De Gids. Jaargang 134

[p. 642]

J.J.G. Syatauw
Bescherming van het leefmilieu door volkenrecht
Nieuwe belangentegenstelling tussen rijke en arme landen?⁺

Het probleem der milieuverontreiniging is niet nieuw. Het is in zekere zin zelfs een oud en hardnekkig probleem, althans voor het volkenrecht. Reeds in het begin der vorige eeuw sloten staten verdragen ter regeling van de visvangst en ter voorkoming van het ‘doodvissen van de zee’, en in 1937 schreef Oppenheim in zijn bekende handboek van het volkenrecht over maatregelen tegen de vervuiling van de zee, die hij aanduidde als ‘a question not yet solved in 1937’. Hieruit blijkt dat het volkenrecht zich reeds relatief lang met de problemen rondom de vervuiling van de zee heeft beziggehouden en heeft getracht daarvoor regels en beginselen vast te stellen waaraan staten en andere rechtssubjecten in hun handelingen op dit terrein gebonden zouden zijn. Sindsdien heeft de mens echter heel wat verandering - en schade - in zijn leefmilieu weten aan te brengen, zodat met recht kan worden gesteld dat de situatie thans wel heel anders is dan die van zo'n vijfentwintig jaar geleden. In verband daarmede kan eveneens de vraag worden gesteld of het volkenrecht ten aanzien van dit onderwerp nu nog wel relevant is.
Het probleem der milieuverontreiniging is hoewel niet nieuw thans wel uiterst actueel geworden. Er bestaan weinig andere onderwerpen die momenteel zozeer tot de verbeelding - en tot de angstgevoelens - van de mensheid spreken als het probleem dat met milieuvervuiling en -bescherming, pollutie, ecologie of andere aanverwante termen wordt aangeduid. Het feit dat de milieuverontreiniging een wereldprobleem is geworden heeft evenwel ook tot gevolg dat het thans is getrokken binnen de belangentegenstelling tussen verschillende delen van de wereld, in het bijzonder die tussen de rijke, hoogontwikkelde, industriële landen en de arme ontwikkelingslanden.
In dit verband kan de vraag worden gesteld in hoeverre het volkenrecht, met zijn lange ervaring in de bestrijding van de milieuvervuiling, ook met de veranderde omstandigheden is meegegroeid en of het thans een zinvolle bijdrage kan leveren in de strijd tot behoud van het ecologisch evenwicht.
Op deze drie punten zal hier nader worden ingegaan.

+ J.J.G. SYATAUW. Geb. 1923 te Bandung. Studeerde in Leiden, aan de Yale Universiteit en aan de London School of Economics. Publiceerde Some newly established Asian states and the development of international law en The decisions of the international court of justice - a digest. Verder artikelen in kranten en tijdschriften. Thans lector aan het Instituut voor Sociale Studiën te Den Haag.

De ‘goede oude tijd’

De grote belangstelling voor het ecologisch evenwicht en de milieubescherming is van zeer recente datum. Regeringsmaatregelen op het nationale niveau, zowel als internationale conferenties van diplomaten en wetenschapsmensen, kwamen eerst in de laatste vijf à tien jaar goed van de grond. Daarvoor lag een lange geschiedenis waarin de mensheid zich geen grote zorgen maakte, of hoefde te maken, over de gevolgen van een door eigen handelingen veroorzaakte verstoring van het natuurlijk evenwicht. In het bijzonder gold dit voor een excessieve bevolkingsaanwas met de daaruit voortvloeiende gevolgen van groeiende behoefte aan consumptie- en andere goederen, sterke uitbreiding van de industrie en intensiever verbruik van natuurlijke rijkdommen. Land, water en lucht waren nog in voldoende of zelfs overvloedige mate aanwezig - zo dacht men althans. Lucht en water

[p. 643]

beschouwde men zelfs als zogenaamde vrije of niet-economische goederen wier voorraad onuitputtelijk was en waarvan een ieder zich naar willekeur en eigen goedvinden kon bedienen.

De zich toen reeds voordoende verschijnselen van lucht- en watervervuiling waren dan ook slechts van beperkte betekenis en konden op vrij eenvoudige wijze worden opgelost, hetzij door onderlinge overeenkomsten, hetzij door via gewoonte ontstane regels als bindend te aanvaarden en toe te passen. Het schoolvoorbeeld voor de bemoeienis van het volkenrecht met en de toepassing daarvan op de luchtvervuiling is het geschil over de Trail Smelter tussen de Verenigde Staten en Canada, die uiteindelijk in 1941 door arbitrage werd beslist. In deze zaak ging het om een klacht van de Amerikaanse regering over de schadelijke werking van zwaveldioxyde houdende gassen die door de Canadese smelterij werden uitgestoten en die aan de Amerikaanse kant van de grens schade berokkenden aan Amerikanen en hun eigendommen. In zijn uitspraak gaf het scheidsgerecht de thans bekende mening weer dat volgens beginselen van volkenrecht geen staat gerechtigd is zijn grondgebied zodanig te gebruiken, of te laten gebruiken, dat schade wordt toegebracht op of aan het gebied van een andere staat. Deze uitspraak is een leidraad geworden bij de beslissing van andere, soortgelijke gevallen.

