De Gids. Jaargang 146

[p. 57]

Kroniek & kritiek

Dood en leven
Herman de Lange
De verborgen betekenis van ontwapeningsonderhandelingen

Op het gebied van de ontwapeningspolitiek hebben de Verenigde Staten en de Sovjetunie tijdens de afgelopen vijfendertigjaar hun propagandistische vaardigheden op een indrukwekkende wijze gebruikt. Ten tijde van de Koude Oorlog produceerden ze regelmatig documenten waarin werd opgeroepen tot algemene en volledige ontwapening. Dergelijke verklaringen waren luidtetterende niksen, waarmee vooral duidelijk moest worden gemaakt dat de tegenstander de verantwoordelijkheid droeg voor de bewapeningswedloop, terwijl men zelf vredelievend was.

Na verloop van tijd gingen de supermogendheden inzien dat zulke snorkende verklaringen hun diplomatieke bruikbaarheid aan het verliezen waren. Hoewel er nog wel lippendienst aan algemene en volledige ontwapening werd bewezen, produceerden Oost en West nu specifieke voorstellen die een beperkt gebied bestreken: instelling van kernwapenvrije zones; reductie van manschappen en defensiebudgetten met een bepaald percentage; stopzetting van bovengrondse kernproeven; verklaringen om niet als eerste in een gewapend conflict kernwapens in te zetten (‘no first use’). Dergelijke voorstellen dienden ook nog de propagandistische oogmerken van de supermogendheden. In de eerste plaats wilde men de wereldopinie overtuigen van de eigen vredelievende doeleinden. Bovendien hoopte men daarmee de publieke opinie bij de tegenstander te beïnvloeden. Speciaal de Sovjetunie volgde deze taktiek om de binnenlandse oppositie in het Westen tegen het defensiebeleid van de navo in de kaart te spelen. Maar er veranderde toch iets aan de toon van de verklaringen. Hoezeer het propagandistische element bleef domineren, soms lieten dergelijke verklaringen iets doorschemeren van een verantwoordelijkheidsbesef van de supermogendheden voor het behoud van de wereldvrede. Beide partijen waren gaan inzien dat een kernwapenoorlog niet langer een middel was om hun onderlinge conflicten op te lossen. In zijn laatste toespraak tot het Congres in januari 1953 verklaarde president Truman dat een kernwapenoorlog zou leiden tot de vernietiging van de beschaving. Veertien maanden later, op 12 maart 1954, werd dezelfde visie door de toenmalige Sovjetpremier Malenkov vertolkt. Er verliepen weliswaar nog enkele jaren, alvorens de supermogendheden min of meer serieus over ontwapening gingen onderhandelen. Dit werd een geleidelijk verlopend proces, waarin ook tegenslagen optraden. Behalve het inzicht dat een kernwapenoorlog een onvoorstelbare vernietiging teweeg zou brengen, moesten nog andere voorwaarden vervuld worden, vóórdat zinvolle besprekingen konden beginnen. Beide partijen moesten een zichtbaar militair vermogen tot verzeker-

[p. 58]

de vergelding bezitten, zodat er een situatie van wederzijdse afschrikking kon ontstaan. Bovendien zouden de Verenigde Staten en de Sovjetunie elkaar moeten beschouwen als politiek en militair gelijkwaardige onderhandelingspartners.

