De Gids. Jaargang 134

[p. 651]

A. van 't Laar
Wat kunnen burgers doen om hun milieu te verbeteren?
Een korte handleiding van het bestuursrecht⁺

Velen hebben reeds gewezen op de gevaren van de technologische ontwikkeling voor het milieu. Minder vaak is getracht antwoord te geven op de vraag, wat je als individu, als groep van burgers of als vereniging die zich ten doel stelt het natuurlijk milieu voor aantasting te behoeden, kunt doen om dit doel te bereiken.
In deze bijdrage wordt deze vraag bezien vanuit het bestuursrecht. Daarmee komt de overheid op 't toneel. In tegenstelling tot het civiele recht, waarbij 't ene individu zonder tussenkomst van een overheidsinstantie, een ander in rechte kan aanspreken, richt de burger die via het bestuursrecht wil opereren, zijn pijlen op de overheid. Immers de overheid geeft toestemming om allerlei het milieu schadende handelingen te verrichten.

Alvorens de betrokken bestuursorganen zich hierover uitspreken, is veelal aan de burger gelegenheid gegeven op deze beslissing invloed uit te oefenen door bezwaren naar voren te brengen. Veelal is er in het milieurecht ook een beroepsmogelijkheid op een hoger bestuurlijk orgaan dan 't orgaan dat de beslissing in eerste instantie gaf.

Bij de bescherming van het milieu zijn vele overheidsorganen betrokken, terwijl de bevoegdheden van de overheid en van de individuele burger in een groot aantal wetten, algemene maatregelen van bestuur en verordeningen te vinden zijn.

Tot het milieurecht rekent Witsen^1. niet de maatregelen op het gebied van de ruimtelijke ordening, omdat gevaar, schade en hinder met deze maatregelen slechts in beperkte mate kunnen worden opgevangen. In deze beschouwing zou ik - daar latende de vraag of de wetgeving op het terrein van de ruimtelijke ordening tot het milieurecht behoort - hieraan niet willen voorbij gaan, daar door het juridisch vastleggen van de ruimtelijke structuur voor een belangrijk deel bepaald wordt of het natuurlijk milieukan worden aangetast of niet.

Naast de wet op de ruimtelijke ordening die veranderingen in het natuurlijk milieu aan regels bindt, zijn er wetten die voornamelijk de handhaving van het milieu beogen. Hiertoe zijn te rekenen bij voorbeeld de natuurbeschermingswet, de boswet, de vogelwet, de grondwaterwet waterleidingsbedrijven.

De hinderwet beoogt gevaar, schade of hinder door inrichtingen te voorkomen. Door middel van voorwaarden die aan de vergunning zijn verbonden, wordt aan de hinder die een inrichting voor de omgeving veroorzaakt, zoveel mogelijk tegemoet gekomen. Bovendien is een groot aantal activiteiten die hinderlijk of schadelijk zijn, gereglementeerd in afzonderlijke wetten zoals: de wet gevaarlijke stoffen, de bestrijdingsmiddelenwet, de mijnwet, de kernenergiewet, de wet verontreini-

+ A. VAN 'T LAAR. Geb. 1945. Als wetenschappelijk medewerker verbonden aan de Nederlandse Economische Hogeschool te Rotterdam. Werkte daarvoor bij de gemeente Vlaardingen. Lid van de Rijnmondraad.

1. J. Witsen, Bouwstenen voor milieurecht, preadvies voor de rechtskundige afdeling van het Thijmgenootschap, Deventer 1970, blz. 25.

[p. 652]

ging oppervlaktewateren, de wet in zake de luchtverontreiniging, de luchtvaartwet, de wet hygiëne kampeerplaatsen en de wet hygiëne en veiligheid in zweminrichtingen.^2.

Een voorontwerp van wet inzake de bodemverontreiniging is gepubliceerd.^3. Aparte wetten met betrekking tot geluids- en lichthinder ontbreken nog. Van deze wetten hebben de wet inzake de luchtverontreiniging en de wet op de verontreiniging van oppervlaktewateren mede tot doel het reeds te zeer verontreinigde milieu te saneren.

Het milieurecht is niet alleen in wetten geregeld, maar ook in algemene maatregelen van bestuur.^4. Ook de lagere overheid (provincies, waterschappen en gemeenten) treedt regelend op, hetzij ter uitvoering van een wet in formele zin,^5. hetzij op grond van eigen bevoegdheid.^6.

In het navolgende zal ik met name ingaan op de wet op de ruimtelijke ordening, de luchtvaartwet, de hinderwet, de wet verontreiniging oppervlaktewateren, de wet inzake de luchtverontreiniging en het voorontwerp van wet inzake de bodemverontreiniging. Het komt me voor dat deze selectie de voor de burger belangrijkste onderdelen van het milieurecht bevat.

Daarvoor zou ik nog enkele opmerkingen willen maken over de waarborg die de grondwet kan geven.

2. Deze wetten zijn nog niet in werking getreden. De wet inzake de luchtverontreiniging is nog maar ten dele van kracht.

3. 14 april 1971 - Zitting 1970-1971, 11268.

4. Bij voorbeeld het hinderbesluit van 30 januari 1952 Stb. 36. De wet inzake de luchtverontreiniging kent zelfs 38 algemene maatregelen van bestuur.

5. De wet inzake de verontreiniging van oppervlaktewateren legt bij voorbeeld Provinciale Staten de plicht op voor de oppervlaktewateren ten aanzien waarvan Gedeputeerde Staten bevoegd zijn, verordeningen te maken waarin een aantal met name genoemde onderwerpen dient te worden geregeld.

6. Bij voorbeeld een gemeentelijke verordening die 't hebben van een olietank in de grond aan een vergunning onderwerpt; de havenverordening van verschillende gemeenten die het zogenaamde roetblazen verbiedt. Verder kunnen nog worden genoemd: de algemene politieverordening en de bouwverordening, waarin bepalingen voorkomen die beogen milieuverontreiniging tegen te gaan.

De grondwet

Onze huidige grondwet kent wel een aantal klassieke grondrechten of vrijheidsrechten, maar spreekt nauwelijks over wat men noemt de sociale grondrechten. Het recht op een goed leefmilieu zou zo'n sociaal grondrecht kunnen zijn.

In het voorstel van de staatscommissie Cals/Donner^7. zou de nieuwe grondwet een artikel bevatten dat luidt: ‘De overheid draagt zorg voor de leefbaarheid van het land en treft maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid. Zij schept voorwaarden voor vrijetijdsbesteding en culturele ontplooiing’.

Zouden nu, indien dit artikel in de grondwet wordt opgenomen, de bewoners van het Rijnmondgebied bij een dreigende smog-situatie of de bewoners van Zwanenburg bij voortdurend gebruik van de banen van de luchthaven Schiphol die in de nabijheid van deze woonkern liggen, van de overheid in rechte kunnen eisen dat hiertegen maatregelen worden genomen?

Immers, algemeen wordt aanvaard dat déze vorm van luchtverontreiniging of geluidshinder onaanvaardbaar is en een goed leefklimaat in de weg staat. Helaas voor de bewoners van Rijnmond en Zwanenburg: een dergelijke formulering is slechts een taakstelling voor wetgever en bestuur; voor de rechter zal men zich niet hierop kunnen beroepen. De enige betekenis ligt wellicht hierin dat de grondwet een aansporing behelst voor regering en parlement om passende maatregelen te treffen.

