De Gids. Jaargang 139

[p. 581]

A.K. Koekkoek
De koningin en haar Huis in een parlementaire democratie⁺

Inleiding

‘Hoewel het voor intellectuelen moeilijker te vatten blijkt dan voor degenen, die het gezond verstand in ongerepter vorm hebben bewaard en over een minder verschraalde waarnemingshorizon beschikken, heeft het parlementaire stelsel, door de Koning buiten de dagelijkse politiek te plaatsen, de positie van het koningschap niet verzwakt maar versterkt’. Deze volzin is te vinden in Van der Pots Handboek van het Nederlandse staatsrecht in de bewerking van A.M. Donner.^1.
Donners ietwat stekelige opmerking biedt een goed aanknopingspunt voor een beschouwing over de plaats van het koningschap in een parlementair regeringsstelsel. Na de Lockheed-zaak is het niet overbodig stil te staan bij de onderlinge verhouding tussen de drie elementen van ons regeringssysteem: koningin, kabinet en parlement. In het bijzonder verdient de positie van de leden van het koninklijk huis in deze staatsrechtelijke driehoek de aandacht.

+ A.K. KOEKKOEK. Geb. 1945. Jurist, Sedert 1969 wetenschappelijk medewerker voor Nederlands staatsrecht en vergelijkend staatsrecht aan de Juridische faculteit van de Katholieke Hogeschool Tilburg. Onderwijsopdracht vergelijkend staatsrecht 1975-1977. Publiceerde o.a. in Bestuurswetenschappen (Buitenlandse Kroniek), Antirevolutionaire Staatkunde en kranten van de Brabantpers. Bereidt een rechtsvergelijkend proefschrift voor over de rol van partijleiders bij de kabinetsformatie in Engeland, West-Duitsland, België en Nederland.

1. Pot, C.W. van der, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, rev. A.M. Donner, 9e dr., Zwolle 1972, p. 247.

Constitutionele monarchie en Koninklijk Huis

Toen prins Willem Frederik, de zoon van de laatste stadhouder, op 2 december 1813 te Amsterdam de hem aangeboden soevereiniteit over de Verenigde Nederlanden aanvaardde, deed hij dat ‘alleen onder waarborging eener wijze constitutie, welke uwe vrijheid tegen volgende mogelijke misbruiken verzekert’. Met de Grondwet van 29 maart 1814 kreeg Nederland een constitutionele monarchie. Anders dan de grondwetten van de meeste Duitse staten en de Franse Charte constitutionelle van 1814 was de Grondwet voor de Verenigde Nederlanden geen geoctrooieerde grondwet, door de vorst uit de volheid van zijn macht verleend. De verhouding tussen de Souvereine Vorst en de Grondwet is treffend weergegeven in artikel 1 van de Grondwet van 1814, dat luidde: ‘De Souvereiniteit der Vereenigde Nederlanden is en blijft opgedragen aan Zijne Koninklijke Hoogheid Willem Frederik Prins van Oranje Nassau, om door Hem en Zijne wettige nakomelingen te worden bezeten erfelijk, overeenkomstig de na te melden bepalingen’.

De soevereiniteit is opgedragen - hiermee erkent de Grondwet de opdracht der soevereiniteit aan de prins, op 1 december 1813 te Amsterdam. Blijkens een publikatie van Kemper en Scholten van die dag was het niet om een ‘Willem VI’ maar om een ‘Willem I... als Souverein Vorst’ te doen. De soevereiniteit blijft opgedragen - hiermede plaatste artikel 1 de vorst onder de Grondwet. Dankte hij vóór de totstandkoming van de constitutie zijn vorstelijke macht aan de opdracht door het volk (en natuurlijk aan het feit

[p. 582]

dat hij een Oranje was), thans vond zijn macht haar basis in de Grondwet.^2.

Onder de Grondwet van 1814 zijn de bevoegdheden van de Staten-Generaal beperkt. Ministers zijn in 1814 nog de ondergeschikten van de vorst - alleen aan hem verantwoordelijk.

