De Gids. Jaargang 141

[p. 101]

Freek Bruinsma
Het recht van de zwakste^*+

‘Luister dan’, sprak hij, ‘ik beweer dat het recht niets anders is dan het belang van de sterkere. ... Elk bewind maakt wetten in zijn eigen belang, de democratie democratische, de tyrannie tyrannieke, enz. En daaruit blijkt dat dit eigenbelang het recht voor de onderdanen vormt. De overtreders daarvan worden gestraft als handelend in strijd met wet en recht. Dat bedoel ik: in alle staten is recht hetzelfde, namelijk wat het heersende regiem tot voordeel strekt. Daar berust immers de macht.’
...
‘Een bekwaamheid veronderstelt niet het belang van de sterkere, maar noopt juist tot het belang van de zwakkere en de afhankelijke. ... Is het niet zo, dat een dokter in zijn hoedanigheid van geneesheer niet let op zijn eigen belang, maar op dat van de zieke?... Dus, Thrasymachos, bedenk dat iemand, die een bepaalde bekwaamheid beheerst, niet geleid wordt door zijn eigen belang, maar door het belang van degenen die van hem afhankelijk zijn. Met het oog daarop zegt hij wat hij zegt en doet hij wat hij doet.’
uit: Plato, Politeia, boek I (Thrasymachos).
Thrasymachos en Socrates spreken elkaar in deze beroemde passage uit Plato's Republiek niet alleen tegen; ze praten ook langs elkaar heen. Wiens belangen geven in het recht de doorslag, die van de sterkere of die van de zwakkere? Thrasymachos heeft het over de werkelijkheid van het recht en ziet recht in het verlengde van macht: in de praktijk geldt het recht van de sterkste. Socrates redeneert daarentegen vanuit de idealen van het recht: het recht beoogt de zwakke en de afhankelijke te beschermen. En omdat mensen handelen zoals zij behoren te handelen, vallen recht en rechtvaardigheid samen.

In deze ruwe vorm is de discussie te algemeen om partij te kunnen kiezen voor de een of de ander. Lang niet al het recht heeft de bedoeling om de zwakkere te beschermen. Louter ordenend recht regelt slechts zonder noemenswaardige zorg voor de zwakkere (de voetganger en de fietser in het verkeer bij voorbeeld). De som van alle delen van het recht waarin het belang van de zwakke en afhankelijke centraal staat, heet wel het sociale recht. Te denken valt aan huur- en arbeidsbescherming, werkloosheidsuitkeringen en oudedagsvoorzieningen, bescherming van consumenten. Als ergens het recht van de zwakste geldt dan is het hier.

Het sociale recht onderscheidt zich van het overige recht doordat het de zwakke en afhankelijke een voorkeursbehandeling geeft. Terwijl het recht dat moord en doodslag afstraft en huwelijk en echtscheiding regelt voor iedereen in gelijke mate geldt, begunstigt het sociale recht slechts afhankelijke en zwakke groepen.

* Dit opstel is te beschouwen als een uitwerking van Schuyts hypothese dat meer macht samengaat met grotere ineffectiviteit van plichten en grotere effectiviteit van rechten, maar dan naar de kant van de zwakste toe; C.J.M. Schuyt, Rechtvaardigheid en effectiviteit in de verdeling van de levenskansen, Rotterdam, 1973. Zie ook: Ars Aequi XXVII (1978) p. 1-13.

+ FREEK BRUINSMA. Medewerker Rechtssociologie aan de Universiteit van Utrecht.

[p. 102]

Het richt zich op mensen die in afhankelijke of behoeftige omstandigheden verkeren, zoals werknemers, huurders, werkende jongeren, werklozen, bejaarden, zieken, woonwagenbewoners, bijstandstrekkers. Dat impliceert een voorafgaande definitie van wie zwak en afhankelijk zijn en in welke mate.

In de toepassing op dit rechtsgebied leidt de dialoog tussen Socrates en Thrasymachos pas tot een werkelijke confrontatie van standpunten. Wat komt er in de praktijk terecht van de pretentie dat het sociale recht de zwakke en afhankelijke beschermt? In hoeverre pakt het recht van de zwakste uit als het belang van de sterkste? Ik stel me voor om aan de hand van deze vraagstelling na te gaan hoe het komt dat de zwakke en afhankelijke niet altijd het recht krijgt waar hij in theorie recht op heeft.