7. Staatscommissie van advies inzake de grondwet en de kieswet, Eindrapport 1971, blz. 227 (art. 82).

Bespreking van een aantal wetten

Bij een bespreking van de mogelijkheden die een aantal wetten bieden om aantasting van het milieu tegen te gaan, is een drietal aspecten van bijzonder belang:

I. Of, alvorens het bestuurlijk orgaan een beslissing neemt, de verschillende belangen tegen elkaar worden afgewogen. Dit houdt in dat er tevoren

[p. 653]

gelegenheid is bezwaren tegen de plannen in te dienen.

II. Of, nadat een beslissing is genomen, er beroep is op een ander bestuurscollege dan het orgaan dat de beslissing in eerste instantie nam.

III. Of voldoende waarborgen bestaan dat met de uitvoering van de plannen gewacht wordt tot het orgaan dat in beroep oordeelt, een beslissing heeft genomen, dan wel de beroepstermijn is verstreken.

Wanneer aan deze uitgangspunten is voldaan, kan men zeggen dat de burger het volle pond heeft gekregen.

[Commentaar]

Het verdient aanbeveling aan gezagsdragers die niet op overtuigende wijze werken aan de oplossing van de noden van bewoners van bepaalde gebieden (Zwanenburg, Rijnmond en dergelijke), ambtswoningen te verstrekken in de vorm van ruime en luxueuze mobiele caravans, waarmede zij verplicht zijn in de betreffende noodgebieden te wonen, totdat de noden zijn opgelost. - (Ho)

Vergelijking van de genoemde wetten laat zien dat tussen de wet op de ruimtelijke ordening en de overige een belangrijk verschil bestaat. Kernpunt van de wet op de ruimtelijke ordening is het gemeentelijk bestemmingsplan. Hierin wordt de bestemming van de in het plan begrepen grond aangewezen en worden, zo nodig, in verband met de bestemming voorschriften gegeven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstallen (art. 10, eerste lid wet R.O.).

Slechts het bestemmingsplan bindt direct de burgers. Wanneer echter een bestemmingsplan is vastgesteld, betekent dit nog niet dat bij voorbeeld industrieën zich kunnen vestigen op gronden die voor industriële doeleinden zijn bestemd. Daarvoor zijn vergunningen nodig zoals omschreven in bijzondere wetten (bij voorbeeld de hinderwet, de wet inzake de luchtverontreiniging). Wel zal het college van burgemeester en wethouders in het algemeen de bouwvergunning moeten verlenen, indien de aanvraag niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan.^8.

Er liggen dus twee kansen: ten eerste bij de vaststelling van het bestemmingsplan^9. en ten tweede bij het verlenen van een vergunning die het de industrie mogelijk maakt bepaalde hinderlijke en/of het milieu schadende handelingen te verrichten.

8. Art. 48 eerste lid sub b van de woningwet. Voor verlening van de vergunning zal bovendien voldaan moeten zijn aan het gestelde onder a en c van dit artikel.

9. Bezwaren kunnen ook worden ingebracht tegen het streekplan vast te stellen door Provinciale Staten en een structuurplan vast te stellen door de gemeenteraad.

I. De bezwarenprocedure

Alvorens men bezwaar kan indienen, dient men op de hoogte te zijn van de voornemens van de overheid of de aanvraag om een vergunning. Openbaarheid van de beleidsvoornemens is derhalve een onontbeerlijk middel om bezwaren te kunnen indienen.

De wet op de ruimtelijke ordening bepaalt in artikel 23 dat het ontwerp-bestemmingsplan gedurende één maand ter secretarie voor een ieder ter inzage ligt. De burgemeester maakt de nederlegging tevoren bekend in de Nederlandse Staatscourant, in één of meer dag- of nieuwsbladen die in de gemeente verspreid worden en voorts op de gebruikelijke wijze. De bekendmaking houdt tevens mededeling in van de bevoegdheid tot het indienen van bezwaren.^10. Persoonlijke kennisgeving bij voorbeeld aan de direct belanghebbenden, is niet vereist^11.. Gedurende de termijn van de ter visie legging kan een ieder schriftelijk bezwaren indienen bij de gemeenteraad. Niet is voorgeschreven

10. Hetzelfde geldt voor structuurplannen. Voor streekplannen is een vergelijkbare regeling getroffen in artikel 4 wet R.O.

11. K.B. 9 september 1970, nr. 22. ARB 1971, 62.

[p. 654]

dat bezwaarden door of in tegenwoordigheid van hetzij de raad, hetzij een raadscommissie worden gehoord.^12. Meer en meer gaan gemeentebesturen ertoe over om hoorzittingen te houden voordat het ontwerpplan ter visie wordt gelegd.^13.

Indien bezwaren zijn ingebracht tegen het ontwerpplan, dient de gemeenteraad zijn besluit met redenen te omkleden.

Volgens Belinfante^14. is ‘de openlijke totstandkoming van een plan met mogelijkheid van inspraak van alle betrokkenen een kenmerk van alle planning’. De procedure bij het vaststellen van een bestemmingsplan voldoet hieraan ruimschoots.

De luchtvaartwet verbiedt in artikel 14, eerste lid sub c, een niet als luchtvaartterrein aangewezen terrein in te richten voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen. Vóórdat de minister van verkeer en waterstaat (indien het de burgerlijke luchtvaart betreft) een aanwijzing kan geven, vindt een bezwarenprocedure plaats.

Gedeputeerde Staten van de provincie waarin het terrein is gelegen, geven kennis van de nederlegging ter griffie van bepaalde stukken in de Staatscourant en in één of meer nieuwsbladen^15. en aan degenen die enig recht hebben op het terrein. Bij deze kennisgeving wordt het tijdstip bepaald waarop er gelegenheid is mondeling bezwaren tegen de aanwijzing bij een commissie^16. in te dienen. Tevens bestaat de mogelijkheid schriftelijk bezwaren naar voren te brengen.

Het proces-verbaal van de mondeling ingekomen bezwaren alsmede de bezwaarschriften worden mèt het advies van de commissie doorgezonden naar de minister. Alle door deze commissie doorgezonden stukken liggen tevens dertig dagen ter inzage op de griffie. Van deze nederlegging wordt wederom mededeling gedaan op de wijze als hierboven uiteengezet en bovendien aan andere, na de eerste ter visie legging bekend geworden belanghebbenden alsmede aan allen die mondeling of schriftelijk bezwaren hebben ingediend (art. 23). De minister dient ten slotte de aanwijzing met redenen te omkleden. Dat de zitting waarbij mondeling bezwaren kunnen worden ingediend, niet openbaar is, is slechts een schoonheidsfoutje, te meer daar het proces-verbaal van de zitting wel ter inzage wordt gelegd.

De hierboven geschetste procedure geldt eveneens bij wijziging of intrekking van de aanwijzing van de minister, indien dit naar zijn oordeel wenselijk is (art. 27). Ter geruststelling zij hier vermeld dat de minister 't besluit om een nieuwe startbaan aan te leggen bij een bestaand vliegveld, niet kan dekken door de bestaande aanwijzing te wijzigen.^17. Het staat een ieder vrij de minister te verzoeken een aanwijzing te wijzigen of in te trekken.

Een wijziging van de luchtvaartwet is thans aanhangig gemaakt bij de Eerste Kamer.^18. Indien dit voorstel wet wordt, zullen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften kunnen worden gegeven ter beperking van de geluidshinder door luchtvaartuigen. Uit de memorie van antwoord bij dit ontwerp^19. blijkt dat bij de regeling van de artikelen 25 en volgende niet de bedoeling heeft voorgezeten de geluidshinder door

12. K.B. 22 augustus 1970, nr. 30. ARB 1971, 60. In casu was een reclamant wel gehoord door de wethouder, maar niet in aanwezigheid van de beoordelende instantie, de gemeenteraad.