Ook de verontreiniging van zee- en rivierwater vormde reeds vroeg een onderwerp van internationale zorg. Daarbij dient men echter te bedenken dat de aanleiding daartoe niet zozeer de vrees was voor een directe aanslag op het menselijk leefmilieu doch eerder het gevaar voor de visstapel en de gevolgen daarvan voor de visserij. In mindere mate sproot de bemoeienis voort uit de wens vogels, en andere in en bij het water levende dieren (onder andere walvissen) te beschermen, terwijl ook toen reeds het toerisme (het schoon houden van de stranden) om maatregelen tot bescherming vroeg.

De regelingen die getroffen werden in het belang van de zee- en rivierscheepvaart hadden eveneens nog weinig te maken met angst voor vervuiling, doch werden eerder gegeven in het belang van de veiligheid ter zee of op de rivieren. Voorschriften bij voorbeeld voor gevallen van scheepsbotsingen zowel in volle zee als in territoriale zee werden eerder ingegeven door overwegingen van menselijkheid (vergroting van de veiligheid van passagiers en bemanning) of ter vaststelling van de aansprakelijkheid (en de daaruit voortvloeiende plicht tot schadevergoeding) dan uit bezorgdheid voor verontreiniging van het water door olie of andere schadelijke stoffen.

De afwezigheid van de noodzaak om strenge en diep ingrijpende maatregelen te nemen paste ook bij - of werd zelfs opgelegd door - de geldende opvattingen over de taak van het volkenrecht en de aard der internationale betrekkingen. In de toenmalige, traditionele, opvatting van het volkenrecht werd aan de soevereine staten grote vrijheid van handelen gelaten en werd de voornaamste taak van het volkenrecht gezien als het regelen en dus mogelijk maken van het onderlinge verkeer. In die werksfeer ging het volkenrecht slechts tot ingrijpen in bestaande wantoestanden (bij voorbeeld vervuiling) over indien het - om in de sfeer te blijven - werkelijk de spuigaten uitliep. Bovendien werd een dergelijke internationale inmenging bemoeilijkt door het algemeen aanvaarde, en nog zeer restrictief geïnterpreteerde beginsel van de interne jurisdictie (domestic jurisdiction), dat wil zeggen dat een staat geen internationale bemoeienis in zijn interne aangelegenheden hoefde te dulden van andere staten of van internationale organisaties.

Dit betekende in feite niet meer of minder dan dat het toenmalige traditionele volkenrecht een reflectie vormde van de geldende politieke opvattingen, waarbij het respect voor de onafhankelijkheid en soevereiniteit van de staten vóórging op de belangen van de toen nog niet door solidariteit of noodzaak gebonden internationale gemeenschap.

[p. 644]

Die belangen werden in ieder geval nog niet zodanig bedreigd door problemen van milieuverontreiniging dat ingrijpende maatregelen, ook van het volkenrecht, nodig werden geacht.

De grote veranderingen

In deze situatie is in zeer korte tijd, namelijk in de laatste tien jaar, een vrij radicale verandering gekomen. Het doorbrekend besef dat de zozeer geroemde en gewenste wetenschappelijke en technologische vooruitgang voor de mens ook intens nadelige gevolgen zou kunnen hebben en dat door de verbreking van het natuurlijk evenwicht de levenskansen voor de mensheid in groot gevaar zouden worden gebracht, heeft een stormvloed van emotie, belangstelling en activiteiten doen loskomen die het milieuprobleem van een eertijds tamelijk onschuldige kwestie van incidentele water- of luchtverontreiniging deed uitgroeien tot een alomvattende zaak van milieuverontreiniging en -bescherming. Deze begrippen slaan op die menselijke activiteiten die direct of indirect een voor de mensheid nadelige verandering in zijn natuurlijke omgeving doen ontstaan. Die natuurlijke omgeving is door 's mensen inventiviteit en activiteit uitgegroeid tot ver buiten de grenzen van zijn onmiddellijke en bereikbare woonplaats. Onder het menselijk leefmilieu kan nu alles worden verstaan wat de mens kan bereiken of beïnvloeden en omvat derhalve - om met in het volkenrecht gangbare termen te spreken - het land en zijn ondergrond, de lucht en de daarboven gelegen ruimte, en het water inclusief de diepere lagen van de oceaan, alsmede de zeebodem en de ondergrond daarvan. De afzonderlijke betekenis van ieder dezer elementen voor het individu (voor zijn direct lichamelijke behoefte en als grondstof voor andere behoeftenbevrediging) zowel als de betekenis van deze elementen in hun onderlinge samenhang (klimatologisch, geografisch of anderszins) geven duidelijk de invloed aan die zij hebben op het leven van iedere mens ongeacht het land of volk waar hij toe mag behoren.