Een algemene oorzaak is gelegen in het sociale recht zelf. Het belang van de zwakke en afhankelijke mag hier dan wel centraal staan, maar dat wil nog niet zeggen dat het overal en altijd doorslaggevend is. Andere oogmerken kunnen bewust of onbewust meespelen en zo de bescherming van de zwakste doorkruisen. Ook kan het juridisch instrumentarium tot onbedoelde en vaak niet onderkende bijwerkingen leiden, die eveneens afbreuk doen aan de beoogde rechtsbescherming.

Een paar voorbeelden ter illustratie:

(concurrerende doelstellingen)

-	sociale uitkeringen beogen niet alleen de bestaanszekerheid van behoeftigen te garanderen, maar zijn ook van betekenis voor de inkomenspolitiek en de koopkrachthandhaving;
-	de arbeidssituatie in sociale werkplaatsen staat niet alleen in het teken van de officiële doelstelling van aangepaste werkgelegenheid (Wet Sociale Werkplaatsen, WSW), maar wordt ook bepaald door een economisch geïnspireerde produktiedwang;
-	het vreemdelingenrecht heeft niet slechts ten doel de vreemdeling een rechtspositie te verschaffen maar ook om het aantal vreemdelingen in de hand te houden;
-	de rechtspositie van mensen in inrichtingen beoogt niet slechts de betrokkenen te beschermen, maar wordt ook bepaald door de vereisten van ordehandhaving binnen de organisatie; (niet-beoogde gevolgen)
-	de partiële leerplicht en het minimumjeugdloon hebben als onbedoeld gevolg dat de positie van werkende jongeren op de arbeidsmarkt er moeilijker op wordt;
-	onder invloed van de teruglopende conjunctuur wordt de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) misbruikt om overbodige arbeidskracht te lozen;
-	een belastingverhoging leidt niet tot de beoogde lastenverzwaring voorzover ze wordt afgewenteld;
-	het personeel in bejaardentehuizen wordt in feite betaald via de bijstand aan de opgenomen bejaarden.

Daargelaten de wenselijkheid of onwenselijkheid, vast staat dat dit soort concurrerende doelstellingen en niet-beoogde gevolgen een belangrijke reden vormt waarom het recht van de zwakste niet altijd even effectief is.

Andere oorzaken vloeien voort uit de onderscheiden manieren waarop het recht de zwakke en afhankelijke tegemoet komt. In situaties van afhankelijkheid biedt het recht van de zwakste soelaas door de rechten en plichten te verdelen ten gunste van de afhankelijke partij. Zo beschikken de huurder en de werknemer over een reeks van beschermende bepalingen, geldend te maken tegenover de verhuurder en de werkgever. Omgekeerd zijn de verhuurder en de werkgever een reeks van verplichtingen en beperkingen opgelegd. Wanneer iemand in behoeftige omstandigheden verkeert, verleent het recht van de zwakste aanspraken op overheidszorg. Iemand die vijfenzestig is geworden heeft recht op AOW, iemand die niet in zijn levensonderhoud kan voorzien kan aanspraak maken op bijstand. Het is het recht van de verzorgingsstaat, dat men bij overheidsinstanties kan komen halen. Deze twee vormen waarin het

[p. 103]

recht van de zwakste zich voordoet zullen achtereenvolgens op hun werkelijkheidswaarde nagegaan worden.

1. afhankelijkheid

(a) Of de zwakkere in een afhankelijkheidsverhouding zijn rechten ook daadwerkelijk gebruikt, hangt in de eerste plaats af van kennis en durf. Kennis: weten wat je rechten zijn, althans weten waar je naar toe kunt gaan om ze te krijgen, en durf: bereid zijn om je rechten te gebruiken en er voor op te komen. Juist bij de groepen waarvoor het sociale recht bedoeld is schort het hieraan. Empirisch onderzoek heeft ook voor Nederland aangetoond dat de mate waarin deze kenmerken aanwezig zijn samenhangt met de plaats die men op de maatschappelijke ladder inneemt. Berusting, het erbij laten zitten komt naar verhouding meer voor bij mensen met een geringe opleiding en groepen buiten het arbeidsproces.