Op 16 maart 1815 proclameert Willem zich tot koning der Nederlanden. Dienovereenkomstig komt genoemd artikel 1 in de Grondwet van 24 augustus 1815 te luiden: ‘De Kroon der Nederlanden is en blijft opgedragen aan Zijne Majesteit Willem Frederik, Prins van Oranje-Nassau...’ (artikel 12, thans artikel 10).

Een erfelijke monarchie plaatst niet alleen de vorst, die het hoofd is van zijn Huis, maar ook de leden van zijn Huis in een bepaalde staatsrechtelijke positie. Dit blijkt uit de Grondwet en een aantal andere wetten en besluiten. Mij beperkend tot de tegenwoordige Grondwet herinner ik aan de volgende bepalingen. Leden van het Koninklijk Huis kunnen in aanmerking komen voor de erfopvolging. Trouwen zij zonder bij wet verleende toestemming, dan zijn zij, hun kinderen en verdere nakomelingen van de erfopvolging uitgesloten. De wet regelt wie lid is van het Koninklijk Huis (artikel 21a). Zij kunnen uitkeringen uit 's rijks kas ontvangen en genieten in bepaalde gevallen belastingvrijdom. De mannelijke vermoedelijke erfgenaam van de Kroon voert de titel van Prins van Oranje. In verband met voogdij over een minderjarige koning noemt de Grondwet zijn naaste bloedverwanten. De vermoedelijke erfgenaam van de Kroon is van rechtswege regent als de koning buiten staat is verklaard te regeren. De vermoedelijke erfgenaam van de Kroon heeft van rechtswege zitting in de Raad van State. De erfelijke monarchie heeft dus niet alleen een regeling van de plaats van de Koning, maar op een aantal punten ook van de plaats van de leden van zijn Huis met zich gebracht.

2. Vergelijk Scholten, L.W.G., ‘1813...Vrucht der tijden’, in: Voetstappen van Thorbecke, Het eigen geestesmerk onzer staatsinstellingen. Blijvende beginselen, Assen 1966, pp. 12-4.

Naar een parlementaire democratie

Ons regeringsstelsel en de plaats van de koning daarin hebben sinds 1815 een hele ontwikkeling doorgemaakt. Ik spreek met opzet van een regeringsstelsel om de samenhang van de hoogste staatsorganen - koning, ministers, Staten-Generaal - als van de elementen van een systeem te benadrukken. Wanneer de positie van de ministers verandert of de wijze van samenstelling van de Staten-Generaal, verandert ook de positie van de andere staatsorganen, dus ook van de koning.

Koning Willem I (1815-1840) voerde een persoonlijk bewind. De koning zat zelf de vergaderingen voor van de kabinetsraad, bestaande uit de vice-president van de Raad van State, de ministers en de secretaris van staat. Dank zij het zogenaamde Blanketwetje van 1818, dat straf stelde op overtreding van onder meer algemene maatregelen van bestuur, kon de Koning allerlei zaken bij Koninklijk besluit (a.m.v.b.) regelen.

De grondwetsherziening van 1840 bracht de zogenaamde strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, namelijk voor schending van de Grondwet en de wetten. Overigens waren ministers al strafbaar wegens ambtsmisdrijven. Belangrijker was het voorschrift dat diende om de verantwoordelijke ministers aan te wijzen, namelijk dat alle Koninklijke besluiten door de betrokken minister moesten worden medeondertekend. Dit voorschrift maakte de koning afhankelijk van de medewerking van de desbetreffende minister. Zou deze weigeren dan kon de koning hem ‘naar welgevallen’ ontslaan, maar hij moest natuurlijk wel een willige opvolger weten te vinden. Willem I doorzag het belang van de veranderingen heel goed. De ‘verplichting om voortaan in de behandeling der zaken van het Koningrijk eenige andere regelen te volgen’ (Proclamatie van 7 oktober 1840, Staatsblad 63) was hem te veel en was een van de redenen voor zijn aftreden.