Het is begrijpelijk dat onder de invloed van voorspellingen van een dreigende milieucrisis in de hele wereld de betekenis van territoriale grenzen wegvalt en men de wereld meer als één geheel gaat beschouwen. De nu steeds meer in gebruik komende term ‘Ruimteschip Aarde’ is in dit verband dan ook heel toepasselijk. Er wordt ook vaak gezegd dat in het licht van deze allesomvattende bedreigingen van ons bestaan door milieuvervuiling, de tot nu toe telkens opduikende tegenstelling tussen de ‘kapitalistische’ en ‘communistische’ wereld veel van haar betekenis heeft verloren en in feite nogal zinloos is geworden. Inderdaad groeien de beide kampen in zekere zin naar elkaar toe, vooral nu zij met dezelfde grote milieuproblemen hebben te worstelen. In beide is het besef aan het doorbreken dat een voortschrijdende milieuvernietiging zal leiden tot rampzalige gevolgen voor ieders leefklimaat en dat het in ieder geval de levensstandaard zal gaan drukken. Ongeacht deze verschillende sociaal-economische stelsels geldt toch ook voor beide dat hun economische activiteiten het schadelijk bijprodukt der milieuvervuiling hebben gecreëerd, hetgeen in feite de onjuistheid bewijst van de tot voor kort gangbare opvatting dat de economische groei de sleutel is tot en de magische formule voor ontwikkeling en dat de economie derhalve de basis voor besluitvorming moet zijn. In ieder geval wordt nu in beide kampen verkondigd - en men hoort het tegenwoordig steeds weer herhaald - dat de remedie voor de geschetste problematiek ligt in een halt toeroepen aan het huidige tempo van de economische en industriële groei.

Vele argumenten worden tot staving van deze opvatting aangehaald. Zo heeft men berekend dat een ongelimiteerd gebruik van de natuurlijke rijkdommen van de wereld op het niveau van dat van de westerse wereld noodzakelijkerwijs tot uitputting van bestaande vitale grondstoffen zal leiden zonder dat nog precies bekend is of nieuwe bronnen kunnen worden aangeboord en geëxploiteerd, dan wel oude bronnen opnieuw gebruikt of door substituten vervangen. Behalve mineralen en andere grondstoffen, zullen ook water, lucht, voedsel, energie, recreatie en dergelijke in de rijke landen steeds schaarsere goederen worden.

[p. 645]

Het hier beschreven samenvallen van de belangen van de kapitalistische en de communistische wereld plaatst hen beide (eigenlijk: de meerderheid van hen) als een groep van rijke landen weer tegenover de arme ontwikkelingslanden, wier ontwikkeling in vele opzichten is achtergebleven door een te klein groeipercentage. Indien ook deze laatste landen zouden worden gedwongen tot een stopzetten of vertragen van hun groeiproces, zou de bestaande kloof tussen de rijke en arme landen niet kleiner worden doch in feite dezelfde blijven of zelfs breder worden.

Lijkt zo'n situatie voor de ontwikkelingslanden al niet aanvaardbaar, ze wordt nog om vele andere redenen door de ontwikkelingslanden als onredelijk en exploitatief gevoeld, een opvatting die duidelijk gaat meespreken als in de toekomst - zoals beneden zal worden weergegeven - door alle landen op universeel niveau (dat wil zeggen meestal Verenigde Naties-niveau) moet worden vastgesteld met welke rechtsregels deze problemen tot een oplossing kunnen worden gebracht.

Van de zijde der ontwikkelingslanden zullen vele tegenargumenten worden aangevoerd waarom zij op een wel zeer ongelukkig moment met de noodzaak tot terugdringen van de economische groei worden geconfronteerd.

In de eerste plaats is hun levensstandaard reeds laag en kan in hun geval nauwelijks van een excessieve graad van economische groei worden gesproken. Indien milieuverontreiniging inderdaad het gevolg is van zulke economische handelingen als produktie en consumptie, dan is gemakkelijk te bewijzen dat hun produktie aanzienlijk lager en de consumptie eveneens over het geheel genomen kleiner is dan die van de rijke, geïndustrialiseerde landen. Aan de andere kant zijn zij zelf in het gelukkige bezit van vele belangrijke natuurlijke rijkdommen (zowel mineralen als andere grondstoffen) die voor hun ontwikkelingsinspanningen van grote waarde zijn. Verder zijn zij in tegenstelling tot vele rijke landen juist wel in het bezit van zulke schaarse goederen als schone lucht, helder water en ongerepte natuur, zodat het vervuilingsprobleem bij hen nog in het geheel niet zo urgent is.