In afhankelijkheidsverhoudingen komt het vooral op durven aan. Heeft de zwakkere voldoende lef om zijn rechten geldend te maken tegenover de sterkere tegenpartij? Ook bij voldoende kennis zal het sociale recht nogal eens ongebruikt blijven, juist omdat er sprake is van afhankelijkheid. Op je rechten staan en daar een aktief gebruik van maken kan een redelijk goede verstandhouding verstoren; recht is immers van nature onpersoonlijk en betekent meestal ruzie. Vooral wanneer de afhankelijkheid persoonlijk gekleurd is, komt gebruik van rechten in strijd met gevoelens van loyaliteit: kan ik dit mijn huis- of werkbaas wel aandoen? Maar ook als de verhouding zakelijk is, kan de zwakkere genoopt zijn van zijn rechten af te zien met het oog op eventuele repercussies. Een beroep op huurbescherming in bijvoorbeeld gastarbeiderspensions wil nog wel eens beantwoord worden met het afsluiten van gas en electra.

Wat de zwakkere zelf niet aan onontbeerlijke durf en kennis kan opbrengen, kunnen anderen hem leveren. Eigen initiatief kan gestimuleerd worden met een steuntje in de rug van familie en vrienden. Maar de kennis waarover de zwakkere en zijn directe omgeving beschikken is meestal ontoereikend om de problemen op te lossen. Het sociale recht is inmiddels zo onoverzichtelijk en ingewikkeld geworden dat slechts deskundigen er enige kijk op hebben. Al is de situatie met de komst van rechtswinkels, bureaus voor rechtshulp en advocatencollectieven aanmerkelijk verbeterd, toch blijft deskundige sociale rechtshulp een schaars en voor de zwakkere vaak onbereikbaar goed.

In uiterste situaties is een actief gebruik van rechten onwaarschijnlijk te achten. Wanneer de zwakkere de afhankelijkheid niet vrijwillig ondergaat en ook niet naar eigen keuze kan verbreken, is het de sterkere tegenpartij die de dienst uitmaakt. Terwijl in de sfeer van het huur- en arbeidsrecht tenminste nog een - zij het geringe - mogelijkheid bestaat om ander onderdak dan wel werk te zoeken, ontbreekt dit element van vrijwilligheid in instellingen als het leger en de gevangenis. Voor zover de rechtspositie van gedetineerden en dienstplichtigen, maar ook van patiënten in psychiatrische inrichtingen en bejaarden in een tehuis, afhankelijk is van het initiatief van de zwakkere, dient men zich over de effectiviteit van het recht van de zwakste geen overdreven voorstellingen te maken. Het gaat meer om gunstverlening door de sterkere dan om gebruikmaken van rechten door de zwakkere.

Zeker in de ogen van de zwakkere die zijn rechten binnen zo'n instelling waar moet maken, overheerst de afhankelijkheid. Indachtig het bekende theorema van Thomas: ‘If men define situations as real, they are real in their consequences’, maakt deze subjectieve schijn deel uit van de werkelijkheid. Ook als zijn rechtspositie redelijk gewaarborgd is voelt de zwakkere, die onrecht ervaart, zich in de situatie gevangen. In de context van afhankelijkheid of isolement gaan gevoelens van onrecht vaak gepaard met gevoelens van on-

[p. 104]

macht. ‘Ze halen je hier van de wc af, je mag niet met elkaar praten en je wordt bovendien als een kind behandeld. Omdat je praktisch geen andere keus hebt dan blijven, schept dat een geweldige afhankelijkheid. De dankbaarheid die de mensen wordt ingeprent vind je in de lonen terug.’ Een WSW-er over zijn ervaringen op de sociale werkplaats.

(b) Het recht van de zwakste staat of valt gelukkig niet met het initiatief van de zwakkeren en de afhankelijken zelf. Omdat een actief gebruik van rechten lang niet altijd verondersteld kan worden en soms zelfs onwaarschijnlijk is, behelst het recht van de zwakste ook verplichtingen die de sterkere partij opgelegd krijgt. De eigenaar-verhuurder heeft te maken met de oude stelregel dat koop geen huur breekt en met beperkingen die de huurder beschermen. De werkgever is gebonden aan de bepalingen van het ontslagrecht: in theorie kan hij niet zo maar iemand op straat zetten. In het geval de zwakkere rechten toegekend worden bestaan de gedragsalternatieven uit gebruik en niet-gebruik, in het geval de sterkere plichten opgelegd krijgt uit naleving dan wel overtreding.