13. Zie hierover de voorstellen gedaan door de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening in zijn advies aan de minister van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, de dato 8 juli 1970, blz. 6 e.v. Het kabinet-Biesheuvel heeft aangekondigd de wet te zullen wijzigen om naast de bezwarenprocedure, een inspraakprocedure op te nemen.

14. A.D. Belinfante, ‘Openbaarheid in de planning’, in: Hoe openbaar wordt ons bestuur? Bestuurlijke Verkenningen, VUGA 1969, blz. 195.

15. Ter griffie worden ter visie gelegd (art. 20 Luchtvaartwet):
a. een kaart van het voor aanwijzing bestemde terrein,
b. een lijst met de namen en woonplaatsen van onder andere eigenaren van het terrein, zakelijk gerechtigden en, voor zover ze bekend zijn, degenen die een persoonlijk recht hebben ten aanzien van het terrein.

16. In deze commissie hebben zitting een lid van Gedeputeerde Staten, een door de minister aangewezen deskundige en de burgemeester(s) van de gemeente(n) waarbinnen het terrein is gelegen (art. 21 derde lid).

17. Memorie van Toelichting Luchtvaartwet, geciteerd bij Schuurman & Jordens, Luchtvaartwet, nr. 104, Zwolle 1970, blz. 35.

18. Zitting 1969-1970, 10724.

19. Zitting 1971, 10724 stuk nr. 5, blz. 2.

[p. 655]

vliegtuigen binnen de perken te houden.

In de toekomst zal de minister op grond van een gewijzigd artikel 132 van de regeling toezicht luchtvaart^20. voorschriften kunnen geven ter beperking van het lawaai door bij voorbeeld proefdraaien. Een gewijzigd artikel 11 van het Luchtverkeersreglement^21. zal de mogelijkheid openen bij voorbeeld het nachtverkeer aan banden te leggen en overmatig lawaai bij het uitvoeren van een vlucht. Procedurevoorschriften voor de totstandkoming van dergelijke ministeriële beschikkingen zijn er niet. De burgemeester moet dus maar afwachten of en hoe de minister zijn bevoegdheden hanteert.

De hinderwet: van het verzoek om vergunning wordt schriftelijk kennis gegeven door het gemeentebestuur aan de eigenaars en gebruikers van de percelen onmiddellijk grenzende aan dat, waar de inrichting zal worden opgericht of is gelegen. Bovendien wordt van het verzoek openbare kennisgeving gedaan op de in de gemeente gebruikelijke wijze, alsmede door aanplakking op het terrein der inrichting (art. 9 eerste lid). Het verzoek om vergunning ligt ter inzage op de gemeentesecretarie en gedurende tien dagen na de bovenvermelde kennisgeving bestaat voor een ieder de gelegenheid schriftelijk bezwaren in te brengen (art. 10).

De openbare kennisgeving waarover artikel 9 spreekt, vindt niet overal op dezelfde wijze plaats. Sommige gemeenten volstaan met aanplakking op het gemeentelijk mededelingenbord, andere publiceren het verzoek om vergunning tevens in één of meer dagbladen. Uit een onderzoek dat Burkens en Kocken hebben ingesteld^22. blijkt dat door de gemeenten zelf het nut van de aanplakking aan het publikatiebord in twijfel wordt getrokken. Slechts een beperkt deel van de burgerij wordt bereikt, terwijl tevens in de grotere gemeenten de afstand tot het gemeentehuis een remmende factor vormt. Naar aanleiding van het feit dat de aanvraag om een vergunning aan het gemeentebestuur van Rotterdam door Oxirane Chemie Nederland^23. slechts was aangeplakt aan het gemeentelijk mededelingenbord, te midden van tientallen andere mededelingen, heeft het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam Rijnmond de Rijnmondgemeenten verzocht de vergunningaanvragen voor grote bedrijven aan Rijnmond melding te maken, opdat de publiciteit door Rijnmond verzorgd kan worden.^24.

Enkele weken na de kennisgeving van de aanvraag om vergunning houdt het gemeentebestuur een openbare hoorzitting, waarbij gelegenheid wordt gegeven mondeling bezwaren in te brengen. De aanvrager van de vergunning wordt tevens in de gelegenheid gesteld op de hoorzitting te verschijnen. De opkomst is veelal gering. Zelfs bij een zo omstreden zaak als de uitbreiding van de raffinaderij van Mobil Oil in Amsterdam, brachten slechts vijf personen en organisaties bezwaren naar voren tijdens de hoorzitting.^25.

Een bezwarenprocedure is ook te vinden in artikel 26 tweede lid. In geval van wijziging van een voorwaarde aan een vergunning verbonden, wordt in dit geval aan de belanghebbenden te wier behoeve die voorwaarde geacht wordt te zijn gesteld, gelegenheid gegeven bezwaren in te brengen.

De wet inzake de luchtverontreiniging: Publikatie van de vergunningaanvraag geschiedt in de Staatscourant en één of meer dag- en nieuwsbladen (art. 24 tweede lid). Regels omtrent de ter visie legging van de aanvraag door het bestuur der gemeente waar de inrichting zal zijn gelegen, worden nog in een algemene maatregel van bestuur opgenomen. Van de publikatieplicht kan worden afgeweken met het oog op het bewaren van fabrieksgeheimen.

20. Besluit van 22 januari 1959, Stb. 67.

21. Besluit van 2 mei 1959, Stb. 189.

22. M.C. Burkens en E.H.A. Kocken, ‘Openheid en openbaarheid van het bestuur’, Bestuurswetenschappen 1969, blz. 206.

23. Deze vergunningaanvraag heeft met name bij de buurgemeenten van Rotterdam grote onrust verwekt. Nadat daaraan uiting was gegeven, bevreemt het dat het gemeentebestuur van Rotterdam de betrokken gemeentebesturen niet van de officiële kennisgeving op de hoogte heeft gesteld.

24. Informatie-bulletin Rijnmond nr. 30.

25. N.R.C./Handelsblad, 14 oktober 1971.

[p. 656]

Volgens artikel 24 derde lid hebben alle belanghebbenden de gelegenheid bezwaren in te dienen bij Gedeputeerde Staten tegen het verlenen van de vergunning (zowel schriftelijk, als mondeling op een daartoe te houden hoorzitting).^26.

Onduidelijk is wie als ‘belanghebbende’ kan worden aangemerkt. De wet zegt hierover (art.

26. Een bezwarenprocedure voor belanghebbenden is tevens opgenomen in de artikelen 33 tweede lid (wijziging van aan de vergunning verbonden voorschriften), 35 (verzoek aan G.S. om toepassing te geven aan art. 33 eerste lid) en 88, op grond waarvan tegen ontwerp-a.m.v.b. 's (genoemd in de artikelen 13 en 19) bij de minister bezwaren kunnen worden ingediend. In het laatste geval is publikatie van de ontwerp-a.m.v.b. voorgeschreven in de Staatscourant.

Op het land waar het leven goed is.

Mr. J. van Aartsen, kommissaris van de provincie Zeeland over de industrialisatie: 1967. ‘Er zullen wellicht dingen verdwijnen, die ons lief zijn. Dat is jammer, maar vergeten wij dan niet dat er geen alternatief bestaat, tenzij dat van een provincie, waarin voor volgende generaties geen goed bestaan op te bouwen zal zijn.’

85): ‘Voor de toepassing van de art. 24 derde lid... worden ten aanzien van personen of colleges met enig openbaar gezag bekleed, de hun als zodanig toevertrouwde belangen en ten aanzien van privaatrechtelijke organisaties de belangen met het oog waarop zij in het leven zijn geroepen, als hun belangen beschouwd’.