Het belangrijkste tegenargument is echter dat zij als feitelijke of potentiële vervuilers in geen verhouding staan tot de rijke landen, want alleen in enkele van de zich in de ontwikkelingslanden bevindende grote wereldsteden kunnen problemen van stadsvuil, stank, stof, lawaai, vibratie en andere zogenaamde ‘spill-over’ gevolgen van modernisatie een enigszins ernstige vorm aannemen. Deze minder ongunstige situatie komt niet alleen door de relatief lagere graad van modernisatie en industrialisatie (uitlaatgassen van auto's en fabrieken zijn nog geen onoverkomelijk probleem) maar blijkbaar ook door het vermogen van de bevolking der ontwikkelingslanden om de milieuproblemen geestelijk met meer gemak te incasseren en te verwerken dan van hun veel hogere eisen stellende westerse lotgenoten kan worden verwacht.

Ten slotte is de schade veroorzakende bijdrage van de ontwikkelingslanden aan zulke milieubedervende activiteiten als olievervuiling, nucleaire explosies en afvallozing nog zeer miniem als gevolg van het lagere technologische en wetenschappelijke peil. In feite is hier geen sprake van veroorzaken van milieubederf door arme landen doch eerder van het zelf slachtoffer zijn van zulke door meestal rijke landen ingezette processen. En dan wordt hier nog niet eens gesproken over de hoogst schadelijke gevolgen van chemische en andere stoffen die in oorlogen en andere conflicten als ontbladeringsmiddel of voor watervergiftiging worden gebruikt.

Het grote gevaar van olievervuiling bij voorbeeld wordt voornamelijk veroorzaakt door botsingen of lekstoten van de grote olietankers, grotendeels het eigendom van rijke landen die hun kostbare maar gevaarlijke lading in de ontwikkelingslanden komen ophalen. Bij de ontwikkelingslanden is nu het besef gegroeid dat paal en perk dient te worden gesteld aan de gevaren van olietransport. De hiermee samenhangende neiging om hun zeestraten, territoriale of andere wateren voor tankervervoer te sluiten of aan strikte regels te onderwerpen, is een duidelijk bewijs van hun vrees voor de rampzalige gevolgen van de uit tankers weglopende olie voor hun bevolking en hun flora en fauna.

[p. 646]

Het testen van atoom- en nucleaire wapens is een andere activiteit die tot voor kort specifiek was voor de grote geïndustrialiseerde mogendheden. Het is een bijzonder verontrustende gedachte dat vanaf het eerste grote experiment met de atoombom (Hiroshima en Nagasaki), de meeste bovengrondse proeven zich hebben geconcentreerd op delen van de aardbol (voornamelijk zeeën en oceanen) die dicht bij de ontwikkelingslanden en ver van de rijke landen liggen. De protesten die werden ingediend tegen de verschillende proeven van de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Rusland en Frankrijk zijn een duidelijk bewijs voor dat gevoel van verontrusting. Zelfs China's minder sterke explosies, die echter in eigen gebied tot stand werden gebracht, bleven niet zonder protest. De blijvende gevaren van radiatie zijn een risico dat geen van de ontwikkelingslanden wenst te lopen, zelfs niet nu wordt beweerd dat het gevaar van proeven door nauwkeurigere berekeningen via betere instrumenten tot een minimum is teruggebracht.

De lozing van schadelijke afvalstoffen in de zee vormt een van de nieuwe, moderne en grote zorgen voor de ontwikkelingslanden, vooral daar zij bij gebrek aan hoogontwikkelde controleapparatuur de benodigde controlemetingen niet altijd zelf kunnen verrichten. Verzekeringen dat de vaak radioactieve afval in absoluut lekdichte verpakking is gedaan, kunnen niet geheel overtuigen. Nu de laatste tijd weer gevallen zijn bekend geworden van onverantwoorde en heimelijke lozing van schadelijke afvalstoffen in open zee is het te begrijpen dat men zich in de ontwikkelingslanden angstig afvraagt hoe vaak reeds niet zulke schadelijke afvalstoffen in de rondom hen liggende zeeën zijn of nog worden gestort. Een bindende regeling tegen dergelijke activiteiten is zeer gewenst.