Typisch voor het sociale recht is dat het niet om twee particulieren gaat, maar om individuen en instanties.^1. Het gaat met andere woorden niet om verhuurders en werkgevers, maar om woningcorporaties en bedrijven. Nu maakt het voor de naleving nogal wat uit of de verplichting particulieren dan wel organisaties geldt. Gedragsbeïnvloeding van individuen stelt andere eisen aan het recht dan beleidsbeïnvloeding van organisaties. Mensen voelen zich nauwelijks persoonlijk verantwoordelijk als ze een functie binnen een organisatie uitoefenen; organisaties, begrepen als samenwerkingsverbanden voor specifieke doeleinden, kennen geen normbesef of schuldgevoel. Het klassieke strafrecht - diefstal bij voorbeeld - vertrouwt erop dat de overgrote meerderheid van de bevolking zich aan het recht houdt. Daarom kan volstaan worden met het bij wijze van uitzondering straffen van degenen, die zich minder aan het recht gelegen laten liggen. Maar in het geval van organisaties kan niet langer vertrouwd worden op deze zelfverwerkelijking van het recht met incidenteel opleggen van straffen.

Als een organisatie uit zichzelf weinig rechtsgetrouw is, kan de omgeving plichtsbetrachting stimuleren. Ondernemingen houden zich aan de bepalingen van het milieurecht, omdat ze niet in een kwade reuk bij het publiek willen staan. Een beetje bedrijf heeft een ondernemingsraad omdat zoiets erbij hoort als eigen briefpapier. Maar als het om minder openbare zaken gaat zijn er ook minder scrupules (belastingontduiking en andere vormen van witteboorden-criminaliteit). Het zijn vooral de kleine bedrijven die zich uit economische noodzaak de luxe van trouw aan het recht niet kunnen permitteren. Dat is geconstateerd voor veiligheidsvoorschriften in fabrieken, voor de bepalingen van de Warenwet in restaurantjes, voor het Rijtijdenbesluit bij vervoersondernemingen. En uit onderzoek van de Loontechnische Dienst blijkt dat de Wet op het minimumloon vooral ontdoken wordt in de landbouw en de visserij: twintig procent van de werknemers ontvangt hier minder dan het wettelijk minimum. Deze wettelijke verplichting blijkt het minst effectief in de tuinbouw bij gastarbeiders. Wanneer de werknemer in volstrekte afhankelijkheid verkeert zal de situatie het schrijnendst zijn: de illegale gastarbeider bij een klein schoonmaakbedrijfje.

Het komt ook wel voor dat de machtige partij verplichtingen opgelegd krijgt, zonder dat daaraan straffen zijn verbonden. Daarmee degraderen verplichtende rechtsregels tot intentieverklaringen. Vooral wanneer problemen voor het eerst onderwerp van wetgevende activiteit worden wil een sanctie bij overtreding nogal eens ontbreken (milieurecht); maar vaak is wel in een straf voorzien die echter zo gering is dat er geen prikkel tot plichtsvervulling van uit-

1. K. Schuyt, K. Groenendijk, B. Sloot, De weg naar het recht, p. 158-163 (Wie is de tegenpartij?), Deventer, 1976.

[p. 105]

gaat. Daarom worden steeds meer wetten onder de werking van de Wet Economische Delicten gesteld, die wel pittige geldboetes en andere zware straffen, zoals stilleggen van het bedrijf, in het vooruitzicht stelt. Strafbedreiging stimuleert de naleving voorzover men zich binnen de organisatie een voorstelling maakt van de kans om gepakt te worden en de te verwachten straf. Strafoplegging heeft echter nauwelijks of soms zelfs een averechts effect - ondernemingen bij voorbeeld voeren geldboetes als bedrijfsonkosten op en wentelen milieuheffingen op de consument af.

Met de controle op de naleving zijn vaak bijzondere overheidsinstanties belast, zoals de Arbeidsinspectie en de Keuringsdienst van Waren. Hoe werken dit soort diensten? Kenmerkend is de volgende uitspraak van een arbeidsinspecteur:

‘Wij zijn dus niet meer de schrijvers, met overleg bereik je veel meer. Wat schiet ik op met een verbaal? Als ik zeg: “U krijgt een verbaal, want u hebt geen hekje om die machine” - dan zegt hij: “mooi meneer”. Krijgt hij misschien twee honderd gulden boete en dat hekje zit er nog niet om. Je kunt veel beter zeggen: “Laten we dat hekje er nou eens om zetten en dat doen we zus of zo”. Die man zegt: “Ja, nou je het zegt”. “Wanneer heb je het klaar? Een week, twee weken?” En dan doet hij dat, want anders krijgt hij wel een verbaal. Als je zegt: “Daar moet een hek om, maar ik weet niet hoe” - daar schiet niemand wat mee op.’

(Opgetekend door Martin Schouten in de Haagse Post).