Deze terminologie houdt in dat een groep personen (bij voorbeeld een actiecomité) wel bezwaar kan maken, maar een burger alleen niet. Deze interpretatie door de staatssecretaris gegeven aan het artikel bij de mondelinge behandeling van het wetsontwerp, is in strijd met de jurisprudentie van de Kroon ten aanzien van andere wetten, waarin het begrip belanghebbende voorkomt. Porrey komt tot de conclusie dat het begrip belanghebbende in andere wetten vrij beperkt moet worden uitgelegd.^27.

De wet inzake de verontreiniging van oppervlaktewateren kent geen procedure tot het vooraf indienen van bezwaren. De memorie van toelichting bij artikel 9 eerste lid, vermeldt hierover dat er geen behoefte aan bestaat ‘omdat een juiste beoordeling van de aan een lozing verbonden bezwaren niet wel mogelijk is zonder kennis van de ter zake aan de vergunning verbonden voorschriften’. Niettemin hield men met de mogelijkheid rekening dat personen die van een voorgenomen lozing kennis hadden gekregen, toch vooraf reeds bezwaren zouden indienen. Op grond hiervan achtte men het juist ook degene die vooraf bezwaren had ingediend, schriftelijk mededeling te doen van de beschikking waarbij de vergunning wordt verleend, geweigerd, gewijzigd of ingetrokken.

Voorontwerp van wet inzake de bodemverontreiniging^28.: bij de beslissing omtrent het al dan niet verlenen van een vergunning om verontreinigende handelingen te verrichten (art. 13 tweede sub b) of zich te ontdoen van afvalstoffen (art. 20 tweede lid sub b) is publikatie van de aanvraag en de mogelijkheid om bezwaren in te dienen, niet voorgeschreven. Hetzelfde geldt voor de vergunning om van anderen afkomstige afvalstoffen in te zamelen of te verwerken.

De enige gelegenheid waarbij belanghebbenden tevoren bezwaren kunnen maken, is te vinden in artikel 25, namelijk tegen een aan de minster voorgelegd plan van Provinciale Staten met betrekking tot de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen (art. 21). De ontworpen regeling is voor Versloot aanleiding de gehele afgifte van vergun-

27. P.C. Porrey, ‘Een belanghebbende met een luchtje eraan’, Tijdschrift voor overheidsadministratie 1971, nr. 1164, blz. 101.

28. Zitting 1970-1971 - 11268.

[p. 657]

ningen een onderonsje te noemen tussen bestuur en aanvrager, en een droevige achteruitgang vergeleken met de hinderwet, in de plaats waarvan het ontwerp zal treden.^29.

29. H. Versloot, ‘Voorontwerp wet bodemverontreiniging’, De Gemeente, oktober 1971, blz. 13. Ook mevrouw S.V. Hoogendijk-Deutsch signaleert een stap terug van de wetgever vergeleken met de hinderwet, Waterschapsbelangen, 1971, nr. 18, blz. 277.

Conclusies

In de meeste van de onderzochte wetten is een behoorlijke procedure opgenomen met betrekking tot het publiceren van een ontwerpplan of een vergunningaanvraag. De wijze van publikatie van aanvragen op grond van de hinderwet is weinig effectief en verdient uit een oogpunt van rechtsbescherming verbetering. Op z'n minst zou de aanvraag in dag- en nieuwsbladen gepubliceerd moeten worden.

Het voorontwerp van wet bodemverontreiniging schiet op bovenstaande punten duidelijk tekort. De toelichting bij de wet verontreiniging oppervlaktewateren heeft mij er niet van kunnen overtuigen dat geen behoefte bestaat aan een bezwarenprocedure. Veel betekenis heeft het ontbreken ervan echter niet, omdat er wel een mogelijkheid van beroep tegen de verleende vergunning in de wet is neergelegd.

De term ‘belanghebbende’ die soms wordt gebruikt, schept verwarring en miskent het feit dat op het terrein van het milieurecht een ieder belanghebbende is.^30. De vervanging van de term ‘belanghebbende’ in de (oude) woningwet door ‘een ieder’ in de wet op de ruimtelijke ordening was een verbetering, waarbij tot nu toe niet is gebleken van misbruik op grote schaal van het recht bezwaren in te dienen.

30. P.C. Porrey, t.a.p. pag. 102.

II. Beroep tegen 't plan of de beschikking

Om tegen een eenmaal genomen beschikking of een vastgesteld plan in beroep te gaan, dient men kennis te hebben van de genomen beslissing. Het vaststellen van een bestemmingsplan geschiedt door de raad in openbare vergadering. Het verlenen van een vergunning door burgemeester en wethouders, Gedeputeerde Staten of een minister, gebeurt niet in een openbare vergadering. Vandaar dat is voorgeschreven dat mededeling daarvan wordt gedaan aan degenen die bezwaren hadden ingediend, terwijl ook de beschikking ter inzage wordt gelegd voor een ieder. Om ook anderen dan de bezwaarden in staat te stellen van de beschikking kennis te nemen, is bekendmaking in dag- of nieuwsbladen, dan wel in de Staatscourant voorgeschreven. De termijn om in beroep te gaan varieert van tien tot dertig dagen.

‘Beroep’ tegen een bestemmingsplan wordt ingesteld bij Gedeputeerde Staten, die het plan moeten goedkeuren.^31. Alleen zij die tijdig bezwaar hadden gemaakt bij de gemeenteraad zijn hiertoe gerechtigd. Een begrijpelijke uitzondering is gemaakt voor degenen die bezwaren hebben tegen wijzigingen, die bij de vaststelling van het plan in het ontwerp zijn aangebracht (art. 27 tweede lid, wet R.O.). Van de beslissing van Gedeputeerde Staten kan men beroep instellen bij de Kroon.

Het beroep op de Kroon ingevolge de luchtvaartwet tegen een beschikking van de minister is beperkt tot belanghebbenden (art. 30). Het ligt in de rede degenen die in een vroeger stadium bezwaren hebben ingediend, tot de belanghebbenden te rekenen, te meer daar zij een afschrift ontvangen (per aangetekende brief nog wel) van de beschikking van de minister.

De hinderwet beperkt 't beroep op de Kroon zelfs tot degenen die mondeling op de hoorzitting bezwaar maakten.^32. De wet inzake de luchtverontreiniging stelt beroep open voor iedere belanghebbende, ongeacht de vraag of is deelgenomen

31. Formeel is de goedkeuringsprocedure bij Gedeputeerde Staten, waarbij bezwaren kunnen worden ingediend, géén beroep. Zie hierover: N.H. Muller, Doeltreffendheid van het administratief beroep, preadvies V.A.R. LVII, blz. 59.

32. Een uitzondering is gemaakt voor hen die niet in de gemeente wonen, maar wel schriftelijk bezwaren hebben ingediend.

[p. 658]

aan de voorgaande bezwarenprocedure (art. 67).^33. Hetzelfde geldt voor het voorontwerp inzake de bodemverontreiniging (hoofdstuk VII, de artikelen 51 tot en met 57).

Het beroep op de Kroon: bij een beroep op de Kroon wordt de afdeling voor de Geschillen van Bestuur van de Raad van State ingeschakeld.^34. Dit is niet de plaats om uitvoerig stil te staan bij de procedure. Veel informatie hierover is te vinden in het preadvies van J.M. Kan.^35.