De ontwikkelingslanden zijn zelf natuurlijk ook niet vrij van het verrichten van handelingen die het milieu nadelig beïnvloeden. De zware ontbossingen die in vele van deze landen plaatsvinden, of reeds hebben plaatsgehad, en het langzaam doen uitsterven van bepaalde diersoorten (vaak om commerciële redenen) zijn er een sprekend voorbeeld van. Maar de grootste bijdrage van de ontwikkelingslanden aan de milieuverandering is de bevolkingstoename die in sommige van deze landen inderdaad onrustbarende vormen aanneemt. Doch men dient erbij in aanmerking te nemen dat de bevolkingsgroei op zichzelf nog niet tot een serieuze milieuontwrichting behoeft te leiden. Wat op zijn minst evenzeer meetelt, is het consumptiepatroon van de betrokken bevolking. Duidelijk is dat de behoeften, de consumptie en de vervuiling van een persoon in een ontwikkelingsland bij verre niet het peil halen van dat van zijn met materiaal meer bevoordeelde lotgenoot in de rijke landen. Een recente UNESCO-publikatie vermeldt dat een Amerikaans kind thans gedurende zijn leven twintig maal zoveel verbruikt als een kind in India en daarbij zelfs vijftig maal zoveel vervuiling veroorzaakt.

Gezien derhalve het feit dat de ontwikkelingslanden in dit stadium van hun ontwikkeling een sterker groeipercentage nastreven en zij desalniettemin nog niet tot de grote vervuilers behoren, doch in vele gevallen eerder het slachtoffer zijn van de vervuiling door rijke landen veroorzaakt, komt de eerder genoemde aansporing tot beperking of stopzetting van het groeiproces wel op een hoogst ongelukkig en onwelkom moment.

De situatie zou echter enigszins veranderen indien aan een door te voeren scherpe inperking van de economische groei der rijke landen toch een redelijke mogelijkheid voor verdergaande groei der arme landen kan worden gepaard. Ook dit zal bepalend zijn voor de houding die de ontwikkelingslanden zullen innemen bij de vaststelling van internationale rechtsnormen ter bestrijding van de milieuvervuiling.

De bijdrage van het volkenrecht

Zoals aan het begin van dit artikel werd betoogd, heeft het volkenrecht zich reeds vroeg met vormen van lucht- en watervervuiling beziggehouden, een ervaring die zijn bruikbaarheid voor de huidige milieuproblematiek zeker ten goede zal komen.

Die huidige situatie verschilt echter in die zin van de vorige, dat alles er thans op wijst dat het

[p. 647]

wereldmilieu inderdaad een eenheid is geworden die ook steeds als een totaliteit behoort te worden gezien. Hoewel de economische en kwantitatieve aspecten van de ecologische bescherming vaak nog de meeste aandacht krijgen of opeisen (drinkwatervoorziening, grondstoffenbehoefte, werkloosheidsgevaar), raken ook politieke, sociale, biologische, ethische en ander overwegingen er steeds nauwer bij betrokken.

Dit totale karakter komt ook tot uiting in de duidelijk waarneembare samenhang tussen het nationale en internationale leefmilieu. Een dergelijke interdependentie betekent echter geenszins dat de betrokken staten geen meningsverschillen kunnen krijgen over hun respectieve belangen. Er is derhalve behoefte aan bepaalde regelingen die de vele zwaar wegende en vaak tegenstrijdige belangen op redelijke en rechtvaardige wijze met elkaar kunnen verzoenen. Het is ook in dit opzicht dat het volkenrecht zijn bijdrage kan leveren, daar het tot zijn taak behoort de rechtsbetrekkingen tussen staten en andere rechtssubjecten te regelen. De waarde van het volkenrecht ook als een wapen dat kan worden ingezet bij een gecombineerde en gecoördineerde aanval op de ecologische problemen vindt tegenwoordig algemeen erkenning. Zowel in nationale als internationale organen krijgen juristen opdracht om in samenwerking met andere deskundigen die problemen aan te pakken.

Die vererende opdracht is echter zelf ook niet zonder problemen. De mogelijkheid van het volkenrecht om tot bevredigende regelingen te komen is mede afhankelijk van vele niet-juridische feiten waarover het echter geen of weinig macht heeft. Het volkenrecht kan derhalve geen direct antwoord geven op zulke fundamentele vragen van de milieuhygiëne als: zal de bevolkingsexplosie de kansen voor ontwikkeling op het nationale en internationale vlak bemoeilijken?; werkt het huidige produktiepatroon inderdaad destructief op het milieu?; moet zo snel mogelijk aan de economische groei een halt worden toegeroepen in het belang van de milieubescherming? Met andere woorden de strikt technische kant van de ecologie is een zaak die het volkenrecht moet overlaten aan andere takken van wetenschap. Doch zodra de ethische aspecten te berde worden gebracht, kan het tot de taak van het volkenrecht behoren om zich ermee bezig te houden ten einde zijn bijdrage te leveren tot het vinden van een rechtvaardige en algemeen aanvaarde oplossing. De steeds groeiende - zij het misschien nog aarzelende - bemoeienis van het volkenrecht met de sociaal-economische ontwikkeling van de wereldgemeenschap is hier reeds een bewijs van. Dit vindt onder andere zijn uitdrukking in de behandeling door het volkenrecht van problemen die raken aan de confrontatie tussen rijke en arme landen, zoals de economische zelfbeschikking, aanspraken op natuurlijke rijkdommen en dergelijke. Men kan het ook zo stellen, dat het volkenrecht alleen dan algemeen zal worden aanvaard, indien het zich ook rekenschap geeft, en de weerschijn probeert te zijn, van de politieke, sociale en andere realiteiten waarmee het in een bepaald geval te maken krijgt. Het over het hoofd zien van deze essentiële voorwaarde heeft wel vaker bij zowel juristen als niet-juristen een gevoel van teleurstelling in het volkenrecht opgeroepen.