De zwakkere stelt weinig vertrouwen in dit soort instanties die de tegenpartij moeten controleren; overreding wekt achterdocht en roept twijfel op aan wiens kant dergelijke controleinstanties eigenlijk staan. ‘De Arbeidsinspectie volgt een ongelooflijk zachte lijn tegenover de werkgever. De dienst treedt in de praktijk meer op als een welwillende adviseur van de werkgever dan als een politie-apparaat dat er in de eerste plaats is om de naleving van arbeidsbeschermende wetten te controleren. Zo'n taak veronderstelt dat de Arbeidsinspectie zich aan de kant stelt van de groep die zij moet beschermen: de werknemer. In de praktijk gebeurt dat niet.’ (De Industriebond NVV over de Arbeidsinspectie.) Ongetwijfeld sorteert overreding meer effect dan de toepassing van strafsancties, maar wanneer de eerste regel is en de laatste uitzondering kan een en ander leiden tot een ongewenste vertrouwenssfeer tussen controlerende en te controleren organisatie. In de nieuwe Arbeidsomstandighedenwet ligt de nadruk meer op de (interne) veiligheidscommissies van de bedrijven dan op de (externe) Arbeidsinspectie (die, tussen twee haakjes, slechts één keer in de drie - vier jaar een kijkje komt nemen). De problemen die opgeroepen worden wanneer de rechtshandhaving aan de betrokken beschermde partij wordt gelaten zijn echter dezelfde als bij effectuering van rechten door de zwakkeren.

In de regel ontbreken specifieke controlerende instanties; de controle op de naleving berust dan bij overheidsdiensten, die in het algemeen met rechtshandhaving zijn belast (met name politie en justitie). Deze ontberen vaak de benodigde specialistische kennis en zijn relatief onmachtig. De tijdsduur tussen aanvraag en verlening van een vergunning tot milieuvervuiling overschrijdt in de meeste gevallen de wettelijke termijnen. Slechts een kwart van alle vergunningplichtige bedrijven beschikt over een adequate Hinderwetvergunning. Het zijn vooral grote ondernemingen met ingewikkelde machines die zonder de vereiste vergunningen draaien. De patatman op de hoek heeft meestal wel een vergunning. De meeste pensions voor buitenlandse werknemers in Amsterdam hebben geen vergunning volgens de verordening op verblijfsinrichtingen. Zesendertig daarvan zouden eigenlijk nog vandaag gesloten moeten worden omdat ze brandgevaarlijk zijn. De gemeente doet niets omdat ze niet weet waar ze de gastarbeiders moet laten.

[p. 106]

2. armoede

Een toenemend aantal mensen is direct of indirect op de staatsruif aangewezen. 486 000 Mensen krijgen een uitkering wegens arbeidsongeschiktheid, 240 000 wegens werkloosheid, 750 000 alleenstaanden en 470 000 gehuwden omdat ze oud zijn, 168 000 omdat ze weduwe of wees zijn, 225 000 mensen ‘lopen’ in de Ziektewet, er zijn 400 000 bijstandstrekkers. In aanmerking genomen dat van elke sociale uitkering gemiddeld twee mensen genieten gaat het in Nederland om ruim 1,5 miljoen mensen. Of met een uitvergroting van een probleemgebied als de oostelijke mijnstreek: Heerlen heeft een beroepsbevolking van 95 000 mensen, waarvan 30 000 arbeidsongeschikt en vervroegd gepensioneerd en 10 000 werkloos zijn. Het is de snel groeiende klasse van niet-actieven, het staatsproletariaat. Als er sprake is van een ontwikkeling van industrieel kapitalisme naar staatskapitalisme, dan kan met evenveel recht gesproken worden van een ontwikkeling van industrie-proletariaat naar staatsproletariaat.

De kern van de verzorgingsstaat is de overheidsgarantie van bestaanszekerheid, en wel in termen van recht. Terwijl in vroeger tijden de zorg voor armen, zwakken en afhankelijken een zaak was van de gegoede burgers en het particuliere initiatief (burenhulp, naastenliefde, charitas, diaconaat) is deze vandaag de dag een overheidstaak. Vadertje Staat zorgt voor ons, van de wieg tot het graf. Deze ‘verstatelijking’ ging met juridisering gepaard^2.: sociale zorg is niet langer een vorm van gunstverlening, maar er bestaat een recht op voorziening. Dit nieuwe aanspraakrecht voor de armen en de zwakken wordt wel de nieuwe eigendom genoemd. Zoals het klassieke eigendomsrecht bedoelt de individuele speelruimte te vergroten door een staatsvrije sfeer te scheppen, zo wil het nieuwe eigendomsrecht het bestaan van de arme garanderen; in beide gevallen wordt het recht gezien als een middel tegen (ambtelijke) willekeur. Een niet onbelangrijk verschil is wel dat de oude eigendom bezit tegen anderen waaronder de staat beschermt, terwijl de nieuwe eigenaren hun aanspraken nog van de staat moeten zien los te krijgen.