De verklaringen en voorstellen van de supermogendheden op het terrein van ontwapening werden ongeveer vanaf 1955 serieuzer en minder propagandistisch. Men streefde nu niet langer allesomvattende oplossingen na, maar verdragen die een beperkt gebied zouden kunnen regelen. Niettemin bleven de moeilijkheden nog groot. Daarvan legt bijvoorbeeld de geschiedenis van het beperkte kernstopverdrag van 1963 getuigenis af. In 1958 waren beide supermogendheden ervan overtuigd geraakt dat kernwapenproeven, in elk geval de bovengrondse, aan banden moesten worden gelegd. Op basis van zulke overtuigingen alleen worden er geen verdragen afgesloten. Ze bieden alleen maar een uitgangspunt voor diplomatiek overleg, waarbij de partijen elkaar polsen. Voorwaarde voor een verdrag is, dat beide partijen de garantie hebben dat de verdragen worden nageleefd. Er moeten dus maatregelen worden genomen waardoor het wederzijdse wantrouwen opzij kan worden gezet. In het algemeen kan men kiezen uit twee mogelijkheden: inspectie ter plekke op de naleving van de verdragen of deze controle overlaten aan de nationale verificatiemiddelen van de partijen zelf. Het eerste alternatief was onaanvaardbaar voor de Sovjetunie, omdat zij bevreesd was voor Amerikaanse spionage. Nationale verificatiemiddelen veronderstelden een groot vertrouwen in de eigen technologische mogelijkheden. De wetenschappelijke adviseurs van president Eisenhower wisten hem ervan in 1958 te overtuigen dat er toereikende technische middelen bestonden om de naleving van kernstopverdrag door de tegenpartij te controleren. Om dit vertrouwen wederzijds te maken en op deze wijze een gemeenschappelijke basis te vinden voor diplomatieke onderhandelingen stelde president Eisenhower in het voorjaar van 1958 Chroesjtsjov voor diplomatieke onderhandelingen te laten voorafgaan door een conferentie van technische experts over de mogelijkheid van een deugdelijk detectiesysteem. Deze conferentie begon op 1 juli 1958 en eindigde reeds op 21 augustus met een éénstemmig rapport.

Nu had de diplomatieke conferentie kunnen beginnen, maar andere Amerikaanse deskundigen ontdekten onnauwkeurigheden in de berekeningen van de experts. Voorts stelden zij vast dat de empirische basis van het eindrapport te smal was. Dit leidde tot nieuw onderzoek in de Verenigde Staten, maar tenslotte konden op 31 oktober 1958 toch de diplomatieke onderhandelingen in Genève beginnen. In de Verenigde Staten waren intussen de tegenstanders van een omvattend kernstopverdrag met de Sovjetunie in het geweer gekomen. Zij beweerden dat het technisch mogelijk was ondergrondse kernproeven te houden zonder dat de andere partij dit zou opmerken.

Een andere mogelijkheid om het verdrag te ontduiken was de bizarre hypothese dat men ook ongemerkt kernproeven in de ruimte zou kunnen uitvoeren. Deze bezwaren noopten de Amerikaanse regering tot het verlenen van nieuwe studie-opdrachten aan de wetenschappers, waardoor de diplomatieke conferentie vertraagd werd. Doordat de Sovjetunie langzamerhand de indruk kreeg dat de Amerikaanse regering spelletjes speelde en niet serieus wilde onderhandelen, kwam zij op haar beurt met voorstellen die volstrekt onaanvaardbaar waren voor de Verenigde Staten. Dankzij de herleving van het wederzijdse wantrouwen raakten de onderhandelingen in 1959 in het slop. Pas in 1963 kon er een beperkt kernstopverdrag gesloten worden tussen de supermogendheden, benevens Engeland. Het houden van ondergrondse kernwapenproeven bleef volgens dit verdrag toegestaan.

Tegenstanders van ontwapening in Oost en West hebben moeten berusten in de afsluiting

[p. 59]

van dit beperkte kernstopverdrag. Ze konden zichzelf troosten met de gedachte dat de ontwikkeling van de kernwapentechnologie wel wat was gestroomlijnd, maar niet onmogelijk was gemaakt, omdat ondergrondse kernproeven waren toegestaan. Juist deze mogelijkheid bewoog de voorstanders van ontwapening tot een vrij pessimistische en soms negatieve voorstelling van zaken. Het beperkte kernstopverdrag zou alleen maar een milieuverdrag zijn, waarbij de partijen de lucht niet langer verontreinigen met radio-activiteit. Ontwapeningsovereenkomsten waren niet veel meer dan een pauze in de bewapeningswedloop, waardoor deze op een andere wijze en heviger kon worden voortgezet. Terwijl de conservatieven de veiligheidsrisico's van wapenbeheersingsakkoorden tussen de Verenigde Staten en de Sovjetunie schromelijk overdreven, onderschatten de duiven de moeilijkheden, die tijdens wapenbeheersingsonderhandelingen moesten worden overwonnen. Diepgewortelde angsten en groot wantrouwen moesten worden weggenomen bij de regeringen en bij hun achterban, alvorens in de onderhandelingen verschillende politieke en technische problemen konden worden opgelost.