Bij het vormen van rechtsregels kan het volkenrecht gebruik maken van verschillende methoden, waarvan de belangrijkste twee zijn de internationale overeenkomst (of het verdrag) en de gewoonte. Beide hebben voor- en nadelen. Rechtsvorming langs de weg der gewoonte bij voorbeeld is gewoonlijk een langzaam proces, terwijl het bovendien verre van gemakkelijk is om te bepalen wanneer en in hoeverre een gewoonte ingang heeft gevonden en als bindend wordt aanvaard. Voor de uiterst urgente zaak van de milieuverontreiniging is dit duidelijk een nadeel.

In dit opzicht verdient rechtsvorming via verdragen de voorkeur, in het bijzonder multilaterale verdragen die tot stand komen op internationale, diplomatieke conferenties bijgewoond door regeringsvertegenwoordigers van een groot aantal staten. Deze zijn immers nog steeds de voornaamste besluitvormers op het internationale vlak. De Verenigde Naties en zijn gespecialiseerde organisaties roepen voortdurend zulke conferenties bijeen. Deze maken het mogelijk om op relatief snelle wijze

[p. 648]

algemeen bindende regels te formuleren, belangen af te wegen, standpunten te bepalen, een uitspraak van alle deelnemers uit te lokken en het resultaat daarvan duidelijk vast te leggen. Vooral bij ecologische problemen die thans veelal nieuw, universeel, complex, controversieel en urgent zijn, heeft de praktijk van de internationale conferentie grote voordelen. De waarde van de gevonden juridische oplossingen, zoals neergelegd in een gesloten verdrag, wordt nog vergroot door het feit dat het werk der juristen wordt uitgevoerd in nauwe samenwerking met, of zelfs onder supervisie van, andere technische deskundigen.

De laatste jaren hebben internationale organisaties zoals de Verenigde Naties, de gespecialiseerde en andere organisaties, een ongekende activiteit ontwikkeld in het houden van internationale diplomatieke conferenties die tot taak hebben de verschillende aspecten van het milieuprobleem (inclusief de juridische) te onderzoeken. De meest uitgebreide onderzoekingen en de beste resultaten zijn waarschijnlijk bereikt op het gebied van de zorg voor het water, in het bijzonder de zee, en zijn rijkdommen. Een korte beschrijving van dit onderwerp kan een indruk geven van de mogelijkheden en de moeilijkheden die men kan tegenkomen bij pogingen tot bevordering van de milieubeheersing in het algemeen.

De algemene vergadering en de economische en sociale raad van de Verenigde Naties besteden voortdurend aandacht aan het zeemilieu. De secretaris-generaal heeft verslagen uitgebracht over de vervuiling van de zee en over de problemen van het menselijk leefmilieu. Een speciale commissie voor de zeebodem houdt zich bezig met de bestudering van het vreedzaam gebruik van de zeebodem. De Intergoevernementele Maritieme Consultatieve Organisatie (IMCO) formuleerde in 1969 twee verdragen over schade bij vervuiling van de zee door olie, een onderwerp dat eveneens werd besproken op een door de NAVO bijeengeroepen speciale conferentie. De Voedsel en Landbouw Organisatie (FAO) hield in 1970 een conferentie over de vervuiling van de zeeën, en de Wereld Gezondheids Organisatie (WHO) besprak de nadelige invloed op het milieu van het gebruik van chemische stoffen zoals D.D.T. De UNESCO houdt zich momenteel bezig met de problemen van gemeenschappelijk wetenschappelijk onderzoek ten aanzien van het zeemilieu. De Raad van Europa besteedt bijzondere aandacht aan de bescherming van de Europese wateren tegen vervuiling. De Latijns-Amerikaanse landen en de niet-gebonden landen (dat wil zeggen de meerderheid der Afro-Aziatische landen) hebben ieder in 1970 op conferenties in respectievelijk Lima en Lusaka een declaratie uitgegeven over de zee- en oceaanbodem waarin zij de noodzaak van het behoud van de levende rijkdom in dit gebied hebben onderstreept.