Na het inwinnen van ambtsberichten en de oproeping van belanghebbenden om memoriën en bewijsstukken in te dienen, worden alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd.^36. Daarna volgt de openbare behandeling voor de afdeling, waarbij beide partijen gelegenheid krijgen hun standpunt toe te lichten en getuigen en deskundigen worden gehoord. Tenslotte brengt de afdeling advies uit aan de minister, waarbij wordt gevoegd een ontwerp-besluit.

Het aantal malen dat een minister ‘contrair’ gaat (dat wil zeggen het ontwerp-besluit niet overneemt) is uiterst gering. De moeizame procedure die hieraan voorafgaat (artikel 57 en 58 Wet Raad van State) zal wel mede een rol spelen.

Kan komt voor wat de opstelling van de Kroon betreft in beroepen waarbij de doelmatigheid van het bestreden besluit in de beschouwingen kan worden betrokken, tot de conclusie dat ‘de Kroon het in het haar voorgelegde geval gevolgde beleid in volle omvang beoordeelt, doch haar oordeel slechts dan in de plaats stelt van dat van het orgaan tegen welks beschikking beroep werd ingesteld, wanneer de bestreden beschikking zich niet verdraagt met een goede toepassing van de wettelijke regeling’.^37.

33. Tegen een aantal beschikkingen kan beroep worden ingesteld zonder dat er een bezwarenprocedure aan vooraf is gegaan bij voorbeeld de artikelen 34, 39 eerste lid, 43 eerste lid, 47 tweede lid en 67.

34. De artikelen 26 tot en met 61 van de Wet op de Raad van State geven hiervoor regels.

35. J.M. Kan, ‘Doeltreffendheid van het administratief beroep’, preadvies V.A.R. LVII.

36. Artikel 37 van de Wet op de Raad van State bevat een uitzondering voor geheime ambtsberichten.

37. Kan, t.a.p. blz. 21.

III. Voldoende waarborgen?

Thans moet de vraag beantwoord worden of er voldoende waarborgen bestaan dat met de uitvoering van de plannen wordt gewacht tot op het beroep is beslist, dan wel de beroepstermijn is verstreken.

Er bestaat geen algemene regel dat het besluit eerst gaat werken zodra het onherroepelijk is geworden, met andere woorden nadat op het beroep is beslist; evenmin dat door het instellen van beroep de werking van een besluit wordt geschorst. Aangenomen wordt dat het beroep geen schorsende werking heeft, tenzij de wet dit uitdrukkelijk bepaalt.^38. In de luchtvaartwet en de hinderwet ontbreken dergelijke bepalingen.^39. De wetten inzake de lucht-, water- en bodemverontreiniging kennen de bepaling dat een besluit waartegen beroep wordt ingesteld, eerst van kracht wordt, zodra het onherroepelijk is geworden, tenzij bij het besluit is bepaald dat het terstond van kracht wordt,^40. terwijl artikel 50 van de woningwet de aanhoudingsplicht van de aanvraag voor een bouwvergunning pas doet eindigen, indien omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan onherroepelijk is beslist.

Indien het beroep de werking van het besluit niet opschort, zal het veelal van degene die een begunstigende beschikking krijgt (bij voorkeur de hinderwetvergunning), afhangen of hij daarvan terstond gebruik maakt of dat hij het beroep afwacht.

38. Rapport algemene bepalingen van administratief recht, derde druk, Haarlem 1967, blz. 236.

39. De hinderwet kent in artikel 28 achtste lid, wel de schorsende werking van het beroep tegen een kennisgeving van voorgenomen sluiting van een inrichting. Hiertoe gaat het gemeentebestuur over indien de inrichting zonder vergunning in werking is of de voorwaarden aan de vergunning verbonden, niet worden nageleefd.

40. Art. 67 tweede lid wet luchtverontreiniging, art. 16 wet verontreiniging oppervlaktewateren, art. 51 tweede lid, voorontwerp bodemverontreiniging. Op een schriftelijke vraag vanuit de Tweede Kamer antwoordde de staatssecretaris van sociale zaken en volksgezondheid dat hij van mening was dat Gedeputeerde Staten slechts bij hoge uitzondering van hun bevoegdheid om te bepalen dat de vergunning terstond kan werken, gebruik dienden te maken (Aanhangsel Handelingen Tweede Kamer 1970-'71, 1161).

[p. 659]

Het risico dat de beschikking in beroep niet wordt gehandhaafd, zal de vergunninghouder afwegen tegen het eventuele voordeel dat direct gebruik maken van de vergunning meebrengt. Op zichzelf is het denkbaar dat de Kroon minder gemakkelijk een besluit aantast waaraan reeds uitvoering is gegeven dan een besluit waarmee nog niets is gebeurd.

Uit voorgaand onderzoek naar de mogelijkheden voor de burger om op grond van een zestal wetten bezwaar te maken tegen een te verwachten aantasting van het milieu, blijkt dat er behoorlijke waarborgen zijn geschapen voor een afweging van belangen.

Te betreuren valt het dat:

1. niet altijd een bezwaarschriftenprocedure voorafgaat aan het nemen van de beslissing;

2. de mogelijkheid om in beroep te gaan niet altijd open staat voor een ieder (of degenen die bezwaren hebben ingebracht). De beperking van de beroepsmogelijkheid in een aantal gevallen tot ‘belanghebbenden’, leidt tot onnodige interpretatiegeschillen over dit begrip, te meer daar de Kroon niet gehouden is de interpretatie van de minister te volgen. Het is twijfelachtig of de Kroon haar jurisprudentie op dit punt zal wijzigen door het begrip ruimer op te vatten;

3. het besluit veelal niet wordt opgeschort tot dat op het beroep is beslist. Momenteel is een wijziging van de wet op de Raad van State bij de Tweede Kamer aanhangig. In navolging van de wet beroep administratieve beschikking^41. zal de voorzitter van de afdeling voor de geschillen van bestuur de bevoegdheid krijgen om hangende het onderzoek het besluit dat onderwerp van geschil uitmaakt, ten verzoeke van de belanghebbende geheel of gedeeltelijk te schorsen. De voorzitter gaat daartoe over indien de uitvoering van het besluit een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.^42. Gelet op het geringe aantal gevallen waarin tot nu toe van deze mogelijkheid bij het b.a.b.-beroep is gebruik gemaakt, moet men zich - aldus Simons^43. - van de toepassing geen overdreven voorstelling vormen.

4. niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter visie gelegd behoeven te worden. Om gefundeerde bezwaren naar voren te brengen, is het van groot belang over zoveel mogelijk gegevens te beschikken. Wij kennen 't beginsel dat overheidsstukken geheim zijn, tenzij een wettelijk voorschrift dwingt tot openbaarmaking of de bestuurders zelf deze openbaarmaking opportuun achten. De bestuurspraktijk te onzent is bijzonder terughoudend. Een gunstige uitzondering vormde de besluitvorming rond de vestiging van een staalbedrijf op de Maasvlakte (Hoogovens-Hoesch). De diverse ambtelijke en niet-ambtelijke rapporten werden tijdig gepubliceerd, waardoor goed gedocumenteerde tegenrapporten konden worden opgesteld. Realisering van de voorstellen van de commissie-Biesheuvel^44. zou aan het huidige touwtrekken tussen bestuurders en burgerij om informatie, een einde maken.^45.

41. de artikelen 15 tot en met 20.

42. de artikelen 60a tot en met 60g. Ontwerp van wet tot wijziging van de wet op de Raad van State. Zitting 1970-'71 - 11280. Beide partijen krijgen, alvorens de voorzitter een beslissing neemt, gelegenheid hun standpunt uiteen te zetten op een zitting, waar ook getuigen en deskundigen gehoord kunnen worden. Ook kan de voorzitter een voorlopige voorziening treffen.

