De Gids. Jaargang 146

[p. 126]

W. Albeda
Misbruik en oneigenlijk gebruik van de sociale zekerheid

De voorzieningen, die te zamen onze sociale zekerheid vormen, zijn een alternatief voor inkomen uit arbeid. Inkomen is een sterk begeerd goed, en men mag dus veronderstellen, dat inkomen zonder arbeid dat ook in sterke mate is.

Wij leven in een maatschappij, die vaak een prestatiemaatschappij wordt genoemd. Nu wordt het begrip ‘prestatiemaatschappij’ niet altijd even precies gedefinieerd, maar het is wel duidelijk, dat de term slaat op de relatieve betekenis van de arbeidsprestatie in onze samenleving. De industriële maatschappij kent een relatief sterke mobilisering van mensen voor betaalde arbeid. Anders dan in voorindustriële maatschappijvormen, waarin de arbeid nog niet de scherpe scheiding kent tussen datgene wat binnen een gezin wordt gedaan (huishoudelijke taken, hygiënische verplichtingen en de opvoeding der kinderen) en de betaalde arbeid, is in de industriële maatschappij arbeid ‘gesegregeerd’ van andere activiteiten.^1. Gesegregeerd is de arbeid van andere activiteiten naar plaats (fabriek, atelier, kantoor), naar tijd (van 8.30 uur tot 17.30), en naar gezelschap (niet langer kinderen met ouders).

Tegelijkertijd wordt de industriële maatschappij gekenmerkt door de doorslaggevende rol van het geld bij verdeling van arbeid en inkomen. Terwijl in vroegere samenlevingsvormen inkomen afhankelijk was van macht over anderen en bezit, werd in de industriële samenleving de arbeidsmarkt de grote verdeler van inkomen. Daarmede werd de betaalde arbeid de grote graadmeter van succes en de basis voor aanzien en status. Bezit werd (niet geheel, maar toch grotendeels) vervangen door arbeid als bron van inkomen en status. Inkomen, macht en status zijn, net als in elke bekende samenlevingsvorm nauw aan elkaar gelieerd. In die zin wordt de industriële maatschappij een maatschappij die in hoge mate gemobiliseerd is voor produktie, en waarin de plaats welke men inneemt binnen het produktieproces, meer dan andere gegevens bepalend is voor de plaats die men heeft in de samenleving.

Uiteraard is die plaatsbepaling niet absoluut. In kleinere kring spelen andere zaken een rol zoals lichamelijke kracht, schoonheid, intelligentie enzovoort. Bovendien blijven de mate van gezag, de plaats in de (staats)hiërarchie en de vereiste opleiding voor een functie een rol spelen. Zulke elementen verbreken de correlatie tussen status, arbeid en inkomen.

Sociale zekerheid als bron van inkomen past in een dergelijke samenleving beter dan armenzorg. Immers ook bij de sociale zekerheid is de (niet meer verrichte) arbeid de basis van het inkomen. Arm zijn was zwak zijn, geen bezit hebben. Het wordt: niet (meer) kunnen werken. Het verzekeringskarakter was noodzakelijk, om door herstel van de band met arbeid het inkomen te legitimeren in een prestatiemaatschappij.

Hoezeer die band van inkomen en arbeid als wezenlijk beschouwd wordt, blijkt wel uit de moeilijkheid waarop men stuit, wanneer

1. Stanley Parker, The future of work and leisure, London 1972.

[p. 127]

men tracht waar te maken, dat de bijstand een ‘recht’ is en geen armenzorg.

Toch kan men spreken van een inkrimpende ‘plicht tot arbeid’, bij een groeiend besef van ‘recht op arbeid’, in de naoorlogse periode. Deze hele ontwikkeling staat thans op de tocht ten gevolge van de depressie, maar bepaalt toch nog steeds ons sociaal-cultureel klimaat.