Wanneer wij de verandering van de positie van de koning nagaan aan de hand van de grondwetswijzigingen is de herziening van 1848 waarschijnlijk de belangrijkste. De ministers gingen volledige politieke verantwoordelijkheid

[p. 583]

dragen, de beide Kamers der Staten-Generaal kregen het recht van interpellatie om de verantwoording te vragen. De Tweede Kamer werd rechtstreeks gekozen, weliswaar door een klein aantal kiezers, maar toch. Weliswaar kon de koning de Kamer ontbinden, maar het ontbindingsrecht, ogenschijnlijk een dwangmiddel tegen een onwillig parlement, heeft uiteindelijk de positie van de volksvertegenwoordiging versterkt. Dit gebeurde ook doordat de Grondwet voor een groot aantal onderwerpen, die de koning vroeger bij Koninklijk besluit kon regelen, regeling bij wet voorschreef en dus de medewerking van de Staten-Generaal inriep.

Zo krijgen wij in 1848 in beginsel een parlementair regeringsstelsel. Het is in één zin het stelsel waarbij de door de koning benoemde ministers verantwoording schuldig zijn aan de gekozen volksvertegenwoordiging. De meeste auteurs zijn van mening dat pas na de strijd tussen Kroon en vertegenwoordiging in de jaren 1866-1868 van een parlementair stelsel sprake is. De belangrijkste staatsrechtelijke normen waren echter al neergelegd in de Grondwet van 1848 en vonden ook vóór 1866 toepassing. De plaats van ministers tussen koning en Kamer noopt ertoe dat zij in zaken die hen allen aangaan, als eenheid optreden. Vandaar de figuur van een kabinetsformateur sedert 1848 en het ontstaan van de zogenaamde collectieve verantwoordelijkheid, die alle ministers bindt aan een besluit van de ministerraad.

Voor de koning betekent de nieuwe constellatie dat hij zich moet voegen naar de ministers, tenzij hij hun ontslag verleent en andere ministers bereid vindt de verantwoordelijkheid tegenover het parlement te dragen. Hij kan zelfs, als hij en zijn ministers menen dat de Tweede Kamer niet meer representatief is, de rechtstreeks gekozen Kamer ontbinden, maar dan? Dan heeft de nieuwe Kamer het laatste woord. Dat is in de jaren 1866-1868 gebleken. Uit de ministeriële verantwoordelijkheid en de doorslaggevende stem van het parlement vloeit voort dat de koning ministers moet benoemen die met het parlement kunnen samenwerken en zich moet voegen naar de ministers die het vertrouwen van het parlement genieten.

De grootvader van onze koningin had te maken met ministers die met uitzondering van Thorbecke in 1849 en Kappeyne van de Coppello in 1877 niet over een vaste meerderheid in de Kamer beschikten. Ook na 1868 kwamen koninklijke kabinetten voor, die in de eerste plaats steunden op het vertrouwen desKonings.

De grondwetsherziening van 1887 bracht twee belangrijke veranderingen in de positie van de Tweede Kamer. De Grondwet bood ruimte voor uitbreiding van het kiesrecht. Bedroeg het percentage kiesgerechtigden van de mannen van 23 jaar en ouder in 1880 slechts 12,3, in 1900, na de kieswet-Van Houten (1896), was het 49 procent^3.. In de tweede plaats traden de leden van de Tweede Kamer niet meer bij helfte, maar tegelijk af, met als gevolg dat de verkiezingen doorwerkten in de gehele samenstelling van de Kamer en rechtstreeks invloed konden hebben op de kabinetsformatie.

Met de uitbreiding van het kiesrecht winnen de politieke partijen, die vanaf 1879 (stichting ARP) geleidelijk aan ontstaan, aan belang. Mede ten gevolge van het meerderheidskiesstelsel in districten is er in de jaren vanaf 1888 een soort tweeblokkensysteem, waarbij confessionelen en liberalen elkaar afwisselen, totdat in 1913 door de weigering van de opkomende sociaaldemocraten met de vrijzinnige concentratie te gaan regeren, het systeem spaak loopt.

De min of meer duidelijke partijverhoudingen beperkten de vrijheid van het staatshoofd (koningin-regentes Emma, koningin Wilhelmina) bij de keuze van een kabinetsformateur, al verdween die vrijheid bepaald niet.