43. D. Simons, ‘Rechtspraak door de Raad van State’, N.J.B. '71, blz. 1023.

44. Rapport van de commissie heroriëntatie overheidsvoorlichting, 's-Gravenhage 1970. De voorstellen zouden ook gerealiseerd dienen te worden voor de lagere corporaties.

45. Het lijkt of B&W van Rotterdam leergeld hebben betaald. Nadat de vestiging van Hoogovens-Hoesch op bezwaren stuitte, heeft men zich beraden over een andere bestemming van de Maasvlakte. Tussen de publikatie van het voorstel van B&W om grond uit te geven aan vier oliemaatschappijen voor de vestiging van een olieterminal, en de behandeling van het voorstel in de gemeenteraad, lagen amper veertien dagen.

Afwijkingen van de normale procedures

Het voorgaande bevat een beschrijving van de procedures zoals ze volgens 't boekje verlopen. Indien alle bestuurders hieraan de hand zouden houden, waren er heel wat minder

[p. 660]

klachten over het bestuurlijke proces. We hoeven maar te denken aan de gang van zaken bij de vestiging van Péchiney en Hoechst in Zeeland en van Shell Chemie aan de Moerdijk.

Toen Shell Chemie zich wilde vestigen aan de Moerdijk, wist het bedrijf zowel de nationale overheid, als de provincie Brabant en de gemeentebesturen achter zich te krijgen. Deze beijverden zich hun planologische voorschriften te herzien. Alvorens het bestemmingsplan was aangepast, was reeds een begin gemaakt met de werkzaamheden. Met artikel 19 (juncto art. 46, achtste lid en art. 50, achtste lid van de woningwet)F van de wet op de ruimtelijke ordening in de hand, kunnen B&W vrijstelling verlenen van voorschriften van het geldend bestemmingsplan, mits vooraf van Gedeputeerde Staten de verklaring is ontvangen, dat zij

The Golden Delta

‘As Rotterdam and Antwerp are reaching a point where they are running out of dock and industrial sites within their confines, it is clear that the future of industrial expansion of the low countries lies in the Delta region which both ports dominate. Much of it depends on goodwill between the two nations, their cities and provinces which share this promising area.
The impetus to regard the Delta as one region, ripe for regional and integrated development, has been given by the Delta Plan which was adopted after the disastrous 1953 floods to safeguard the south-western part of the Netherlands. Under this DFL 3.000 million scheme enormous sea dykes are being built to link the west coast of the Delta islands in order to shorten the shores. Work on the project started in 1956 and several auxiliary dams and bridges have already been completed.
The Delta Plan means the end of the South Holland and Zealand Islands isolation of centuries and creates an infrastructure for the industrialization of the chiefly agricultural Delta region of the form of motorways across dams, bridges and tunnels, as well as huge fresh water reservoirs. A highway through this region will link Rotterdam and Antwerp, while a new canal is being built to link the Scheldt with the Rhine.’

‘As the planners on the Dutch side of the border see it, 175.000 acres are to be made available in the Golden Delta for dock and industrial sites between now and 1980. Between 1980 and 2000 no fewer than 575 000 acres will be in development. In Antwerp, the planners have mapped out 9000 acres on the left bank for more industries. By the year 2000 the focal point of Europe's raw material processing industry may well have shifted to the Golden Delta unless the evergrowing sizes of bulk carriers leave the hydraulic engineers of the low countries dumbfounded.’ - (Uit: Petroleum Press Service 36 (4), april 1969)

tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben.^46. In tegenstelling tot artikel 11 derde lid van deze wet is geen overleg met belanghebbenden voorgeschreven.^47.

In deze situatie komt van een nauwgezette belangenafweging niets terecht. De zaken zijn reeds beslist, waarbij de wettelijke procedure

46. Deze mogelijkheid is beperkt: er moet of een voorbereidingsbesluit zijn genomen of een ontwerp-bestemmingsplan ter inzage zijn gelegd.

47. Art. 11 biedt de mogelijkheid dat B&W volgens bij het plan te geven regels het plan moeten uitwerken of het plan kunnen wijzigen. De Kroon interpreteert het overleg met belanghebbenden zodanig dat belanghebbenden in de gelegenheid gesteld moeten worden eventuele bezwaren schriftelijk kenbaar te maken. Zie hierover: J.C. van den Oever, Tijdschrift voor Overheidsadministratie, nr. 1145, 1970, blz. 211.

[p. 661]

slechts kan dienen om de voorschriften aan te passen bij de feiten. Het is begrijpelijk dat de 684 bezwaarden zich door deze gang van zaken bijzonder gefrustreerd moesten voelen, omdat de schijn was gewekt dat er in drie instanties objectief geoordeeld zou worden, terwijl in feite de zaak al beklonken was en de werkzaamheden in volle gang waren.

Ook bij het bestemmingsplan-Maasvlakte lijkt eenzelfde procedure gevolgd te worden. Tegen het ontwerp-bestemmingsplan zijn 5902 bezwaarschriften ingediend, die door de gemeenteraad niet-ontvankelijk casu quo ongegrond zijn verklaard.^48. In het raadsbesluit nam de raad, in afwijking van het voorstel, de overweging op ‘dat hij de bezorgdheid van de reclamanten ten aanzien van mogelijke milieuhygiënische, arbeidsmarkt-, politieke en infrastructurele implicaties van aan diep vaarwater gebonden haven- en industriële bedrijven tot de zijne maakt’. Overigens zou aan deze bezwaren door de gronduitgifte en de toepassing van milieuwetten tegemoet kunnen worden gekomen. Een vreemd staaltje van in- en uitpraten! Hoewel dit bestemmingsplan nog niet is goedgekeurd (ook de Kroon zal zich wel hierover moeten uitspreken gezien het grote aantal bezwaren dat reeds thans is ingediend), heeft de gemeenteraad reeds besloten om 320 hectare te verhuren voor de stichting van een olie-terminal.

Ook is aan Gedeputeerde Staten verzocht medewerking te verlenen aan de stichting van een elektrische centrale op de Maasvlakte^49., terwijl Gedeputeerde Staten het bestemmingsplan nog niet hebben goedgekeurd.

Anders ligt de situatie bij de voorgenomen aanleg van de Rijnpoorthaven tussen Maassluis en Hoek van Holland. Omdat het provinciaal bestuur van Zuid-Holland niet wilde meewerken aan de Rotterdamse plannen, werd de hulp ingeroepen van de minister van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Deze gaf op 3 juli 1970 aan Provinciale Staten en de raad van Rijnmond opdracht het streekplan Westland te herzien ten behoeve van de aanleg van de Rijnpoorthaven.^50. Tegen het ontwerp-streekplan zijn 3035 bezwaarschriften ingediend bij de raad van Rijnmond. Zolang niet de minister zijn aanwijzing intrekt, zullen ook deze bezwaren niet op hun merites kunnen worden beoordeeld. Een beroep op de Kroon voor een ieder tegen de aanwijzing van de minister zou mijns inziens effectiever zijn en minder frustraties oproepen dan de huidige regeling.^51.

In relatie tot artikel 11 derde lid van de wet op de ruimtelijke ordening is het niet consequent dat voor toepassing van artikel 19 géén bezwarenprocedure is voorgeschreven. Volgens Bod ‘gaat het bij het verlenen van vrijstelling van het geldend plan toch niet om wezenlijk minder belangrijke zaken dan bij uitwerken of wijzigen’.^52.

