmerk ook gegroepeerd - er geen aanspraak op maken dat de afgedragen belastingen exclusief voor de groepsleden worden aangewend. Dit zou er namelijk op neerkomen dat tussen groepen (die afhankelijk van het geselecteerde kenmerk - autobezit, hoogte van het inkomen, enzovoort - van verschillende samenstelling zijn) geen via de belastingheffing geëffectueerde herverdeling van inkomen kan plaatsvinden. En een heel belangrijke functie van het overheidsingrijpen in het economisch verkeer is juist de herverdeling van het in een land verdiende nationaal inkomen.

4. Sociale uitkeringen illustreren mooi, hoe de overheid zich met de inkomensverdeling bemoeit. Door die uitkeringen worden de bestedingsmogelijkheden van mensen zonder of met een laag inkomen opgekrikt. Het is mogelijk dat de overheid via een ‘progressief’ belastingstelsel de hogere inkomens het meest aan de financiering van de sociale uitkeringen laat bijdragen. Een andere mogelijkheid is dat de overheid met belastingguldens van hogere-in-komenstrekkers collectieve voorzieningen financiert, bijvoorbeeld de sociale woningbouw en individuele huursubsidie, die vooral aan lagere-inkomenstrekkers ten goede komen. Evenzo dragen bepaalde andere groepen, bijvoorbeeld gebruikers van alcohol-houdende dranken, rokers van tabakswaren en automobilisten, door middel van specifieke verbruiksbelastingen (accijnzen) op deze goederen, meer bij aan de bekostiging van de collectieve voorzieningen dan geheelonthouders, niet-rokers en nietautobezitters.

Voorstanders van inkomensherverdeling zullen dergelijke wettelijke regelingen toejuichen. Nagenoeg iedereen in Nederland is voor herverdeling van inkomens; het politieke meningsverschil betreft slechts de wenselijke mate van herverdeling en de manier waarop die moet worden bewerkstelligd.

5. Als vermogensbezitters eisen dat de opbrengst van vermogensbelasting en successierecht geheel wordt aangewend ten behoeve van de betrokken groep welgestelden, als automobilisten (deze groep valt uiteraard voor een deel met de vorige samen) eisen dat de opbrengst van alle heffingen op het wegverkeer integraal aan verkeersvoorzieningen (en gezondheidszorg!) wordt besteed, dan komt er van de inkomensherverdeling tussen individuen en de groepen waarvan zij deel uitmaken - die wordt georganiseerd via de geïnstitutionaliseerde solidariteit van de verzorgingsstaat - niets terecht. Groepen van de bevolking hebben daarom niet het recht te eisen dat de door die groep opgebrachte belastingen alleen aan de groepsleden ten goede komen. Steun voor deze opvatting biedt ook de bestaande financiële verhouding tussen verschillende bestuurslagen in ons land.

6. Stel dat overeenstemming bestaat over de vraag welke voorzieningen de overheid tot stand zal brengen. Dan moet vervolgens worden beslist welke bestuurslaag - Rijk, provincie of gemeente - het beste kan worden belast met het aanbieden van die voorziening. Bij het ontwerpen van een taakverdeling tussen bestuurslagen is het vooral belangrijk dat wordt gelet

[p. 711]

op het geografische bereik van een voorziening. Het heeft bij de in Nederland bestaande staatkundige verhoudingen bijvoorbeeld weinig zin dat iedere gemeente een eigen legertje op de been brengt. De nationale defensie kan daarom beter centraal - door het Rijk - worden georganiseerd en gefinancierd. Andere voorzieningen daarentegen, zoals bibliotheken en de vuilnisophaaldienst, bestrijken slechts een beperkt gebied. Dan ligt het nogal voor de hand om het aanbod van dergelijke voorzieningen aan de betrokken gemeente over te laten. De gemeente kan al die taken verzorgen die vooral aan de eigen bewoners ten goede komen. Als een groep (de inwoners van een bepaalde gemeente) met uitsluiting van anderen (de inwoners van alle overige gemeenten) van op gemeentelijk niveau tot stand gebrachte voorzieningen profiteert, impliceert de eis dat opgebrachte belastingen aan de ‘eigen’ groep ten goede moeten komen dat de inwoners van elke gemeente samen ook zelf de kosten van de lokaal getroffen voorzieningen opbrengen (via eigen bijdragen en belastingen). De praktijk in Nederland is-op goede gronden - heel anders.