110 000 Huurders die in aanmerking komen voor huursubsidie maken van deze mogelijkheid geen gebruik. Maar liefst 52 procent van de in Amsterdam ingeschreven werkloze jongeren vraagt geen uitkering aan. Veel bejaarden blijven verstoken van een bijstandsuitkering waar ze in aanvulling op hun AOW recht op hebben. Deze onderconsumptie van nieuwe eigendomsrechten valt toe te schrijven aan het selectieproces van gerechtigde via aanvrager naar ontvanger. In de eerste plaats weet men vaak niet waar men aanspraak op kan maken of waar men moet zijn. Zo verklaart de commissie, die verzoeken om uitkeringen uit het schadefonds geweldsmisdrijven beoordeelt, het geringe aantal aanvragen uit onbekendheid. Overheidsvoorlichting, goed bedoeld maar gebrekkig, bereikt de betrokkenen, die vaak in een sociaal isolement verkeren, niet. Degenen die het nieuwe eigendomsrecht het meeste nodig hebben trekken er het minste profijt van.

De uitvoering van dit recht - en uitvoering dan begrepen in ruime zin met inbegrip van nadere regelgeving en rechtsbedeling - berust bij ambtelijke diensten (sociale dienst GSD), arbeidsbureau (GAB), (raad van arbeid) en bedrijfsverenigingen (Gemeenschappelijk Administratiekantoor en Medische Dienst, GAK en GMD). Een verdere selectie vindt plaats in de wisselwerking tussen dit soort dienstverlenende organisaties en de cliëntele van werkzoekenden, woningzoekenden en steunzoekenden. Omgaan met ambtelijke diensten is niet iedereen gegeven, de zwakste wel het minst. Je moet lang kunnen wachten, je probleem kort en duidelijk, liefst in juridisch relevante termen uiteen kunnen zetten, formulieren kunnen invullen, overdag tijd kunnen vrijmaken. Bij een grote sociale dienst bleek 30 procent van de cliënten in de veronderstelling te verkeren dat

2. Over verstatelijking: A. de Swaan, ‘De mens is de mens een zorg’, in De Gids, 1976-1/2, p. 35-47; over juridisering: Ch. Reich, ‘The new property’, in Yale Law Yournal, vol. 73 (1964), p. 733-787.

[p. 107]

hun aanvraag was afgewezen, terwijl in feite geen formele aanvraag was gedaan; niet alleen was daarmee de kans op bijstand verkeken, maar ook de weg van bezwaar en beroep afgesneden. Ook is van belang, of de dienst zich actief dan wel passief opstelt. Elke dienstverlenende organisatie reageert op een toeloop van cliënten door zich tegen het publiek af te schermen, het aantal aanvragen om hulp terug te dringen en zich voor eigen onmacht en onwil te verontschuldigen. Sinds de conjunctuur terugloopt houden de arbeidsbureaus zich meer met de registratie van werkloosheid bezig dan met arbeidsbemiddeling.

Onder invloed van deze verzorgingsindustrie is het nieuwe eigendomsrecht gebureaucratiseerd. Dat komt tot uiting in talloze circulaires en dienstvoorschriften die gerechtigden onderverdelen in categorieën en de aanspraken specificeren. Het resultaat is niet iedereen duidelijk, zeker de consument niet:

-	‘waarom krijgen bejaarden in een bejaardenflat hun vakantiegeld integraal, terwijl bejaarden, die zelfstandig wonen, er een stuk belasting over moeten betalen?’
-	‘waarom geeft de ene gemeente wel vergoeding van reiskosten naar een school voor gehandicapte kinderen en een andere gemeente niet?’
-	‘waarom krijgen mensen die samenwonen meer AOW dan gehuwden?’
-	‘waarom krijg ik geen telefoonkosten vergoed door de WAO en mijn invalide overbuurman wel?’
-	‘waarom wordt bij gepensioneerde ambtenaren de AOW op hun pensioen in mindering gebracht?’ (Ontleend aan Schuyt c.s., De weg naar het recht, p. 342).