Belangrijke bijdragen worden ook geleverd door individuele wetenschapsmensen of-instellingen zoals de International Law Association, de American Society of International Law, de Law of the Sea Institute van de Universiteit van Rhode Island (Verenigde Staten) en de Associatie van Alumni van de Haagse Academie voor Internationaal Recht. Kort geleden is de Club van Rome in het nieuws gekomen, een groep van enkele tientallen personen uit de wetenschap, handel en industrie, die zich voor de verbetering van het menselijk milieu willen inspannen.

Deze organisaties en personen borduren in feite voort op de resultaten van de in 1958 in Genève bijeengeroepen en in 1960 voortgezette conferentie van de Verenigde Naties over het zeerecht, die het hele terrein van het zeerecht opnieuw onder de loep heeft genomen en vervolgens verdragsregels heeft vastgelegd over de territoriale zee en de aangrenzende zone, de volle zee, visserij en behoud van levende rijkdommen van de zee en het continentale plat.

De eerstvolgende mijlpaal zal worden bereikt op de conferentie van de Verenigde Naties over het menselijk milieu die in 1972 in Stockholm zal worden gehouden. Deze is dan weer een tussenstation voor de volgende grote Conferentie van de Verenigde Naties over het zeerecht die voor 1973 is bepaald en waarop het zeerecht opnieuw zal worden bekeken om indien nodig herzien, aangevuld of als geheel nieuw recht vastgesteld te worden.

[p. 649]

Wat zullen in het licht van de eerder genoemde moeilijkheden de kansen van slagen zijn voor deze nieuwe conferentie? Die lijken op dit moment niet onverdeeld gunstig. De conferentie is vooral op aandringen van de ontwikkelingslanden bijeengeroepen. Sommige van de andere landen hebben zich niet bepaald enthousiast getoond, ook de Sowjet-landen niet. Een feit is ook dat eerst na de conferentie van 1958 de milieuproblemen pas goed los zijn gekomen zodat de materie sindsdien aanzienlijk gecompliceerder is geworden. Het is de vraag of vele van de belangrijkste onderwerpen wel rijp zijn voor behandeling en beslissing als er nog zo weinig sprake is van een redelijke consensus (bij voorbeeld over de noodzakelijke conserverende maatregelen ten behoeve van de levende rijkdommen van de zee).

Men zal moeten afwachten of de conferentie een redelijke kans biedt voor het bereiken van overeenstemming en compromis of dat zij eerder een demonstratie zal worden van de grote meningsverschillen tussen de belangrijkste maritieme mogendheden zowel als tussen de rijke en arme landen. Voor de rijke landen lijken op dit moment de vervuilingsproblemen het meest urgent. Waarschuwingstekens zijn reeds gehesen naar aanleiding van het steeds sneller ‘sterven’ van zulke binnenzeeën als de Oostzee, de Adriatische Zee en de Middellandse Zee.

Voor de ontwikkelingslanden daarentegen is het eerder zaak het begin van vervuiling in hun gebied in de kiem te smoren. Omgekeerd zullen de ontwikkelingslanden zich bijzonder inspannen om de eigen natuurlijke rijkdommen te verdedigen en tegelijkertijd ook de rijkdommen van de open zee, en van de zee- en oceaanbodem op te eisen als het hun toekomend deel van het ‘gemeenschappelijk erfdeel van de mensheid’. De keiharde commerciële instelling bij voorbeeld van sommige buitenlandse visserijondernemingen hebben reeds tot ‘overvissen’ en bedreiging met uitroeien van bepaalde vissen en andere dieren zoals de walvis en tonijn geleid, terwijl ook de werkgelegenheid voor inheemse vissers in gevaar wordt gebracht, indien buitenlandse vissers met hoog ontwikkeld technisch materiaal de traditionele visgronden van inheemse vissers gaan bewerken.

Ook de betekenis van de zee voor militairmaritieme doeleinden laat al direct de tegengestelde belangen zien. De militaire betekenis van de zee zal ongetwijfeld op de komende conferentie een belangrijke rol gaan spelen. De ontwikkelingslanden zijn niet zonder reden ongerust over de geheimzinnige, onderzeese activiteiten van vlooteenheden van grote maritieme mogendheden (onderzeeboten, diepzeevaartuigen en onderzeese opslagplaatsen) die door het eventueel bevatten van nucleaire wapens of olie het probleem van de milieuvervuiling letterlijk naar hun stranden kunnen brengen. Daarbij kan waarschijnlijk niet eens altijd worden vastgesteld wie in feite de vervuiler is die de eventuele schade zou moeten betalen.