Mensen kijken tegen de sociale zekerheid aan zoals dat verwacht mag worden in een prestatiemaatschappij: een werkloosheidsuitkering, een wao-uitkering, ziekengeld, het ziekenfonds, het zijn niet slechts verkregen rechten. Het zijn ook verdiende rechten. Ze vallen niet buiten het patroon. Wie de sociale zekerheid weet te gebruiken om te voorkomen dat er gewerkt wordt, doet anderen, met name de werkenden, die de premies opbrengen, te kort. In die zin mag men aannemen - het bleek ook uit sociologisch onderzoek - dat in brede kring fraude met sociale zekerheid zwaarder wordt opgenomen dan belastingfraude. En, zou men kunnen zeggen, vanuit de filosofie der verzekeringsgedachte behoort het ook zo te wezen. Toch ligt de zaak genuanceerder:

1.	er groeien subculturen, waar ‘cheating the system’ een soort vanzelfsprekende zaak is. ‘Je moet het altijd proberen’;
2.	in een soort wisselwerking hiermede groeien er subculturen waarin alle uitkeringen gezien worden als een indicatie van luiheid en verkeerd soort slimmigheid.

Beleidsvoerders moeten trachten in hun beleid deze basisfilosofie als uitgangspunt te nemen, en deze met hun beleid te bewijzen: sociale zekerheid is een verkregen en een verdiend recht. In hun beleid en uitspraken zie je de worsteling om deze opvatting overeind te houden tegenover de moeilijk te beantwoorden vraag in hoeverre de onder 1. genoemde subculturen bestaan en groeien, en het risico dat hun anti-fraude-beleid opgevat zal worden als een indicatie, dat men over sociale zekerheid denkt, zoals onder 2. is verondersteld. Ad 1: Hoe staat het met die onder 1 genoemde subcultuur? Terecht merkt het Sociaal en Cultureel Rapport 1982 over het ‘zwarte circuit’ op, dat het bij ‘zwarte arbeid’ alleen om gissingen gaat. Hetzelfde rapport laat zien hoe men in Nederland denkt over misbruik van sociale voorzieningen. Men gaat ervan uit dat er veel misbruik is. Dat komt, zegt het rapport ook, omdat men denkt, dat het gemakkelijk is om een uitkering te krijgen. (Zie tabellen 5.5 en 5.6, Sociaal Cultureel Rapport 1982)

Uit de cijfers blijkt, dat men geleidelijk iets minder somber aankijkt tegen de Algemene Bijstandswet. Dat zou te maken kunnen hebben met de omvang van de betrokken groep die toeneemt (abw-trekkers in de steekproef, mensen die abw-trekkers in hun omgeving hebben). Hetzelfde zou kunnen gelden voor de ww. Ten aanzien van de wao merkt het rapport op, dat in de publieke discussie nogal naar voren gekomen is, dat in de wao verborgen werkloosheid schuilgaat. Bovendien kan men vaak de arbeidsongeschiktheid van wao-trekkers moeilijk waarnemen.

Maar we kunnen wel vaststellen, dat ‘men’ ook in 1975, toen het aantal uitkeringsgerechtigden beduidend kleiner was dan thans, van mening was dat er ‘veel misbruik’ was. En dat is zo gebleven. Uit verdere uitsplitsing der gegevens blijkt, dat er geen significante verschillen zijn tussen verschillende bevolkingsgroepen. Mensen in loondienst oordelen even negatief als gepensioneerden, huisvrouwen etcetera, over de niet-actieven. Een uitsplitsing naar inkomenshoogte geeft ook geen verschil in profiel aan.^2. Vooral mensen in loondienst hebben een negatief beeld van werklozen en arbeidsongeschikten (futloos, weinig actief, niet waardevol voor de samenleving).