De invoering van het algemeen kiesrecht voor mannen bij de grondwetsherziening van 1917 (in 1919 ook voor vrouwen) maakte onze parlementaire regeervorm tot een parlementaire democratie. Tevens bracht 1917 het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Van toen af gingen de partijen ieder voor zich de verkiezin-

3. Lipschits, I., De politieke partijen als intermediaire structuur tussen burger en centrale overheid, in: Studie- en Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Jaarboek 1975, Groningen 1976, p. 200.

[p. 584]

gen in. De verdeeldheid van de partijen vergrootte weer de speelruimte van de koningin bij de kabinetsformatie of, anders gezegd, vroeg van het bovenpartijdige staatshoofd een actievere rol dan in de jaren 1888-1913. De vrijheid van de koningin is na de Tweede Wereldoorlog niet veel kleiner geworden.^4.

Bij alle veranderingen in ons regeringsstelsel - van een constitutionele monarchie naar een parlementaire democratie - is het regeringssysteem nog monarchaal van opzet. De Grondwet behandelt de koning vóór de Staten-Generaal en noemt de Raad van State - adviesorgaan der Kroon - vóór de ministers. ‘De wetgevende macht wordt gezamenlijk door de Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend’ (119 Grondwet). ‘De uitvoerende macht berust bij de Koning’ (artikel 56). De koning stelt algemene maatregelen van bestuur vast, de koning heeft het opperbestuur der buitenlandse betrekkingen, de koning heeft het oppergezag over de krijgsmacht, enzovoort. Bij al deze bepalingen moet men artikel 55 in gedachten houden: ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk’.

In een parlementaire democratie is de positie van het erfelijk staatshoofd er niet eenvoudiger op geworden. Doordat de koningin onttrokken is aan het politieke strijdgewoel, zij het dat zij achter de schermen invloed mag uitoefenen, komen haar andere functies beter tot gelding: de representatie internationaal en nationaal; de uitdrukking van eenheid van het volk in al zijn verscheidenheid.

De hoge functie die de koningin vervult, maakt haar positie kwetsbaar. Natuurlijk, de koningin is onschendbaar, kritiek op het regeringsbeleid mag zich niet op haar richten, maar én staatshoofd én ministers moeten ook alles doen om de onschendbaarheid te handhaven. Dit geldt zeker in een tijd van openheid en openbaarheid. Eén misstap van het staatshoofd kan de troon doen wankelen en de kroon doen vallen. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de ministers de Grondwet en het grondwettige koningschap te handhaven.

4. Duynstee, F.J.F.M., De Kabinetsformaties 1946-1965, Deventer 1966, pp. XXXVIII-XXXIX.

Ministeriële verantwoordelijkheid voor leden van het Koninklijk Huis

In verband met de eerder genoemde staatsrechtelijke positie van de leden van het Koninklijk Huis rijst de vraag in hoeverre de ministeriële verantwoordelijkheid zich tot hen uitstrekt. De echtgenoot van de koningin, haar dochters, schoonzoons en kleinkinderen verkeren in een positie waarin zij door hun gedragingen het aanzien van de monarchie en daarmede een staatsbelang kunnen schaden.

In verband met de gang van zaken bij de geloofsovergang van prinses Irene en haar huwelijk met prins Carel Hugo van Bourbon Van Parma heeft de regering-Marijnen in 1964 aan de ministers van staat Drees en Oud advies gevraagd over de ministeriële verantwoordelijkheid in aangelegenheden van het Koninklijk Huis.^5.

Beide staatslieden waren van mening dat ministers wel rechtstreeks verantwoordelijk zijn voor het doen en laten van de koning, maar niet voor dat van de leden van zijn Huis. De ministeriële verantwoordelijkheid voor de leden bestaat in de verantwoordelijkheid voor het voorkomen van ongewenste gedragingen of voor het treffen van passende maatregelen achteraf.

Het verschil in verantwoordelijkheid hangt samen met de verschillende verhouding van de ministers tot de koning en van de ministers tot de leden van het Koninklijk Huis. Een minister kan aan de koning ontslag vragen als hij meent bepaalde daden niet meer met zijn verantwoordelijkheid te kunnen dekken, maar dit middel ontbreekt ten aanzien van de leden van het Koninklijk Huis.