Gebureaucratiseerd recht is ook onpersoonlijk recht: bij de rechtsbedeling is nauwelijks aandacht voor het unieke in het concrete geval. Voor de consument van verzorging heeft recht een sterk morele en emotionele ondertoon, het is vooral het tegendeel van wat als onrecht gezien wordt. Maar de producenten van het recht juridificeren het subjectief beleefde onrecht tot een geval en handelen het af onder verwijzing naar bureaucratische regels, het emotieloze recht. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de zwakkere de rechtsbediening door dienstverlenende organisaties niet beleeft als aanspraak maken op rechten, maar ervaart als gunstverlening, als nieuwe afhankelijkheid: ‘Als je in de bijstand loopt, heb je geen rechten meer. Het gaat niemand wat aan wat ik met het geld doe. Werkende mensen hoeven daarover toch ook geen inlichtingen te geven. Als het niet zonder rompslomp en vragen kan, dan hoeft het voor mij niet. Ik wil geen gunst.’

Wat te doen?

Als het recht de zwakkere meer belooft dan het waarmaakt dan moet daar wat aan gedaan worden. Niet alleen omdat de geloofwaardigheid van de sociale rechtsstaat in het geding is, maar vooral omdat de zwakkere er recht op heeft. Er staan in beginsel twee mogelijkheden open: het recht van de zwakste sterker maken of de zwakkere sterker maken.

Het recht van de zwakste is ook in juridisch opzicht zwak. Het sociale recht is het onderontwikkelde gebied van het recht. De rechtsregels vertonen weinig samenhang, zijn lang niet altijd consistent en nogal eens met elkaar in strijd. Ze zijn vaag geformuleerd en worden nauwelijks door hulpregels ondersteund. De gedragsalternatieven zijn niet beperkt tot een duidelijke tweedeling van conformiteit/overtreding en gebruik/niet-gebruik, maar laat een tussencategorie toe van ontduiking en misbruik. Het is geen uitzondering dat de schijn - hoe wordt het ervaren? - de werkelijkheid - wat wordt bewerkstelligd? - verhult. De sociale grondrechten vormen daarvan een fraaie illustratie: hun waarde is bijna uitsluitend symbolisch, aanspraken in rechte zijn er nauwelijks aan te ontlenen. Dat is recht waar je alleen maar naar kunt kijken, je kunt er niets mee doen. Maar voorzover mensen denken dat je er houvast aan hebt, gaat er een legitimerende

[p. 108]

werking van uit. Op deze manier worden rechtsgevoelens bevredigd zonder vervulling van rechtsverlangens.^3.

Het antwoord hierop is een versterking van het sociale recht. Hoe harder de juridische leer des te meer voegt de maatschappelijke werkelijkheid zich naar het recht. In uiterste vorm betekent dit dat de zwakste zijn recht als plicht krijgt opgelegd. Omdat een algemeen gebruik van een leerrecht niet verondersteld kan worden, hebben we nu een leerplicht. Omdat de concurrentie in de kleine middenstand onderlinge regelingen frustreert, stelt de Winkelsluitingswet paal en perk aan de openingstijden. Dat de zwakkere deze verplichte rechtsbescherming niet altijd op prijs stelt, bleek uit het verzet van beroepschauffeurs tegen de invoering van de tachograaf, die de controle op de naleving van het Rijtijdenbesluit aanzienlijk effectiever maakte. Een ineffectief gebruik van rechten kan nopen tot het opleggen van plichten, maar deze gedaanteverandering van het recht is niet zonder problemen. Dezelfde problemen, die opduiken bij verplichtingen van de sterkere in het belang van de zwakkere, doen zich voor wanneer de zwakkere in zijn eigen belang verplichtingen krijgt opgelegd: naleving kan niet zonder meer verondersteld worden en wordt dus gecontroleerd (schoolinspectie).

Het zijn bovendien niet alleen praktische moeilijkheden, maar ook principiële argumenten die ervoor pleiten om deze omzetting van rechten in plichten wantrouwend te bezien.