In wezen is het vreemd, dat de opvattingen over misbruik relatief stabiel zijn, in een tijd, waarin het aantal uitkeringen zo toeneemt. Het voorkomen van veel uitkeringen (straten of buurtschappen met alleen maar uitkeringstrekkenden) lijkt mij sterk ondermijnend

2. Sociaal en cultureel rapport 1982, scp, Den Haag 1982.

[p. 128]

voor de prestatiemoraal. In zulke buurten leeft de gedachte sterk, dat ‘ze’ er maar voor moeten zorgen dat er uitkeringen zijn, ebt de gedachte dat de uitkering een verdiend recht is weg en blijft de gedachte van het gegroeide recht overeind. Waar een baan uitzondering is in plaats van regel verdwijnt het gevoel van een arbeidsplicht. Het kan niet erg zijn arbeid te vermijden, wanneer er zoveel werkloosheid is. Dit is trouwens een opvatting, die ik ook op gab's aangetroffen heb (al leeft daar, vooral bij ouderen, de prestatiemoraal nog vaak redelijk).

Daarbij komt natuurlijk, dat uitkeringsinstanties, vooral die voor de werkloosheidsregelingen en de Algemene Bijstand zo worden overstelpt met telkens weer nieuwe aanvragen voor uitkeringen, dat zij handen te kort hebben voor het normale werk. Hoeveel ruimte hebben de Sociale Diensten der grote gemeenten voor controle? En zouden de mensen dat niet door hebben en er gebruik van maken? Toch blijft de opvatting over misbruik dezelfde. Komt dat nu omdat de opvatting der mensen over misbruik der sociale zekerheid onafhankelijk is van hun waarneming? Dat zou best kunnen en het zou betekenen dat de onder 2. vermelde opvattingen zich reeds stevig genesteld hebben in onze samenleving, min of meer los van de empirie.

Hoe ligt het nu echt? Natuurlijk, de zaak is niet meetbaar. Er bestaat geen statistiek van overtredingen. Maar de betrokken instanties hebben toch wel een mening? Ik heb nogal wat mensen hierover ondervraagd toen ik het hoge ambt van minister mocht bekleden. Het resultaat zei meer over de ondervraagden dan over het fenomeen. Het scepticisme leek mij het grootste ten aanzien van de Bijstandswet. Vrij algemeen oordeelde men, dat er nogal wat misbruik is. Maar van de beleidvoerende personen wordt verwacht, dat zij benadrukken, dat er een sterke neiging is, om de mate van misbruik te overdrijven. Natuurlijk is er wel misbruik, hoe zou het anders kunnen, maar er is geen reden voor overmatige bezorgdheid.

Ad 2.: Daarmee kom ik dan weer op de houding der beleidvoerders. Beleidvoerders weten heel goed, dat wat zij zeggen en doen ten aanzien van het misbruik der sociale zekerheid belangrijk is voor het denken en doen van de mensen. Sterke uitspraken over ‘hand over hand toenemende sociale zekerheidsfraude’ versterken de toch al aanwezige neiging tot stigmatisering der uitkeringstrekkenden. Het aanstellen van sociale rechercheurs en het ontwikkelen van een betere controle stuit enerzijds op het bezuinigingsbeleid van de overheid, wat leidt tot uiterste terughoudendheid bij het accepteren van claims voor meer personeel (een niet zo verstandig beleid, wanneer door personeelstekorten de beheersing der uitgaven in gevaar komt). Anderzijds vreest men, dat zo'n beleid voor vele mensen een bevestiging vormt van hun vooroordeel, dat bijna elke uitkeringstrekker een fraudeur is.

Daarbij komt dan natuurlijk de wat vreemde reactie, dat je niet over de frauderende uitkeringstrekker mag praten (tenslotte gaat het daarbij om de kleine man) wanneer je nog niet de laatste belastingfraudeur hebt gevangen (dat zijn de grote jongens). Zo ontstaat een wonderlijke sfeer. Iedere borreltafel weet te vertellen hoeveel en waar er gefraudeerd wordt. Deskundigen en parlementariërs (voorzover niet van uitgesproken rechtse signatuur, en wie wil dat in Nederland wezen?) spreken omzichtig over de noodzaak iets te doen, daarbij stigmatisering vermijdend en tegelijkertijd actief waar het de belastingfraude betreft. Een sfeer, waarin het kwaad, onbekend naar omvang, in onvoldoende mate wordt aangepakt.