Zijn de ministers voor alle handelingen van de koning of van de leden van zijn Huis direct respectievelijk indirect verantwoordelijk? Drees en Oud trekken de grens aldus dat de ministeriële verantwoordelijkheid niet voor alle particuliere aangelegenheden werkt, maar alleen als deze een openbaar belang raken. Of dit het geval is hangt mede af van iemands positie tot de Kroon.

5. Tekst van het advies van de Ministers van Staat, Dr. W. Drees en prof. Mr. P.J. Oud, met betrekking tot de ministeriële verantwoordelijkheid in aangelegenheden van het Koninklijk Huis, Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, zitting 1964-1965, 7800, III, nr. 8.

[p. 585]

De privé-sfeer van prinses Beatrix als eerst aangewezen troonopvolgster is bij voorbeeld beperkter dan die van prinses Margriet.

Zijn de opvattingen van Drees en Oud, die opeenvolgende kabinetten in hoofdzaak hebben onderschreven, na de Lockheed-zaak nog juist? Op grond van het rapport van de Commissie van Drie heeft de regering bij monde van de minister-president ten aanzien van prins Bernhard uitgesproken dat ‘de handelwijze van de Prins het belang van de staat heeft geschaad’ en daaraan het gevolg verbonden ‘dat de Prins terugtreedt uit al die posities die tot een verwarring van functies en belangen hebben geleid en zouden kunnen leiden’.^6.

De maatregelen die de regering ten opzichte van prins Bernhard heeft genomen, waren in het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid een passend antwoord op de gewraakte handelingen van de prins. Waar door gedragingen van leden van het Koninklijk Huis het monarchale element in ons regeringssysteem in gedrang komt, is de ministeriële verantwoordelijkheid het eerste middel om het rechte spoor weer te vinden. Pas wanneer de ministeriële verantwoordelijkheid duidelijk ontoereikend is, valt aan een strafrechtelijk onderzoek te denken. Deze staatsrechtelijke benaderingswijze sluit aan bij de opvatting die voor het publieke strafrecht eerst dan een taak ziet als andere juridische sancties (staatsrechtelijke, administratiefrechtelijke, tuchtrechtelijke) tekortschieten.

6. Handelingen Tweede Kamer, zitting 1975-1976, p. 5116.

Patrimoniële elementen

De aard van de ambten waaruit de prins is ontslagen - met name hoge functies in de krijgsmacht - doet wel de vraag rijzen of bepaalde facetten van de monarchie nog recht van bestaan hebben. Het koningschap vindt in West-Europa zijn oorsprong voor een deel in de landsheerlijke periode toen privaat vermogen en publiek ambt niet gescheiden waren. De zeggenschap over personen maakte deel uit van het patrimonium. In ons koningschap zitten nog patrimoniële elementen, die niet alleen betrekking hebben op het koningschap als functie. Enkele voorbeelden. De belastingvrijdom is alleen te begrijpen vanuit de tijd dat de privé-kas van de vorst en de staatskas één waren. De belastingvrijdom is een praktische oplossing, maar niet in elk opzicht te rechtvaardigen.

Artikel 83, derde lid, van de Grondwet, dat men terugvindt in artikel 2, lid 1, van de Wet op de Raad van State geeft de vermoedelijke erfgenaam van de Kroon zitting in de Raad van State. Dit is functioneel te begrijpen, want de deelneming aan de werkzaamheden van de Raad dient als voorbereiding tot de toekomstige functie. Anders ligt dit met het tweede lid van artikel 2 van de Wet op de Raad van State dat luidt: ‘Wij kunnen aan de overige Prinsen en Prinsessen van Ons Huis, wanneer zij meerderjarig zijn, zitting in de Raad verlenen’. Deze bepaling roept herinneringen op aan de middeleeuwse hofraad waartoe de vorst de hoogsten in den lande uitnodigde.

De Wet bevordering en ontslag beroepsofficieren geeft de koning de vrijheid - uiteraard onder ministeriële verantwoordelijkheid - van de wet af te wijken voor leden van zijn Huis. Ook hier een uitzonderingspositie voor leden van het Koninklijk Huis op grond van hun verwantschap met de koning, niet met het oog op de regeerfunctie van de koning.