Omdat het aantal malen dat artikel 19 gebruikt wordt bijzonder groot is^53., verdient het aanbeveling meer waarborgen te vragen dan de wet thans kent. Immers zodra niet alleen op de niet omstreden gedeelten van het plan wordt vooruitgelopen, maar ook op de nog aangevochten gedeelten, wordt het beroepsrecht in belangrijke mate uitgehold.^54. Verschillende mogelijkheden zijn denkbaar:

a. Gedeputeerde Staten eisen een bezwaren-procedure, alvorens ze een verklaring geven van geen bezwaar.^55.

48. Verzameling 1971, Volgnummer 293, litt.b. (bestemmingsplan-Maasvlakte).

49. Door toepassing te geven aan artikel 19 van de wet op de ruimtelijke ordening.

50. Deze bevoegdheid berust op artikel 38 van de wet op de ruimtelijke ordening. Daarbij kunnen ook voorschriften worden gegeven omtrent de inhoud van aanwijzingen die Gedeputeerde Staten - op hun beurt - aan de gemeentebesturen moeten geven. Tegen een dergelijke aanwijzing kan het gemeentebestuur in beroep gaan bij de Kroon (art. 39), zoals de gemeente Naaldwijk heeft gedaan. Hierover: F.A. Helmstrijd, ‘Dwang om de aanleg van Rijnpoorthaven mogelijk te maken’, Bouwrecht, januari 1971, blz. 3 e.v.

51. Thans kunnen alleen de gemeenteraad en de inspecteur van de ruimtelijke ordening beroep instellen tegen aanwijzingen van Gedeputeerde Staten (art. 39).

52. H.H. Bod, ‘Anticipatie ingevolge de wet ruimtelijke ordening en de woningwet’, Bouwrecht 1971, blz. 271.

53. In 1970 ruim 6300 gevallen. W. Brussaard, ‘Snelheid en rechtszekerheid bij het bestemmingsplan’, Rijksplanologische Dienst, Publikatie '71-4, blz. 23.

54. Brussaard, t.a.p. pag. 19.

55. Bod, t.a.p. pag. 271.

[p. 662]

b. Inschakeling van de gemeenteraad bij anticipatie.^56.

c. Beperking van de anticipatiemogelijkheid tot de niet-omstreden delen van het plan.

d. Een beroepsmogelijkheid bij de voorzitter van de afdeling voor de Geschillen van Bestuur van de Raad van State, zoals hiervoor omschreven, tegen de beslissing van Gedeputeerde Staten een verklaring van geen bezwaar af te geven.

Omdat het in deze situatie gaat om een afweging van belangen, lijkt een bezwarenprocedure bij Gedeputeerde Staten mij de meest voor de hand liggende oplossing: een oplossing die - eventueel - zonder wetswijziging te bereiken is.

56. Brussaard, t.a.p. pag. 21.

De hinderwet: samenloop van vergunningen

Voor de vestiging van een nieuwe industrie is een bouwvergunning en een hinderwetvergunning vereist.^57. Het verlenen van beide vergunningen verloopt niet synchroon. Bij ingewikkelde industriële bedrijven wordt veelal de bouwvergunning verleend, waarna mondeling toestemming wordt gegeven het bedrijf in gebruik te nemen, in afwachting van de te verlenen hinder-wetvergunning.^58. Bekende voorbeelden hiervan zijn Péchiney en Hoechst in Zeeland en de ethyleenfabriek van Gulf in Rozenburg.

Met het risico dat de uiteindelijke hinderwetvergunning niet wordt verleend, kan de ondernemer toch al vast zijn gang gaan.^59. Deze uit een oogpunt van rechtsbescherming onbevredigende gang van zaken wordt ingegeven door het systeem van de hinderwet, namelijk dat de voorwaarden aan de vergunning verbonden nauwkeurig het middel moeten aangeven waardoor aan de bezwaren van gevaar, schade of hinder wordt tegemoet gekomen.^60. Deze beoordeling kan slechts plaatsvinden bij technisch ingewikkelde installaties, indien het bedrijf in werking is.

Het is duidelijk dat hierdoor aan de rechtsbescherming van de omwonenden tekort wordt gedaan, omdat de hinderwetprocedure pas een aanvang neemt als de zaak technisch rond is tussen het bedrijf en de afdeling hinderwet van de gemeente. In de periode van vergunningloosheid kan het bedrijf zelfs niet onmiddellijk worden gesloten, indien de situatie uit de hand loopt, zoals 't geval was bij Gulf. Immers het bedrijf zal tegen het voornemen om tot sluiting over te gaan, beroep aantekenen bij de Kroon. In de tussenliggende periode kan 't bedrijf zijn activiteiten voortzetten, terwijl het er wel voor zal zorgen dat voordat de Kroon uitspraak doet inzake de sluiting van het bedrijf, de vergunning verkregen is. De situatie bij Gulf is momenteel een interessante test-case. Tegen de verlening van de vergunning zijn bezwaren ingebracht. Het zal een race tegen de klok zijn de vergunning te verlenen vóór de uitspraak van de Kroon. Gebeurt dit niet op tijd, dan zal het gemeentebestuur de inrichting moeten sluiten. Een unicum voor een bedrijf van een dergelijke grootte.

Door te tolereren dat een bedrijf zonder vergunning werkt, handelt de overheid in strijd met de hinderwet. Toch kan men bij de burgerlijke rechter niet gemakkelijk een gemeentebestuur dwingen van zijn hinderwetbevoegdheden gebruik te maken. Er is eerst sprake van onvoldoende optreden van het gemeentebestuur, indien de belangen van degene die de gemeente aanspreekt op grond van een onrechtmatige-daad-actie, zodanig in het gedrang zouden komen dat de gemeente hiertoe bij afweging van deze belangen tegenover die van alle andere belanghebbenden in redelijkheid niet had kunnen komen.^61. Voor het welslagen van een dergelijke actie zal 't bovendien noodzakelijk zijn de materiële schade aan te tonen die het stilzitten van het gemeentebestuur veroorzaakt.

In een circulaire^62. heeft de minister van sociale

57. Ook andere vergunningen zijn veelal vereist, bij voorbeeld op grond van de veiligheidswet. Ik laat deze buiten beschouwing.

58. De Chemische Industrie Rijnmond kwam onlangs in het nieuws - de Volkskrant van 10 oktober '71 - toen bleek dat het bedrijf al acht jaar werkte zonder hinderwetvergunning.

59. .H.A. Kocken, Het vergunningstelsel in woningwet en hinderwet, Alphen a/d Rijn 1966, blz. 63.

60. Art. 17 hinderwet.

61. HR 12 maart 1971 NJ no 265.

62. Circulaire van de minister van sociale zaken en volksgezondheid aan de gemeentebesturen, d.d. 17 maart 1971, nr. 84569.

[p. 663]

zaken en volksgezondheid de gemeenten erop gewezen de hinderwet stringent toe te passen door gebruik te maken van tijdelijke vergunningen^63., in afwachting van de verlening van de definitieve. Hierdoor zouden veel bezwaren die aan de huidige gang van zaken kleven, worden weggenomen.^64.

Een belangrijker waarborg lijkt mij de koppeling van hinderwet- en bouwvergunning. Naar mijn mening zou in de wet opgenomen dienen te worden dat in bepaalde gevallen - ter beoordeling van het gemeentebestuur - de aanvraag voor een bouwvergunning wordt aangehouden totdat een beslissing is genomen over de (tijdelijke) hinderwetvergunning.

63. Art. 16 hinderwet.

64. Volgens genoemde circulaire is een wijziging van de hinderwet in voorbereiding, die aan deze bezwaren tegemoet beoogt te komen.