Er zijn ten slotte nog twee belangrijke factoren die mede bepalend zullen zijn voor het succes van de conferentie, namelijk de aanpak van de materie en de mentale instelling van de deelnemende landen.

Wat de aanpak betreft, sommige deskundigen willen de erkenning van de totaliteit van het milieu ook uitgedrukt zien in een totale aanpak van de milieuproblemen door de conferentie. Zij willen derhalve eerst een wereldstrategie voor het milieu ontwerpen. De bovengenoemde Lusaka conferentie bij voorbeeld, die door meer dan vijftig nietgebonden landen werd bijgewoond, nam een verklaring over de zeebodem aan die steun gaf aan het bijeenroepen van de nieuwe Geneefse conferentie waarop de problemen op een alomvattende manier en niet alleen stuksgewijs moeten worden besproken. De verklaring bevat ook enkele andere beginselen welke ook in het algemeen kenmerkend zijn voor hun houding ten aanzien van de milieuproblemen en het behoud van de rijkdommen der zee. De exploitatie van de zeebodem behoort naar hun mening te worden uitgevoerd in het belang van de gehele mensheid doch met inachtneming van de ‘speciale behoeften en belangen van de ontwikkelingslanden’.

Anderen menen echter dat de materie zo complex is dat de conferentie er beter aan zal doen meer pragmatisch te werk te gaan en eerst die

[p. 650]

problemen op te lossen die door het bestaan van voldoende overeenstemming een redelijke kans van slagen hebben. Op deze wijze kan een zekere mate van succes worden bereikt die weer een goede basis kan vormen voor de aanpak van de resterende meer controversiële onderwerpen.

Een obstakel tot internationale rechtsvorming door de conferentie lijkt op dit moment ook het grote wantrouwen dat in verschillende internationale kringen heerst ten aanzien van maatregelen tot milieubescherming. Dat is begrijpelijk gezien het feit dat het internationale zeerecht zich in een overgangsfase bevindt. Het traditionele zeerecht was gebaseerd op het beginsel van de vrijheid van de zee, het geloof in de onuitputtelijke rijkdommen van de zee, en de veronderstelling dat de menselijke activiteiten het karakter van die enorme watermassa niet noemenswaardig kunnen veranderen. Dit traditionele zeerecht garandeerde aan een ieder niet alleen het recht om de zeeën te bevaren maar ook om de levende rijkdommen daarvan ongestoord te exploiteren.

Het is begrijpelijk dat de rijke landen die zelf zoveel tot de vorming van het traditionele recht hebben bijgedragen nog een zekere voorkeur daarvoor aan de dag leggen. Het is daarentegen ook voor de hand liggend dat de ontwikkelingslanden daar veel minder voor te vinden zijn. Het laissezfaire karakter van het traditionele zeerecht biedt duidelijk grote voordelen aan de technologisch hoog-ontwikkelde landen. Deze kunnen met hun superieure technologische hulpmiddelen de exploitatie van de zeeën volkomen beheersen, hetgeen weer de ontwikkelingslanden economisch in een kwetsbare positie kan brengen. Zij zoeken derhalve naar nieuwe beginselen die de basis voor het zeerecht moeten vormen.

In deze sfeer is het niet zo vreemd dat de ontwikkelingslanden met enig wantrouwen de milieumaatregelen van de rijke landen bekijken. Kortgeleden veroorzaakte een in Amerika gesignaleerde verhoging van het kwikgehalte in een bepaalde vissoort een sterke daling in de vraag naar deze vis. Dit leidde op zijn beurt weer tot werkloosheid onder de vissers van enkele ontwikkelingslanden. Als gevolg hiervan eisten deze op een Londense conferentie over zeevervuiling meer technische hulp voor het opzetten van eigen meet- en controleapparatuur en voor de opleiding van de benodigde experts ten einde niet geheel van de door de rijke landen verstrekte gegevens over het kwikgehalte van vis afhankelijk te zijn. Het is te hopen dat de Geneefse conferentie ondanks deze groeiende gevoelens van wantrouwen tot een bevredigend resultaat zal kunnen komen.

Blijven echter zulke resultaten uit dan zullen de kansen op het uitbreken van conflicten groter worden. In het bijzonder zullen landen door het ontbreken van duidelijke regels de neiging voelen om unilateraal bepaalde maatregelen te treffen tot bescherming van hun eigen belangen. Een dergelijke ontwikkeling zou een betreurenswaardige versplintering van de milieubestrijding te zien geven die nu juist het best op internationaal niveau kan worden aangevat. De staten die tot die unilaterale maatregelen overgaan zullen echter met enig recht het excuus aanvoeren dat voorkomen nog steeds beter is dan vervuilen.