Wanneer de regering overweegt de ministeriële verantwoordelijkheid voor leden van het Koninklijk Huis te regelen, zou het goed zijn te bezien welke facetten van het koningschap niet meer functioneel zijn.

Regeling lidmaatschap Koninklijk Huis en ministeriële verantwoordelijkheid

Bij een regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor leden van het Koninklijk Huis, zijn twee vragen te onderscheiden: 1. wie is lid van het Koninklijk Huis? 2. hoe werkt de ministeriële verantwoordelijkheid voor ieder van

[p. 586]

de leden van het Koninklijk Huis?

Wie tot het Koninklijk Huis behoort is niet alleen van belang voor de verantwoordelijkheid van ministers, maar voor alle wettelijke bepalingen waarin het begrip ‘lid van het Koninklijk Huis’ voorkomt, zoals in de titel ‘Misdrijven tegen de Koninklijke waardigheid’ in het Wetboek van Strafrecht. Een definitie van het lidmaatschap van het Koninklijk Huis moet men confronteren met elke wetsbepaling waarin het begrip voorkomt. Stel dat men het lidmaatschap zou beperken tot de potentiële erfopvolgers, dan zou bij voorbeeld opzettelijke belediging van prinses Margriet wel, maar van prinses Christina geen misdrijf tegen de koninklijke waardigheid zijn. Het is de vraag of dit verschil helemaal gerechtvaardigd is. Zo rijzen er bij elke definitie vragen. Toch zie ik niet goed welk ander algemeen criterium dan het potentiële recht van erfopvolging een zinvollle omschrijving van het begrip lid van het Koninklijk Huis mogelijk maakt.

Elders^7. heb ik geopperd dat de regeling van het lidmaatschap van het Koninklijk Huis een combinatie zou kunnen inhouden van een algemeen criterium en delegatie aan de Kroon van de bevoegdheid voor het overige de omvang van het Koninklijk Huis te bepalen, en wel als volgt:

1.	Lid van het Koninklijk Huis zijn naast de koning als Hoofd de wettige nakomelingen van de koning die niet van de erfopvolging zijn uitgesloten.
2.	Bij Koninklijk besluit, de Raad van State gehoord, kunnen andere bloedverwanten van de koning dan de in artikel 1 genoemden en aanverwanten van de koning in het Koninklijk Huis worden opgenomen.
3.	Bij Koninklijk besluit, de Raad van State gehoord, kan aan degene die krachtens artikel 2 lid van het Koninklijk Huis is geworden, het lidmaatschap worden ontnomen.

De leden bedoeld in artikel 1 vormen een wisselende groep. Thans vallen prinses Margriet en haar kinderen eronder. Zij behoren er niet toe, als Beatrix koningin zou zijn. De delegatie aan de Kroon-Koning en ministers - maakt een soepele aanpassing van de omvang van het Koninklijk Huis aan gewijzigde omstandigheden mogelijk.

Een geheel andere vraag is hoe de ministeriële verantwoordelijkheid voor de verschillende leden van het Koninklijk Huis moet worden geregeld. Een zekere regeling is er al, namelijk in die gevallen waarin leden van het Koninklijk Huis in wetten en besluiten worden genoemd. Behalve de eerder vermelde noem ik het K.b. van 13 december 1965, Stb. 554, houdende regeling van de berichtgeving betreffende het Koninklijk Huis. Een algemene regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid lijkt me moeilijk te verwezenlijken; wel kunnen, waar nodig, bepaalde gedragsregels worden vastgelegd. Zo kan ik mij een verplichting tot regelmatig overleg voorstellen tussen de minister-president en die leden die dicht bij de kroondraagster staan, nu met name prins Bernhard, prinses Beatrix en prins Claus. Het overleg zou onder andere het openbare optreden van deze leden kunnen betreffen. Overigens is een garantie tegen ontsporingen niet te geven, maar de kans erop moet zo klein worden gehouden als redelijkerwijs mogelijk is.

7. Koekkoek, A.K., De verantwoordelijkheid van ministers voor leden van het Koninklijk Huis, Het Nieuwsblad van het Zuiden, 4 september 1976. Onder andere titel ook verschenen in Brabants Dagblad en Eindhovens Dagblad. 4 september 1976.