De vaststelling van tracés voor wegen, kanalen, pijpleidingstraten en dergelijke^65.

De vaststelling van deze tracés geschiedt, indien het rijkswegen en dergelijke zijn, door de minister voor verkeer en waterstaat. Hieraan gaat vooraf een inspraakprocedure via de Raad van de Waterstaat. Daarna worden de tracés in streeken bestemmingsplannen opgenomen. De mogelijkheid om in dat stadium door middel van een beroep bij de Kroon, nog verandering te brengen in het vastgestelde tracé, lijkt illusoir. Beter ware het een beroepsrecht op de Kroon toe te kennen, nadat de minister het tracé heeft vastgesteld, doch voordat 't tracé in streek- en bestemmingsplannen wordt opgenomen. Na de beslissing van de Kroon zou het tracé niet meer aangevochten kunnen worden door bezwaar te maken tegen een bestemmingsplan waarin het definitieve tracé is opgenomen.

65. Zie voor de procedures die gevolgd worden bij de aanleg van pijpleidingstraten: J.G. Steenbeek, ‘Pijpleidingstraten’, Bouwrecht 1971, blz. 73 e.v. Voor de leidingstraat van Europoort via Pernis en Moerdijk naar België is een wetsontwerp ingediend dat de basis zal zijn voor onteigening (Zitting 1970-1971 - 11355).

Andere voorbeelden

De afsluiting van de Oosterschelde is thans een omstreden zaak. Enige mogelijkheid om deze zaak opnieuw te laten beoordelen, is er niet, omdat in de Deltawet van 1958 deze afsluiting is vastgelegd (art. 1, eerste lid sub a). Hetzij door wetswijziging, hetzij door de uitvoering van de wet op de lange baan te schuiven, kan de afsluiting van de Oosterschelde nog worden tegengehouden.

Ten slotte zij nog opgemerkt dat zowel de hinderwet als de wet op de ruimtelijke ordening mogelijkheden geven om in het algemeen belang van de normale procedures af te wijken^66., zodat bij voorbeeld plotsklaps Duitse munitieschepen in het Zwarte Meer kunnen liggen.

66. Bij voorbeeld art. 4 derde lid sub c. art. 25 zesde lid hinderwet; art. 65 wet ruimtelijke ordening.

Het instituut van de convenanten

Bij de vestiging van zeer grote bedrijven komt meer en meer het gebruik in zwang dat de diverse overheden onderling afspraken maken over de voorwaarden waaraan een dergelijk bedrijf moet voldoen om voor vestiging in aanmerking te komen. Deze procedure is toegepast bij de vestiging van Hoechst, Péchiney, Mobil Oil in Amsterdam^67. en de staalfabriek van Hoogovens-Hoesch op de Maasvlakte.

Kleijn^68. omschrijft het convenant als een ‘openbare meerzijdige voorbereidende overeenkomst, met bijbehorende verklaring, waarin de voorwaarden zijn opgesomd’ waaraan het bedrijf moet voldoen.

Nadat de betrokken overheden (rijk, provincie, gemeente en eventueel gewest) tot overeenstemming zijn gekomen en het bedrijf deze voorwaarden heeft geaccepteerd, worden (publiekrechtelijke) vergunningen verleend. Deze zijn niet meer dan het sluitstuk van het convenant. Bij het opstellen van de voorwaarden voor de vergunningen is men uiteraard gebonden aan het gesloten convenant.

67. H. IJssel, ‘Het instituut van de convenanten’, Gemeentebeleid oktober 1971, blz. 97.

68. A. Kleijn, ‘De vergunning in het licht van de bestuurswetenschap’, Bouwrecht augustus 1970, blz. 499.

[p. 664]

Aan de rechtsbescherming en de inspraak van de burger wordt hiermee tekort gedaan. De bezwarenprocedures zijn gedevalueerd tot loutere formaliteiten, indien alle overheden zich reeds tevoren hebben vastgelegd.

Het ligt voor de hand ook hier de bezwarenprocedure te vervroegen tot het moment dat het convenant nog in wordig is. Publikatie van het ontwerp-convenant met de bijbehorende stukken, vóór partijen het ondertekenen, vloeit hieruit voort.

Niets is er groener dan de Maas
oevers en riet en populieren
Niets is er groener dan de Maas...

Werumeus Buning

Samenvatting

Hiervoor is een uiteenzetting gegeven van een aantal mogelijkheden die de burger heeft om zich te verzetten tegen aantasting van het milieu. Dat overzicht is niet volledig, maar - naar ik hoop - voldoende om enig inzicht te geven in de diverse procedures. Ook mogelijkheden voor 't bestuur om af te wijken van de gangbare procedure zijn vermeld. Daaruit vloeide een aantal aanbevelingen voort die, zonder de slagvaardigheid van het bestuur in te perken, toch meer inhoud geven aan de afweging van belangen die in het milieurecht zo'n centrale plaats inneemt.

Deze aanbevelingen zijn niet opzienbarend; naar mijn mening kan het bestuursrecht slechts een bescheiden bijdrage leveren om ons milieu zuiver te houden. Het kan zorgen voor een vergunningenstelsel, inspraak van alle belanghebbenden, een zo zuiver mogelijke afweging van belangen, beroepsmogelijkheden op een onpartijdige hogere instantie, een behoorlijk sanktiestelsel. Veel meer kan het bestuursrecht niet.

Daarmee is niets gezegd over de vraag hoe de belangenafweging plaatsvindt en welk gewicht de onderscheiden belangen dienen te hebben. Het is mogelijk met de milieuvervuiling in hetzelfde tempo door te gaan. Hierover beslissen bestuurders en politici. Het bestuursrecht kan slechts de kist met gereedschap aandragen die het bestuur nodig heeft en ervoor zorgen dat dit gereedschap zo goed mogelijk is.

In de strijd tegen de aantasting van het milieu speelt de publieke opinie een belangrijke rol. Zij dient een tegenwicht te vormen tegen de potentiële vervuilers. Het bestuur is daartoe minder in staat, omdat het de rol van belangenafweger moet vervullen. De publieke opinie, in 't bijzonder de actiecomités, is sterk afhankelijk van de informatie die boven tafel komt. Daarvan hangt voor een belangrijk deel 't welslagen van hun verzet af.

Na de afwijzing van Progil in Amsterdam is wel beweerd dat dit een gevolg zou zijn van de aanwezigheid in Amsterdam van twee universiteiten, die zoveel deskundigheid inbrachten dat de argumenten vóór de vestiging van Progil ontzenuwd konden worden door andere informatie. Het is te betreuren dat het van de toevallige omstandigheid of voldoende deskundige burgers zich met de zaak bemoeien, afhangt of een industriële vestiging wel of niet doorgang vindt.

Naast een principiële openbaarheid van overheidsdocumenten in een vroegtijdig stadium, zou een hulp- en informatiecentrum voor milieuhygiëne van belang kunnen zijn om de burgerij van de nodige kennis te voorzien tegenover de overheid en de grote vervuilers. Zo'n centrum - opgezet vanuit verschillende disciplines - zou niet zelf wetenschappelijk onderzoek behoeven te doen, maar wel de beschikbare gegevens bundelen en toegankelijk maken voor degenen die erom vragen.^69. Wellicht zou hierdoor de burgerij haar belangen met meer kracht kunnen verdedigen.

Vlaardingen, november 1971.

69. In dezelfde zin: Hans Heinrich Rupp, ‘Die Verfassungrechtliche Seite des Umweltschutzes’, Juristenzeitung 1971, nr. 13, S. 404.