Bij de beoordeling van de resultaten van bijvoorbeeld de salt-onderhandelingen (de besprekingen over de beperking van strategische wapensystemen) is juist dit aspect herhaaldelijk buiten beschouwing gelaten. Om deze reden heeft men de salt I-verdragen vooral beoordeeld op hun zichtbare resultaten. In het algemeen werden de anti-raketverdragen positief beoordeeld, hoewel men de bepaling, waarbij elke partij werd toegestaan twee anti-raketstelsels te mogen inrichten bestaande elk uit honderd anti-raketten, overbodig vond. In sommige beschouwingen werden deze afspraken gezien als een nieuw bewijs voor de stelling dat wapenbeheersingsovereenkomsten er alleen toe dienden om gevaarlijke aspecten van de bewapeningswedloop te elimineren, waardoor deze op andere gebieden gemakkelijk kon worden gecontinueerd. De getalsmatige plafonds voor de strategische offensieve bewapening (de vasteland- en onderzeebootraketten voor de lange afstand) werden in het algemeen als veel te hoog ervaren. Omdat de salt-onderhandelingen waren voorafgegaan door intensieve bewapeningsinspanningen van beide partijen, zagen sommigen in dit verdrag vooral een sluitend bewijs voor hun these dat onderhandelingen een voortzetting van de bewapeningswedloop betekenden onder het voorwendsel van bewapenen om te ontwapenen. Ik denk dat het belangrijkste bezwaar tegen de salt I-verdragen van 1972 is dat de Verenigde Staten en de Sovjetunie niet in staat zijn gebleken de ontwikkeling van de mirv-systemen (verschillende kernkoppen op een raket, die afzonderlijk van elkaar naar verschillende doelen kunnen worden geleid) aan banden te leggen. Waarom de partijen in dit opzicht in gebreke zijn gebleven, is op dit moment nog steeds niet duidelijk. De beide partijen in dit opzicht betichten van onwil en kwade trouw verklaart niets. Evenmin boezemt de stelling van Nobelprijswinnares Alva Myrdal veel vertrouwen in, die de salt-onderhandelingen alleen maar beschouwt als een groots opgezette show van de supermogendheden, waardoor zij hun bewapeningswedloop ongestoord kunnen voortzetten. Deze onderhandelingen waren alles behalve een vijgeblad. Wanneer men de betekenis ervan wil beoordelen, dan dient men ook aandacht te schenken aan de niet onmiddellijk in het oog springende aspecten van de onderhandelingen.

De betekenis van wapenbeheersingsonderhandelingen tussen Oost en West is niet alleen gelegen in tastbare resultaten. Wanneer men uitsluitend daarop de aandacht richt, onderschat men gemakkelijk de waarde of de betekenisloosheid van de geboekte resultaten. De huidige technocratische politieke cultuur hecht overdreven waarde aan aantallen, getallen, percentages etcetera. Dergelijke criteria worden ook gebruikt bij de beoordeling van wapenbeheersingsverdragen en gelden als

[p. 60]

een criterium bij de evaluatie van toekomstige verdragen. Daardoor verliest men het feit uit het oog dat tijdens onderhandelingen partijen met elkaar gaan praten, die elkaar aanvankelijk meestal vijandig gezind zijn. Tijdens onderhandelingen ontstaat er een leerproces, waarin de onderhandelaars, maar evenzeer de regeringen, die hen hebben afgevaardigd, begrip gaan krijgen voor elkaars veiligheidsproblemen, hun gemeenschappelijke belangen gaan ontdekken en op deze wijze beseffen dat zij politieke tegenstanders, maar geen volslagen vijanden zijn. Onderhandelingen, die ook nog tot enkele tastbare, zij het onvolledige, resultaten leiden, kunnen een binnenlands politiek klimaat scheppen, waardoor het patroon van de buitenlandse politiek en het defensiebeleid wat verandert.