Maar is het kwaad wel kwaad? De klussende wao-er of de zwart werkende ww-er, zijn zij parasieten op een goed bedacht en goed uitgewerkt systeem of is wellicht een systeem, waarin zoveel mensen op een uitkering zijn aangewezen waar geen prestatie tegenover

[p. 129]

staat - en mag staan - niet zo'n erg goed systeem? Hebben we wellicht allemaal het vervelende gevoel, dat het systeem als het ware vraagt om incidentele, of misschien wel vrij algemene ontduiking?

De wijze deskundigen die het systeem beheren aarzelen om algemene en harde controle toe te passen, omdat zij stigmatiserende werking daarvan vrezen. Maar wat denkt het publiek en vooral dat deel van het publiek dat leeft van een uitkering? Zou vooral de laatste groep niet het gevoel hebben, dat er zoveel mis is aan een systeem dat dwingt tot niets doen in een prestatiemaatschappij, dat men de geboden en verboden niet al te serieus behoeft te nemen? Kan een systeem, dat bedoeld is als uitzondering, voor zovelen als regel functioneren, zonder gevolgen voor dat systeem?

Sociale zekerheidsfraude veronderstelt bedrog. Het niet kunnen werken en toch werken, het verondersteld worden geen inkomen te verwerven en toch een inkomen verwerven. Soms is dat bedrog keihard als zodanig aanwezig: de bijstandstrekker, die een (zwart) baantje heeft, de ‘gescheiden’ bijstandsmoeder, die een partner heeft, de werkloze, met een baan over de grens. Maar hoeveel onduidelijke overgangen zijn er niet, van doe-hetzelf in burenhulp naar zwartwerken?

Ook dat weet iedereen en weten er steeds meer. Dat weten maakt het bedrog tolerabel, ook omdat het zo vaak zelfbedrog kan zijn. Maar wie bedriegt eigenlijk wie?

De moderne welvaartsstaat wil vorm en structuur bieden aan het begrip ‘solidariteit’: de sterken met de zwakken, de rijken met de armen, de werkenden met de werklozen. Die solidariteit is vastgelegd in wetten waarin bepaald is wie premie betaalt en wie recht heeft op uitkeringen. Solidariteit veronderstelt een relatie tussen mensen. Het gaat echter bij de sociale zekerheid om een zo uitgebreid en zo ingewikkeld stelsel, dat de relatie tussen mensen niet ‘overkomt’.^3. Veeleer beleeft iedere premiebetaler en iedere uitkeringsgerechtigde zijn premiebetaling en het ontvangen van een uitkering als een relatie tussen hemzelf als individu en een anoniem systeem. Daarmede is het adres van het bedrog geneutraliseerd. Het ‘systeem’ wordt bedrogen, het systeem wordt opgelicht, het systeem slaagt er niet in te controleren.

Sociale zekerheidsfraude komt voor. Het komt waarschijnlijk vrij veel voor. Dat veel mensen met dit bedrog kunnen leven heeft, behalve met het menselijk tekort en met de verleidingen die onvoldoende controle met zich brengt, ook te maken met de noodzakelijkerwijs massale verhoudingen waarin het stelsel van sociale zekerheid moet functioneren. Ook met de bizarre situatie waarin mensen gebracht worden in een samenleving, waarin het recht op arbeid wordt erkend, de plicht tot arbeid niet wordt aangetast, maar betaalde arbeid schaars wordt. Zolang de fraude er is, is het noodzakelijk er iets aan te doen.

Het als onvermijdelijk accepteren leidt tot een slijtageproces van de vanzelfsprekendheid der wetnaleving. Maar is een betere controle genoeg? Of zou veeleer in een tijd van toegenomen niet-activiteit het gehele systeem van sociale zekerheid opnieuw doordacht moeten worden? Ik vermoed dat we met minder dan dat laatste niet toekomen.

3. Zie ook: Rosanvallon, La crise de L'Etat providence, Paris 1981.