7. Omdat de centrale overheid vreesde dat grote verschillen in het plaatselijke voorzieningenniveau zouden ontstaan als het gemeenten vrij zou staan om daarover zelfstandig te beslissen, is de afgelopen honderd jaar in Nederland sprake van een proces van steeds verder gaande centralisatie, waarbij de centrale overheid door middel van regelgeving en financiële afspraken in het gehele land een min of meer uniform voorzieningenniveau waarborgt.

Gaandeweg is parallel hiermee de bevoegdheid van gemeenten om eigen belastingen te heffen steeds verder uitgehold, doordat het Rijk steeds meer heffingsbevoegdheden aan zich trok. De voornaamste reden was dat er in de vorige eeuw te grote verschillen in plaatselijke belastingdruk ontstonden. Boerendorpen als Wassenaar en Bloemendaal hadden nauwelijks uitgaven en hieven in de negentiende eeuw een lage gemeentelijke inkomstenbelasting. De rijken uit steden als Amsterdam, Haarlem en Den Haag - waar de tarieven veel hoger waren - weken uit naar de omringende lommerrijke belastingoases. Daardoor zagen de grote gemeenten destijds hun belastingontvangsten teruglopen; ze waren daardoor genoodzaakt om de tarieven verder te verhogen. Die tariefsverhogingen stimuleerden nog meer bemiddelde individuen om de stad te verlaten, vervolgens moesten de tarieven nog verder omhoog, enzovoort.

De rijksoverheid wilde deze vicieuze cirkel doorbreken en maakte van de inkomstenbelasting een rijksbelasting. Daartegenover kregen de gemeenten voortaan uitkeringen uit het Gemeentefonds, dat wordt gevoed met een bepaald percentage van de opbrengst van nagenoeg alle rijksbelastingen. De uitkeringen van het Fonds worden volgens een bepaalde sleutel over de gemeenten verdeeld (waarbij vooral het inwonertal van belang is). De verdeelsleutel houdt geen rekening met de opbrengst van de rijksbelastingen per gemeente (‘belastingcapaciteit’). Hoewel er kritiek mogelijk is op de verdeelsleutel van het Fonds (deze is door een wetswijziging kort geleden aangepast) voldoet het systeem in beginsel goed. Het blijkt dus dat bij de toewijzing van gelden in de financiële verhouding tussen de overheden eveneens - en naar algemene overtuiging terecht - geen relatie wordt gelegd tussen de belastingcapaciteit van gemeenten en de uit het Gemeentefonds ontvangen bedragen. Het gevolg is dat inwoners van gemeenten met een grote belastingcapaciteit de inwoners van armlastige gemeenten ondersteunen: opnieuw een kwestie van inkomensherverdeling.

8. Ook in internationaal verband levert de eis, dat de hier te lande opgebrachte belastingen ten behoeve van de bevolking worden aangewend, moeilijkheden op. Dit geldt in het bijzonder voor de afdrachten aan de Europese Gemeenschappen en voor de financiële inspanning ten behoeve van de ontwikkelingssamenwerking (ruim f 4 miljard per jaar). Deze bestemming van onze belastingmiddelen ten be-

[p. 712]

hoeve van andere ‘volkeren’ staat haaks op de gepretendeerde aanspraak van belastingbetalende ingezetenen van Nederland op de eigen belastingopbrengst.

9. Tenzij we dat recht zo zouden interpreteren dat de gekozen ‘volks’ vertegenwoordiging namens een meerderheid van de kiesgerechtigde belastingbetalers kan beslissen dat een deel van de belastinggelden een buitenlandse bestemming krijgt. Dit brengt ons bij de kern van de zaak; de bevolking (niet: het volk) heeft het recht te eisen dat de opgebrachte belastingmiddelen volgens de voorkeuren van de meerderheid (en niet: te zijnen behoeve) worden aangewend. In een land met een democratische staatsvorm is dit niets nieuws.

Met daarbij de kanttekening, dat groepen belastingbetalers geen eigen stem hebben ten aanzien van de besteding van door hen opgebrachte belastingmiddelen. Zij kunnen via hun gekozen vertegenwoordigers wel proberen de herverdeling via de overheid meer om te buigen in het voordeel van de eigen groep. Ook dat is niets nieuws. De fiscale wetgeving is altijd de vrucht geweest van een worsteling tussen meer en minder invloedrijke groepen om het voorrecht zo weinig mogelijk bij te dragen aan de schatkist. Maar dat is een verhaal apart.