Inderdaad hebben zich tussen 1969 en 1972 dergelijke ontwikkelingen tussen en binnen de supermogendheden voorgedaan. Naarmate beide partijen meer gingen inzien dat hun veiligheid berustte op wederzijdse afschrikking en kwetsbaarheid, verdwenen uit de officiële en officieuze verklaringen en uitspraken van beide regeringen en overheidsbureaucratieën de passages met verdachtmakingen, uitlatingen die getuigden van angst en wantrouwen jegens elkaar en strategische uitweidingen, waarin het defensiebeleid werd gebaseerd op een extreem vijandbeeld. Een grondige beschouwing van salt laat tevens zien dat de onderhandelingen zich niet alleen uitstrekken tussen de twee partijen zelf, maar ook tussen verschillende partijen binnen één land. Beide regeringen moesten binnenlandse weerstanden tegen het onderhandelingsproces overwinnen, waardoor de onderhandelingen misschien vertraging hebben opgelopen, maar in elk geval politiek behoorlijk verankerd werden.

Wat in de onderhandelingen in feite is geschied, kan men een poging noemen het dubbelbindingsproces, waarin de staten waren geraakt, te doorbreken. Door elkaar te gaan zien als tegenstanders met gemeenschappelijke belangen, het voorkomen van een kernwapenoorlog en het doorbreken van het gevaarlijke proces van de bewapeningswedloop, namen de partijen enige afstand van stigmatiseringen en emotionele bedreigingsfantasieën, zodat zij hun situatie meer realistisch onder ogen gingen zien. Onder invloed hiervan sloten zij in 1971 en 1973 twee verdragen, die in evaluaties over het algemeen buiten beschouwing worden gelaten of ondergewaardeerd worden. Met behulp van het eerste verdrag wilden de Verenigde Staten en de Sovjetunie de kans op een ongewilde kernwapenoorlog als gevolg van technische defecten of politieke misverstanden uitsluiten. In 1973 sloten zij een verdrag om in elke mogelijke situatie, die het risico van een kernwapenoorlog zou inhouden, met elkaar te gaan onderhandelen om dit gevaar af te wenden.

Wat is nu het tekort geweest van de ontwapeningsonderhandelingen van dejaren zeventig? Eigenlijk moet men spreken van twee met elkaar samenhangende tekorten. In de eerste plaats waren er de tekortschietende concrete wapenbeheersingsresultaten. Daarbij kan men vooral denken aan een verbod of een beperking van de mirv-systemen. Het andere gebrek is het feit dat na 1972 binnen de overheden en de publieke opinie de meer onzichtbare ontwikkelingen tijdens de onderhandelingen kennelijk niet goed begrepen en dus evenmin fundamenteel geëvalueerd zijn. Waarschijnlijk heeft men de onderhandelingen als oefening in het kweken van verstandhouding en vertrouwen te veel als iets vanzelfsprekends ervaren. Doordat de onderhandelingen op beide niveaus halverwege zijn blijven steken, konden zich later ontwikkelingen en processen voordoen waarin de oude angsten en veiligheidsopvattingen opnieuw de kop opstaken. Zodoende ontstond een nieuw dubbelbindingsproces van angsten en emoties en nieuwe wapens en bedreiging. In enkele jaren zijn de verhoudingen tussen Oost en West zodanig verslechterd dat de Verenigde Staten en de

[p. 61]

Sovjetunie in hun in 1981 begonnen besprekingen over start en de middellange afstandsraketten eerst weer afstand moeten leren nemen van hun bedreigingsvoorstellingen en hun angsten vóórdat zij werkelijk tot concrete onderhandelingen kunnen overgaan. Wat vroegere onderhandelingen ons hebben geleerd, is een les, die we nu pas gaan beseffen: de betekenis van onzichtbare aspecten van onderhandelingen. Voorlopig zijn zulke onderhandelingen nog het beste middel dat we bezitten om ‘dreiging van het wapentuig en de dreiging van ideologieën die leiden tot een ononderbroken stroom van wederzijdse stigmatisering...’ af te wenden. Om met Norbert Elias te vervolgen en te besluiten: ‘Als daarom de temperatuur van dit zelf-escalerende proces verlaagd moet worden, dan dienen beide dreigingen tegelijk te worden aangepakt.’ (Problemen van betrokkenheid en distantie, Amsterdam 1982)