‘Je wilt me toch niet vertellen dat jij nu ook al vindt dat de staat de burgers tegen zichzelf in bescherming moet nemen? Het begon ermee dat bromfietsers hun hoofd in een soort oranje kanonskogel moesten verpakken, toen werden de automobilisten ertoe verplicht zichzelf vóór het wegrijden een dwangbuis aan te leggen, nu gaat het erom ons via de waterleiding een dagelijkse portie medicijnen toe te dienen en als ik het goed begrepen heb zal binnenkort elke propaganda voor ondermijnende produkten als alcohol en tabak worden verboden. Als het zo doorgaat krijgen we binnenkort allemaal 's avonds bezoek van een ambtenaar van Volksgezondheid, die ons op het voorgeschreven uur onder de wol komt stoppen; de volgende ochtend komt zijn collega dan kijken of we het wettelijk vereiste bord versterkende griesmeelpap wel hebben leeggegeten. Ik ontken niet dat nachtrust en griesmeel de gezondheid meer ten goede kunnen komen dan een borrel of een sigaar; maar het behoort, vind ik, tot de verantwoordelijkheid van de individuele burger te bepalen of hij de voorkeur geeft aan een lang dan wel een aangenaam leven.’ (Ontleend aan Lex Bijlsma in Propria Cures).

Ik ken slechts één voorbeeld waar de weg terug is gevolgd: de afschaffing van de opkomstplicht bij verkiezingen. Voor het overige bepaalt de gemeenschap in toenemende mate wat goed is voor het individu en krijgt het recht van de zwakste steeds meer het karakter van staatsbetutteling.

Versterken van het recht van de zwakste kan ook op andere en mijns inziens te verkiezen manieren: opheffen van interne tegenstrijdigheid en onduidelijkheid, betere garanties voor een effectief gebruik van rechten (voorlichting en rechtshulp), scherpere controle op de naleving van plichten door de sterkere partij, een en ander dan wel met het oog op het belang van de zwakste. Dat dit laatste lang niet altijd het geval is toont het wetsontwerp op het oneigenlijk gebruik van sociale voorzieningen. Terwijl 62 procent van alle Nederlanders denkt dat de sociale wetten op grote schaal misbruikt worden, komen de weinige serieuze schattingen niet boven de 3 procent van alle uitkeringen uit. Desondanks worden de mazen aan de kant van de zwakste gedicht, terwijl de sterkere buiten schot blijft: het oneigenlijk gebruik van de sociale wetgeving door een directeur van een B.V. bij voorbeeld. Of een wetsontwerp om het kraken onmogelijk te maken, terwijl een wet die de leegstand van woningen tegengaat nog even op zich laat wachten.

Een andere mogelijkheid is om het rechtens

3. A.A.G. Peters, ‘Recht als vals bewustzijn’, in Kelk e.a., Recht, macht en manipulatie, m.n. p. 193-203, Utrecht, 1976.

[p. 109]

relevante optreden van de zwakkere kracht bij te zetten. Een belangijke oorzaak van juridische onderontwikkeling is nu juist onvoldoende gebruik van rechten. Wanneer de zwakkeren meer op hun rechten zouden staan en ervoor zouden opkomen zou ook de juridische basis hechter worden. In de arbeidersbeweging heeft het recht altijd een belangrijke rol gespeeld. Vakbonden en socialistische partijen zagen hierin de voornaamste mogelijkheid om de verworvenheden van sociale strijd veilig te stellen (fabriekswetgeving, beperking van arbeidstijd, stakingsrecht, algemeen kiesrecht). Maar met de opkomst van de verzorgingsstaat wordt het recht ten onrechte steeds meer aan de juristen overgelaten. Het valt voor de meeste mensen samen met de (gruwelijke) wereld van politie en justitie, deurwaarders en rechters. De overheersende gedachte is dat hoe minder je ermee te maken hebt, des te beter. Maar wanneer de consumenten van het sociale recht, de zwakken en afhankelijken, onvoldoende druk uitoefenen is het recht van de zwakste niet meer vanzelfsprekend. Vooral de niet-actieven behoeven voor hun recht (en dan niet alleen op het punt van de eventuele ontkoppeling met het wettelijk minimumloon) meer politieke druk. Hoopvol zijn daarom ook de recente ontwikkelingen naar organisatie: werklozencomité's, verenigingen van bijstandstrekkers en arbeidsongeschikten.

In feite is dat de stelling van Thrasymachos: de zwakkere ontbeert de voor rechtsvorming vereiste macht. De motor van juridisering is vaak politisering. Zo speelde politisering een belangrijke rol bij de totstandkoming van de twee regularisatiemaatregelen in '76, die het illegale verblijf van buitenlandse werknemers min respectievelijk meer beoogden te realiseren. Bij gebrek aan politisering vinden de problemen van de zwakkere minder politieke en dus ook juridische erkenning dan ze verdienen. De macht van mensen in een sociale werkplaats, in een verpleeghuis, in psychiatrische inrichtingen blijft beperkt tot aan het daglicht komen van mensonterende situaties; veel van hun problemen zijn nog niet ontdekt. Wie trekt zich hun lot aan?